Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 41.03.04 «Политология»

студента группы № БПТ 142 (образовательная программа «Политология»)

«Реализация спортивной и культурной политики в контексте территориального управления в современной России»

Тарасова Алина Геннадьевна

Санкт-Петербург 2018

Аннотация

В центре данной работы находится изучение критериев, согласно которым российское правительство выстраивает систему управления и контроля по вопросам совместного ведения. Для проведения исследования были выбраны две сферы - спорт и культура в современной России. Работа представляет собой анализ законодательных актов и структуры системы управления выбранными сферами для получения комплексной информации о разности в системе выстраивания отношения между центром и регионами в спорте и культуре. В качестве итога были выделены основные аспекты, согласно которым центр выбирает определенную модель поведения в отношении конкретной сферы.

Abstract

The goal of this work is to shed light on the criteria defining the joint jurisdiction issues management system built by the Russian government. The study mainly focuses on the spheres of sports and culture of the contemporary Russia. The author carries out an analysis of legislative acts and the structure of the management system of selected areas for obtaining comprehensive information on the difference in the system of building the relationship between the center and regions in sports and culture. As a result, the main aspects were identified, according to which the center selects a certain model of behavior with respect to a particular sphere.

Введение

Говоря о стабильном развитии федеративной системы, важно понимать, что особенности разделения государственной власти между уровнями этой системы дают возможность эффективному функционированию Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9. С. 32. ?. Именно «разграничение предметов ведения между центром Российской Федерации (далее - РФ) и её субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и регионами» Чистяков С.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации // Вестник Челябинского государственного университета. 2005. С. 17. . Смысл понятия «предметы совместного ведения» заключается во взаимодействии федеральных органов и органов государственной власти субъектов при решении вопросов, относящихся к совместному ведению. Отметим, что каждый из названных уровней может не высказывать свое согласие на введение мер по конкретному вопросу. Тогда этот вопрос не может быть решен лишь с согласия одной из сторон. Однако часто происходит ситуация, когда субъекты оказываются лишенными права выражать свое мнение по проблемным вопросам. Таким образом, решение проблемы лишь силами федерального центра и на основании его мнения не дает нам возможность говорить о совместном ведении Кондрашев А.А. Разграничение полномочии? между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. №1. С. 33-37. .

Стоит отметить, что в 2001 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию был определён ключевой тезис о взаимодействии центральных органов власти и органов власти субъектов по предметам совместного ведения. «Первая задача - это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, это разграничение федеральными законами. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где - субъектов Федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации» Послание Федеральному Собранию Российской Федерации [Электронный ресурс]: послание // сайт «Президент России». URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21216 (дата обращения 30.01.2018)..

На сегодняшний день предметы совместного ведения в Российской Федерации - это один из самых противоречивых компонентов взаимодействия центра и субъектов. Федеральный центр, согласно Конституции, ничем не ограничен при регламентировании сфер общественных отношений; таким образом, субъекты РФ лишены возможности законодательных инициатив. Другими словами, с практической точки зрения на федеральном уровне субъекты РФ не могут регламентировать законодательные вопросы по предметам совместного ведения Чистяков С.А. Указ. Ист. С. 18. . По данной проблеме существует и иное мнение. Те федеральные законы, которые принимаются по предметам совместного ведения, должны устанавливать лишь общий принцип, согласно которому будут регулироваться отношения. Остальные, более детальные вопросы должны оставаться на рассмотрении государственной власти субъектов Там же..

«Мировой опыт показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочии? между федерацией и ее субъектами не существует» Байрамова Н.Ю. Зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочии? федерации и ее субъектов. Пробелы в российском законодательстве // Юридический журнал. 2013. С. 16.. Важно понимать, какие механизмы позволяют центральным и региональным властям реализовывать одну политику совместно. Таким образом, данная работа направлена именно на выявление особенностей отношений между центром и регионами по вопросам совместного ведения, ведь, говоря об одной и той же политической сфере, центр и субъекты имеют свое собственное видение реализации той или иной политики. То, что будет являться ключевым для центра, может не интересовать регионы, и наоборот. Именно в этом и кроется главная проблема предметов совместного ведения - часть вопросов будет активно решаться двумя уровнями власти, а какие-то вопросы будут оставаться в стороне.

Изучение предметов совместного ведения именно на примере России интересно с разных точек зрения. Во-первых, управление по сферам совместного ведения должно происходить одинаково. Однако разные политические сферы имеют свои особенности управления, становясь тем самым более централизованными и децентрализованными. Во-вторых, предметы совместного ведения в России закреплены на конституционном уровне, тогда как не все страны вообще обращаются к данной модели управления.

