Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Выпускная квалификационная работа

Влияние «Открытого правительства» на качество управления: сравнительный анализ

Фукс Николь Андреевна

Санкт-Петербург 2019

Аннотация

В настоящее время в научной сфере ведутся дебаты о том, действительно ли в странах, где публичная политика осуществляется более «открыто», качество государственного управления оказывается выше. Данная работа направлена на разрешение существующего спора, а также на выявление того, каково влияние Открытого Правительства на эффективность государственного управления. В ходе работы были использованы количественные методы исследования. Выборка состоит из всех стран мира с 2014 по 2017 год. При помощи моделирования структурными уравнениями (structural equation modeling) были построены пять статистических моделей, анализ которых позволил принять большинство сформулированных гипотез о влиянии Открытого Правительства как политического курса и как широкой концепции в публичной политике на качество государственного управления через различные опосредованные переменные.

Nowadays, there is a debate in the scientific field, whether in countries with more "open" public policy the quality of governance will be higher. This paper aims to resolve an existing dispute and to answer the question of the Open Government's effect on the governance efficiency. Quantitative research methods were used for the study. The sample consists of all countries of the world from 2014 to 2017. Five statistical models were constructed via structural equation modeling, which allowed to confirm most of the hypotheses about the influence of Open Government as a policy and as a broad concept in public policy on the quality of governance through various mediated variables.

Оглавление

Введение

Глава 1. Качество государственного управления как зависимая переменная

1.1 Эволюция развития концепта «Государственное Управление»

1.2 Подходы к измерению и исследованию качества государственного управления

Глава 2. Открытое Правительство как политический курс и концепция в публичной политике

2.1 Суть «открытости» государственного управления

2.2 Политический курс Партнерства «Открытое Правительство»

2.3 Открытое Правительство как концепция в публичной политике

Глава 3. Эмпирический анализ влияния Открытого Правительства на качество государственного управления

3.1 Дизайн эмпирического исследования

3.2 Модели и анализ

3.3 Результаты статистического анализа

Заключение

Библиография

Приложение

Введение

Идеи о необходимости открытости и прозрачности в публичной политике высказывались мыслителями со времен эпохи Просвещения. Так, И. Кант выступал против подписания секретных договоров Bennington G. Kant's open secret //Theory, Culture & Society. 2011. Vol. 28. №. 7-8. P. 31., а Ж. Руссо отстаивал мысль о необходимости более открытой и прозрачной коммуникации в обществе Birchall C. Introduction to `Secrecy and Transparency' The Politics of Opacity and Openness //Theory, Culture & Society. 2011. Vol. 28. №. 7-8. P. 8.. Наибольшее развитие тематики открытости произошло в США в XX веке. При выдвижении идей о создании Лиги Наций Президент Америки В. Вильсон настаивал на необходимости большей прозрачности в дипломатии. Позже, в 60-х годах в Америке был принят первый Закон о свободе информации (Freedom of Information Act - FOIA), который заложил основу для принятия подобных документов по всему миру. В XXI веке основоположником развития идей Открытого Правительства на практике явился Президент США Барак Обама, который в 2009 году подписал Директиву Открытого Правительства (Open Government Directive). А в 2011 году была создана уже международная организация - Партнерство «Открытое Правительство». Главный его посыл состоит в том, что страны, вступающие в соглашения, должны перенимать, адаптировать и институционализировать практики Открытого Правительства (например, посредством публикации открытых государственных данных в машиночитаемом формате на официальных государственных сайтах и пр.). Основным мотивом для продвижения идей Открытого Правительства на протяжении истории являлась вера в то, что открытость, определяемая через «прозрачность, участие и сотрудничество» Meijer A. J., Curtin D., Hillebrandt M. Open government: connecting vision and voice //International review of administrative sciences. 2012. Vol. 78. №. 1. P. 10-29., способна привести к более демократическому обществу, так как у граждан появится возможность контроля действий политиков, отслеживания процесса принятия политических решений, а также участия в этих процессах Ibid. P. 16..

