Для ограничения доступа у политики «войны против наркотиков» было несколько методов, но прежде чем перейти к ним, стоит обратить внимание на термины, которые используются для описания курса. Стратегия (strategy) - финальная цель политики и способы её достижения; тактики (tactics) - промежуточные задачи, выполнение которых в долгосрочной перспективе должны привести к достижению стратегической цели Ferreira, R.H.G. The war on drugs addiction: The role of misinformation in the persistence of U.S. drug policy // Revue europйenne des sciences sociales. 2015. № 53-1. P. 268.. Исходя из описания политического курса, основной стратегией было введение запрета на наркотики, для уменьшения их потребления. Сопутствующими тактиками были направления, нацеленные на уменьшение предложения и обеспечение правопорядка, путём ликвидации незаконных точек производства сбыта и производства. В частности, задержание производителей, продавцов, потребителей на территории всех штатов, в 1973 г. было создано агентство, которое непосредственно отвечало за обеспечение реализации законодательства - «Управление по борьбе с наркотиками» (Drug Enforcement Administration (DEA)). В 1976 г. были проведены первые операции по уничтожению наркотических плантация и полей в Мексике, которая считалась основным производителем и поставщиком товара на рынок США Jelsma, M. Op. Cit. P. 16.. В 1984 были обговорены причины для заключения под стражу, и уже в 1986 были введены обязательные тюремные сроки за сбыт и хранение Adrian, M. Op. Cit. P. 996-998., и в том же году американские войска провели операции по уничтожению лабораторий в Боливии Jelsma, M. Op. Cit. P. 5.. Для США «война против наркотиков» была не просто механизмом по защите своего населения от угрозы, но, помимо всего, она использовалась как предлог для расширения сферы влияния Roberts, B.R., Chen, Y. Drugs, Violence, and the State // Annual Review of Sociology. 2013. Vol. 39. № 1. P. 111.. В 1986 году Конгресс США анонсировал «механизм», который обязывал страны помогать Америке в её крестовом походе, в случае неповиновения Америка имела право отозвать гуманитарную экономическую помощь (такими странами стали, например, Мексика, Афганистан, Колумбия) Ibid. P. 6..

Несмотря на столь многостороннюю программу по борьбе с наркотиками, в 2011 Глобальная комиссия по вопросам наркополитики (Global Commission on Drug Policy) публикует доклад, в начале которого указывает на провал «войны против наркотиков»: «The global war on drugs has failed, with devastating consequences for individuals and societies around the world. Fifty years after the initiation of the UN Single Convention on Narcotic Drugs, and 40 years after President Nixon launched the US government's war on drugs, fundamental reforms in national and global drug control policies are urgently needed. The Global Commission on Drug Policy - The War on Drugs [Electronic source]. URL: http://www.globalcommissionondrugs.org/reports/the-war-on-drugs (Retrieved: 31.03.2019).» Наибольшее число зарубежных источников по теме наркотической политики посвящено критике «войны против наркотиков». Политика запрета, стартовавшая в начале XX века, и которая полностью себя дискредитировала за 40 лет и с 1970-ых годов наглядно продемонстрировала, насколько неэффективной и даже контропродуктивной может быть криминализация наркотиков. Наркотическая политика США, формировавшись в конце XX века, отталкивалась от предположения: чем меньше наркотиков в целом, тем меньше спрос. В этом и заключалась основная проблема курса, в смещённом фокусе, поскольку администрация президента и сам президент акцентировали внимание на «осуществлении международного контроля, поскольку, раз наркотики зародились за рубежом, то и разрешение проблемы надо искать там» Reuter, P. Op. Cit. P. 80.. Но более того, данный тезис был возведён в абсолют и доведён до абсурда, - чем меньше потребителей наркотиков, тем меньше смертность и потребление. Поэтому в реализации наркотической политики в США акцент был сделан на тюремной системе, нежели на каких-то иных альтернативных подходах. Следовательно, ключевым негативным последствием такой «войны» против невидимого врага стало увеличение показателей по задержанию и, на данный момент, США является лидирующей урбанизированной страной по количеству людей в федеральных, частных и тюрьмах штата Chambliss, W.J. Op. Cit. P. 104.(Рис. 1). Такие «результаты» достигнуты исключительно из-за наркотической системы, но в отличие от российской практики американское законодательство, как минимум в конце XX века, не разделяло вещества на значительный, крупный и особо крупный размеры. Поэтому при обнаружении любого количества вещества, гражданин наказывался лишением свободы. В частности, американские правоприменители, благодаря задержаниям, хотели нарушить систему сбыта и поставок, поэтому каждый человек, у которого при обыске было обнаружено запрещённое вещество, мог автоматически классифицироваться как продавец. Основная проблема такого подхода заключается в сложности организации наркотического рынка, гораздо эффективнее таргетировать точки производства и выращивания, поскольку высокие цены привлекают новых «продавцов» на место ранее задержанных Caulkins J., Reuter P. Reorienting U.S. Drug Policy // Issues in Science and Technology. Vol. 23. №. 1. P. 83-84.. О неэффективности свидетельствуют показатели увеличения потребления в период с 1982 по 1990 и сопутствующие показатели роста задержания Scorza, T., Roth, R. Op. Cit. P. 25.. Отдельного внимание заслуживает тот факт, что в некоторых тюрьмах, заключённые продолжают использовать наркотические вещества, что является парадоксальным явлением в рамках данного превентивного подхода Kolind, T., Duke, K. Drugs in prisons: Exploring use, control, treatment and policy // Drugs: Education, Prevention and Policy. 2016. Vol. 23. № 2. P. 89-92; Leukefeld, C.G., Narevic, E., Hiller, M.L., Staton, M., Logan, T.K., Gillespie, W., Webster, J.M., Garrity, T.F., Purvis, R. Alcohol and Drug Use among Rural and Urban Incarcerated Substance Abusers // International Journal of Offender Therapy and Comparative Criminology. 2002. Vol. 46. № 6. P. 715-728; Rowell, T.L., Wu, E., Hart, C.L., Haile, R., El-Bassel, N. Predictors of Drug Use in Prison among Incarcerated Black Men // The American Journal of Drug and Alcohol Abuse. 2012. Vol. 38. № 6. P. 593-597. .

