Будущее "Группы двадцати"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Будущее «Группы двадцати»

Дж. Киртон

«Группа двадцати» была создана на уровне министров в ответ на глобальный экономический кризис, который произошел в Азии в 1997 г. С 2008 г., уже после нового кризиса, зародившегося в США, встречи «двадцатки» стали проводиться на уровне лидеров государств. Эти кризисы поставили под сомнение основные принципы доминирующего либерального порядка и легитимность обеспечивавших его распространение международных институтов, созданных после 1944 г. и основанных на экономической, социальной и политической открытости. «Группа двадцати» объединила все развитые и наиболее динамично развивающиеся страны с большим потенциалом и готовые к координации политики, чтобы действовать сообща и на равных для выполнения своей главной миссии - обеспечения финансовой стабильности и создания возможностей для использования преимуществ глобализации для всех. С первого саммита в 2008 г. «двадцатка» демонстрировала улучшающиеся показатели эффективности, максимум был достигнут по итогам саммита в Гамбурге в 2017 г., результаты остались стабильно высокими в Буэнос-Айресе в 2018 г. Последние саммиты продемонстрировали устойчивость института перед серьезными вызовами, особенно протекционистской политикой нового популистского президента США и премьер-министра Великобритании, который вывел свою страну из Европейского союза. Поддерживаемые «двадцаткой» инициативы в сферах свободной торговли, основанной на правилах ВТО, борьбы с изменением климата и безопасности получают развитие как на международном, так и на национальном уровне. При этом так и не возник никакой другой международный форум, который взял бы ответственность за управление все более глобализирующейся мировой экономикой. Благодаря силам, которые способствовали росту эффективности управления «Группы двадцати», есть надежда, что будущие саммиты института продолжат положительную тенденцию. Следующий саммит состоится 28-29 июля 2019 г. в Осаке (Япония), в стране, которая никогда не становилась причиной глобального финансового кризиса, по-прежнему привержена принципам либерального миропорядка и становится все более экономически и даже демографически открытой в ответ на новые вызовы, с которыми сталкиваются и ее партнеры по институту. После испытания в 2020 г., когда председателем саммита будет Саудовская Аравия, страна с закрытой, контролируемой государством экономикой, в 2021 г. лидерство перейдет к демократической, экономически открытой Италии, а затем, в 2022 г., к Индии.

Выступая в ООН в конце сентября 2018 г., президент США Дональд Трамп изложил свое видение нового мирового порядка, который отвергает «глобализм» как первооснову и ставит на его место «патриотизм». В противовес выступлению Трампа министр иностранных дел КНР Ван И, повторяя тезисы речи председателя КНР Си Цзиньпина на Всемирном экономическом форуме в Давосе, подтвердил главенство принципов существующего либерального экономического порядка, который в значительной степени постепенно создавали именно западные державы во главе с США после Второй мировой войны [Ikenberry, 2001].

Эти противоположные позиции столкнулись снова, когда Д. Трамп и Си Цзинь - пин встретились на саммите «Группы двадцати» в Аргентине в конце 2018 г. Они и их коллеги по «двадцатке» столкнулись с многочисленными вызовами установившемуся порядку, вызванными эскалацией торговой войны между США и Китаем, финансовыми кризисами в Аргентине и, вероятно, в других странах, выходом Великобритании из ЕС, усилением неравенства, популизма и протекционизма во всем мире, растущими угрозами распространения ядерного оружия и, прежде всего, изменением климата. Мало кто ожидал, что в условиях такого раскола члены института объединятся на саммите, чтобы укрепить и, по возможности, реформировать существующий либеральный порядок устраивающими всех способами. Однако этого все же удалось добиться. Тем не менее преобладающий пессимизм в отношении будущего «двадцатки» вскоре вновь усилился с началом подготовки к предстоящему саммиту, который состоится в Осаке (Япония) 27-29 июня 2019 г.

Научные дискуссии

Пессимизм в отношении будущего «Группы двадцати» проистекает из доминирующей оценки итогов саммитов института в прошлом и прогнозов относительно его будущего развития.

Первая группа исследователей предрекала закат и даже полное исчезновение «двадцатки» после окончания мирового финансового кризиса, который стал катализатором ее появления в нынешнем формате, в условиях смещения центра силы от «семерки» к БРИКС и расширения повестки института далеко за пределы изначально обозначенных сфер макроэкономического и финансового регулирования [Patrick, 2014; Engelbrekt, 2015]. Пессимизм этой группы исследователей был недавно подпитан жалобами на нестабильность на развивающихся рынках из-за односторонней денежно-кредитной политики США и посягательством на свободу торговли и развитие многостороннего сотрудничества со стороны президента США Д. Трампа. Том Чодор [Chodor, 2017, p. 205] смотрит на проблему шире и среди причин отсутствия консенсуса в «Группе двадцати» отметил «ускоряющееся смещение центра экономической силы с Севера на Юг и размывающуюся гегемонию неолиберализма в странах глобального Юга».

Вторая группа ученых отмечает снижающуюся эффективность института из-за отсутствия такого серьезного вызова, каким стал финансовый кризис 2008-2009 гг. Приверженцы этой точки зрения указали на неспособность членов «двадцатки» выполнить обещания саммита 2010 г. по фискальной консолидации и банковскому капиталу, неспособность выполнить обязательство Сеульского саммита по реформе распределения квот в Международном валютном фонде (МВФ) и Всемирном банке и по другим вопросам [Callaghan, Sainsbury, 2015].

Третья группа исследователей утверждала, что система глобального экономического управления с «двадцаткой» в центре работала для установления контроля над финансовым кризисом вплоть до саммита в Торонто в 2010 г. [Drezner, 2015]. Однако эта группа исследователей либо не упоминала, либо критически оценивала успехи института после окончания кризиса и за пределами повестки финансового регулирования [Kirton, 2014]. Эта школа мысли не рассматривает разочарование, которое постигло членов института на саммите в Брисбене в 2014 г., в результате обострения геополитических рисков со стороны политики России на Украине и террористов из группировки «Исламское государство» (запрещена на территории Российской Федерации. - Примем. ред.) [Ibid.].