В научной литературе концепция Открытого Правительства как части публичной политики стала активно исследоваться, начиная с 90-х годов прошлого века. Важно подчеркнуть, что авторы не всегда используют словосочетание «Открытое Правительство» при анализе влияния нововведений в области публичной политики на различные стороны жизни государства и общества. Иногда исследователи изучают влияние «прозрачности» или же «открытости данных», а также иные концепты, являющиеся составными частями функционирования «Открытого Правительства». Недавно проведенный комплексный анализ концепта «Открытое Правительство» подтверждает, что в научном дискурсе категории «прозрачности» («transparency»), «участия» («participation») и «сотрудничества» («collaboration») являются наиболее часто используемыми авторами во время работы над анализом «Открытого Правительства» Ruvalcaba-Gomez E. A., Criado J. I., Gil-Garcia J. R. Discussing open government as a concept: a comparison between the perceptions of public managers and current academic debate //Proceedings of the 19th Annual International Conference on Digital Government Research: Governance in the Data Age. ACM, 2018. P. 76.. В связи с этим в дальнейшем при анализе источников, в которых исследуются данные концепты, мы будем говорить о них, как о литературе, рассматривающей «Открытое Правительство». Также стоит провести разграничение между Открытым Правительством и Электронным Правительством («e-governance»). При поверхностном изучении может показаться, что данные концепты являются синонимичными, но, если углубиться в историю возникновения и суть каждого из феноменов, то станет ясно, что они лишь пересекаются по каким-то общим аспектам. Как уже было сказано ранее, идеи об «открытости» имели свои истоки за много веков до развития информационных технологий. Основной акцент делается именно на трех главных опорах: прозрачности, участии и сотрудничестве Ibid., которые развивались и продолжают развиваться сторонниками «открытости» в реальной жизни. С внедрением электронных технологий (Web 2.0) можно говорить о новом витке развития Открытого Правительства и о предоставлении более широкого спектра инструментов и платформ для реализации «открытого» государственного управления Кабанов Ю. А. Концепция «Электронное Правительство»: факторы становления и развития в России. Магистерская Диссертация. 2015. С. 29. . То есть электронный аспект Открытого Правительства является лишь его частью, которая помогает трансформировать область публичной политики. Электронное Правительство, в свою очередь, представляет собой концепцию, в большинстве своем возможную именно благодаря использованию и внедрению ИКТ для трансформации публичного управления Palvia S. C. J., Sharma S. S. E-government and e-governance: definitions/domain framework and status around the world //International Conference on E-governance. 2007. P. 2-3. . Иными словами, речь идет об использовании интернет-технологий как для совместной работы представителей различных ветвей власти, так и для сотрудничества государственных структур с гражданами Ibid.. Таким образом, концепции Открытого Правительства и Электронного правительства лишь пересекаются, имея общий подход к пониманию партисипаторных механизмов и информированию граждан посредством использования электронных технологий.

Авторы, которые задавались вопросом об эффективности Открытого Правительства, делятся на два лагеря: оптимисты открытости и, соответственно, пессимисты. Основной аргумент первой стороны состоит в том, что открытость и связанная с ней прозрачность должны лежать в основе любого публичного управления, так как именно эти факторы позволят гражданам контролировать процесс принятия политических решений, что в перспективе приведет к большей эффективности управления и демократичности Brin D. The transparent society //Harvard Journal of Law & Technology. 1999. Vol. 12. №. 2. 378 P; Bertot J. C., Jaeger P. T., Grimes J. M. Using ICTs to create a culture of transparency: E-government and social media as openness and anti-corruption tools for societies //Government information quarterly. 2010. Vol. 27. №. 3. P. 264-271; Ganapati S., Reddick C. G. The use of ICT for open government in US municipalities: Perceptions of chief administrative officers //Public Performance & Management Review. 2014. Vol. 37. №. 3. P. 365-387. . Пессимисты, в свою очередь, утверждают, что прозрачность, порождаемая Открытым Правительством, уменьшает исполнительный потенциал правительств из-за возможного выявления административных ошибок и, следовательно, снижения доверия граждан к действиям властей Grimmelikhuijsen S. G., Meijer A. J. Effects of transparency on the perceived trustworthiness of a government organization: Evidence from an online experiment //Journal of Public Administration Research and Theory. 2012. Vol. 24. №. 1. P. 137-157; Halachmi A., Greiling D. Transparency, e-government, and accountability: Some issues and considerations //Public Performance & Management Review. 2013. Vol. 36. №. 4. P. 562-584; Etzioni A. Is transparency the best disinfectant? //Journal of Political Philosophy. 2010. Vol. 18. №. 4. P. 389-404.. Таким образом, в научном поле существует дискуссия относительно влиятельного потенциала Открытого Правительства на качество государственного управления, что составляет научную загадку настоящего исследования. Также проведенный Дж. И. Криадо системный анализ имеющейся литературы на тему Открытого Правительства позволил выявить, что, во-первых, большая часть авторов использовали качественные методы сбора и анализа данных, либо же предпочитали воздержаться от эмпирического исследования вовсе, что создало пробел в эмпирическом доказательстве влияния элементов Открытого Правительства на качество государственного управления Criado J. I. Revisiting the Open Government Phenomenon. A Meta-Analysis of the International Literature //JeDEM-eJournal of eDemocracy and Open Government. 2018. Vol. 10. №. 1. P. 50-81.. Во-вторых, авторы также отметили, что исследования имеют в основном англо-американский фокус Ibid. P. 53. несмотря на то, что к упомянутому выше Партнерству «Открытое Правительство» на настоящий день присоединились семьдесят шесть стран, и около двадцати стран демонстрируют подвижки в сторону открытости в области публичной политики Open Government Partnership. Op. cit..

Таким образом, научная актуальность настоящей работы состоит в том, что наше исследование позволит заполнить пробел в эмпирической проверке существующих теоретических предположений о влиятельном потенциале введения практик Открытого Правительства на качество государственного управления. Более того, мы намереваемся провести кросс-национальный эмпирический анализ, что добавит убедительности будущим результатам, так как они будут сделаны на основании большого количества случаев. Данное исследование поможет внести вклад в область научных знаний о потенциале влияния нововведений в области публичной политики на реальные показатели качества государственного управления. В связи с этим, объектом настоящего исследования будет выступать качество государственного управления, а предметом - влияние Открытого Правительства на качество государственного управления на уровне стран Полный список использованных в выборке стран см. в: Приложение 1..