Для анализа предметов совместного ведения в России мы возьмем за основу две сферы - спортивную и культурную. Это не самые приоритетные сферы для финансирования, но ключевые с точки зрения развития в РФ на сегодняшний день. Посмотрев на прочие сферы (здравоохранение, образование) по предметам совместного ведения, мы можем обратить внимание, что все они находится во второй половине бюджетных расходов. Если проводить параллели между ключевыми бюджетными статьями (социальная политика, национальная экономика, безопасность и правоохранительная деятельность и пр.), то заметна разница в выделении бюджетных средств. Особенно это сказывается на культурной и спортивной сферах, на которые в 2018 году выделено 98 и 60 миллиардов рублей соответственно. В сравнении с образованием (664 миллиарда рублей) и здравоохранением (460 миллиардов рублей) разница довольно большая Бюджет России на 2018 год. Инфографика. [Электронный ресурс]: статья// сайт «Аргументы и Факты». URL: http://www.aif.ru/dontknows/infographics/byudzhet_rossii_na_2018_god_infografika (дата обращения: 11.04.2018). Однако на такое финансовое распределение можно посмотреть и с другой стороны. Если не сравнивать спорт и культуру с другими сферами, то мы будем исходить из того, что бюджет в этих областях небольшой де факто, но с каждым годом он активно растет, что говорит о важных тенденциях при развитии этих сфер.

Целью данной работы является определение системы разграничения полномочий между центром и регионами в вопросах спортивной и культурной политики, посредством управления и контроля этих сфер.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1) Рассмотреть, как работают предметы совместного ведения в РФ в спортивной и культурной сфере через анализ законодательных актов и системы управления;

2) Проанализировать, каким образом в данных сферах происходит контроль со стороны федерального центра;

3) Определить, какая из выделенных сфер более централизована, а какая более децентрализована.

Проблема организации территориального управления в Российской Федерации - аспект, актуальный для научного рассмотрения. Важно знать те факторы, которые являются центральными в развитии территориального устройства; то, как конкретная территориальная единица функционирует в рамках одного большого государственного механизма. Также необходимо понимать, каким образом происходит функционирование в системе «центр-регионы» Напалкова И.Г. Территориальное управление России: социально-экономические, культурно- исторические, правовые векторы // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. №6 (12). С. 134.. Именно отношения между центром и регионами затрагивает вопрос о системе предметов совместного ведения. Нам требуется понять, как происходит функционирование в рамках данной системы, как центр и регионы решают вопросы, относящиеся к системе совместного ведения.

Таким образом, объектом исследования является территориальное управление в современной России.

Управление физической культурой и спортом в России имеет три этапа - федеральный, региональный и муниципальный. Решения из федерального центра «спускаются» на нижестоящие уровни и последовательно реализуются Грязева Е.Д. Архипова С.А. Государственное управление развитием физической культуры и спорта // Известия Тульского государственного университета. 2012. С. 190.. В области культуры функционирует такая же система передачи властных полномочий сверху вниз. Однако вопросы по культуре больше сконцентрированы в центре, где происходят все важные решения и изменения, в то время как в спортивной сфере регионы более автономны при решении ключевых вопросов. В нашей работе мы стремимся понять, почему по предметам совместного ведения существуют такие различия в отношениях центра и регионов в разных сферах.

Таким образом, предмет исследования - региональная спортивная и культурная политика.

Исследовательский вопрос работы звучит следующим образом - каким образом российское правительство выстраивает систему управления и контроля в сферах, включенных в предмет совместного ведения органов власти федерального центра и субъектов федерации?

В качестве теоретической основы нами была выбрана теория кооперативного федерализма. Концепция была создана в противовес дуалистическому федерализму, который четко разграничивал полномочия центра и субъектов по вертикали Фадеева Т.М. Европейский федерализм: современные тенденции // РАН ИНИОН. 2000. С. 7.. Кооперативный же федерализм уделяет большое внимание партнерским отношениям между центром и субъектами. Именно после возникновения данной теории во многих странах стали появляться предметы совместного ведения. Но кооперация - это не всегда мирные отношения между центром и регионами, выстроенные на согласии. Важно понимать, что даже по вопросам совместного ведения центр и регионы преследуют свои цели. Однако при различном взгляде на одни и те же вопросы разные уровни власти должны работать сообща при решении проблем по совместному ведению Элазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. №5. С. 112.. Несмотря на положительные аспекты данной концепции - т.е. взаимодействие центра и субъектов, существует риск резкого смещения (излишняя централизация) федеративной системы при неточной трактовке некоторых положений теории. Главная проблема - это дублирование некоторых полномочий центра и субъектов, в то время как остаточные полномочия (не самые важные) остаются в стороне. И центр, и субъекты всегда стремятся переложить ответственность по ряду вопросов друг на друга, и при отсутствии самоконтроля со стороны каждого из властных уровней существует риск того, что многие вопросы не будут решаться совсем. В рамках нашей работы теория поможет нам на примере спортивной и культурной политики описать взаимодействие центра и субъектов, а также понять, почему одна сфера отличается от другой, несмотря на то, что обе являются сферами совместного ведения.