Четвертая группа ученых отмечает рост эффективности глобального управления благодаря активности «двадцатки», которая стала глобальным руководящим центром в рамках своей широкой, долгосрочной, сложной и амбициозной повестки. Джон Кир - тон [Kirton, 2013, 2014] утверждает, что такой тренд объясняется разработанной им моделью системного хаба. В ней уязвимость, вызванная экономическим шоком, привела к парализованности существующих многосторонних институтов и организаций. При этом участие в формате «двадцатки» предоставило членам этого института возможность разрабатывать ответные меры в условиях равенства друг с другом, сообща со странами, интересы которых совпадают с собственными. Это поставило «двадцатку» в центр системы международных институтов глобального экономического управления (то есть сделало ее хабом, координирующим политику). Джонатан Лакхерст [Luckhurst,

2016] также видел существенный рост устойчивости деятельности института, но, основываясь на конструктивистской теории, подчеркнул, что глобальный финансовый кризис создал возможности для возникновения новых центров силы, позволив им нормативно оспаривать преобладающие встроенные принципы, заложенные «Группой семи», а также создать новый набор норм для макропруденциального регулирования и выборочного контроля над системами управления счетами операций. После саммита в Гамбурге (2017 г.) Деннис Сновер [Snower, 2017] отметил существенный, а в некоторых отношениях и исторический успех института.

В настоящее время научные дебаты сосредоточены на вопросе о том, укрепила ли «Группа двадцати» существующий либеральный порядок или все-таки реформировала его. Выделяются четыре школы мысли.

Первая школа предполагает, что ни «двадцатка», ни «двойка» США и Китая не способны обеспечить управляемость глобального экономического управления, отвечать на растущие геополитические вызовы и конфликты. То есть, таким образом, мы живем в эпоху отсутствия гегемона - G0 (G-zero) [Bremmer, Roubini, 2011].

Вторая группа ученых предполагает, что в «двадцатке» идет процесс делиберализации. Они заявляют, что институт находится под давлением БРИКС и усиливающегося Китая, и бросает вызов европейскому подходу к глобальному устройству, укорененному в эффективной многосторонности, основанному на европейских ценностях, в первую очередь верховенства закона и прав человека [van Kerckhoven, 2018, p. 70].

Третья школа предполагает, что основная функция «двадцатки» состоит в сохранении статус-кво. По мнению исследователей этой школы мысли, «Группа двадцати» работает на сохранение старой западноевропейской олигархии и ее традиционных либеральных ценностей, при этом абсолютно не справляясь с задачей защиты прав рабочих и принципов так называемого встроенного либерализма (embedded liberalism) [Cooper, Pouliot, 2015; Naylor, 2019; Polaski, 2018; Ruggie, 1993].

Четвертая группа авторов предрекает упадок «двадцатки». Институт «ослаблен, вызывает постоянные сомнения в своей состоятельности и расколот внутри» из-за недавней атаки Трампа на многосторонность, растущего популистского недоверия к элитам, но, прежде всего, из-за внедрения «Группой двадцати» неправильной модели политики [Nahon, 2018, p. 49]. Тем не менее «Группа двадцати» по-прежнему имеет уникальную историческую возможность обеспечить переход к альтернативной парадигме, гарантирующей устойчивое развитие и равенство между народами [Nahon, Polaski, 2017].

Пятая школа отмечает успешное укрепление сложившегося либерального миропорядка через «двадцатку». Джон Айкенберри [Ikenberry, 2011, p. 136] утверждает, что «ведущие державы, большинство из которых являются развитыми либеральными демократиями… вовлечены в непрерывный процесс взаимных уступок… в котором несколько государств руководят или действуют согласованно… Так называемый процесс управления через «Группу семи / восьми» - и более поздний процесс управления через «Группу двадцати» - являются символом этого стиля открытого, многостороннего, многоакторного и расширяющегося управления». Айкенберри [Ibid., p. 340] добавляет: «Либеральный порядок также предоставляет пространство для совместного лидерства. Япония, например, нашла эти возможности, присоединившись к. «Группе двадцати»».

Шестая школа отмечает прогрессивное развитие и укрепление системы глобального управления с «Группой двадцати» в качестве центрального института. «Двадцатка» эффективно укрепляет основы открытого либерального порядка, повышая инклю - зивность и обеспечивая равенство как в традиционной области макроэкономической политики, так и в новой области цифровизации [Prilepskiy, 2018; Kirton, Warren, 2018]. Дэнни Брэдлоу [Bradlow, 2018, p. 227] добавляет, что хотя глобальное экономическое и финансовое управление с МВФ и Всемирным банком в основе не работают эффективно, возможности для ограниченных, но значимых реформ могут и должны «использоваться такими структурами, как БРИКС и «двадцатка»».

Тезис

В статье выдвигается следующий тезис: «Группа двадцати» медленно, но верно формирует более инклюзивный либеральный миропорядок с целью распространить выгоды глобализации на как можно большее число государств и людей. С момента создания в 1999 г. «Группа двадцати» помогла преодолеть прошлые финансовые кризисы, особенно в 1997-1999, 2008-2009 и 2010-2012 гг., а также экономические и политические кризисы доверия к либеральному порядку, которые они вызвали. Она добросовестно и эффективно способствовала финансовой стабильности и постепенно заставила глобализацию работать на благо большого количества людей с помощью ряда механизмов. «Двадцатке» удалось добиться этого, действуя как хорошо организованный клуб из ведущих развитых и развивающихся, тесно взаимосвязанных и в равной степени уязвимых стран, любой из которых может внезапно понадобиться помощь других.

