Применение консоциативных механизмов в Ираке в условиях этноконфессиональной фрагментации и политической нестабильности

Помимо четырех основных принципов консоционализма А. Лейпхарт выделяет ряд второстепенных условий, которые оказывают благоприятное воздействие на функционирование консоциативной модели. Как отмечает Лейпхарт, факторы, которые мы рассмотрим ниже, способствуют сохранению, укреплению и стабильному развитию сообщественной демократии. При этом важно отметить, что данные условия не являются необходимыми для формирования успешной консоциативной модели, в отличие от предыдущих четырех, они лишь увеличивают вероятность формирования устойчивой и эффективной консоциативной модели. Одним из таких условий является баланс сил между несколькими сегментами, который предполагает примерное равенство сил между всеми значимыми сегментами. Данное условие является благоприятным для консоциативной модели, так как в случае, когда один сегмент обладает большими ресурсами или же просто большинством, он будет скорее доминировать, нежели сотрудничать с сегментами. Баланс необходим именно между несколькими сегментами, так как два сегмента всегда будут стремиться к доминированию, нежели к сотрудничеству, даже в случае равенства сил между двумя сегментами. Лейпхарт уточняет, что 3-5 сегментов является наиболее благоприятным числом для устойчивости консоциативной модели, так как именно такое небольшое число групп способствует развитию духа сотрудничества. Помимо вышеописанных А. Лейпхарт также выделяет следующие желательные условия: национальная солидарность; наличие минимального консенсуса между сегментами; наличие четких границ между территориями, на которых сосредоточены сегменты; небольшой размер государства, маленькая численность населения, наличие внешней угрозы, страх перед последствиями распада консоциации; страх гражданской войны, умеренная многопартийность; готовность элит сотрудничать и идти на компромисс; социально-экономическое равенство между сегментами; представительная партийная система; надсегментные ориентации (религия, национализм); пересекающиеся различия между сегментами; изолированность сегментов; наличие исторических традиций урегулирования конфликтов элитами сегментов; наличие перекрестных социальных ролей. Парламентская форма правления - в том числе один из благоприятных факторов для консоциативной модели, однако Лейпхарт отмечает, что и президентская имеет право на существование, например, в случае распределения ключевых постов между ключевыми сегментами, как было сделано в Ливане Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование / Пер. с англ под ред. А.М. Салмина, Г.В. Каменской. М.: Аспект Пресс, 1997. С. 69.. При этом неблагоприятным фактором являются международные конфликты, которые зачастую ведут к ухудшению отношений между сегментами Andeweg. R. Consociational democracy // Annual Review of Political Science. 2000. Vol. 3. P. 515..

Таким образом, консоциативную демократию можно определить, как модель осуществления власти, которая предполагает использование сообщественных механизмов, способствующих сотрудничеству лидеров ключевых сегментов многосоставного общества в решении значимых политических вопросов и управлении страной. Ключевыми особенностями сообщественной демократии являются сотрудничество элит, дух компромиссов, умеренность. Консоциативные механизмы позволяют сегментам глубоко разделенного общества преодолеть разногласия и являются эффективным инструментом для преодоления кризиса и обеспечения политической стабильности. В данном параграфе были концептуализированы четыре основных принципа консоционализма и благоприятные условия для устойчивости консоциативной модели, которые будут использованы во второй главе для анализа консоционализма в Ираке. Что касается политической стабильности, в данной работе мы, основываясь на определении базы данных Worldwide Governance Indicators, под политической стабильностью понимаем "восприятие вероятности того, что правительство будет дестабилизировано или свергнуто неконституционными методами или с применением насилия, в том числе политически мотивированного насилия и терроризма" The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues // Policy Research Working Paper. № 5430. 2010. P.4..

1.3 Критика консоциативной теории

Впервые консоциативная теория в ее первоначальном виде была сформулирована Лейпхартом в 60-х годах, однако с тех пор она претерпела некоторые изменения. Внесению изменений в консоциативную теорию поспособствовали, в частности, критики консоционализма. Критические замечания позволили скорректировать теорию, уточнить и дополнить ее.

Критика консоциативной теории не имела всеобъемлющий характер, то есть, в научном сообществе не сложилось единой волны критики касательно всей теории консоционализма. Критические замечания скорее касались конкретных аспектов теории, таких как: включение некоторых стран в ряд консоциативных демократий, отсутствие концептуальной ясности, трудность измерения элементов консоциональной демократии. Кроме того, критике подвергались ряд благоприятных условий для устойчивости консоциативной модели, которые выдвигал Лейпхарт.