Рис. 1 Сопоставление количества задержанных в тюрьмах штата, федеральных тюрьмах и частных учреждениях в 1980 и в 2010, демонстрирующее повышение количества задержанных людей

Источник: The U.S. drug policy landscape: insights and opportunities for improving the view / Ed. B. Kilmer, Rand Corporation, RAND Drug Policy Research Center. Santa Monica, Calif: Rand Corporation, 2012. P. 11.

На волне массовых задержаний внимание было приковано к группам людей, которые попадали в тюрьмы, чаще всего, такими людьми оказывались меньшинства, проживающие на территории штатов: чернокожая молодёжь и латиноамериканцы. Данное положение дел подтолкнуло общественность к рассмотрению наркотической политики как некого механизма для сегрегации населения - «война против наркотиков» превратилась в «войну против people of colour» Chambliss, W.J. Op. Cit. P. 105-108.. Отчасти тезис о связи между этничностью и связью с нелегальной деятельностью находит подтверждение в литературе, но это в большей степени связано с организацией общественной жизни в Америке. То есть, проживая в бедных районах, чернокожие и латиноамериканцы подвержены нищете и безработице Schneider, C.L. Op. Cit. P. 428-430.. Следовательно, оптимальной альтернативой является вовлечение в сбыт наркотиков. Но данное предубеждение экстраполируется на всё население и посредством некорректного профайлинга, когда преступление моментально связывается с «внешними категориями» (раса, пол, этничность) Ibid. P. 434., задержанию подвергается в большинстве своём чернокожее население Block, W.E., Obioha, V. War on Black Men: Arguments for the Legalization of Drugs // Criminal Justice Ethics. 2012. Vol. 31. № 2. P. 106-120..

Как видно из литературы, консервативная запретительная наркотическая политика США является наглядным примером неэффективной политики, которая поддерживается на федеральном уровне, несмотря на тот факт, что она усугубляет социальные проблемы (увеличивается градус дискриминации, демонизирует потребителей). И в данном случае можно сказать, что международная наркотическая политика является относительно либеральной.

1.3 Альтернативы и путь к легализации наркотиков

Поскольку международная и федеральная наркотические политики уже были описаны, следует обратить внимание на альтернативные варианты. Исходя из обзора литературы, у государства есть три потенциальных пути развития наркотической политики: крайне радикальный - репрессировать потребителей и поддерживать строгое наркотическое законодательство; нейтральный подход, который не идёт в разрез с первым путём - «политика уменьшения вреда»; и наиболее прогрессивная перспектива - введение либерального законодательства в области наркотиков, иными словами, декриминализация и / или легализация. Последние два подхода и будут рассмотрены в данном пункте.

Как показывает историческое развитие наркотической политики США, на данный момент, запрет на наркотики и усиление полицейского института вместе с уголовной системой не приносим ожидаемых результатов. Поэтому большинство авторов настоятельно рекомендуют альтернативные пути борьбы с проблемой наркотиков. Академическое сообщество, связанное с вопросами в области наркотиков, сходится во мнении, что «идеальная» наркотическая политика должна быть плюралистической: включать в себя разнообразные методы для предотвращения потребления, использовать терапевтические практики и должен фокусироваться на разных сектора жизни общества (не только на предложении, как это делает федеральная политика) Bunton, R. Knowledge, Embodiment and Neo-Liberal Drug Policy // Contemporary Drug Problems. 2001. Vol. 28. № 2. P. 230.. Более того, нынешний американский подход имеет три основные характеристики, которые должны быть переработаны при создании более эффективной политики. Во-первых, необходимо сместить акцент с механизма уголовно-правовой системы - как показывает практика, задержания не способствуют улучшению ситуации Cutcliffe, J.R., Saadeh, B. Op. Cit. P. 196. . Во-вторых, стоит пересмотреть общее отношение к наркотикам и переработать образ зависимых потребителей, поскольку сейчас в американском дискурсе запрещённые вещества презентуются как «первородный грех» Ibid.. Это можно объяснить чрезмерной реакцией на проблему - безусловно, в США высокие показатели потребления марихуаны, но, несмотря на это, её вред интерпретируется из рассмотрения одиночных радикальных случаев Pudney, S., Adda, J., Boone, J. Drugs policy: what should we do about cannabis? [with Discussion] // Economic Policy. 2010. Vol. 25. № 61. P. 165-211., а после, её описывают как угрозу не только для индивидов, но и для всего общества - следовательно, необходимы меры для уменьшения последствий Ibid. . Заключительный, третий фактор, это продвижение полного отказа от употребления наркотиков во время лечения зависимых Ibid.. Исходя из этих трех предпосылок, являющихся основными положениями в «войне против наркотиков», эффективная наркотическая политика должна:

1. Попытаться лечить зависимых, а не наказывать их путём помещения под стражу и изолирования от наркотического вещества. Данный подход является негуманным и неэффективным, альтернативой может стать «политика уменьшения вреда»;

2. Основываясь на первом пункте, государство должно обратить внимание на декриминализацию;

3. Состоять из мер и тактик, не требующих финансовых вложений Ibid. P. 204..

Бесспорно, не существует универсального шаблона наркотической политики, который смог бы учесть все параметры эффективности, но в случае США любая альтернатива сможет улучшить положение дел.