В частности, уровень исполнения решений саммитов и эффективность «Группы двадцати» росли с первой встречи лидеров государств в 2008 г. в Вашингтоне, резкий скачок уровня исполнения произошел по итогам саммита в Ханчжоу в 2016 г., продолжился рост данных показателей по итогам саммита в Гамбурге в 2017 г., несмотря на политический стресс-тест, вызванный протекционистской и националистической политикой популистского президента США Д. Трампа. «Большая двадцатка» способствовала заключению новых соглашений о свободной торговле и расширила свою повестку для обеспечения социальной устойчивости, борьбы с изменением климата и глобальной безопасности. Не возникло ни одной серьезной конкурирующей силы в сфере глобального управления, которая бы оспаривала выбор лидерами «двадцатки» именно этого формата взаимодействия в качестве основного постоянного форума для их международного экономического сотрудничества. Факторы, которые обеспечили рост эффективности «двадцатки» как института, только усилят свое влияние во время председательства Японии в институте и по итогам саммита, который пройдет в Осаке 28 - 29 июня 2019 г. Председательство Саудовской Аравии, страны с закрытой централизованной экономикой, станет испытанием для «двадцатки» в 2020 г., однако в последующие годы лидерство в институте снова перейдет к открытым демократическим странам с либеральной экономикой: к Италии - в 2021 г., к Индии - в 2022 г. и в перспективе к Индонезии - в 2023 г.

Основной тезис данной статьи и проведенный в ней анализ вносят оригинальный вклад в существующую научную литературу по «Группе двадцати» путем пересмотра существующих оценок будущего института в свете недавних ключевых событий [Ктйоп 2015, 2016а, 2016Ь, 2017й]. Во-первых, это высокий уровень исполнения странами-членами обязательств, принятых на саммите в Гамбурге в 2017 г., который был первым саммитом объединения, на котором присутствовал президент-республиканец Д. Трамп. Второе - это результаты промежуточных выборов в США 8 ноября 2018 г., которые предоставили контроль над Палатой представителей США оппозиционной демократической партии и, таким образом, могли бы стать ограничением односторонней политики на международной арене, которой придерживается Трамп. Третий фактор - саммит «Группы двадцати» в Буэнос-Айресе 30 ноября - 1 декабря 2018 г., который оказался более успешным, чем предсказывали многие. Четвертый - набор противоречивых тенденций в торговом протекционизме. В Буэнос-Айресе Трамп подписал пересмотренное Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) с Канадой и Мексикой, объявил перемирие в отношении повышения тарифов против Китая до 1 марта, а затем наблюдал, как его партнеры по НАФТА подписывают Всеобъемлющее и прогрессивное Соглашение для транстихоокеанского партнерства с Японией и затем заключают Соглашение о свободной торговле (ССТ) с ЕС. Однако процесс согласования условий выхода Великобритании из ЕС вступил в финальную фазу и пока нет никаких предпосылок для плавного и постепенного перехода и решения этого вопроса. Пятый фактор - это план Японии и подготовка к саммиту в Осаке, где центральное место повестки отведено торговле и многим другим особенно значимым вопросам, требующим глобального сотрудничества.

Для оценки того, как вышеперечисленные события и факторы развития современного глобального экономического управления могут повлиять на будущее «двадцатки», в статье сначала рассматривается, как «Группа двадцати» и до нее «Группа семи» справлялись с похожими угрозами многостороннему либеральному устройству после 1971 г. Затем анализируются отличительные особенности институционального устройства «двадцатки» и как они помогают справляться с возникающими вызовами уже в XXI в. Затем рассматривается растущий уровень исполнения обязательств, принятых лидерами на саммитах, с особым вниманием к высоким результатам саммита в Гамбурге, на котором впервые присутствовал Д. Трамп. Далее анализируются факторы неожиданного успеха последнего саммита в Буэнос-Айресе. Затем рассматривается успех деятельности «Группы двадцати» по вопросам регулирования международной торговли, безопасности и изменения климата. И наконец, анализируются факторы роста эффективности «двадцатки», перспективы и потенциал саммита в Осаке в 2019 г. и последующих председательств.

Контроль над глобальными кризисами после 1971 г.

Глобальные финансовые и другие кризисы начали распространяться с 15 августа 1971 г., когда США - гегемон капиталистического мира, потерпевший, однако, серьезное поражение в войне во Вьетнаме, - в одностороннем порядке нарушили либеральный, основанный на согласованных правилах многосторонний валютный и торговый порядок, который они создавали с 1944 г. «Шок Никсона» и последующее банкротство Нью-Йорка послужили катализатором создания саммита «Большой семерки» (G7) в 1975 г. Затем новый негосударственный и еще более глобальный финансовый кризис, возникший в Азии в 1997 г., побудил министров финансов Канады и США в 1999 г. создать «Группу двадцати» для министров финансов и управляющих центральными банками новых системно значимых экономик. Вскоре после этого страшные террористические акты в Соединенных Штатах 11 сентября 2001 г. сделали «двадцатку» эффективным управляющим институтом в области глобальной безопасности, так как именно в ее рамках начали активно приниматься решения по прекращению финансирования терроризма.

Этот процесс способствовал сближению администрации Дж. Буша-мл. с остальными членами объединения. Позднее Буш выбрал формат «двадцатки» в качестве саммита для решения проблемы гораздо более масштабного финансового кризиса, разразившегося в Нью-Йорке 15 сентября 2008 г. «Группа двадцати» трансформировалась из института реагирования на кризисы в объединение, цель которого заключается в предотвращении новых кризисов в мировой экономике благодаря расширению повестки на саммитах в Канаде и Корее в 2010 г., саммите во Франции в 2011 г. и саммите в Мексике в 2012 г. Такой подход помог остановить распространение нового финансового кризиса, разгоревшегося в Европе. Решения последующих саммитов закрепили успех института в обеспечении финансовой стабильности, несмотря на сдерживаемый экономический кризис в Аргентине в 2018 г.

Преодоление кризисов доверия к либеральному миропорядку после 1971 г.

Каждый из этих экономических кризисов привел к психологическому и политическому кризису доверия к либеральному многостороннему порядку, существующему с 1944 г. и основанному на открытости обществ, экономик и политик держав - победителей во Второй мировой войне (за исключением Советского Союза). Этот порядок закреплялся принципами демократии, прав человека и «встроенного либерализма», которые защищали граждан стран-участниц от влияния внешних факторов в их закрытых суверенных государствах [Ruggie, 1993]. Увеличивая взаимозависимость, глобализация и вызываемые ею кризисы сделали эти государства и их граждан значительно более уязвимыми на глобальном уровне, а «семерка» и ее преемник «двадцатка» отреагировали четко и вовремя, чтобы дать возможность развивающемуся либеральному порядку выжить и процветать, особенно после всеобщей демократической революции и победы в холодной войне в 1989 г. [Patrick, 2014].