Первое направление критики связано с выделенными Лепйхартом благоприятными условиями и отсутствием концептуальной ясности: ряд политологов отмечали неточность определений ключевых понятий, которые А. Лейпхарт использует в своей теории. Так, Ван Шенделен отмечает концептуальную неясность понятия многосоставного или глубоко разделённого общества, задаваясь вопросом: при каких критериях раскол можно определить как сегментарный? Schendelen V. Consociational Democracy: The Views of Arend Lijphart and Collected Criticisms // The political science reviewer. 1985. Vol. 15. №1. P.155. Кроме того, он отмечает, что такие понятия, как демократия, стабильность и большой коалиции были определены в нескольких работах Лейпхарта по-разному, что оставляет вопрос относительно точного определения этих понятий в рамках консоциативной теории открытым. Макгэрри и О'Лири и вовсе считают принцип большой коалиции не столь необходимым критерием, как его определяет Лейпхарт Wolff S. Consociationalism, Power sharing, and Politics at the Center. In Denemark R. A. (ed.), The international Studies Encyclopedia. Oxford/ Boston-Malden, MA: Wiley-Blackwell, 2010. P. 18.. Критика со стороны В. Шенделен коснулась и благоприятных условий, которые по мнению ученого, являются пустыми, так как с одной стороны полезны, с другой не являются важными и необходимыми для консоциации Schendelen V. Consociational Democracy: The Views of Arend Lijphart and Collected Criticisms // The political science reviewer. 1985. Vol. 15. №1. P.160.. Данную критику подхватил Руди Андэвег, подвергнув критике ряд благоприятных условий, выдвинутых Лейпхартом, среди них: небольшой размер страны, баланс сил между сегментами и небольшое число сегментов Andeweg. R. Consociational democracy // Annual Review of Political Science. 2000. Vol. 3. P. 525.. В свою очередь Б. Барри дополняет ряд второстепенных условий для успеха консоциации, выделяя в качестве ключевого благоприятного критерия наличие минимального консенсуса между сегментами, а в качестве неблагоприятного - этнический характер раскола Barry B. Review Article: Political Accommodaion and Consociational Democracy // British Journal of Political Science. 1975. Vol. 5. №4. P. 479..

Второе направление касалось приобщения ряда стран к консоциативным демократиям. Так, сомнению подвергся голландский консоционализм: политологии утверждают, что голландское общество не было глубоко разделённым, соответственно конфликтов, как и риска для политической стабильности не было Andeweg. R. Consociational democracy // Annual Review of Political Science. 2000. Vol. 3. P. 517.. Идентичная критика коснулась и Швейцарии: критики утверждали, что Швейцария никогда не являлась глубоко разделённым обществом и там всегда был низкий уровень межкультурной враждебности Barry B. Review Article: Political Accommodaion and Consociational Democracy // British Journal of Political Science. 1975. Vol. 5. №4. P. 486.. Более того, по их мнению, Федеральный совет не представляет большую коалицию, так как члены совета не являются лидерами субкультур Andeweg. R. Consociational democracy // Annual Review of Political Science. 2000. Vol. 3. P. 518.. Б. Барри помимо Нидерландов и Швейцарии критикует также Бельгию и Австрию, утверждая, что данные страны не являются полноценными консоциациями Barry B. Review Article: Political Accommodaion and Consociational Democracy // British Journal of Political Science. 1975. Vol. 5. №4. P. 481..

Кроме того, Б. Барри критикует консоциативную теорию за то, что в ней уделяется внимание лишь сотрудничеству между сегментами и не учитываются властные отношения Lustic. I. Stability in deeply divided societies: Consociationalism versus Control // World Politics. 1979. Vol. 31. №3. P. 329.. Данную линию критики развивает также И. Лустик, который отмечает, что в любом разделенном обществе всегда помимо консоциативных механизмов присутствует контроль и господство со стороны одной группы Там же. P. 330.. В связи с этим И. Лустик предлагает альтернативу консоциативной теории, а именно теорию контроля, суть которой заключается в том, что один сегмент всегда контролирует остальные, тем самым обеспечивая стабильность Там же. P. 328..

В ответ на критику Лейпхарт утверждает, что она не привносит существенных изменений в теорию в ее первоначальном виде, а лишь немного корректирует ее. Более того, в ряде случаев критика поспособствовала заполнению некоторых пробелов в теории: в ответ на критику относительно концептуальной неясности Арендом Лейпхартом были предложены точные определения демократии, политической стабильности и аккомодации, а также были выделены четыре критерия многосоставного общества: сегменты должны легко идентифицироваться; иметь четкий размер; границы между сегментами и политическими, социальными и экономическими организациями должны совпадать; партии, представляющие конкретные сегменты, должны стабильно получать от них поддержку Andeweg. R. Consociational democracy // Annual Review of Political Science. 2000. Vol. 3. P. 519.. Кроме того, был проведён более глубокий анализ применения консоциативных механизмов в различных странах.

Таким образом, несмотря на всеобщий пессимизм в научной среде относительно возможности формирования стабильного демократического правления в странах с глубоко разделённым обществом, Лейпхартом была предложена универсальная модель для решения проблемы политической нестабильности в подобных странах. При этом Лейпхарт утверждает, что консоционализм является наиболее эффективным способом преодоления конфликтов и формирования стабильной демократии в многосоставных обществах Andeweg. R. Consociational democracy // Annual Review of Political Science. 2000. Vol. 3. P. 516.. В последствии консоциативные механизмы показали свою эффективность в решении данной проблемы как в западных странах, так и в странах "третьего мира". В данной главе были концептуализированы четыре ключевых принципа консоционализма (большая коалиция, пропорциональность, автономия сегментов, взаимное вето), которые станут основой для дальнейшего исследования применения консоциативных механизмов в Ираке. Кроме того, на основе теории А. Лейпхарта и критиков консоционализма нами был выделен ряд условий, способствующий успешному функционированию консоциативной модели, в частности, наличие минимального консенсуса между сегментами по решению значимых вопросов, наличие четких границ между сегментами, небольшой размер государства, наличие внешней угрозы, раскол не по этническому признаку, страх перед последствиями распада консоциации, баланс сил между сегментами, наличие исторических традиций урегулирования конфликтов элитами сегментов, умеренная многопартийность, четкое представление об общей национальной принадлежности, стремление элит сотрудничать и принимать совместные усилия по сохранению стабильности.