Операционализируя основные понятия, отмечаем, что под спортивной политикой мы подразумеваем комплекс мер, направленных на развитие и популяризацию спорта на всей территории Российской Федерации. Культурная политика - это сфера деятельности государства, направленная на подъем культурных ценностей и их пропаганду среди населения, а также развитие области культуры и искусства в России. Территориальное управление в рамках данной работы фокусируется на системе предметов совместного ведения. Мы предполагаем, что между федеральным и региональным уровнями существует четкое распределение полномочий. Кроме того, на различных уровнях функции не должны дублироваться, а полномочия - повторяться Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве // Сравнительное конституционное обозрения. 2011. №2. С. 1. . Под современной Россией мы имеем в виду временной отрезок в период с 2000 года по настоящее время.

Работа выполнена с использованием качественных методов исследования. Нами выбран сравнительный анализ, с помощью которого мы проведем сравнение между двумя сферами - спортом и культурой - и попытаемся понять, в чем с точки зрения управления и контроля эти сферы отличаются друг от друга. Методами сбора и анализа данных является анализ российского законодательства в заявленных сферах на предмет выявления взаимоотношений между разными уровнями власти. Кроме того, мы рассмотрим структуру управления в спорте и культуре, а после рассмотрим проблемы контроля со стороны федерального центра в этих двух сферах.

1. Теоретические основы межправительственных отношений в контексте кооперативной модели федерализма

1.1 Кооперативный федерализм

Многоуровневое управление - это согласованные отношения между институтами разных властных уровней, а также управление по вертикали с отличными процессами на разных уровнях Pierre, J., Stoker, G. Towards multi-level governance. In, Dunleavy, P., Gamble, A., Holliday, I. and Peele, G. (eds.). - Developments in British Politics 6, 2000. Pp. 29-44. . В течение длительного времени в системе многоуровневого управления главенствующую роль занимал центр. К концу же XX века децентрализация, которая случилась во многих странах Западной Европы, усилила влияние регионов и органов местного самоуправления. С этого периода нижестоящие уровни начали становиться гораздо менее зависимыми от центра. Также на региональном и местном уровне стали появляться свои особенности системы управления, которые поощрялись центром. Для того, чтобы система управления между разными уровнями власти функционировала качественно, необходимо сделать межправительственные отношения более согласованными по отношению друг к другу Pierre J. Models of urban governance: the institutional dimension of urban politics // Urban Affairs Revie. Vol 34. 1999. Pp. 383. . Рассмотрим межправительственные отношения в различных контекстах, чтобы понять, как они функционируют в зависимости от системы на примере нескольких стран.

Межправительственные отношения в Австрии строятся на двух разных моделях - это традиционная модель (отношения «центр-субъекты» по вертикали) и модель одновременных компетенций (совместное решение разнообразных вопросов разных уровней). Вторая модель представляет наибольший интерес, так как при ней существует взаимозависимость на политическом, экономическом и административном уровне, которая позволяет каждому из уровней иметь больше полномочий.

На межправительственные отношения Германии во многом повлияла административная реформа (конец 1990-х - начало 2000-х годов). Несмотря на то, что местные органы власти стали более автономными по отношению к вышестоящим уровням, данная реформа не внесла кардинальных изменений в систему управления. Это произошло по причине того, что и до реформы каждый властный уровень имел право на институциональные изменения. Безусловно, большая автономия местного самоуправления - это важное изменение в сторону большей децентрализации, однако это не выбивалось из рамок сложившейся в историческом контексте системы управления в Германии.

В системе США произошла ситуация, противоположная германской. Здесь административная реформа началась с местного самоуправления и позже была внедрена на вышестоящие уровни. Эта реформа оказала значительное влияние на развитие межправительственных отношений в США - система стала более динамичной.