Психологические и политические кризисы доверия впервые возникли в условиях стагфляции 1970-х годов и глубокой глобальной рецессии 1980-1985 гг., с которой боролся демократический мир. Финансовый кризис 1997 г., ударивший по развивающимся экономикам Таиланда, Индонезии и Кореи, а затем России и Бразилии, и даже угрожал США, бросил вызов свободному рыночному фундаментализму так называемого Вашингтонского консенсуса и его приверженцев в МВФ.

Тем не менее в 1999 г. саммит «Большой восьмерки» («Большой семерки» и России) ответил «Кельнским консенсусом» о социально устойчивой глобализации. Его ключевыми принципами стали две отличительные миссии «финансовой двадцатки», созданной в том же году. Более тяжелый кризис 2008 г. потребовал «нового Бреттон - Вудского» консенсуса. Однако на практике это привело к созданию «Группы двадцати» на уровне лидеров государств, которая сосредоточила усилия на восстановлении финансовой стабильности с помощью нового макропруденциального подхода и обеспечения макроэкономического роста с помощью ортодоксальных кейнсианских инструментов [Бгегиег, 2015; ЬискйиМ, 2016].

Создание уникальной миссии, утверждение членства и смена ролей

После того как «двадцатка» выполнила свою главную миссию по обеспечению глобальной финансовой стабильности, она приступила к реализации второй миссии - обеспечению максимального распространения преимуществ и выгод глобализации на все страны. Обе миссии объединили развитые и развивающиеся экономики «двадцатки», каждая из них обрела системную значимость благодаря своим совместным возможностям, взаимозависимости и, следовательно, уязвимости в глобализированном мире. Кризисы в США в 2008 г. и в Европе в 2010 г. привели к значительной смене ролей, когда основные поставщики финансовой безопасности в условиях кризиса в Мексике в 1994 г. и финансового кризиса 1997 г. в Азии вдруг стали ведущими потребителями этой финансовой безопасности и нуждались в помощи тех, кто пострадал от вышеперечисленных кризисов до этого. Китай, Япония, Индия, Канада, Австралия, Саудовская Аравия и Южная Африка не стали очагом ни одного из финансовых кризисов, но все же пострадали от мер по борьбе с ним и, таким образом, способствовали его контролю. Некоторые из этих стран, обремененные растущей задолженностью, могут стать катализатором кризисов в предстоящие годы.

Рост показателей эффективности института в 2008-2017 гг.

После серьезной трансформации роли института в системе глобального управления в 2008 г. эффективность «двадцатки» росла по всем ключевым направлениям, которые можно оценить для международного объединения (приложение А).

Первое измерение оценки эффективности института - национальное политическое управление, то есть участие стран-членов в саммитах лидеров и внесение изменений в национальную политику по итогам саммитов. Все лидеры «двадцатки», несмотря на занятость решением проблем, вызванных экономическим кризисом, практически всегда находили в своем расписании время для посещения встреч «Группы двадцати», решения которых помогали им справляться с политическим управлением на национальном уровне. Первые три саммита посетили все лидеры стран - членов объединения, затем показатель посещаемости снизился до 90% и стабилизировался на этом уровне на последующие семь встреч на высшем уровне. Затем на саммите в Ханчжоу в 2016 г. этот показатель вырос до 95%, сохранился на саммите в Гамбурге в 2017 г., но опустился до 90% в Буэнос-Айресе в 2018 г.

Второе измерение эффективности - это публичное обсуждение. По этому показателю количество решений, принятых по итогам саммитов и включенных в документы, опубликованные от имени лидеров, постоянно росло. Во время всех встреч на высшем уровне шла интенсивная политическая борьба за включение тех или иных формулировок в итоговые документы, и на последних саммитах даже возникали сомнения, что консенсусное коммюнике вообще может быть подписано всеми лидерами «двадцатки». Однако итоговое коммюнике саммита всегда появлялось, несмотря на серьезные разногласия. Число слов в итоговых документах выросло с 3567 в 2008 г. до 28766 в 2013 г., затем снова сократилось до 5983 в 2015 г., и достигло максимума в 34746 слов в 2017 г. Далее показатель количества слов сократился до 13515 в Буэнос-Айресе в 2018 г., что не так уж мало - восьмой из 13 прошедших саммитов. Еще большее значение имеют частные встречи и разговоры лидеров стран в двустороннем или многостороннем формате, однако их вклад и эффективность гораздо сложнее вычленить и оценить систематически. Совершенно закрытый от посторонних разговор лидеров во время ужина на саммите в Санкт-Петербурге в сентябре 2013 г. помог помешать президенту Сирии Б. Асаду использовать химическое оружие массового уничтожения в течение следующих нескольких лет. Тем не менее публичные коммюнике и документы, подписываемые лидерами по итогам саммитов, необходимы для закрепления и укоренения принципов и решений по основным вопросам, по которым лидеры «двадцатки» пришли к консенсусу и которым договорились следовать в своей политике.

Третье измерение эффективности - это задание направления для проводимой политики, прежде всего его нормативной составляющей. Количество выражений, подтверждающих в качестве основной миссии института обеспечение финансовой стабильности, с 2013 г. уступило по упоминаниям второй миссии института - обеспечению максимальной инклюзивности глобализации. Еще более удивительно, что существуют убедительные доказательства поддержки «двадцаткой» либерального мирового порядка в политической, а также экономической и социальной сферах. Поддержка в итоговых коммюнике принципов демократии была постоянной и существенной. А принципы индивидуальной свободы и прав человека стали особо значимыми по итогам саммитов 2016 и 2017 гг. и сохранили свое место в 2018 г.