Глава 2. Реализация консоциативных механизмов в Ираке

Для исследования институциональной организации консоционализма будет проанализирована конституция Ирака, которая в полной мере отражает формальное закрепление консоциативных принципов. В рамках анализа конституции Ирака на предмет наличия консоциативных принципов будут рассмотрены следующие аспекты: как отражены четыре основных консоциативных принципа (большая коалиция, право вето, автономия сегментов, пропорциональность), как распределены полномочия между президентом, правительством, парламентом.

Перед чем приступить к эмпирическому анализу консоциативных механизмов, необходимо рассмотреть предпосылки и процесс внедрения консоциативных принципов в политическую систему Ирака. Последние несколько лет периодически обостряющийся иракский кризис является одной из причин нестабильности на Ближнем Востоке и серьезной международной проблемой. Начавшийся в 1990 году с Кувейтского кризиса и войны в Персидском заливе и вновь обострившийся в 1998 году кризис закончился иракской войной в 2003 году. Иракская война началась весной 2003 года с вторжения США и стран-союзников на территорию Ирака, предлогом для чего послужили борьба с международным терроризмом, в частности, с террористической организацией Аль-Каида, и информация о наличии у Ирака оружия массового поражения Кузнецов Д.В. Иракский кризис. Очерк событий. Документы и материалы: учебное пособие. Благовещенск: Изд-во БГПУ, 2006. C. 39. . Позже, однако, оказалось, что данные о наличии оружия массового поражения были сфальсифицированы для обоснования проведения военной операции против Ирака Там же. C. 39., сотрудничество Ирака с Аль-Каидой также не было подтверждено Война в Ираке: цели и результаты кампании // Аргументы и факты. URL: http://www.aif.ru/dontknows/1225973 (дата обращения 25.02.2019) , в результате чего вторжение США было признано незаконным. Иракская война продлилась почти 9 лет, результатом чего стали не только потери населения, разрушенная экономика и свержение режима Саддама Хусейна, но и формирование новой государственно-политической системы Ирака. Практически через год после начала Иракской войны в связи со свержением режима Хусейна президент США объявил о завершении военной операции против Ирака, и начались процессы по восстановлению экономики и социальной сферы и возвращению политической стабильности Кузнецов Д.В. Иракский кризис. Очерк событий. Документы и материалы: учебное пособие. Благовещенск: Изд-во БГПУ, 2006. C. 46.. При этом терроризм и межконфессиональные конфликты не только не утихали, но и набирали обороты. Несмотря на отсутствие поддержки действий США со стороны ООН, США приступили к формированию демократических институтов и новой политической системы Там же. C. 55.. Результатом стало формирование в 2005 году Национальной ассамблеи, Президентского совета, состоящего из президента и двух вице-президентов, правительства, состав которого представлял все значительные сегменты страны, а также был представлен и в последствии принят путем референдума новый проект Конституции Ирака, положения которого обеспечивают компромисс между конфликтующими сегментами Там же. C. 56.. Несмотря на напряженную обстановку референдум состоялся за конституцию проголосовало 78% избирателей Электоральная география. Ирак. Парламентские выборы 2005 (декабрь) г. // Электоральная география. URL: http://www.electoralgeography.com/ru/countries/i/iraq/2005-constitution-referendum-iraq.html (дата обращения 25.02.2019). Далее мы рассмотрим более подробно положения Конституции на предмет наличия консоциативных принципов.

Большая коалиция

Конституция не закрепляет ни одну из возможных форм институционализированного сотрудничества значимых сегментов в совместном управлении страной. То есть, конституция Ирака не предполагает формирование институтов, в той или иной степени способствующих совместному управлению страной сегментами в рамках большой правительственной коалиции или путем распределения ключевых должностей между сегментами. Более того, по конституции правительство формирует кандидатура от крупнейшего блока парламента Iraq's constitution of 2005 // constituteproject.org. 2019. С. 26. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf (дата обращения 27.02.2019), что исключает возможность формирования большой правительственной коалиции. Таким образом, принцип большой коалиции в конституции не закреплен.

Взаимное вето

Ирак является парламентской республикой, что четко прослеживается в ряде положений конституции. Так, Совет представителей избирает Президента Республики и двух вице-президентов большинством в две третьих голосов Там же. С. 24, а также Председателя Совета абсолютным большинством голосов. Президент в свою очередь поручает кандидатуре крупнейшего блока Совета представителей сформировать правительство Там же. С. 26. Премьер-министр и министры несут как коллективную, так и индивидуальную ответственность перед Советом представителей Там же. С. 27. Совет представителей может выразить недоверие министру абсолютным большинством голосов Там же. С. 21., кроме того, согласно статье 61, Совет представителей принимает решение о вынесении недоверия премьер-министру абсолютным большинством голосов Там же. С. 22.. Совет может отстранить президента абсолютным большинством голосов после вынесения приговора Федеральным верховным судом Там же. С. 20.. В свою очередь Совет представителей может быть распущен по предложению Премьер-министра и одобрению Президента республики или же абсолютным большинством голосов членов Совета по требованию 1/3 Там же. С. 23.. Таким образом, парламент назначает президента и формирует правительство, которое ему полностью подотчетно, при этом правительство при поддержке президента может поспособствовать тому, что парламент будет распущен. Парламентская система способствует тому, что власть не концентрируется единолично у президента, а рассредоточивается между органами власти, а соответственно и между сегментами, обеспечивая систему сдержек и противовесов. Большинство решений Совет представителей принимает абсолютным большинством голосов, что ограничивает возможность сегмента, имеющего парламентское большинство, принимать решения без участие других меньшинств.