На данный момент, в Америке действует «исцеляющий» (curative) подход в отношении наркотической зависимости, то есть, по меркам медицинского сообщества наркотики являются первоочерёдной причиной зависимости, поэтому, для полного «излечения», пациента необходимо избавить от причины болезни Bergeron, H., Kopp, P. Policy Paradigms, Ideas, and Interests: The Case of the French Public Health Policy toward Drug Abuse. P. 38-39.. Следовательно применяется набор мер, таких как полный отказ от наркотиков, чаще всего эффект достигается при заключении человека в тюрьму Ibid., но, как показывает литература, такой подход не всегда работает. Дополнительным методом является «метадоновая заместительная терапия» с последующим отказом от любых веществ Sorensen, J.L. Methadone treatment for opiate addicts // BMJ. 1996. Vol. 313. № 7052. P. 245-246;

Kylie, V. Methadone Maintenance Treatment and Making Up People // Sociology. 2007. Vol. 41. № 3. P. 497-514..

Альтернативным вариантом для «лечения» является паллиативная политика - политика «уменьшение вреда, риска заболеваний» (создание центров для обмена игл для инъекций, «поддержательные» программы Rasmussen, D.W., Benson, B.L. Reducing the Harms of Drug Policy: An Economic Perspective // Substance Use & Misuse. 1999. Vol. 34. № 1. P. 50.). Основные преимущества заключаются в более гуманном подходе к проблеме наркотиков; не нарушаются гражданские и конституциональные права граждан и потребителей Bullington, B. Drug Policy Reform and its Detractors: The United States as the Elephant in the Closet // Journal of Drug Issues. 2004. Vol. 34. № 3. P. 687-721.. Наглядным примером со схожим сюжетом может являться Швеция, которая до определённого времени считалась европейским примером запретительной политики, но в 2002 году произошли первые «подвижки» в пользу политики «уменьшения вреда» Goldberg, T. Will Swedish and Dutch drug policy converge? The role of theory: Swedish and Dutch drug policy convergence? // International Journal of Social Welfare. 2005. Vol. 14. № 1. P. 44., причинами, повлиявшими на реформу так же стали высокие расходы на запреты, нарушение гражданских и конституционных прав, поддержка со стороны населения.

Ключевой аргумент в пользу «уменьшения вреда» - стоимость проведения и реализации политики, в литературе описывается очевидный пример: доллар, потраченный на «уменьшение вреда», просветительскую деятельность, будет сильнее «ощущаться» на состоянии общества, нежели безразмерные инвестиции в правоприменение и международные операции: «если уменьшить вклад в правоприменение, нацеленное на уменьшение предложения на 25% и увеличить в два раза финансирование мер, помогающих справиться с негативными последствиями зависимости, то, в результате, уменьшится потребление кокаина и бюджет будет сохранять два миллиарда долларов в год» Ibid.. Бесспорно, такой подход не мог остаться незамеченным американскими политиками, но при формулировании политики отметался, поскольку он перечил основным целям «войны против наркотиков». Ведь стратегической целью было уменьшение потребления (количество потребителей), а не снижение показателей смертности, СПИД/ ВИЧ инфекций, уровня преступности (насилия) и коррупции Reuter, P. Op. Cit. P. 83.. Более того, идеологическая перспектива препятствовала принятию более эффективного и оптимального политического курса, ведь факт оказания помощи наркоманам со стороны государства мог вызвать крупный общественный резонанс Ibid. P. 109.. К тому же, эффект «колеи развития» оказал воздействие на образ наркомана, в американской медицине и в социальном представлении, наркоман - больной человек-преступник, который требует лечение, нежели чем человек, привычка которого должна поддерживаться Rasmussen, D.W. Op. Cit. P. 51..

Другим вариантом для замены «войны против наркотиков» является легализация наркотиков. В литературе такой подход описывается как «панацея» от всех недостатков, которые встретились при реализации «войны против наркотиков», потому что сторонники легализации утверждают, что все закономерные и вытекающие последствия политики запрета связаны с запретом как таковым, нежели чем с наркотическими веществами Pudney, S., Adda, J., Boone, J. Op. Cit. P. 172.. Точно такую же каузальную связь можно пронаблюдать с алкоголем и табаком, которые ранее были запрещены на территории США, а после, спустя 13 лет и в связи с неконтролируемым развитием подпольного производства алкоголя, запрет снимается. И теперь остаётся непонятным, почему нынешнее поколение людей выступает против наркотиков, таких как марихуана - исходя из академических наблюдений, их вред менее смертоносен, чем тот, оказываемый уже легализованными веществами Ibid. P. 192; Gunnlaugsson, H., Galliher, J.F. Op. Cit. . Формально, у запрета наркотиков два основных эффекта: с одной стороны он повышает издержки производителей, нарушает работоспособность и организацию рынка, с другой, запрет препятствует взиманию налогов и прибыли с бизнеса Ibid. P. 191.. Следовательно, снятие запрета на наркотики будет способствовать улучшению экономической ситуации в обществе. Например, легализация может уменьшить расходы на уголовную систему наказаний: пропадёт необходимость содержать и финансировать тюрьмы и заключенных, государственный контроль над производством и продажей создаст новую статью дохода для бюджета штата Ibid.. Последний пункт может быть реализован точно так же, как и на рынке табака и алкоголя, после легализации будет введены регуляторные механизмы: оценка качества продукта, места продажи, запрет на определённые виды товара, необходимость лицензирования производства Ibid. P. 193.. В дополнении, при государственном вмешательстве, уменьшится размер нелегального рынка наркотиков, поскольку официальный процесс снимет дополнительные издержки на производство и сбыт, то и цена на товар снизится - можно предположить, что заинтересованность в незаконном производстве будет меньше Ibid..