Еще одно измерение эффективности института - это количество согласованных коллективных обязательств, принимаемых на каждом саммите. Количество таких коллективных политически обязывающих, конкретных и ориентированных на будущее решений постепенно увеличивалось от саммита к саммиту, от 95 в 2008 г. в Вашингтоне до 213 в 2016 г. в Ханчжоу и 529 в 2017 г. в Гамбурге. По итогам саммита в Буэнос-Айресе количество обязательств сократилось до 128, однако это все равно очень высокий показатель, превосходящий результаты семи из 12 предыдущих встреч на высшем уровне.

Еще одно измерение эффективности института - уровень исполнения принимаемых в его рамках решений. Средний уровень исполнения обязательств «Группы двадцати» всеми членами объединения по всем саммитам с 2008 г. составляет около 70%. На вопрос о том, соблюдают ли суверенные государства в условиях анархичной международной системы свои международные обязательства, факты дают положительный ответ: большинство стран выполняют самые важные обязательства, принятые ими в рамках клуба «Группы двадцати». Для измерения уровня исполнения по конкретному приоритетному обязательству каждому члену «двадцатки» выставляется оценка: «+1» - полное выполнение принятого обязательства, «0» - частичное выполнение, «-1» - полное невыполнение. Затем результаты переводятся в научную шкалу, состоящую из 200 оценочных пунктов от -100 до +100, которая переводится в процентный показатель, и уровень исполнения варьируется от 0 до 100% [Kirton, Larionova, 2018]. Такой тщательный анализ показывает, что средний уровень исполнения по итогам каждого саммита всегда был положительным. Он составил всего 57% для саммита в Лондоне в 2009 г., однако для всех остальных лет всегда превышал 67%. В 2017 г. по итогам саммита в Гамбурге уровень исполнения стал максимальным за все время проведения исследований - 87%.

Заключительным измерением эффективности является показатель институционального развития глобального управления. У него есть два аспекта: внутренний (форматы взаимодействия «двадцатки» с гражданским обществом и другими заинтересованными акторами, а также встречи на уровне министров для подготовки к саммитам) и внешний (упоминание других международных институтов и организаций). По внутреннему аспекту количество министерских форматов взаимодействия «Группы двадцати» расширялось начиная с 2010 г. (приложение Б1). В 2008 г. проводились только встречи министров финансов и глав центральных банков, однако к 2017 г. количество форматов взаимодействия расширилось до шести, добавились встречи министров труда, сельского хозяйства, иностранных дел, здравоохранения и цифровизации. Также периодически встречаются представители органов, ответственных за сферу туризма, торговли и энергетики. Количество рабочих и исследовательских групп увеличилось с четырех в 2008 г. до 13 в 2018 г., включая форматы сотрудничества в сфере инфраструктуры, образования и встреч женщин-предпринимателей (приложение Б2). Аутрич-форматы или форматы взаимодействия с гражданским обществом официально появились в 2010 г., к 2017 г. их количество увеличилось до 9 (приложение Б3). По внешнему аспекту развития глобального управления количество упоминаний международных организаций постепенно росло и достигло 237 по итогам саммитов в Сеуле и Санкт-Петербурге, однако затем упало до 45 в Брисбене. Показатель количества упоминаемых организаций менялся по схожему сценарию.

По итогам саммита 2017 г. в Гамбурге был зафиксирован самый высокий уровень исполнения обязательств за все время проведения исследований, несмотря на то, что в нем впервые принял участие президент Трамп, придерживающийся популистской протекционистской политики и объявивший о выходе США из Парижского соглашения [Kirton, 2017с]. Лидеры «Группы двадцати» во главе с канцлером Германии Ангелой Меркель смогли принять решения и углубить сотрудничество по вопросам борьбы с терроризмом, решению проблемы Северной Кореи, расширению экономических прав и возможностей женщин, борьбе с морским мусором и по многим другим. Все члены института, кроме США, приняли обязательства по борьбе с изменением климата. Максимально инклюзивный либеральный посыл саммита 2017 г. расширил компромисс встроенного либерализма 1940-х годов, продвигая идею, согласно которой экономика должна служить нуждам общества, а не наоборот [Snower, 2017; Ruggie, 1993].

Успех саммита 2018 г. в Буэнос-Айресе

Поддержка «Группой двадцати» прогрессивного либерального миропорядка была продолжена во время аргентинского председательства и по итогам саммита в Буэнос-Айресе в 2018 г. [Kirton, Koch, 2018]. Президент Аргентины Маурисио Макри начал свой год в качестве председательствующей стороны и задал тему саммита: «Формирование консенсуса в интересах справедливого и устойчивого развития». Он назвал «двадцатку» «выдающимся форумом для… политического сотрудничества», «приверженным справедливому и устойчивому экономическому развитию, которое создает возможности для всех» [G20 Argentina 2018, 2017]. Министр иностранных дел его администрации Хорхе Фори добавил: «Умная интеграция Аргентины с международным сообществом основана на ключевых ценностях нашей страны: демократии, свободе и правах человека». Все приглашенные Аргентиной на саммит страны были демократическими. Саммит представил широкую повестку, центральное место в которой занял ключевой приоритет Аргентины - вопросы занятости и рынка труда в условиях цифровой экономики и равенства для всех. Также были приняты решения в сфере содействия развитию, связанные с инфраструктурой и продовольственной безопасностью.

Аргентина в значительной степени опиралась на стратегию «снизу вверх», в рамках которой лидеры одобряют работу и многочисленные обязательства, сформулированные на уровне министров по вопросам финансов, иностранных дел, энергетики, сельского хозяйства, цифровой экономики, образования и занятости, торговли и инвестиций, здравоохранения. Эта работа также дополнилась вкладом семи ключевых групп социальных партнеров: бизнеса (В20), профсоюзов (Ь20), научно-экспертного сообщества (Т20), молодежи (У20), гражданского общества (С20), женщин ^20) и представителей науки (820).