В рамках анализа принципа права вето важно рассмотреть ход законодательного процесса в Ираке. Проект нового закона может быть представлен Совету представителей четырьмя способами: президентом, правительством, группой в составе не менее 10 членов Совета представителей или специализированным парламентским комитетом. Для принятия закона необходимо обеспечить кворум Совета представителей, который достигается абсолютным большинством от общего числа членов, и получить в ходе голосования простое большинство голосов за принятие законопроекта. После чего законодательный акт должен быть одобрен президентом. В случае, если президент не одобряет законодательный акт, он отправляются на перепроверку в Совет представителей для повторного голосования большинством членов нижней палаты, а затем отправляется президенту для утверждения. В случае если президент не одобряет законопроект второй раз, он возвращается в Совет представителей, который может принять законопроект в неоспоримом порядке тремя-пятыми голосов, вследствие чего законодательный акт считается принятым. Iraq's constitution of 2005 // constituteproject.org. 2019. С. 42. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf (дата обращения 1.03.2019) Таким образом, законопроект может быть принят простым большинством голосов Совета представителей, что ограничивает право вето других сегментов и позволяет наиболее многочисленному сегменту в парламенте принять закон. Право вето президента также весьма ограничено, так как в случае двух отклонений законопроекта, он принимается Советом представителей и не требует одобрения президента. То есть, закон может быть единолично принят нижней палатой парламента.

Принцип права вето реализовывался также в рамках Президентского совета, решения в котором принимались единогласно Iraq's constitution of 2005 // constituteproject.org. 2019. С. 42. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf (дата обращения 1.03.2019). Однако Президентский совет просуществовал лишь до 2010 года. Состоял он из президента и двух вице-президентов. При этом существовало неформальное соглашение, согласно которому президентский пост должен был занимать представитель курдов, тогда как позиции вице-президентов представители шиитов и суннитов. Единогласное решение, к которому должны были приходить представители трех ключевых сегментов в рамках Президентского совета предоставляло каждому сегменту право наложение вето на любое решение.

Важно отметить, что меньшинства имеют право вето не только на федеральном уровне, в рамках федеральных органов власти, но и на региональном. Регионы, согласно статье 126, имеют возможность налагать вето на принятие поправок в конституцию. Так, поправки в конституцию не могут быть внесены, если они затрагивают полномочия регионов, не входящие в сферу исключительных полномочий федеральной власти. Внесение поправок возможно при условии одобрения законодательной власти региона и одобрения большинства граждан на референдуме Там же. С. 38.. Таким образом, регионы могут принимать или отклонять любые поправки в конституцию, затрагивающие интересы региона. При этом согласно статье 142 референдум по измененным статьям является успешным при условии того, что он будет одобрен большинством избирателей и не будет отклонен 2/3 избирателей в трех или более мухафазах Iraq's constitution of 2005 // constituteproject.org. 2019. С. 43. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf (дата обращения 1.03.2019). Данное положение также дает мухафазам возможность наложения вето на внесение поправок в конституцию. При этом сегменты распределены так, что имеют численное превосходство хотя бы в нескольких мухафазах, что дает им возможность воспрепятствовать принятию поправки, в случае, если она затрагивает их интересы.

Пропорциональность

Конституция Ирака не содержит специальных положений, обеспечивающих завышенное представительство меньшинств во всех государственных органах, что позволяло бы обеспечивать пропорциональное влияние всех сегментов на принятие политических решений в различных структурах. Однако существуют положения, обеспечивающие пропорциональное представительство значимых сегментов в ряде конкретных государственных органов.

В наибольшей степени пропорциональное представительство соблюдается в законодательном органе. Выборы в нижнюю палату парламента осуществляются по пропорциональной избирательной системе, что обеспечивает распределение мандатов в нижней палате пропорционально количеству голосов, поданных за партию. Более того, в качестве округов используются 18 мухафаз, каждая из которых имеет количество мест, пропорциональных численности населения Elections in Iraq. 2018 Council of Representatives Elections // International Foundation for Electoral Systems. URL: https://www.ifes.org/sites/default/files/2018_ifes_iraq_council_of_representatives_elections_faqs_final.pdf (дата обращения 3.02. 2019). Места распределяются следующим образом: 320 депутатов избираются от 18 провинций по пропорциональной системе, а 8 мест распределяются между представителями меньшинств: 5 мест для христиан, 1 - езидам, 1 - мандеям, 1 - шабакам Парламентские выборы в Ираке. Досье // ТАСС. URL: https://tass.ru/info/1156515 (дата обращения 3.02.2019). Сегменты в Ираке распределены так, что каждый из них имеет численное превосходство хотя бы в нескольких мухафазах. Данная система фактически обеспечивает представительство всех значимых сегментов в законодательном органе пропорционально их численности. В соответствии с конституцией пропорциональное представительство в законодательном органе должен также обеспечивать Совет Союза - верхняя палата парламента. Согласно статье 65 Совет Союза должен включать в себя представителей районов и провинций, которые не входят в состав районов Iraq's constitution of 2005 // constituteproject.org. 2019. С. 23. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf (дата обращения 3.03.2019). Однако Совет Союза пока не был сформирован, при этом данный институт позволил бы обеспечить равное представительство всех административных единиц Ирака.

Кроме того, существует положение, указывающее на необходимость справедливого представительства всех сегментов в органах безопасности. Так, согласно статье 9 иракские вооруженные силы и органы безопасности должны состоять из представителей разных групп иракского народа с учетом их сбалансированности и без дискриминации Там же. С.6.. Однако данное положение не обеспечивает пропорциональное представительство всех значимых сегментов в органах безопасности, а лишь обеспечивает представительство всех групп в неопределенных пропорциях.