К тому же, сторонники легализации стараются наладить контакт с людьми, формирующими политический курс в области наркотической политик, путём опровержения условных мифов и предубеждений относительно легализации. Например, «легализация спровоцирует волну агрессии и случаев девиантного поведения» Scorza, T., Roth, R. Op. Cit. P. 28., когда на самом деле, ситуация может развиться по совершенно иному сценарию. Как видно из объяснения про государственное вмешательство, стоимость наркотиков уменьшится, следовательно, и количество преступлений, совершённых из-за нехватки средств на приобретение товара, станет меньше Taylor, S., Buchanan, J., Ayres, T. Prohibition, privilege and the drug apartheid: The failure of drug policy reform to address the underlying fallacies of drug prohibition // Criminology & Criminal Justice. 2016. Vol. 16. № 4. P. 452-469., но при этом показатели потребления не увеличатся Ibid. P. 460; Trevino, R.A., Richard, A.J. Attitudes towards drug legalization among drug users // The American Journal of Drug and Alcohol Abuse. 2002. Vol. 28. № 1. P. 93-95.. И в целом, связь между преступлениями и наркотиками строится на принципе «предвзятости выжившего», потому что большинство случаев потребления связаны с разновидностью досуга и времяпрепровождения Taylor, S., Buchanan, J., Ayres, T. Op. Cit. . Помимо проблемы преступности, политика «уменьшения вреда» препятствует распространения инфекционных заболеваний, связанных с употреблением наркотиков, особенно учитывая случаи, когда в рамках «война против наркотиков» были запрещены стерильные иглы Schneider, C.L. Op. Cit..

На теоретическом уровне обоснования, очевидно, что альтернативы наркотической политики предстают в гораздо лучшем свете, нежели актуальный путь борьбы с социальной проблемы. Но, несмотря на это, американская политика придерживается запрета наркотиков. Последующая глава детально разберёт, какие факторы влияют на такую приверженность к запретительному подходу.

2. Теоретическое обоснование факторов, способствующих либерализации

В основе данной работы лежит комплексная двухуровневая теоретическая рамка, которая позволяет не только соблюсти конвенциональные критерии анализа политического курса Howlett, M. Process Sequencing Policy Dynamics: Beyond Homeostasis and Path Dependency // Journal of Public Policy. 2009. Vol. 29. № 03. P. 243-245., но и провести доскональное исследование наркотической политики. Сюжетная канва работы повествует о двух параллельных, но при этом не изолированных друг от друга, сценариях - формирование и закрепление наркотической политики (прогибиционистская в большинстве своём) на федеральном уровне, второй же сюжет описывает и объясняет мотивацию и факторы, которые предопределяют либерализацию наркотической политики на уровне штата. Для анализа первого сюжета, а именно, происхождение запрета на наркотики и стабильность политического курса на протяжении столетия, используются одна из ветвей нового институционализма - исторический институционализм Hall, P.A., Taylor, R.C.R. Op. Cit. P. 5-32.. С его помощью предоставляется возможность «пройти» через всю «колею развития», выделив «критические моменты», которые детерминировали современную наркотическую политику США. Данная теория работает в связке с обратной связью публичной политики (policy feedback) Pierson, P. Op. Cit. P. 595-628. в силу смежности теоретического механизма, то есть, одним из аспектов исторического институционализма является невозможность покинуть «колею развития» из-за институциональных издержек. Точно такие же издержки являются частью объяснения обратной связью публичной политики, следовательно, такая синергия теорий позволяет проанализировать вопрос на более глубоком уровне, включив в анализ, к уже упомянутым в историческом подходе, институтам, группы акторов и пронаблюдать, какая осуществляется интеракция между ними. Более того такая связка удовлетворяет критерию Сабатье относительно изучения развития политического курса с акцентом на исторический бэкграунд. Другими словами, изучение процесса либерализации наркотической политики, игнорируя столь продолжительный срок запрета, могло бы привести к несостоятельности исследования. К тому же, в ходе исторического повествовании была предпринята попытка инкорпорировать квази-эмпирический анализ «колеи развития», основанного на изучении вторичных и первичных источников.

Рис. 2 Теоретическая рамка повествования «федерального уровня» при помощи теорий исторического институционализма и policy feedback

С1-2 - события, вызывающие политическую проблему, решением которой станет «новый» политический курс;

Р1-3 - решения, те самые «ответы» на политические проблемы;

Критический момент - период 1960-1970ых годов;

1 - социальная проблема, которая ставит под вопрос нынешний институциональный дизайн (Война во Вьетнаме, связанные с ней социальные движения, новые виды наркотиков);

2 - политическая проблема, при которой правительство осознает, что институты не способны урегулировать социальную проблему;

3 - оценка альтернатив (в силу предыдущего опыта запрета правительству США инициирует «войну против наркотиков»)