Во второй день саммита шерпам лидеров удалось подготовить проект коммюнике для согласования лидеров, чтобы те, в свою очередь, представили его в конце саммита во второй половине дня. По весьма спорной ключевой проблеме изменения климата проект изначально содержал формулировки, которые не отличались от формулировок коммюнике саммита в Гамбурге. Тем не менее именно лидеры должны были одобрить проект своих шерп в течение или после утренней рабочей сессии по устойчивому развитию, устойчивости климата и изменению климата или во время рабочего обеда по инфраструктуре и продовольственной безопасности.

Саммит в Буэнос-Айресе можно признать успешным, несмотря на то что Аргентина является вторым наименее влиятельным членом объединения и страдала от финансового кризиса и пакета поддержки МВФ в течение всего периода председательства [КМоп, 2018]. По итогам саммита было опубликовано консенсусное коммюнике на шести с половиной страницах и сопровождающий его план действий. В частных коллективных беседах и на двусторонних встречах лидеры затронули многие ключевые вопросы, включая самые противоречивые экономические проблемы и вопросы безопасности.

Коммюнике начинается с провозглашения цели встраивания гендерной повестки по всем направлениям работы института. Впервые гендерное равенство названо одним из центральных принципов деятельности «Группы двадцати». Это важный шаг на пути распространения преимуществ глобализации на всех, начиная с женщин и девочек, которые составляют половину населения мира.

Участники саммита также договорились о дальнейшем укреплении «глобальной сети финансовой безопасности с сильным… адекватно обеспеченным финансовыми ресурсами МВФ в центре этой системы». Это расширит находящиеся в распоряжении МВФ ресурсы, которые можно будет использовать для помощи нуждающимся странам, как, например, Аргентине, которой как раз предоставили поддержку в размере 57 млн долл.

По проблеме изменения климата большинство полагало, что сопротивление США в лучшем случае приведет лишь к краткому упоминанию проблемы, без ссылок на Парижское соглашение или работу Организации Объединенных Наций. Однако § 19 Коммюнике, формулировка которого была одобрена всеми членами «двадцатки», гласит: «Мы принимаем во внимание последний Специальный доклад МГЭИК о глобальном потеплении на 1,5°С… Мы ожидаем успешных результатов 24-й Конференции сторон рамочной конвенции ООН по изменению климата (РКИК ООН) и участия в Таланой - ском диалоге». Здесь Д. Трамп признал ценность научных данных, а также выводов и рекомендаций из этого доклада ООН, согласно которым 1,5°С должны стать новой целью, а не более мягкий показатель 2°С, указанный в Парижском соглашении. Он также согласился работать над книгой правил по имплементации Парижского соглашения, даже при условии выхода США из него. Участвуя в Таланойском диалоге, лидеры «двадцатки» отметили готовность принять обязательства по борьбе с изменением климата, даже более строгие, чем те, которые содержатся в самом Парижском соглашении.

По вопросу торговли все лидеры согласились «поддержать необходимую реформу ВТО (Всемирной торговой организации) для улучшения ее функционирования». Они также договорились обсудить прогресс по данному вопросу на следующем саммите. Безусловно, Коммюнике не содержит традиционного обязательства об отказе от введения новых протекционистских мер и отмене действующих. Однако принятое обязательство все же закладывает основу для дальнейших действий в данном направлении.

Продвижение принципа включенности в повестку по основным вопросам

Консенсус «двадцатки» в отношении социально устойчивой глобализации и продвижения инклюзивного либерального порядка будет сохранен и развит в будущем, даже в таких конфликтных сферах, как международная торговля, безопасность и изменение климата.

Содействие подписанию новых соглашений о свободной торговле

При поддержке «Группы двадцати» либерализация торговли переживает серьезный стресс-тест Трампа [Юйоп, 2018]. Действительно, либерализация расширяется, несмотря на действия Трампа и Брекзит. Европейский союз вышел на рынок Северной Америки вместе с ратификацией Всеобъемлющего экономического и торгового соглашения между Канадой и Европейским союзом. Он также ведет переговоры о заключении подобного соглашения с партнером Канады по НАФТА - Мексикой. Канада заключила двустороннее соглашение о свободной торговле с Украиной и ведет переговоры или рассматривает возможность заключения других договоров с Индией, Японией, Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), МЕРКОСУР и Тихоокеанским альянсом. Китай строит региональное комплексное экономическое партнерство. Транстихоокеанское партнерство было заключено в формате 11 участников в ноябре 2017 г., после того как Трамп вывел США из соглашения. В отсутствие США Канада делает объединение более либеральным, социально ориентированным, глубоким и прогрессивным.

Президент Трамп не нашел партнеров, готовых перейти на отношения в сфере торговли в формате двусторонних преференциальных соглашений. США угрожали аннулировать соглашение о свободной торговле с Кореей, однако все угрозы прекратились после небольшого пересмотра условий договора. В июле 2018 г. Европейский союз согласился начать двусторонние переговоры. В сентябре 2018 г. премьер - министр Японии Синдзо Абэ продолжил эту тенденцию. В результате дискуссий с ЕС и Японией был достигнут небольшой прогресс. «Группе двадцати» удавалось сдерживать беспокойство США и других членов в отношении торговли сталью, пока Д. Трамп не ввел тарифы на торговлю сталью и алюминием для ряда партнеров по «двадцатке» в 2018 г. В начале октября 2018 г. США договорились о несколько пересмотренном НАФТА, теперь переименованном в Соглашение США, Мексики и Канады с прогрессивными положениями по защите труда, окружающей среды и женщин. США под руководством Трампа начали постепенно обсуждать вопросы либерализации торговли со всеми своими партнерами по «семерке», в рамках «двадцатки», а также с Кореей и Мексикой.

Таким образом, есть все основания ожидать, что «двадцатка» станет более сильным центром управления либерализацией мировой торговли, и ВТО не справится без ее помощи. Это стало очевидным после той критической роли, которую сыграл саммит «Группы двадцати» в Брисбене (2014 г.) в заключении соглашения об упрощении процедур торговли, с чем ВТО не справилась. На саммитах «двадцатки» с 2008 по 2017 г. было принято 164 обязательства в сфере торговли. Пять были приняты уже в Вашингтоне в 2008 г., затем пик по количеству решений был достигнут в 2016 г. в Ханчжоу (24 обязательства) и Гамбурге (29 обязательств). Уровень исполнения приоритетных обязательств в сфере торговли положительный и составляет 62%. В 2015 г. уровень исполнения торговых обязательств составил 80% и еще вырос по итогам саммита в Ханчжоу до 83%.