На сегодняшний день в научном поле существует три основных подхода, описывающих возможные положительные исходы введения практик Открытого Правительства. Первый пласт исследований посвящен исследованию влияния «прозрачности» и «открытости» на эффективное функционирование экономики и рынка (в частности, авторы пишут о доступности информации и данных) Islam R. Does more transparency go along with better governance? //Economics & Politics. 2006. Vol. 18. №. 2. P. 121-167.. Теоретические предпосылки подобных исследований основываются на том, что открытое предоставление экономической информации (например, фискальной) может приводит к тому, что бизнес будет более подотчетен своим клиентам и стейкхолдерам, а это, в свою очередь улучшит экономические показатели и функционирование рынка Ibid. P. 122. . Ряд научных работ содержит эмпирическую проверку данного предположения. Так, например, Р. Ислам провел статистическое исследование, которое позволило подтвердить факт того, что большая прозрачность улучшает экономическое управление Ibid. P. 127. . Кроме того, исследования, проведенные для Международного Валютного Фонда, показали важность прозрачности и доступности фискальной информации для управления рисками и формулирования экономических политических курсов Cottarelli, C. Fiscal transparency, accountability and risk. International Monetary Fund Policy Paper. International Monetary Fund. Washington, DC. 2012. P. 1-54. . Также некоторые авторы подчеркивают, что Открытое Правительство является эффективным инструментом для контроля коррупции, что в долгосрочной перспективе способно привести к экономическому благосостоянию Krishnan S., Teo T. S. H., Lim V. K. G. Examining the relationships among e-government maturity, corruption, economic prosperity and environmental degradation: A cross-country analysis //Information & Management. 2013. Vol. 50. №. 8. P. 644-645..

Второй блок исследований рассматривает взаимосвязь Открытого Правительства (и связанных с ним концептов) с социальным процветанием. С теоретической перспективы возможность участия в процессе создания новых политических курсов, а также артикуляции своих предпочтений и запросов относительно политических нововведений для граждан должна приводить к улучшению социального благосостояния населения Janssen M., Charalabidis Y., Zuiderwijk A. Benefits, adoption barriers and myths of open data and open government //Information systems management. 2012. Vol. 29. №. 4. P. 266.. Более того, в научной литературе многими авторами подчеркивается важность открытого доступа населения к государственным данным, что приводит к повышению социального благополучия Kalampokis E., Tambouris E., Tarabanis K. Open government data: A stage model //Electronic government. Springer, Berlin, Heidelberg, 2011. P. 235.. Проведенное в 2017 году эмпирическое исследование показало, что практики Открытого Правительства имеют непрямую положительную связь с социальным процветанием посредством влияния на верховенство закона, а также на контроль коррупции Lee S. Y., Dнaz-Puente J. M., Martin S. The Contribution of Open Government to Prosperity of Society //International Journal of Public Administration. 2017. P. 10-11..

Что касается третьего блока литературы об эффектах Открытого Правительства, то к нему относятся работы о влиянии такой инновации в публичной политике на политическую сферу - государственное управление и большую демократичность принятия политических решений. Существует множество работ, описывающих, с теоретической точки зрения, как открытость, прозрачность, участие и сотрудничество, возможные благодаря Открытому Правительству приводят к улучшениям показателей в политической сфере. Так, говорится о следующих эффектах: увеличении легитимности работы правительств и доверия граждан к действиям политиков Sandoval R. The two door perspective: An assessment framework for open government //JeDEM-eJournal of eDemocracy and Open Government. 2011. Vol. 3. №. 2. P. 166-181., построении более эффективной модели управления Harrison T. M., Sayogo D. S. Transparency, participation, and accountability practices in open government: A comparative study //Government information quarterly. 2014. Vol. 31. №. 4. P. 513-525., улучшении коммуникации между властью и гражданским обществом Lee G., Kwak Y. H. An open government maturity model for social media-based public engagement //Government information quarterly. 2012. Vol. 29. №. 4. P. 492-503. и пр. Но, как уже говорилось ранее, в научном поле существует ощутимый пробел убедительной эмпирической проверки взаимосвязи описанных выше явлений.

В связи с этим, исследовательский вопрос работы сформулирован следующим образом: каково влияние Открытого Правительства на качество государственного управления? Цель исследования состоит в определении влияния уровня развития элементов Открытого Правительства на показатели качества управления, а также уточнение специфики данной связи через опосредованные переменные. Для достижения поставленной цели и нахождения ответа на исследовательский вопрос необходимо выполнить следующие задачи:

1. на основе анализа литературы определить основные этапы развития концепта «государственное управление»;

2. на основе анализа литературы выявить основные подходы к определению и измерению качества государственного управления;

3. описать динамику теоретического развития «открытости» как концепции и политического курса;

4. сформулировать теоретические модели (гипотезы) о влиянии Открытого Правительства (как политического курса и как концепта) на эффективность правительства;

5. при помощи метода моделирования структурными уравнениями, а именно path analysis, протестировать гипотезы о связи между Открытым Правительством (как политическим курсом и как концептом) и эффективностью правительства.

Основу эмпирической базы работы составляют статистические данные, а именно, показатели международных индексов. Членство страны в Партнерстве «Открытое Правительство» будет определено при помощи бинарной переменной, данные для которой будут взяты с официального сайта Партнерства. Для измерения уровня «открытости» правительства будет использован Индекс Открытого Правительства. Для измерения качества государственного управления будет использован показатель «Эффективность правительства» из Всемирных Индикаторов Управления. Также в эмпирической части работы будут использованы такие показатели как Индекс Свободы в Мире (Freedom House Index) и Индекс Восприятия Коррупции (Transparency International Corruption Perception Index). Перечисленные источники позволят сформировать базу данных для кросс-национального исследования, что в последствии даст почву для генерализации полученных результатов об эффективности инноваций в публичной политике для улучшения качества и эффективности государственного управления.