Две другие теории, отталкиваясь от анализа первого сюжета, предоставляют результат изучения наркотической политики, но уже в контексте штатов, где можно пронаблюдать воздействие операционализированных переменных на процесс либерализации. Формально, федеральный сюжет заканчивается на 2011 году, когда произошло последнее значимое событие в развитии запрета наркотических веществ. Но примерно 40 годами ранее появилось субнациональное ответвление, в результате которого запустился процесс либерализации. Такой переход обосновывается механизмом прерывистого равновесия Baumgartner, F.R., Jones, B.D., Mortensen, P.B. Op. Cit. P. 55-101. - «накопление ошибок» - в результате, штаты больше не могли мириться с федеральной повесткой, ей неэффективностью, сопутствующими высокими экономическими издержками, и начали видоизменять свои законодательства сперва в пользу изменения формы наказания за хранение наркотиков (декриминализации), затем в 33 из 50 штатов, в той или ной форме, было разрешено использование марихуаны в медицинских целях, в последствии, после 2011 года 10 (на момент 2019) штатов легализовали хранение марихуаны. Гипотетический каузальный механизм представлен посредством теории диффузии инновации Berry, F.S., Berry, W.D. Op. Cit., адаптационным уравнение в частности, которое учитывает и элементы региональной диффузии, и внутренние особенности штатов. В данном блоке теория прерывистого равновесия служит одним из связующих элементов между двумя сюжетами, поскольку первоначальный анализ показал, что федеральная политики в отношении наркотиков не претерпела видоизменений и всё ещё апеллирует к запрету - все ключевые реформы происходили на уровень ниже. К тому же, окончание первого сюжета, а именно официальный доклад о провале «войны против наркотиков» служит идеальным примером кризиса, который спровоцировал волну легализации марихуаны (вышеупомянутые 10 штатов легализовали марихуану в период с 2012-2019 год). Диффузия инноваций, в свою очередь, классифицирует ранее выведенные переменные в категории, свойственные адаптационному уравнению, и в дополнении вводит новые переменные, которые связаны с внешним воздействием.

Резюмируя, такая комплексная теоретическая рамка способна объяснить столь продолжительный и многоэтапный процесс, который касается экономической, политической и социо-культурной сфер. Более того, исторический институционализм, обратная связь публичной политики, теория прерывистого равновесия и теория диффузии инновации относятся к категории теорий первого порядка на лестнице абстракции Джованни Сартори Sartori G. Concept Misformation in Comparative Politics // The American Political Science Review. 1970. Vol. 64. № 4. P. 1040-1053; . То есть, теории непосредственно относятся к изучению концепции политического курса, его стабильности и его смены, предоставляют целостный обзор потенциальных факторов, формирующих наркотическую политику, и находятся на одном уровне на лестнице абстракции Della Porta, D., & Keating, M. J. Approaches and Methodologies in the Social Sciences: A Pluralist Perspective. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press. 2008. P. 383.. Следовательно, такой теоретический синтез кажется приемлемым.

Рис. 3 Теоретическая рамка повествования «суб-национального» уровня при помощи теорий прерывистого равновесия и диффузии инновации.

2.1 Международная инициативность как элемент «колеи развития»

Наркотическая политика современных США - это инерционное явление, которое отражает мировые тренды, более нерелевантные культурные практики XX века, и не является оптимальным ответом на наркотический вопрос. Данный тезис вытекает из анализа посредством исторического институционализма. Холл и Тэйлор определяют «институты» как «формальные или неформальные процедуры, практики и нормы, внедрённые в организацию политического процесса…» Hall, P.A., Taylor, R.C.R. Op. Cit. P. 10., стоит также обратить внимание на классическое определение Дугласа Норта, наиболее подходящее под сюжетную канву повествования: «Институты это правила игры в обществе, более того, они создают ограничения в человеческом взаимодействии… Институциональные перемены формируют то, как общество будет видоизменяться с течением времени, следовательно, они являются ключевым элементом для объяснения исторических изменений» North, D.C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. P. 3.. Очевидно, что ключевой концепцией ВКР является «наркотическая политика», которая предопределяет организацию жизни общества: распределение бюджета, бытовая жизнь граждан, в целом, внутренняя и внешняя политика США - следовательно, имеет характеристики института.

Отличительными чертами исторического институционализма от других двух вариаций (институционализм рационального выбора и социологического институционализма) являются: во-первых, отношения между институтами и индивидами описываются в общих терминах; во-вторых, отмечается асимметрия власти в управлении институтом; в-третьих, фокусировка происходит на историческое развитие института «колея развития» (path dependency) и «непредусмотренных последствиях» (unintended consequences); в заключении, исторический институционализм учитывает влияние различных факторов на формирование политического курса Hall, P.A., Taylor, R.C.R. Op. Cit. P.7.. В рамках нового институционализма анализа есть два независимых подхода, определяющих связь между поведением индивида и политическим институтом, первый - «вычислительный» (calculus) - заключается в рационализации политических акторов, предполагает, что люди действуют исключительно в терминах максимизации выгоды, которая может быть достигнута при стратегическом планировании Ibid. , к нему можно отнести институционализм рационального выбора Ibid.. В этом сценарии, цели и предпочтения формируется независимо от анализа, и предоставляются извне. Опять же, в контексте «вычислительного» подхода, институты формирует представлении акторов о настоящем и будущем, то есть, диктуют поведение других людей. Второй же подход, к которому можно отнести социологический институционализм, что он фокусируется на «мировоззрении» людей. Следовательно, поведение акторов не может быть исключительно стратегическим, оно так же формируется под воздействием ценностей и убеждений - решение в ситуации может быть принято в большей степени исходя из личного восприятия, а не из рациональных побуждений Ibid. . Исторический институционализм находится в центре этого спектра, совмещая элементы обоих подходов. Запрет на наркотики в истории США является неким «равновесием Нэша», поскольку «состояние неизвестности» создаёт убеждение, что отклонение от выбранного курса, доказавшего свою эффективность в долгосрочной исторической перспективе, может усугубить положение дел Ibid. P.9.. Контекст наркотической политики наглядно демонстрирует асимметрию власти, поскольку в рамках этой политики правительство США открыто заявляет, что запрет проводится ради блага независимого от наркотиков населения Flacks, S. Drug Control, Human Rights, and the Right to the Highest Attainable Standard of Health: A Reply to Saul Takahashi // Human Rights Quarterly. 2011. Vol. 33. № 3. P. 858.. Это означает дихотомическое противопоставление «здорового» населения и «больного».