Уровень исполнения был выше для тех обязательств, которые не упоминают напрямую ВТО, и в те годы, когда число решений в данной сфере было больше. Также уровень исполнения торговых обязательств был выше в те годы, когда проводились встречи министров торговли. Они проводились в 2012 г. во время председательства Мексики, в 2013 г. не проводились, но затем снова состоялись в 2014, 2015 и 2016 г. Таким образом, управление торговлей со стороны «Группы двадцати» эффективно, особенно когда оно направлено на либерализацию за пределами жестких границ ВТО.

Усиление механизмов управления глобальной безопасностью

Развитие успеха «двадцатки» как института происходит и в сфере международной безопасности [КтРоп, 2017а]. Изначально финансовая двадцатка сконцентрировала усилия на предотвращении финансирования терроризма после террористических атак 11 сентября 2001 г. [Бее, 2010]. Начиная с 2008 г. саммит «двадцатки» постепенно становился эффективным форумом управления в сфере глобальной безопасности. Решения саммита сначала затрагивали устранение угрозы негосударственного финансирования терроризма, затем борьбу с отмыванием денег, уклонение от уплаты налогов, борьбу с преступностью, коррупцией и терроризмом в целом. В итоге решения «двадцатки» стали приниматься по таким важнейшим, затрагивающим государственные интересы вопросам безопасности, как распространение и использование оружия массового поражения, особенно его химической и ядерной формы. В Санкт-Петербурге в 2013 г. это помогло остановить президента Сирии Асада от регулярного применения химического оружия, по крайней мере до тех пор, пока Барака Обаму на посту президента США не сменил Дональд Трамп. В Гамбурге в 2017 г. на открытии заседания, на котором присутствовали только лидеры государств, Трамп и его коллеги обсуждали распространение ядерного оружия в Северной Корее. Они пришли к консенсусу, который позволил принять резолюцию Совета Безопасности ООН о санкциях против Северной Кореи при поддержке постоянной пятерки членов СБ ООН Китая и России.

Встречи на полях саммитов «двадцатки» тоже имели серьезный положительный успех для управления в сфере международной безопасности. К успехам по данному направлению можно отнести сообщение о ядерной программе Ирана в Питтсбурге в

2008 г. и обсуждение действий президента Российской Федерации Владимира Путина на Украине вместе с ним в преддверии саммита в Брисбене в 2014 г. Кроме того, взаимодействие министров иностранных дел «Группы двадцати» расширялось по нескольким направлениям, начиная с ограниченного сотрудничества в Лос-Кабосе в 2012 г. и заканчивая планируемой встречей с широкой повесткой перед саммитом в Гамбурге.

Борьба с терроризмом как главная проблема безопасности в повестке «двадцатки» сохранит свою значимость. Развитие этой повестки не будет остановлено и из-за предпочитаемого Трампом подхода одностороннего закрытия границы, что подтвердили его действия после терактов в ноябре и декабре 2017 г. в Нью-Йорке. Опасность террористических атак хорошо известна будущим председателям «двадцатки». Она уже затронула Аргентину, Японию в 1995 г. по время газовой атаки зарином и Саудовскую Аравию, которая будет принимать саммит в 2020 г. Ядерные программы Северной Кореи и Ирана также станут приоритетными темами двух будущих председательств.

Контроль над изменением климата

В сфере изменения климата несколько трендов свидетельствуют об успехе действий «двадцатки» по данному направлению, даже с учетом того, что доклад, представленный Межправительственной группой экспертов по изменению климата в октябре 2018 г., показал недостаточность предпринимаемых действий [Kirton, Kokotsis, 2015]. С 2008 по 2016 г. лидеры «двадцатки» приняли 53 обязательства в сфере борьбы с изменением климата. Средний уровень исполнения решений в данной сфере низкий - 65% для 22 приоритетных обязательств. Это ниже, чем общий средний уровень исполнения для института, который составляет 71% (по итогам оценки 191 обязательства). По итогам саммита в Ханчжоу уровень исполнения остался низким для двух обязательств в сфере климата и одного по энергетике. Уровень исполнения обязательств по отказу от неэффективных субсидий на ископаемое топливо является самым низким для «двадцатки» - 14-е место из всех сфер, борьба с изменением климата в общем списке находится на 10-м месте.

Однако в Гамбурге количество принятых обязательств и уровень их исполнения сильно возросли. Всего было принято 22 обязательства по вопросу изменения климата и еще 43 решения в Гамбургском плане действий «Группы двадцати» по климату и энергетике в интересах роста. Они вошли в обширный список из 529 обязательств, принятых лидерами на саммите в Гамбурге. Уровень исполнения для обязательства по энергоэффективности составил 80%, по устойчивости к изменению климата - 83%, по борьбе с мусором - 90%, по устойчивой энергетике - 93%. Средний уровень исполнения для этих обязательств по климату и энергетике составил 87%. Этот показатель соответствует среднему для саммита - 87%, что является самым высоким результатом за все время проведения исследований.

В Буэнос-Айресе лидеры приняли 86 обязательств, в том числе четыре обязательства по борьбе с изменением климата. Из 16 затронутых в документе сфер изменение климата заняло 10-е место по числу обязательств. Энергетика с шестью обязательствами заняла 5-е место. Вместе 20 обязательств по климату и энергетике составили 12% всех обязательств по итогам саммита.

Для увеличения общего уровня исполнения обязательств в сфере энергетики и климата лидеры «двадцатки» могут использовать проверенные низкозатратные механизмы, которые они напрямую контролируют [Kirton, Larionova, 2018]. Применение международного права (в частности, РКИК ООН), проведение подготовительной встречи министров финансов «Группы двадцати», посвященной изменению климата, и проведение многих встреч на высшем уровне на уровне министров, похоже, помогают в повышении уровня исполнения [Ibid.].