Методологически исследование будет строиться на анализе больших данных (статистике) Lijphart A. Comparative politics and the comparative method //American political science review. 1971. Vol. 65. №. 3. P. 682-693., так как существующая эмпирическая база позволяет провести кросс-национальное исследование. Метод сбора и анализа эмпирических данных - моделирование структурными уравнениями (structural equation modeling). Являясь комбинацией факторного анализа и регрессии, данный метод позволяет проследить связь между независимыми и зависимой переменными через дополнительные наборы опосредованных переменных Hox J. J., Bechger T. M. An introduction to structural equation modeling. 1998. P. 1-17. Более подробное описание выбранного метода представлено в Главе III, пункте 3.1.. Иными словами, мы предполагаем, что степень «открытости» правительства и качество государственного управления могут быть связаны не напрямую, а через опосредованные переменные. Возможность сформулировать данные переменные более конкретно появится после проведения комплексного обзора литературы как по объекту, так и предмету исследования, что будет сделано в последующих главах.

Структурно работа будет построена следующим образом: введение, три главы (содержащие подглавы), заключение, список использованной литературы и приложение. В первой главе будет проведен анализ объекта исследования: будут определены основные подходы к измерению эффективности государственного управления, а также выявлены основные направления исследований по данной теме. Вторая глава посвящена обзору развития концепции «открытости» в публичной политике, анализу «Открытого Правительства» как реформы (политического курса) в рамках международного Партнерства через призму теории policy feedback, а также обозначению опосредованных переменных, через которые «открытость» как широкий концепт в публичной политике может влиять на качество государственного управления. Это позволит сформулировать гипотезы исследования. Третья глава содержит непосредственно эмпирический анализ и тестирование теоретических предположений исследования, благодаря чему можно будет ответить на исследовательский вопрос и сделать выводы исследования.

Глава 1. Качество государственного управления как зависимая переменная

1.1 Эволюция развития концепта «Государственное Управление»

Разговор о качестве государственного управления стоит начать с описания сути концепта, а также динамики его развития. Теоретическим обоснованием важности наличия аппарата государственного управления является необходимость в реализации и координации коллективных общественных действий, которые не могут быть адекватно реализованы при индивидуальном выполнении Olson M. The logic of collective action. Harvard University Press, 2009. P. 5-16.. Считается, что коллективное решение общих задач является более эффективным способом организации повседневной жизни людей в обществе, так как единоличное принятие решений может быть пристрастным или корыстным и, следовательно, навредить другим людям Ostrom E. Governing the commons. Cambridge university press, 2015. P. 415-417.. Отсутствие возможности реализации государственного управления посредством общественного коллективного действия выливается впоследствии в проблему «несостоявшихся государств» Niemann M. War making and state making in Central Africa //Africa Today. 2007. P. 22-27., даже при условии, что некоторые социальные или экономические проблемы могут решаться частными акторами Peters B. G. Governance as political theory //Civil Society and Governance in China. Palgrave Macmillan, New York, 2012. P. 21. Исследователи утверждают, что эффективное руководство государством может быть осуществлено только при условии вовлечения государственных субъектов управления Ibid. P. 22.. Успешное государственное управление подразумевает выполнение как минимум четырех функций: отбор целей, согласование и координация задач, имплементация, а также осуществление обратной связи и подотчетность Ibid..

В целом, вплоть до второй половины XX столетия внимание к исследованию публичной политики и качества управления было довольно скромным. В традиционной модели государственного управления негосударственные акторы исключались из процесса осуществления публичной политики. Классическая теория публичного управления (public administration) делала акцент на значимости именно формальных организационных структур, таких как бюрократия Klijn E. H. Complexity theory and public administration: What's new? Key concepts in complexity theory compared to their counterparts in public administration research //Public Management Review. 2008. Vol. 10. №. 3. P. 300.. Идеальная модель бюрократического управления была описана М. Вебером: основными критериями успешности работы считалось наличие четких иерархий в процессе принятия решений, горизонтальное разделение труда, управление на основании законов, строгое следование правилам и т.д Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie. Mohr Siebeck, 2002.. Немаловажное значение в данной теоретической концепции играло предположение о том, что государственные структуры являются унифицированными и рациональными акторами, что обеспечивало стабильность их работы Peters B. G. The future of governing. University Press of Kansas, 2001. P. 7-12. .