Стоит отметить, что согласно концепции консоционализма принцип пропорциональности предполагает не только пропорциональное распределение постов между сегментами, но и пропорциональное распределение ограниченных финансовых ресурсов в форме субсидий. Если первый аспект реализован не полностью, то распределение ресурсов четко закреплено в конституции. Согласно статье 112 федеральное правительство совместно с добывающими мухафазами осуществляет управление добычей нефти и газа при условии справедливого распределения доходов пропорционально распределению населения во всех частях страны Iraq's constitution of 2005 // constituteproject.org. 2019. С. 33. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf (дата обращения 4.03.2019).

Автономия сегментов

По форме государственного устройства Ирак является федерацией и состоит из столицы, регионов, мухафаз и местных администраций. Ирак подразделен на 18 мухафаз. Несколько мухафаз могут объединиться в единый мухафаз на основании просьбы о проведении референдума Там же. С. 35.. Таким образом, районы сами принимают решение о том, каким должно быть число регионов в одном мухафазе, и где будут его границы. Мухафазы принимают собственную конституцию и систему местных властей Там же. С. 35.. При этом, как было указано выше, поправки в конституцию не могут быть внесены без одобрения региона, если они затрагивают полномочия регионов, не входящие в сферу исключительных полномочий федеральной власти. Совет мухафазы не подлежит контролю со стороны министерств Там же. С. 35., однако район может передать часть или все полномочия федеральному правительству и вернуть их обратно Там же. С. 37.. Данное положение позволяет регионам в зависимости от их желания подчиняться федеральному правительству или быть более автономными.

Согласно статье 121 в случае если районный закон противоречит федеральному по вопросу, не входящему в исключительные полномочия федеральных властей, власти района могут корректировать применение национального законодательства в пределах этого района Там же. С. 35.. Данное положение делает законодательство районов выше федерального и предоставляет районам широкую автономию в принятии решений и осуществлении деятельности в рамках общих и своих компетенции. Конституция закрепляет исключительную компетенцию федеральных властей, в которую входят осуществление внешней политики, вопросы войны и мира, национальная оборонная политика, таможенное регулирование и торговая политика, проведение переписи населения и другие. Также в конституции закреплены совместные компетенции, включающие в себя, в частности, разработку единой политики здравоохранения и образования, распределение ресурсов электроэнергии, разработка общего планирования и политики государственного развития Iraq's constitution of 2005 // constituteproject.org. 2019. С. 33. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf (дата обращения 4.03.2019) . Остальные вопросы находятся в ведении районов и провинций.

Что касается культурной автономии, официальными языками являются арабский и курдский, однако иракцы могут обучаться в образовательных учреждениях на любых языках. Таким образом, регионы имеют возможность предоставлять различным этнорелигиозным группам обучаться в образовательных учреждениях на их языке.

Помимо прочего, регионы совместно с федеральным правительством осуществляют управление нефтью и газом, добытыми в их области, что способствует подключению мухафаз к распределению доходов от добычи ресурсов.

На основе проведенного анализа можно сделать следующий вывод: некоторые консоциативные принципы отражены в конституции, однако не все, ввиду чего можно сказать, что консоционализм в полной мере не закреплен в конституции. В наибольшей степени в конституции закреплены механизмы, отражающие принципы автономии сегментов и права вето. Принцип автономии сегментов в полной мере отражен в конституции и соответствует представлению о том, как данный принцип должен быть реализован в консоциативной демократии. Так, регионам предоставляется широкая политическая, культурная и экономическая автономия, они имеют собственные управленческие структуры, конституцию и свободу действий в рамках своих компетенций, а федеральное правительство в свою очередь не имеет возможности принимать законы, противоречащие конституции региона. Принцип права вето более слабо выражен, но тем не менее нашел отражение в конституции. С одной стороны, система сдержек и противовесов обеспечивает участие всех значимых сегментов в процессе принятия политических решений. Более того, право вето имеют мухафазы, что защищает меньшинства от принятия решений, ограничивающих их интересы. С другой стороны, положения о принятии закона способствуют тому, что возможность сегментов заблокировать принятие закона может быть ограничена. Принцип пропорционального представительства отражен в конституции лишь частично в нескольких положениях конституции. В наибольшей мере принцип пропорциональности проявляется в положении о пропорциональном распределение средств с доходов с добычи нефти и газа. Наличие Совета Союза могло бы поспособствовать более явной реализации принципа пропорциональности. Однако пропорциональное распределение постов в государственных органах (в особенности в правительстве) не обеспечено, поэтому данный принцип можно считать только частично затронутым в конституции. Единственный принцип, который ни в какой степени не отражен в конституции - принцип большой коалиции, что делает институциональное закрепление консоционализма весьма неполным.

Таким образом, можно заключить, что конституция Ирака является лишь частично консоциативной. Однако некоторые принципы, в частности, принцип большой коалиции, несмотря на отсутствие положений в конституции, был реализован благодаря неформальным соглашениям. Некоторые же принципы, зафиксированные в конституции, не исполнялись политическими элитами на практике. Данные аспекты указывают на необходимость анализа реализации консоциативных принципов на практике.

2.2 Реализация консоциативных принципов политическими элитами

Институциональное закрепление консоциативных принципов в конституции не гарантирует исполнение данных принципов в политических процессах. Нередко в недемократических политических режимах, и, более того, в условиях политической нестабильности положения конституции не исполняются политическими элитами. Наряду с этим зачастую политические элиты заключают соглашения, которые исполняют на практике, однако не фиксируют в положениях НПА. В связи с этим в рамках анализа функционирования консоциативной модели демократии необходимо рассмотреть не только отражение принципов в конституции, но и их реализацию.