Основной объяснительный механизм, ради которого и используется исторический институционализм, это историческое развитие, а именно «колея развития» (логика зависимости от выбранного пути) и «критические точки» (critical junctures) North, D.C. Op. Cit. P. 9-10.. Колея развития - период в историческом развитии, которые иллюстрирует «вязкость» институтов, то есть, один первоначально принятый институт сохраняет свою форму и продолжает действовать; «критические моменты» - моменты в институциональном развитии, в ходе которых может произойти изменение формы института, тем самым изменив направление колеи развития Ibid.. Говоря иными словами, уделяется внимание тому, как институты производят такие «колеи», какие меры принимаются для разрешения проблемы на повестке дня. С ретроспективной точки зрения, все решения и события в историческом развитии института наркотической политики в критические моменты формировали и вызывали стагнацию в дальнейшем формировании курса. Поскольку каждый политический курс, это набор мер, отвечающий проблеме, которая находится на повестке, получается, наркотическая политика США в XX веке это контролирующая система, пытающаяся охватить все виды наркотиков. Обратим более детальное внимание на самый первый договор, который можно считать отправной точкой запретительной политики - будет проведена интерпретация вторичных источников.

Но прежде, повторно обратимся к терминологии, «критический момент» характеризуется двумя основными параметрами: первый, в определённый момент времени актор должен принять решение из двух и более альтернатив. Иными словами, перед актором должен стоять выбор, в противном случае, момент теряет свою «критичность» Mahoney, J. 2001. Op. Cit. P. 113.. Вторую характеристику можно номинально назвать «невозвратность» - при принятии любого решения в критический момент препятствует возвращению в первоначальное положение с несколькими вариантами Ibid. . Основной причиной созыва Шанхайская Опиумная Комиссия в 1909 году, как отмечено в названии, стал рост популярности опиума в Китае и, вследствие активной экономической политики, по всему миру An Act To amend the Act entitled "An Act to prohibit the importation and use of opium for other than medicinal purposes". 67th United States Congress Narcotic Drugs Import and Export Act (Jones-Miller Act). 1909 [Electronic resource]. URL: https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:wUVhk3b_WzUJ:https://www.loc.gov/law/help/statutes-at-large/67th-congress/Session (Retrieved: 15.05.2019).. Колониальная ситуация в Азии способствовала торговле опиумом, и уже в XVIII веке Британская Ост-Индская компания монополизировала производство и продажу вещества. Такое повсеместно высокая заинтересованность в опиуме привлекало внимание со стороны общественности, например, в Китае признали курение «моральным пороком и экономической угрозой» McAllister, W.B. Op. Cit. P. 11.. Более того, в середине XVIII века был издан указ против практики потребления опиума, который, на практике, оказал минимальное воздействие. В последующих периодах, ближе к окончанию столетия, были предприняты попытки запрета экспорта металлических денег, на прибыль, с продажи которых, приобретался опиум, а также запрет на импорт опиума в страну Ibid. P. 12.. В результате такой реакционной политики в XIX веке сформировались незаконные канала сбыта и поставок опиума; разразилась Опиумная война, которая ознаменовала заинтересованность великих держав в экономическом пространстве Китая; Китай всё так же оставался финансово зависимым от прибыли с продажи опиума, а также вся вертикальная структура общества испытывала физическую зависимость от опиума, и всё это несмотря на запреты Ibid. P.13-17.. Но такой наглядный пример негативного воздействия наркотических веществ не привлёк внимание к вопросу о создании международной системы контроля. Международному сообществу потребовалось дополнительное время для развития медицинской сферы, технологического развития, социальной реформации общества, включая столкновение культурных ценностей, развитие более устойчивого международного сотрудничества - всё это формировало будущую международную наркотическую политику Ibid. P.14..

С этого периода настороженность и отношение к наркотикам в XIX веке стало походить на нынешнюю ситуацию в США. Благодаря техническому прогрессу стали производиться новые вещества по низким ценам (листья коки, кокаин), которые пользовались большим спросом среди населения Ibid.. Уже в начале XX века западные государства стали обращать внимание на каузальный механизм между девиантностью, негативными последствиями для физического и психологического здоровья и наркотиками. Ответной реакций на взаимосвязь послужила система «лечебных» мер: форсированный полный отказ от наркотического вещества, задержания и терапии. В то время уже формировалось две коалиции, которые отстаивали диаметрально противоположенные точки зрения относительно наркотической политики: сторонники медицинского применения наркотиков или криминализации, и их оппоненты, придерживающиеся идеи контролирования доступа к наркотикам Ibid. P. 20.. Если сторонники запрета апеллировали и апеллируют к негативным последствиям, то пропоненты либерального подхода утверждают, что аргументы в пользу запрета утрированы, что «опиум улучшает качество жизни» Ibid. P. 22. и что «влияние наркотиков не может быть обозначено как универсально негативным» Ibid.. Такое относительно подробное описание наркотической предыстории позволяет пронаблюдать антецедент, предшествующий «критическому моменту» Mahoney, J. Op. Cit. P.114.. Но до Шанхайской комиссии, инициированной Америкой, был ещё Десятилетнее соглашение, подписанное в 1907 году между британской стороной и Китаем, которое сокращало производство и экспорт опиума, вопросы спроса и предложения, формирования нелегальной деятельности не затрагивались Redford, A., Powell, B.W. Op. Cit. P. 512-515; McAllister, W.B. Op. Cit. P. 24.. Именно это соглашение и послужило основополагающим примером контроля наркотиков в международных масштабах. Основной интерес США в контексте наркотического вопроса произрастает из двух аспектов: первый - экономический - негативное отношение сформировалось из-за влияния опиума на международный рынок, он снижал интерес к другой продукции, поэтому все попытки Китая справиться с опиумной эпидемией получали поддержку с американской стороны; второй же аспект социальный, к которому обращаются и по сей день, после Испано-Американской войны (1898) проблема потребления опиума и зависимости стала напрямую актуальной для США.