В конце 1970х - начале 1980х во многих западных странах произошел так называемый кризис управления («governability crisis») Mayntz R. Modernization and the logic of interorganizational networks //Knowledge and Policy. 1993. Vol. 6. №. 1. P. 5-8.. Причиной явилась негибкая бюрократическая система управления, которая обвинялась в неэффективности жестких иерархий, отсутствии пространства для коллаборации различных структур, а также творческого подхода в решении общественных проблем Sшrensen E. Governance and innovation in the public sector //The Oxford Handbook of Governance. 2012. P. 216.. Это привело к реформам управления, а понятие «инноваций в публичной сфере» стало активно использоваться в повестках дня западных правительств. Под инновациями в публичной политике понимается процесс «разработки, внедрения и распространения новых политических курсов и услуг, способных привести к более эффективной работе государственного сектора» Ibid. . Основным новшеством явилось понимание необходимости взаимодействия государственных и частных акторов, что должно приводить к созданию так называемых «сетей управления» (networks) - совместной работе различных субъектов, способствующих усилению эффективности государственного управления Torfing J. Governance networks //The Oxford handbook of governance. 2012. P. 99.. Также пришло осознание важности интерактивных видов управления, которые воспринимались как средство увеличения эффективности осуществления публичной политики через трансформацию традиционных бюрократических систем Sшrensen E. Op. cit. P. 217.. Таким образом, наступил новый этап в развитии государственного управления, при котором институциональные механизмы претерпевали модернизацию в сторону децентрализации и усиления самоорганизации и самоуправления, позволяя различным видам акторов использовать свои знания, креативность, ресурсы и иной потенциал для того, чтобы решать коллективные задачи и эффективно достигать целей государственной политики Sшrensen E., Triantafillou P. The politics of self-governance: an introduction. 2009. Vol. 1. №. 1. P. 43-44..

В литературе выделяется две различных стратегии развития публичного сектора путем внедрения инноваций: новый государственный менеджмент (new public management) и управление (governance). Хотя оба инструмента осуществления инноваций в публичной политике появились примерно в одно время (1980е-1990е) и имели схожие цели, существует разница между их основными теоретическими предпосылками. Новый государственный менеджмент был вдохновлен теорией общественного выбора и теорией управления, поэтому в основе данной концепции лежит идея о функционировании государства подобно фирме, и большое значение придается внедрению рыночных механизмов при осуществлении государственного управления Gruening G. Origin and theoretical basis of New Public Management //International public management journal. 2001. Vol. 4. №. 1. P. 5-8.. Главные функции управления, согласно новому государственному менеджменту, состоят в привлечении к процессу осуществления публичной политики как государственных, так и частных акторов, так как конкуренция между различными субъектами за возможность предоставления различных услуг приведет к повышению качества предоставляемых общественных благ Klijn E. H. New public management and governance: a comparison //Oxford handbook of governance. 2012. P. 203-204.. Иными словами, сторонники нового государственного менеджмента выступают за необходимость заключения контрактов с государственными службами для повышения эффективности и результативности, а также за применение полурыночных механизмов для создания условий конкуренции и повышение эффективности в публичном секторе.

Стратегия управления в значении «governance» явилась новым теоретическим течением в области исследований управления в 1990х годах и стала неким «мейнстримом», выделившись в отдельное научное течение См. например: Kenis P., Schneider V. Policy networks and policy analysis: scrutinizing a new analytical toolbox //Policy networks: Empirical evidence and theoretical considerations. Campus Verlag, 1991. P. 25-59; Jessop B. The rise of governance and the risks of failure: the case of economic development //International social science journal. 1998. Vol. 50. №. 155. P. 29-45; Kaufmann D., Kraay A., Zoido P. Governance matters. 1999.. В основе данного подхода лежит идея важности совместных форм взаимодействия различных акторов для инноваций в публичной сфере: при таких условиях участники процесса реализации государственной политики имеют возможность для обмена знаниями и опытом для совместного решения задач управления Sшrensen E. Op. cit. P. 221. . Разница в опыте и знаниях участников выступает как важный фактор для разрушения «закаменелых» традиционных форм принятия решений, а также для переоценки и поиска более удачных форм достижения общих целей. Особенностью такого взаимодействия является акцент на горизонтальных типах управления - партнерстве, интеракции и совместном принятии решений всеми уровнями субъектов государственной политики, что является контрастным в сравнении со строгими договорными отношениями и доминированием вертикальных типов взаимодействия, характерных для нового государственного менеджмента Klijn E. H. Op. cit. 2012. P. 207. .

Исходя из того, что исследовательский фокус настоящего исследования направлен на изучение влияния практик Открытого Правительства, а именно, предоставлении доступа различным акторам к информации о работе государственных органов, а также возможность участия в процессе создания политики, наиболее релевантным подходом к пониманию «государственного управления» является концепция «governance». Причина состоит в том, что именно данный подход предоставляет возможность рассмотрения процесса государственного управления в терминах интеракции, взаимодействия и самоуправления, в то время как новый государственный менеджмент больше акцентирует внимание на применении экономических и рыночных практик в публичной политике.

Классическим определением управления в значении «governance» является суждение, что это «совокупность режимов, законов, правил, судебных решений и административных практик, которые ограничивают, предписывают и позволяют достигать цели и предоставлять услуги, поддерживаемые государственными акторами» Lynn Jr L. E., Heinrich C. J., Hill C. J. Improving governance: A new logic for empirical research. Georgetown University Press, 2001. P. 7.. Данный концепт может рассматриваться с различных перспектив, исходя из подхода к пониманию «политики»:

1. процесс вовлечения акторов (politics);

2. выявление вопросов и создание политических курсов (policy);

3. институциональные структуры, посредством которых субъекты связаны друг с другом (politics) Hardiman N. Governance and state structures //The Oxford Handbook of Governance. 2012. P. 229..