Большая коалиция

Несмотря на отсутствие в конституции положений, закрепляющих принцип большой коалиции, на практике данный принцип был реализован путем заключения соглашения между политическими элитами в форме ротации лидеров сегментов на ключевых постах. После вторжения американцев в Ирак между политическими элитами было заключено неформальное соглашение, в соответствии с которым премьер-министром должен быть шиит, председателем парламента - суннит, президентом - курд Сунниты выдвинули кандидата на должность спикера иракского парламента // Информационное агентство REGNUM. URL: https://regnum.ru/news/2482150.html (дата обращения 9.03.2019). Таким образом, премьер-министр, президент и председатель Совета представителей формируют большую коалицию, которая обеспечивает представительство всех значимых сегментов в ключевых органах власти и способствует сотрудничеству и общему участию сегментов в управлении страной.

На практике данное неформальное соглашение также выполняется. Так, пост президента с 2005 по 2014 год занимал Джаляль Талабани, с 2014 по 2018 - Фуад Масум, с 2018 по настоящее время - Бархам Салех. Данные политические деятели являются представителями курдов и выдвигались от партии "Патриотический союз Курдистана". Пост премьер-министра был закреплен с 2005 по 2006 год за Ибрагимом аль-Джафари, с 2006 по 2014 год - за Нури аль-Малики, с 2014 по 2018 год - за Хайдер Аль-Абади, с 2018 г. - Адиль Абдул-Махди. Все вышеперечисленные деятели, за исключением опследнего, являются представителями шиитов и членами партии Дава радикально-шиитского толка. Пост спикера всегда был закреплён только за суннитами: пост занимали Хаджем аль-Хасани, Осама ан-Наджейфи, Салин аль-Джабуди, Мухаммед Халбуси. Таким образом, соглашение соблюдается политическими элитами: ключевые посты закреплены за конкретными сегментами и образуют большую коалицию, в рамках которой сегменты должны сотрудничать друг с другом и идти на компромиссы. При этом необходимость сотрудничества подкреплена парламентской системой, при которой занимающие посты премьер-министра и спикера парламента имеют большее влияния на процесс принятия решений, нежели при президентской системе.

Однако четкое закрепление постов за представителями конкретных этно-конфессиональных групп не исключает трудностей и конфликтов между политическими элитами при выборе кандидатур на данные посты. Так, парламентские выборы 2018 года, за которыми должен был последовать выбор кандидатуры на пост спикера парламента, президента и премьер-министра, привели к накалу отношений внутри сегментов. Сунниты долгое время не могли определиться с кандидатурой на пост спикера парламента Новый президент Ирака и кризис власти в стране // Внешняя политика. URL: http://www.foreignpolicy.ru/analyses/novyy-prezident-iraka-i-krizis-vlasti-v-strane/ (дата обращения 9.03.2019). На пост президента претендовали представители двух наиболее влиятельных курдских партий ПСК и ДПК, которые не хотели уступать друг другу, в результате чего длительное время парламент не мог выбрать президента Ирак решил вопрос о власти // Коммерсантъ. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3759641 (дата обращения 9.03.2019). Вместе с этим разгорался конфликт в парламенте ввиду того, что два ключевых парламентских блока шиитов претендовали на назначение своего премьера Там же.. В результате длительных переговоров все сегменты пришли к соглашению и выбрали кандидатуру, которая устраивала всех. Таким образом, по последним политическим событиям можно видеть, что в Ираке появляется дух сотрудничества: элиты учатся приходить к консенсусу и осуществлять передачу власти без конфликтов.

Взаимное вето

Для определения того, как на практике работает право вето, закреплённое определенным образом в конституции, в данном параграфе будет рассмотрено принятие закона о выборах и проведен анализ вето-игроков и точек вето, основанный на теориях Целебиса и Иммергута. Анализ вето-игроков позволит увидеть могут ли меньшинства заблокировать принятие того или иного закона, и возможно ли изменение статус-кво.

В рамках данного анализа будет рассмотрен процесс принятия закона о всеобщих выборах, так как данный закон затронул интересы различных сегментов, вследствие чего процесс принятия решения затянулся. Данный закон был принят в 2009 году и включался в себя ряд положений, в частности, увеличение числа мест в парламенте с 275 до 325, формирование избирательных округов по 18 провинциям, проведение голосования по открытым спискам. Однако споры между курдами, туркменами и арабами возникли по вопросам правил проведения голосования в провинции Киркук и количества округов в данной провинции.

Чтобы определить точки вето - этапы процесса принятия решения, на которых решение может быть заблокировано и прохождение которых необходимо для преодоления статуса-кво - необходимо рассмотреть этапы процесса принятия законодательного акта. Принятие закона включает в себя несколько этапов: внесение законопроекта в парламент, три чтения, подписание законодательного акта президентом. Законы могут быть инициированы исполнительными или законодательным органами власти. В случае, если законодательная инициатива принадлежала парламенту, после второго чтения законопроект из комитета направляется в правительство, которое может дать предложения и замечанияInside Iraqi politics - Part 3. Examining the legislative branch // URL: FDD's Long War Journal. URL: https://www.longwarjournal.org/archives/2008/02/inside_iraqi_politic_2.php (дата обращения 15.03.2019). В первом чтении законопроект вносится на рассмотрение в соответствующий комитет. Во втором чтении законопроект более подробно рассматривается в соответствующем комитете, который затем докладывает о проблемах, включая любые поправки. В третьем чтении идет голосование за пункты законопроекта. Для принятия закона необходимо получить большинство голосов "за" законопроект. Далее президент ратифицирует законопроект, и он публикуется в Official Gazette. Таким образом, точками вето в рамках принятия закона о выборах являются Совет представителей, соответствующие комитеты, президент, два вице-президента. На схеме точки вето обозначены зеленым цветом (см. Приложение).