Во Франции на протяжении долгого исторического периода происходила централизация управления. Лишь в 1980-х годах, когда были проведены реформы децентрализации, сложившаяся модель претерпела некоторые изменения, но, несмотря на это, Франция оставалась одним из самых централизованных государств в Европе. Однако после реформ произошли важные изменения в межправительственных отношениях - взаимодействия между уровнями строились на переговорах, а местное самоуправление стало более автономным.

Изменения в межправительственных отношениях, как в приведенных случаях, так и в других государствах, являются результатом институциональных изменений, в особенности, когда речь идет о поэтапном переходе к децентрализации Peters B., Pierre J. Developments in intergovernmental relations: towards multi-level governance // Policy &Politic. Vol. 29. №2. 2001. Pp. 131-134. . Что касается государственной системы в целом, уровень взаимозависимости субъектов друг от друга в системе разделения властей - это важный аспект характеристики федеральной системы с точки зрения связей между центром и субъектами федерации. Для детального описания такой взаимосвязи существуют две модели - дуалистический и кооперативный федерализм.

Дуалистический федерализм - это такая модель межправительственных отношений, которая предполагает строгое разделение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субнациональных единиц, зафиксированное в Конституции соответствующего государства. В дуалистических федерациях предполагается «двойственность суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и суверенитет его субъектов» Фадеева Т.М. Указ. Ист. С. 7.. Данная модель заключается в строгом разделении власти межу центром и регионами, из-за чего она не используется в строгой форме ни в одной стране. В мире до середины XX века существовало лишь две формы разделения отношений между центром и регионами: одна - это исключительные полномочия федерации и исключительные полномочия субъектов, вторая же - это закрепление полномочий за федеральным центром, а остаточные полномочия передавались на уровень субъектов. Однако такая модель отношений изжила себя - стали появляться те сферы, в которых требовалось как участие центра, так и регионов Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998. - С. 141-142. .

Таким образом, к середине XX века все более широкую известность стал получать кооперативный федерализм. Его основное преимущество в сравнении с дуалистической моделью заключалось в стремлении создать партнерство между федеральным и региональным уровнями. Именно благодаря этой идее в конституциях разных стран стал появляться пункт о предметах совместного ведения. В кооперативном федерализме важным выступает определение «кооперации», сформулированное Даниэлом Элазаром. Он отмечает, что в рамках кооперации центр и субъекты не всегда придерживаются мирного взаимоотношения, потому что каждый стремится отстаивать свои цели на своем уровне (например, субъектам виднее, что лучше внедрить в свой регион, однако центр может предлагать свои элементы изменения ситуации в регионах). Несмотря на то, что между уровнями власти могут происходить противоречия, в рамках концепции в конечном итоге уровни власти придут к консенсусу для качественного взаимодействия Элазар Д. Указ. Ист. С. 112. . Кооперативный федерализм больше относится к децентрализованным федерациям, где центр и регионы взаимодействуют друг с другом с помощью переговоров. Для кооперативного федерализма характерна ситуация, при которой каждый властный уровень управляет своей территорией (центральная власть - федерацией, субъекты - регионами). При таком управлении каждый уровень имеет автономию, но в то же самое время для эффективного функционирования системы важно взаимодействие между ними Орлинская О.М. Основные концепции федерализма // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. №3 (17). С. 134. .

Кооперативный федерализм стал активно развиваться в 30-х годах XX века. Впервые он стал функционировать в США при развитии внутренней политики, опору на которую делал Ф. Рузвельт в своем «Новом курсе». Его основной целью было внедрение кооперации во внутреннюю политическую систему США. В этот период центр и штаты стали активно взаимодействовать при решении внутригосударственных проблем Сидоров О.А. Утверждение кооперативного федерализма в США (судебно-правовой аспект) // Регионология. 2006. № 4. С. 17.. Кооперативный федерализм в США - это кооперация в политической и судебной системах, несмотря на наличие особенностей в управлении в каждой из них Цит. по: Литвинов В.А. Дуалистический и кооперативный федерализм // Регионология. 2011. С. 17. .