По мере развития данного теоретического подхода появился концепт «хорошего управления («good governance») - процесс принятия решений и осуществления государственной политики, в основе которого лежит восемь принципов: совместное участие, ориентированность на консенсус, подотчетность, прозрачность, отзывчивость, эффективность и действенность, справедливость и инклюзивность и подчинение принципу верховенства права Sheng Y. K. What is good governance //United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. 2009. Vol. 21. P. 2012.. В работах российских исследователей для описания концепта good governance также используют термин «достойного правления» Гельман В. Я. Политические основания «Недостойного правления» в постсоветской Евразии (переосмысливая исследовательскую повестку дня) //Журнал политической философии и социологии политики «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз». 2016. №. 3 (82). С. 90-91.. В следующем разделе главы будут рассмотрены подходы к тому, как можно измерить качество государственного управления и посмотреть, соблюдаются ли перечисленные принципы.

1.2 Подходы к измерению и исследованию качества государственного управления

Классическим трудом, в котором описывается четыре различных подхода к измерению качества государственного управления, является работа Ф. Фукуямы «Что такое управление» Fukuyama F. What is governance? //Governance. 2013. Vol. 26. №. 3. P. 347-368.. Исследователь приводит и анализирует следующие теоретические подходы:

1. Процедурные измерения (procedural measures): данный инструмент исходит из предположения о том, что качество государственного управления можно измерить, проследив выполнение условий работы бюрократии по М. Веберу (бюрократы свободны и подчиняются власти только в пределах определенной области; они организованы в четко определенную иерархию офисов; каждый офис имеет определенную сферу компетенции; работа офисов основана на свободных договорных отношениях; работники отбираются на основе технической квалификации; бюрократы получают фиксированную зарплату; фиксированные обязанности рассматривается как единственное занятие сотрудника, занимающего в данный момент определенный пост; существует разделение между собственностью и управлением; должностные лица подлежат строгой дисциплине и контролю). Хотя автор и соглашается с тем, что некоторые из перечисленных условий будут лежать в основе любой меры измерения качества управления, сами по себе измерения только лишь работы бюрократического аппарата являются недостаточными;

2. Измерения мощности или способности государства (capacity measures) предполагают, что для измерения качества государственного управления необходимо смотреть на внешнюю (налоги) и внутреннюю (уровень образования и профессионализма) мощность государственных структур. Первый предложенный показатель позволяет выявить, работают ли государственные структуры настолько эффективно, чтобы располагать возможностью собирать с граждан налоги, а также демонстрирует наличие ресурсов для достижения целей политических курсов в различных областях публичной политики. Второй показатель же помогает косвенно проследить отсутствие коррупции в государственных структурах, так как высокий уровень профессионального образования подразумевает обучение нормативному элементу - пониманию негативных последствий коррупции для качества реализации государственного управления;

3. Измерение итогов политики (output measures): в рамках настоящего подхода качество государственного управления прослеживается через итоги осуществления политических курсов в здравоохранении, образовании, социальной сфере и других областях государственной политики. Но Ф. Фукуяма утверждает, что существуют методологические проблемы с таким подходом, так как не всегда понятно, как измерить качество предоставленного общественного блага;

4. Автономия бюрократии (bureaucratic autonomy): данный подход имеет дело с «поручениями» (mandates), которые получают и выполняют бюрократы, а также со степенью их независимости от общества во время реализации государственной политики. Считается, что чем более общим является поручение, тем более автономно работает бюрократия, но при этом должен сохраняться баланс между независимостью и подотчетностью. При грамотно соблюденных пропорциях государственное управление будет осуществляться максимально эффективно.

Существуют также и иные подходы к тому, как можно проследить качество и эффективность государственного управления, выделяющие индикаторы, которые могут отображать эффективность в публичной политике. Так, например, Т. Бовард и Э. Лёффлер предложили десять характеристик, которые могут отображать эффективность реализации государственного управления: вовлечение граждан, прозрачность, подотчетность, равенство, этичное и честное поведение, беспристрастность, способность конкурировать в глобальной среде, способность эффективного сотрудничества, устойчивость и уважение принципа верховенства закона Bovaird T., Lцffler E. Evaluating the quality of public governance: indicators, models and methodologies //International Review of Administrative Sciences. 2003. Vol. 69. №. 3. P. 322.. Исследователь Р. Ла Порта, описывая подходы к измерению производительности и эффективности правительства, выделил пять основных условий, которые должны выполняться: защита прав собственности, эффективность работы бюрократии, качество государственного обеспечения, размер государственного сектора, а также уровень демократии и политических прав La Porta R. et al. The quality of government //The Journal of Law, Economics, and Organization. 1999. Vol. 15. №. 1. P. 235-236..

В общем и целом, стоит сказать о том, что теоретических подходов к тому, как измерить качество государственного управления существует довольно большое количество. Почти каждый автор, пишущий о качестве государственного управления, предлагал свое видение того, что должно присутствовать в эффективной публичной политике. Но методология того, как через эмпирические индикаторы можно исследовать данную переменную, впервые была описана Мировым Банком при создании «Показателей Мирового Управления» («World Governance Indicators»). Данный индекс был изобретен исследователями Д. Кауфманном и А. Краем в конце 1990х годов. Он содержит в себе шесть основных индикаторов, численно отображающих качество различных составляющих управления (голос и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства, качество регулирования, верховенство закона и контроль коррупции). Информация по индикаторам собираются и высчитываются в агрегированные показатели на основании опросов предпринимателей, граждан и экспертов, а также при использовании ресурсов, предоставленных исследовательскими центрами и аналитическими институтами Kaufmann D., Kraay A. Governance indicators: Where are we, where should we be going? The World Bank, 2007. P. 4-12.. Данные настоящего индекса многократно использовались учеными из различных областей для количественного измерения переменной, обозначающей качество государственного управления См. например: Friedman B. A. The relationship between governance effectiveness and entrepreneurship //International Journal of Humanities and Social Science. 2011. Vol. 1. №. 17. P. 221-225; Friedman B. A., Cox P. L., Tribunella T. Relationships among World Governance Indictors and National per Capital Income Weighted by Environmental Sustainability //The BRC Journal of Advances in Business. 2011. Vol. 1. №. 2. P. 37-54.. Беря во внимание нашу заинтересованность в прослеживании влиятельного потенциала «открытости» правительства в области публичной политики, для измерения качество государственного управления мы будем использовать показатель «эффективность правительства» из Индексов Мирового Управления Подробное содержание данного Индикатора расположено в Приложении 2.. Более подробно работа с данной переменной будет описана в третьей главе.