Таким образом, Шанхайская Опиумная Комиссия удовлетворяет обоим параметрам «критического момента»: у международного сообщества была два потенциальных варианта, запрет / ограничение, направленные на контролирование опиума, либо же игнорирование проблемы. Но поскольку международная наркотическая политика диктовалась США, которая лицом столкнулась с проблемой наркотических веществ, то она лоббировала всевозможные действия в пользу запрета. Говоря о «невозвратности», в контексте международных встреч и соглашений масштаб и количество вовлечённых акторов, столкнувшихся с подобной проблемы, играют свою роль - если изменение национальной политики ещё можно представить, то смену международной парадигмы осуществить сложнее. Все последующие международные договоры (Международная опиумная конвенция (1912), Первая и вторая Женевская конференция (1921-1925), создание Лиги Наций, заинтересованной в контролировании наркотиков, Единая конвенция о наркотических средствах (1961), Comprehensive Drug Abuse and Control Act (1965), Конвенция о психотропных веществах (1971), United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (1988)) лишь укрепляли рамку по контролю наркотиков: добавляли новые виды и типы наркотиков, создавали дополнительные контролирующие институты. Такой подход укреплял не только международный прогибиционистский подход, но и закреплял политику в странах-участницах соглашений. Резюмировать данный анализ можно следующим утверждением, происходящим из исторического институционализма: политические институты = политические институты * предпочтения Gerber, E.R., Jackson, J.E. Endogenous Preferences and the Study of Institutions. // The American Political Science Review. 1993. Vol. 87. № 03. P. 639-656; Wildavsky, A. Choosing Preferences by Constructing Institutions: A Cultural Theory of Preference Formation // The American Political Science Review. 1987. Vol. 81. № 1. P. 1-21.. Из такого минимального уравнения видно, что нынешний политический институт наркотической политики произошёл из предпочтения борьбы с наркотиками и первоначальным Десятилетним договором, который ставил первоочередной задачей уничтожение наркотиков, а не их рациональное и оптимальное регулирование. Поскольку ни одна из переменных не видоизменилась со временем, то и исход остался прежним.

2.2 “Выгодный” запрет наркотиков

В данном пункте предлагается рассмотреть более детально механизм, который в терминах «колеи развития» можно назвать «невозвратностью». В силу каких факторов он осуществляется, почему именно данный термин применим к наркотической политике в США? Для анализа будет использована теория обратной связи публичной политики (policy feedback), которая позволит оценить, настолько ли невыгодно и затратно было бы перевести наркотическую политику с рельс запрета на более либеральный подход. Объектом анализа будет являться «война против наркотиков», которая является результатом международного регулирующего процесса и проявлением неоднозначной политики, но которая сохранялась, как минимум, на протяжении 40 лет.

Современная интерпретация обратной связи публичной политики была предоставлена Полом Пирсоном в 1993 г., основной посыл теории заключается во «влиянии политического курса на политику государства». Говоря другими словами, один политический курс, наркотическая политика, основанная в 1907 г., формирует общую международную политику в области наркотиков через определённые эффекты. Данное влияние осуществляется через три группы акторов: правительственные элиты, группы интересов и общественность, и через два типа механизмов влияния: «ресурсы и стимулы» и «эффект интерпретации» Pierson, P. Op. Cit. P. 595-628.. Для более детального понимания политического курса, о котором идёт речь, необходимо рассмотреть влияние на каждую из групп.

Первая категория акторов - группа интересов - в контексте ресурсов и мотивации может получать причину для формирования/ расширения коалиции (пример табачной политики наглядно показал, как один общественный политический курс может мобилизовать общество) Ibid. P. 599.. Более того, политические курсы могут создать условия, в рамках которых и будет осуществляться деятельность коалиции, Пирсон называет такие ситуации «нишами» Ibid. P. 600.. Мотивация также может заключаться в финансовых вложениях, пополняя набор ресурсов коалиции, например, ситуация, при которой государство финансирует группу, сформировавшаяся исключительно из-за нового политического курса и которая принимает участие в его реализации. Четвёртым проявлением ресурсов и мотивации является упрощения доступа групп интересов к процессу принятия решения Ibid. P. 601.. Говоря же о государственных элитах, то они могут ощущать эффект от политического курса при расширении административных полномочий и в целом увеличения мощности государства Ibid. P. 604-605.. И заключительной группой в контексте ресурсов и мотивации является общественность, граждане. С ней связан ключевой эффект, как минимум, в рамках этого пункта работы - «эффект запирания» Ibid. P. 607.. Концептуально, данный эффект похож на элемент «невозвратности» в историческом институционализме, то есть при проведении политического курса создаются дополнительные издержки, которые в значительной степени понижают вероятность смены колеи развития Ibid. P. 607., как результат, население следует правилам, установленными новыми институтами. Такие издержки, препятствующие возвращению в первоначальное положение/ переходу к альтернативной, более эффективной политике, в академической литературе называются «невозвратные затраты», которые сопряжены с механизмом «увеличения выгоды» (increasing returns) Ibid. P. 607.. Есть четыре переменные, которые формируют эти издержки, стоит отметить, что данные список факторов встречается в работах Пирсона, посвящённых и «обратной связи публичной политики», и «колее развития». Первый фактор - «развитая институциональная система» и «фиксированные расходы», данные показатели иллюстрируют, что у лиц, принимающих решения, есть мотивация и дальше следовать выбранной политике, поскольку много ресурсов уже было вложено, институциональная система создана, но далеко не всегда срабатывает данный подход, поскольку срабатывает закон убывающей предельной полезности Pierson, P. Op. Cit. P. 254.. Иными словами, институциональная «невозвратность» может пресекать рассмотрение альтернативных способов разрешения проблем. Вторая переменная - приверженность к одному методу производит «обучающий эффект», то есть, каждый просчёт и каждая ошибка, в идеале, должны вносить коррективу в проведение политики, делая её более эффективной, а новые и оптимальные практики - моментально инкорпорироваться Ibid. P. 254.. Координационный эффект и адаптационные ожидания - последние два фактора, влияющие на потенциальное «увеличение выгоды», объясняют, как работают «дополняющие товары» и насколько важно принять гипотетически выигрышное решение Ibid.. Резюмируя, концепт «увеличения выгоды» основывается на посылке, что при вложении ресурсов, создании структуры, проведении процесса обучения в один первоначальный политический курс, мотивация смены колеи развития пропадает, поскольку принятие альтернативного решения требует новых инвестиций ресурсных и временных и устранения предыдущей системы Harty, S. Theorizing Institutional Change in Lecours, A. New Institutionalism?: Theory and Analysis. Toronto: University of Toronto Press. 2005. P. 51-79.. Иными словами, даже если изначально в рамках регулирования наркотиков речь могла вестись о декриминализации, использовании в медицинских целях, то в определённый момент исторического развития института по контролю наркотиков в США пришёл было достигнуто «единогласное» решение о поддержании запрета. И такая продолжительность института не означает ни его эффективность, ни оптимальность, он сохраняется только из расчёта на «определённость» - поддержание политического курса, вероятнее всего, приведёт к ожидаемым результатам. Следовательно, США испытывает институциональный инертность, при которой институт не может отвечать на запросы общества Ibid. P. 58..