На схеме видно, что процесс принятия законодательного акта имеет несколько точек вето, что означает возможность сегментов влиять на принятие закона на том или ином этапе. В частности, в рамках принятия закона о выборах, законопроект был пересмотрен на двух этапах: в процессе принятия законопроекта в парламенте из-за несогласия сторон, что будет рассмотрено ниже, и на этапе ратификации закона вице-президентом. Вице-президент наложил вето на законодательный акт в связи с отсутствием в законе положения, в соответствии с которым иракцы, проживающие заграницей, имели бы право голосовать и быть представленными в Совете представителей В Ираке принят закон о выборах // Информационное агентство России Islam news. URL: https://islamnews.ru/news-V-Irake-prinyat-zakon-o-vy-borah (дата обращения 15.03.2019). В итоге Совет представителей пересмотрел законопроект и принял данное положение.

Для определения вето-игроков, то есть, коллективных или индивидуальных акторов, согласие которых необходимо для изменения статуса-кво, в законотворческом процессе необходимо обратиться к конституции. Согласно конституции, институциональными игроками являются президент и два вице-президента (принимают единогласное решение по одобрению законопроекта в рамках Президентского совета), тогда как ситуационным вето-игроком является коалиция партий или одна партия, которая образует большинство в парламенте. Возможности институциональных игроков в рамках анализа закона о выборах были рассмотрены выше, поэтому далее будут рассмотрены ситуационные игроки. Учитывая то, что спор относительно принятия некоторых аспектов закона шел между этническими группами, вето-игроки при анализе будут представлены как курды, арабы и туркмены.

Идеальные точки каждого вето-игрока определяются их позициями по двум вопросам, описанным выше: количество округов в Киркуке, правила голосования в Киркуке. Идеальной точкой для курдов является решение о проведении выборов по избирательным спискам 2009 года и сохранении единого избирательного округа на территории провинции Киркук. Идеальной точкой для арабов является проведение голосования по избирательным спискам 2004 или 2005 года и формирования двух избирательных округов на территории Киркука для избрания депутатов по национальному признаку. Идеальной точкой для туркменов является голосование по старым избирательным спискам и создание двух округов. Избирательная система Ирака - выборы депутатов Парламента // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. URL: http://cikrf.ru/international/iraq_parlament.php (дата обращения 16.03.2019)

По идеальным точкам вето-игроков видно, что предпочтения части арабов и туркменов близки (см. Приложение), ввиду чего данные вето-игроки имеют область winset, то есть, область, статус-кво в которой может быть изменен. Курды при этом находятся идеологически далеко от арабов и туркменов, так как их позиция прямо противоположна. Сторонники формирования единого избирательного округа и голосования по избирательным спискам 2009 года для преодоления статуса-кво и принятия закона вынуждены были пойти на уступки: было принято решение о допущении до выборов всех зарегистрированных на данный момент избирателей, при этом результаты выборов будут предварительными и в случае нарушений выборы должны быть проведены повторно Избирательная система Ирака - выборы депутатов Парламента // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. URL: http://cikrf.ru/international/iraq_parlament.php (дата обращения 16.03.2019). Однако курдов представляла партия "Курдский альянс", которая имела всего 75 мест в парламенте и без поддержки других депутатов не имела возможности наложить вето на принятие решения. Вследствие чего положение относительно избирательных округов было принято не в пользу курдов: было одобрено сохранение единого избирательного округа Там же. . Предложение о допущении до выборов всех зарегистрированных на данный момент избирателей также было не в пользу курдов, что видно по результатам парламентских выборов в 2010 году, в ходе которых значительное число голосов в Киркуке получил суннитский блок. Тем не менее данное предложение стало компромиссом между сегментами, ввиду чего законопроект набрал большинство голосов.

Таким образом, принятие закона о выборах является с одной стороны, примером способности элит идти на компромиссы и сотрудничать, а также необходимости изменения законопроекта ввиду наложения вето одним из вето-игроков, с другой стороны, примером отсутствия у меньшинства, которое в данном случае было представлено курдами, возможности наложить вето на принятие данного решения. При этом стоит отметить, что несмотря на возможность парламента принять законопроект даже при наложении президентом вето два раз подряд, подобных практик не было, что указывает на дух сотрудничества между сегментами в рамках федеральных органов власти. Вследствие чего можно сделать вывод о том, что меньшинства имеют возможность наложения вето на этапе одобрения законопроекта президентом, при этом возможность наложения вето в процессе принятия решения в парламенте весьма ограниченно, так как для одобрения законопроекта требуется простое большинство голосов и результат зависит от стремления элит сотрудничать и идти на компромиссы.

Пропорциональность

В рамках анализа реализации принципа пропорциональности будут поэтапно рассмотрены три сферы: Совет представителей, органы безопасности, распределение доходов от добычи нефти и газа.

Для понимания того, насколько пропорционально были представлены сегменты в Совете Представителей, нами будут проанализированы результаты парламентских выборов с 2005 по 2019 года.