Что касается подходов к исследованию качества государственного управления, то данный концепт часто выступает в роли зависимой переменной. Авторами были рассмотрены различные факторы, которые влияют на качество государственного управления. Такие факторы могут быть разделены на три группы: экономические, политические и социальные. Рассмотрим основные из них, начиная с экономических. Исследование Р. Ла Порты показало, что теоретические предположения Д. Норта North D. C. Structure and change in economic history. Norton, 1981. о влиянии экономической активности на улучшение качества государственного управления подтвердились. Автор эмпирически показал, что существует сильная положительная связь между доходом на душу населения и эффективностью государственного управления La Porta R. et al. Op. cit. P. 25. . Также существует доказательство того, что экономический рост (измеренный через темп роста ВВП) склонен влиять на показатели качества государственного управления Kurtz M. J., Schrank A. Growth and governance: Models, measures, and mechanisms //The Journal of Politics. 2007. Vol. 69. №. 2. P. 549-554.. К политическим факторам, в первую очередь, следует отнести уровень развития демократии в стране, который, согласно исследованиям, положительно связан с показателями эффективности государственного управления Rivera?Batiz F. L. Democracy, governance, and economic growth: theory and evidence //Review of Development Economics. 2002. Vol. 6. №. 2. P. 31.. Вторым политическим фактором, влияющим на эффективность в публичной политике, является уровень коррупции: согласно исследованию Г. Монтеса и П. Пашоль, чем ниже коррупция в странах, тем выше качество управления (больший эффект это имеет в развитых странах) Montes G. C., Paschoal P. C. Corruption: what are the effects on government effectiveness? Empirical evidence considering developed and developing countries //Applied Economics Letters. 2016. Vol. 23. №. 2. P. 149. . Еще одним фактором, способным повлиять на показатели эффективности работы государственного сектора является уровень глобализации страны. Исследования показывают, что страны, где уровень глобализации выше, имеют более высокие показатели качества государственного управления Scholte J. A. Globalization and governance: from statism to polycentrism. University of Warwick Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation, 2004. №130/04. P. 42.. Говоря о социальных факторах, стоит снова обратиться к исследованию Р. Ла Порты, в котором говорится о том, что в странах с этнически более гетерогенными обществами государственное управление будет лучше из-за более эффективно работающего механизма перераспределения La Porta R. et al. Op. cit. P. 5. . Безусловно, приведенный краткий обзор факторов, влияющих на качество государственного управления, не является исчерпывающим, но рассмотрение всех выявленных когда-либо факторов выходит за рамки настоящего исследования.

Подводя итог, описание основных этапов развития данного концепта позволило проследить динамику от классического подхода к государственному управления до нового государственного менеджмента и управления в значении good governance. Рассмотрение основных подходов к измерению качества государственного управления позволило определить, что в рамках настоящего исследования зависимая переменная будет операционализироваться и измеряться при помощи Индикаторов Мирового Управления, а именно, показателя «эффективности правительства». Также был проведен краткий обзор пласта работ, посвященных факторам, влияющим на эффективность управления в публичной политике, к которому в дальнейшем можно будет относить настоящее исследование. В следующей главе будет рассмотрен предмет исследования, а именно, Открытое Правительство: как политический курс и как широкий концепт публичной политики.

Глава 2. Открытое Правительство как политический курс и концепция в публичной политике

2.1 Суть «открытости» государственного управления

Одной из классических политологических моделей, объясняющих функционирование политической системы, является «черный ящик» Easton D. A systems analysis of political life. Wiley, 1965. Vol. 13. P. 147-149. Д. Истона, представителя структурного функционализма. Основная идея заключается в следующем: из внешней среды поступают запросы (о необходимости изменений, разработке новой реформы и т. д.), в политической системе происходит работа с этими запросами, и в конечном итоге на выходе получается политический продукт - какие-либо решения или новые политические курсы Ibid. . Но информация о том, что именно происходит внутри политической системы (в «черном ящике») и каким образом происходит принятие важных политических решений, является недоступной для общества и групп интересов. Сформулированная в 1965 году, данная теория в обобщенном виде отображала картину того, как граждане долгое время не имели доступа к государственной информации, к процессу создания политических курсов и к возможности реального участия в управлении государством. Но, как уже было сказано выше, начиная с 1980х - 90х годов XX века во многих западных странах произошел кризис управления, что привело к реформированию старой системы в сторону большей прозрачности и открытости.