Усиление факторов успеха

Факторы, способствующие росту эффективности «Группы двадцати», будут только усиливаться. Угрозы, которые активируют коллективную уязвимость всех членов «двадцатки» и других стран, будут обостряться вплоть до критических состояний, прежде всего в сферах изменения климата и распространения оружия массового поражения, а также в здравоохранении, международном терроризме, территориальных спорах, энергетике, экологии, миграции и финансовой сфере.

Продолжающийся кризис ключевых многосторонних организаций, созданных в 1940-е годы, подтверждает фактическое отсутствие альтернативы «двадцатке», хотя бы потому, что в рамках этих организаций жесткого права не проводятся встречи лидеров для комплексного решения насущных проблем на высшем уровне в условиях все более взаимосвязанного мира. Выход Трампа и США из Парижского соглашения об изменении климата, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Глобального договора о миграции усугубляют этот кризис. В сфере торговли ВТО не завершила многосторонний раунд торговых переговоров в течение более чем двух десятилетий, и вскоре ее апелляционный орган пострадает от политики президента США, который отвергает многостороннюю торговую либерализацию и отказывается назначать судей США в этот орган. У МВФ, в которой право вето принадлежит США, дела идут немного лучше, однако вряд ли будут приняты все необходимые меры для того, чтобы обеспечить реформу голосования и распределения квот с целью увеличить представленность развивающихся стран пропорционально их роли в мировой экономике. Группа Всемирного банка, институт - близнец МВФ, также расположенный в США и находящийся под их прямым влиянием, еще более уязвим перед угрозой урезания финансирования со стороны США, однако ей удалось сделать большой шаг вперед весной 2018 г. С назначением нового президента она, скорее всего, будет уделять больше внимания традиционному развитию, чем устойчивому развитию и борьбе с изменением климата.

Члены «Группы двадцати» по-прежнему обладают абсолютным коллективным глобальным экономическим потенциалом. Во время аргентинского председательства было подсчитано, что на 30 ноября 2017 г. «двадцатка» составляет 85% глобального экономического производства, 80% всех инвестиций, 75% международной торговли и 66% мирового населения [IMF, 2017].

Равенство между темпами роста экономик усилится с оживлением в странах «семерки» и небольшим замедлением Китая и Индии. Пока находящиеся в состоянии стагнации Бразилия, Россия, ЮАР, Аргентина и Турция в среднесрочной перспективе тоже выйдут на траекторию роста.

Сближению на основе общих либеральных принципов открытой экономики, общества и политики препятствует политическое закрытие таких стран, как Россия, Турция и др. Однако наблюдается и обратный процесс, об этом свидетельствует рост либеральных настроений в Аргентине, Бразилии и ЮАР, спровоцированных массовой кампанией по борьбе с коррупцией.

Отсутствие политической сплоченности является нарастающей проблемой для внутренней политики США, Великобритании, Италии и даже Германии, особенно в условиях роста популистских настроений. Однако высокий уровень сплоченности наблюдается в Японии, Франции, Канаде, Китае, Индии, Аргентине и России. Более того, в нескольких ключевых странах «двадцатки» по-прежнему широко распространена поддержка многостороннего сотрудничества в целом и самого института в частности. Также в ряде стран была зафиксирована серьезная общественная поддержка института в 2018 г. [Tillman, 2018a; 2018b]. Опрос граждан в США, Великобритании, Германии, России и Аргентине показал, что 83% ожидают «совместной работы правительств их стран для решения глобальных проблем», 58% готовы пожертвовать национальными приоритетами, если сотрудничество приведет к эффективным решениям, 45% высказали положительное мнение о «двадцатке» и только 20% - негативное, 74% заявили, что знают о существовании «двадцатки», при этом в США количество респондентов, ни разу не слышавших об институте, составило 58%.

На вопрос о готовности жертвовать национальными интересами ради исполнения согласованных в рамках «Группы двадцати» решений треть респондентов ответили, что готовы были бы на это пойти, другая треть высказалась против и еще треть не определилась. Однако интерес к «двадцатке» со стороны СМИ был очень низким.

Опыт развития системы глобального управления после саммита в Сеуле 2010 г. показывает, что «двадцатка» по-прежнему останется центральным институтом в ее разрастающейся сети, в которой постоянно будут возникать новые элементы, как, например, саммит участников Нового шелкового пути (приложение В).

Статус «Группы двадцати» как хаба или центрального института глобального управления проявляется и в отсутствии какого-либо конкурирующего объединения, которое могло бы ее потеснить в течение всех лет существования «двадцатки» в формате встреч лидеров. Такой центральный статус «двадцатки» не изменился даже после сокращения числа саммитов с двух до одного в год. Более того, нет предпосылок, указывающих на то, что такой институт появится в ближайшее время. Члены БРИКС с 2009 г. на своих саммитах вели работу, которая в основном является комплементарной, поддерживающей и дополняющей по отношению к деятельности «двадцатки» [Larionova, Kirton, 2018]. Ограниченное членство в БРИКС расширялось лишь один раз в 2011 г., когда в состав объединения вошла ЮАР. «Группа семи» также работает в тесном взаимодействии с «двадцаткой», особенно это проявилось во время канадского председательства в 2010 г., когда в одни выходные прошли и саммит «двадцатки» в Торонто, и «восьмерки» в Мускоке [Kirton, 2017b; Larionova, Kirton, 2015]. Саммит Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества, саммит АСЕАН и саммит Восточной Азии продолжают развиваться устойчивыми темпами. Созданный Китаем саммит стран Нового шелкового пути только начинает свое становление и управляет ограниченными и сфокусированными на инфраструктуре процессами. Недавно созданные специализированные многосторонние банки развития, такие как Новый банк развития БРИКС и Азиатский банк инфраструктурных инвестиций под руководством Китая, следуют по пути, ранее проложенному такими организациями, как Европейский банк реконструкции и развития и Исламский банк развития. Безусловно, интенсифицировалась работа в рамках системы ООН. Тем не менее она остается в значительной степени специфичной, даже несмотря на то, что в 2015 г. были согласованы более комплексные цели в области устойчивого развития (ЦУР).