1. Парламентские выборы 2005 года. По итогам парламентских выборов в декабре 2005 года большую часть мандатов взяли шииты. Так, шиитов представлял Объединенный иракский альянс - ведущая шиитская коалиция, получившая 128 мест в парламенте. Суннитов представляли партии Иракский фронт согласия (44 места), Иракский фронт национального диалога (11), Иракский национальный список (25). Курдов представляли две основные партии: Собрание Курдистана, получившая 53 места в парламенте, и Исламский союз Курдистана - 5 мест. Электоральная география. Ирак. Парламентские выборы 2005 (декабрь) г // Электоральная география. URL: http://www.electoralgeography.com/ru/countries/i/iraq/2005-december-parliament-elections-iraq.html (дата обращения 20.03.2019) Если обратиться к электоральной географии выборов, можно увидеть, как провинции, представляющие определенную этно-конфессиональную группу, голосует за партию, представляющую интересы ее сегмента. Так, шиитская коалиция "Объединенный иракский альянс" получила большинство голосов в првинциях Бабиль, Багдад, Басра, Ди-Кар, Кербела, Майсан, Мутанна, Наджаф, Кидисия, Васит. В данных регионах избиратели голосовали преимущественно за шиитскую партию, и обратившись к географии расселения сегментов, можно видеть, что в данных мухафазах проживают преимущественно шииты. Аналогичная ситуация обстоит с суннитами и курдами. Избиратели в провинциях Эрбиль, Киркук, Сулеймания голосовали преимущественно за курдов. В провинциях Анбар, Салах-эд-Дин, Найнава, Дияла - за суннитов. Электоральная география. Ирак. Парламентские выборы 2005 (декабрь) г // Электоральная география. URL: http://www.electoralgeography.com/ru/countries/i/iraq/2005-december-parliament-elections-iraq.html (дата обращения 20.03.2019)

2. Парламентские выборы 2010 года. По результатам выборов в 2010 году мандаты были распределены следующим образом: большего всего мест (90) получил блок Аль-Иракия, представляющий суннитов. Шиитов представляли коалиция Государство закона (89 мест), Иракский национальный альянс (70 мест). Курдов - блок Курдистания (43 места) Электоральная география. Ирак. Парламентские выборы 2010 // Электоральная география. URL: https://www.electoralgeography.com/new/ru/countries/i/iraq/irak-parlamentskie-vybory-2010.html (дата обращения 20.03.2019). Аль-Иракия получила наибольшее количество голосов в провинциях Анбар, Салах-эд-Дин, Дияла, Найнава, Киркук, Багдад. Шиитские партии получили наибольшее количество голосов в тех же провинциях, что и в 2005 году Там же.. Курды помимо провинций, в которых получили большинство на прошлых выборах, получили также большинство голосов в провинции Дахук, но получили меньшую поддержку в Киркуке, где больше голосов получили сунниты.

3. Парламентские выборы 2014 года. На выборах в 2014 году шииты шиитская коалиция Государство закона получила 92 места в парламенте, шиитская коалиция Ахрар - 34 места, шиитская коалиция Муватин - 29 мест. Основная суннитская коалиция Муттахидун получила 23 места. При этом в целом сунниты имели всего 36 мест в парламенте. Демократическая партия Курдистана взяла 25 мест, Патриотический союз Курдистана - 21 место. Iraq elections: Maliki's State of Law 'wins most seats' // BBC News. URL: https://www.bbc.com/news/world-middle-east-27474518 (дата обращения 21.03.2019) В рамках данных выборов на территориях, где поддержку всегда получали преимущественно сунниты, значительную долю голосов получили шииты. Результаты выборов не приняли четыре партии, сославшись на фальсификации, в результате чего избирательная комиссия проводила пересчет голосов В Ираке пересчитают голоса избирателей // Информационное агентство REGNUM. URL: https://regnum.ru/news/2414433.html (дата обращения 21.03.2019) .

4. Парламентские выборы 2018 года. Стоит отметить, что выборы проходили немного времени спустя после референдума о независимости в Иракском Курдистане. В целом выборы прошли на фоне неспокойной обстановки. В результате выборов шиитский блок Муктада ас-Садра получил 54 места, шиитский альянс "Фатх" - 47 мест, сторонники премьер-министра Хайдера аль-Абади, шиитская "Коалиция Наср" - 42 места Iraqi parliament orders manual election recount // BBC News. URL: https://www.bbc.com/news/world-middle-east-44390092 (дата обращения 21.03.2019). Результаты выборов вновь вызвали многочисленные протесты против фальсификации результатов выборов. Депутаты подали петицию в Верховный федеральный суд ввиду многочисленных фактов фальсификации, однако суд отменил запрос об аннулировании итогов выборов Верховный суд Ирака отказал в аннуляции итогов парламентских выборов // EurAsia Daily. URL: https://eadaily.com/ru/news/2018/05/28/verhovnyy-sud-iraka-otkazal-v-annulyacii-itogov-parlamentskih-vyborov (дата обращения 21.03.2019).

Таким образом, по результатам выборов в 2005 и 2010 годах и территориальному распределению голосов за партии видно, что избирательная система способствует тому, что каждая партия получает большинство голосов в тех провинциях, в которых проживает значительная часть представителей этно-конфессиональной группы, которую партия представляет. Места в парламенте соответственно распределяются пропорционально числу подданных голосов за партию, в результате чего сегменты в парламенте представлены пропорционально. При этом на последующих выборах имели место фальсификации результатов выборов, которые способствовали засилью шиитов в парламенте и делали представленность сегментов в Совете представителей непропорциональной.