Академическая литература того времени также начала пополняться статьями, в которых делался акцент именно на важности большей открытости государственных данных и информации. Так, например, в своем классическом труде «Народное Право Знать» Г. Кросс отстаивал право граждан на свободу доступа к государственным документам Cross H. L. The people's right to know: Legal access to public records and proceedings. Columbia University Press, 1953. 405 P.. А Х. Кливленд утверждал, что государство и есть информация, поэтому, рассмотрев ее, можно составить более-менее полное представление о сути самого правительства Cleveland H. Government is information (but not vice versa) //Public Administration Review. 1986. Vol. 46. №. 6. P. 605-607.. С приближением к концу XX века, а заодно и с развитием технологий, все больше внимания начало уделяться потенциалу электронных форм взаимодействия по обеспечению возможности участия граждан в государственном управлении См. например: Innes J. E., Booher D. E. Reframing public participation: strategies for the 21st century //Planning theory & practice. 2004. Vol. 5. №. 4. P. 419-436; Caldow J. Seven e-government milestones //Delivering the Vision. Routledge, 2002. P. 35-56..

В реальной политике первым значимым государственным действием в сторону открытости было принятие в 1966 году США Закона о Свободе Информации (Freedom of Information Act - FOIA). Его суть состояла в том, что граждане могут запросить любые интересующие их государственные документы, и федеральное ведомство будет обязано их предоставить, при условии, что данные документы не входят в список исключений (в основном это файлы, содержащие государственную тайну). Эта инициатива явилась важным толчком в развитии информационного общества, так как следом за Соединенными Штатами подобные законы начали приниматься во многих странах мира. Следующее значимое событие в области государственной открытости произошло также в США, но уже в 2009 году. Начало эпохи Открытого Правительства было ознаменовано подписанием Директивы Открытого Правительства Бараком Обамой в первый день его президентства Open Government Directive. Op. cit.. В данном документе впервые были зафиксированы основные приоритеты в развитии открытости в области управления, а именно: прозрачность («transparency»), участие («participation») и сотрудничество («collaboration»).

Прозрачность подразумевает, что государственные органы должны предоставлять данные о действиях правительства путем публикации на официальных сайтах ценной информации - той, которая может быть использована в качестве проверки деятельности правительства и, соответственно, являющейся инструментом обеспечения подотчетности. Кроме того, государственные служащие также должны способствовать использованию гражданами данной информации, то есть нести ответственность за ее читаемость (машиночитаемый формат данных), легкую доступность, а также возможность получения любых государственных документов по запросу. Исследователи утверждают, что данная мера является эффективным средством повышения ответственности государственных руководителей перед обществом, так как у граждан появляются возможности отслеживания процесса работы правительства Ganapati S., Reddick C. G. Op. Cit. P. 367. . При этом именно информационные технологии и интернет оказываются важнейшим условием возможности реализации прозрачности, так как являются оптимальной площадкой для размещения информации и обеспечения возможности общественного доступа к ней Tolbert C. J., Mossberger K. The effects of e?government on trust and confidence in government //Public administration review. 2006. Vol. 66. №. 3. P. 354-369.. Именно такой подход к пониманию новых ценностей государственного управления (доступ к данным и прозрачность) был первоначальным шагом в сторону открытости в публичной политике.

Но важным поворотом в осмыслении инноваций управления явилось понимание того, что Открытое Правительство - это не только информация и данные, опубликованные на сайте («vision»), но также и новые перспективы для граждан - возможность самим принимать участие в процессах управления («voice») Meijer A. J., Curtin D., Hillebrandt M. Op.cit. P. 10-11.. Так, вторым направлением внутри концепции Открытого Правительства, по Б. Обаме, является участие. Подразумевается, что представителям общественности должны быть обеспечены условия для возможности обмена идеям и опытом с представителями государственного сектора, что в итоге поможет разрабатывать политику, основываясь на консенсусе между видением ее гражданами и правительством Open Government Directive. Op. cit. . Осознание данного факта оказалось своего рода переходом от базового понимания Открытого Правительства в категориях доступности данных к более широкому концепту. Согласно П. Латропу и Л. Руме, «Открытое Правительство теперь означает правительство, в котором граждане не только имеют доступ к информации, документам и процедурам, но и могут стать значимыми участниками» Lathrop D., Ruma L. Open government: Collaboration, transparency, and participation in practice. " O'Reilly Media, Inc.", 2010. P. XIX. . Из этого вытекает третья опора Открытого Правительства - сотрудничество. Благодаря появившейся возможности и платформе для участия различных групп (общественных, бизнеса и т. д.) в процессе создания политики, открывается больше возможностей для их коллаборации с государственными органами Open Government Directive. Op. cit.. Новые формы взаимодействия подразумевают использование следующих инструментов информационных технологий: краудсорсинга, networking sites, wiki-сервисов, онлайн петиций, выдвижения гражданских инициатив и др. Noveck B. S. Wiki government: how technology can make government better, democracy stronger, and citizens more powerful. - Brookings Institution Press, 2009. P. 161. . Новые сервисы Web 2.0 позволяют использовать технологии построения сетей для коллективной работы с инициативами посредством создания, хранения, структурирования, анализа и повторного использования информации Anttiroiko A. V. Innovation in democratic e-governance: Benefitting from Web 2.0 applications in the public sector //International Journal of Electronic Government Research (IJEGR). 2010. Vol. 6. №. 2. P. 18-36..