Наиболее наглядным случаем для анализа подобной ситуации является «война против наркотиков», это самый широко обсуждаемый случай попытки регулирования наркотиков в США, который был также официально призван провальным, но, несмотря на такое заключение, - длился более 40 лет. На данном примере будет рассмотрено воздействие «эффекта запирания» и будет дан ответ, почему не были приняты более эффективные и в тоже время доступные иные альтернативы.

Как уже описывалось в обзоре литературы, политика «войны против наркотиков» была ответной мерой на увеличение нелегального оборота наркотиков на территории США DrugFacts: Nationwide Trends | National Institute on Drug Abuse (NIDA) [Electronic source]. URL: https://www.drugabuse.gov/publications/drugfacts/nationwide-trends (Retrieved: 12.05.2019). - у лиц, принимающих решения, было достаточно индикаторов, которые бы определяли и увеличенное предложение из соседних стран, и увеличенный спрос на территории штатов. Более того, в рамках формирования повестки дня сыграла роль и колея развития, поскольку, как было отмечено ранее, любое событие, связанное с наркотиками, требует незамедлительной реакции по устранению причины. В качестве такой реакции был сформулирован «zero-tolerance» подход, который заключался в нетерпимости к веществам, вызывающим зависимость, выражавшийся в увеличении наказания для потребителей наркотиков и проведении международных операций. Для адаптации политического курса создавались дополнительные институты, всецело посвящённые борьбе с наркотиками: в 1973 г. в преддверье «войны против наркотиков» было создано «Управление по борьбе с наркотиками» (Drug Enforcement Agency); во время президентства Рональда Рейгана «война против наркотиков» набрала большие обороты, и в 1988 г., вместе с принятием на территории США «Акт о борьбе против злоупотребления» (Anti-Drug Abuse Act of 1988), появился ключевой институт по вопросам наркотической политики «Государственное подразделение в области реализации наркотической политики» (Office of National Drug Control Policy), который и регулирует бюджетные расходы History [Electronic source]. URL: https://www.dea.gov/history (Retrieved: 12.05.2019); Office of National Drug Control Policy [Electronic source]. URL: https://www.whitehouse.gov/ondcp/ (Retrieved: 12.05.2019).. Говоря о бюджете, то на политику «войны против наркотиков» выделялись немыслимые средства Miron, J. A., Waldock, K. The Budgetary Impact of Ending Drug Prohibition. Cato Institute. 2010., в частности на такие статьи расходов как: «расследования», «поддержание деятельности регулирующих институтов в области наркотиков» ("Law Enforcement Agency Support"), «обеспечение тюремной системы» (сразу после инициации политического курса была запущена система расширения тюремной системы: строились новые федеральные, частные тюрьмы и тюрьмы, спонсируемые бюджетом штата)Budget and Performance | The White House [Electronic source]. URL: https://www.whitehouse.gov/ondcp/additional-links-resources/budget-and-performance/ (Retrieved: 12.04.2019).. Более того, в 1986 был введён механизм «ежегодного отчёты по уровню кооперации» Reuter, P. Op. Cit. P. 102. (International Narcotics Control Strategy Report), то есть, учитывая высокий уровень поставок и предложения из-за рубежа, США пыталась сотрудничать со странами, которые попадали под категорию «источник наркотиков» под эгидой «войны с этими наркотиками», а по окончанию года оценивала «качество кооперации» Ibid.. Страны, которые не проходили оценку, рисковали потерять экономическую поддержку со стороны Штатов. На уровне имплементации у политики тоже всё было благополучно, люди задерживались, операции по уничтожению наркотических плантаций проводились, крупные обороты веществ изымались Budget and Performance…. Эти четыре этапа иллюстрируют, что выбранная изначально проблема привлекла к себе много внимания в силу своей потенциальной опасности, поэтому и ответные меры были столь обширными, включали в себя домашнюю и внешнюю политики, что говорит о многостороннем подходе к вопросу. На уровне теории такой подход мог бы обеспечить улучшение ситуации, но как показывает сорокалетняя практика вместе с научными и новостными источниками, старания не увенчались успехом.