С течением времени кооперативный федерализм начал активно развиваться и в европейских странах. Так, в Германии эта концепция стала использоваться в 1960-х годах, но конституционно была оформлена еще в 1949 году, когда был принят Основной закон ФРГ. В германской модели кооперативный федерализм - это «особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации их деятельности» Там же. С. 19. . В Германии при введении модели кооперативного федерализма появилось важное отличие его от американского федерализма - это предметы совместной компетенции между центром и землями. Таким образом, «кооперативный федерализм в Германии - есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами, которая задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции» Там же. . Данная модель - это пример четко выстроенной системы взаимоотношения федеральной власти и власти субъектов, которое, однако, не приводит страну к централизации. В целом, говоря о кооперативном федерализме в Германии, можно заметить, что эта страна служит почти идеальным примером работы данной модели Borzel T. What Can Federalism Teach Us About the European Union? Borzel, T. What Can Federalism Teach Us About the European Union? The German Experience // Regional and Federal Studies. 2005. Vol. 15. No 2. Pp. 5-6..

Что касается системы федерализма в Австралии, то здесь длительное время центр для достижения стратегических задач реализовывал модель, согласно которой происходило активное взаимодействие штатов. С течением времени количество субъектов увеличивалось, что еще в большей мере укрепило сотрудничество между штатами. Таким образом, в Австралии зародилась модель кооперативного федерализма. Она характеризовалась решением проблем в государстве как силами центра, так и субъектов Чурсина Т.И. Институты взаимодействия федерации и штатов в Австралии // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 85. .

Федерация Бразилии представляет собой систему, включающую как черты кооперативного федерализма, так и строгую централизацию. Кооперативный федерализм здесь выражается в трех элементах - центр, регионы, муниципалитеты, которые взаимодействуют друг с другом. Кроме того, в Бразилии имеется широкий спектр вопросов, которые относятся к совместной компетенции центра и субъектов, а сами субъекты также имеют широкий круг полномочий. Но в то же самое время, федерация Бразилии - это пример строгого распределения отношений по вертикали: сфера ведения центра (союза), совместное ведение центра, штатов, федерального округа и муниципалитетов, совместное ведение центра, штатов, федерального округа, исключая муниципалитеты (эта сфера ведения законодательная, поэтому муниципалитеты не принимают в ней участие, так как не имеют права законодательной инициативы) Бразильский федерализм [Электронный ресурс]: статья // сайт «Закон сегодня». URL: http://lawtoday.ru/razdel/biblo/kpzs/DOC_328.php (дата обращения: 15.05.2018).

На сегодняшний день именно кооперативный федерализм является устоявшейся тенденцией в большинстве зарубежных федеративных государств помимо упомянутых выше стран. Несмотря на то, что данная модель имеет некоторые особенности в зависимости от страны, она может привести страну к грамотно работающей федеральной системе Литвинов В.А. Указ. Ист. С. 16-22. . Кооперативный федерализм в современном мире - это цивилизованное решение проблем, связанных с национальными, политическими, религиозными вопросами Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 50..

Однако к внедрению кооперативного федерализма в федеративное устройство нужно относиться очень внимательно. Существует риск взаимопроникновения компетенций центра в компетенции субъектов и наоборот. При таком исходе возникают отрицательные издержки, выраженные в дублировании полномочий - тогда к части государственных вопросов будет повышенное внимание со стороны разных властных уровней, а часть вопросов, напротив, будет оставаться без внимания Лексин И.В. Федеративное устройство современной Германии: проблемы и направления преобразований // Российский юридический журнал. 2009. № 5. С. 122..

1.2 Система контроля

Отношения между различными уровнями власти не всегда строятся на партнёрском сотрудничестве. Как правило, происходит ситуация, при которой центр стремится контролировать деятельность субъектов. Таким образом, между вышестоящим и нижестоящим уровнем власти складываются отношения Принципала и Агента.

Институциональная трактовка объясняет нам отношения между Принципалом и Агентом как ситуацию, при которой Агент добровольно передает Принципалу возможности по контролю его действий. Агент в этой ситуации руководствуется двумя принципами: либо под контролем Принципала он быстрее справится с поставленными целями, либо из-за подчинения командам Принципала он получит материальную компенсацию Coleman J. Foundations of Social Theory. Cambridge. 1990. pp. 66-76.. Отношения между Принципалом и Агентом строятся на доверии (исключая те ситуации, при которых Агенту навязывают подчинение Принципалу). Кроме того, Агент верит в то, что все его интересы и желания будут учитываться Kreps D. Corporate Culture and Economic Theory. -- Alt J., Shepsle K. (eds.) Perspectives on Positive Pofitical Economy. Cambridge. 1990. P. 92.. Между Агентом и Принципалом первоначально оговариваются рамки их отношений, которые, по ожиданиям Агента, Принципал не будет нарушать и которые будут тотально контролировать действия Агента. Таким образом, происходит ситуация, когда Агенты доверяют своему окружению, потому что знают, что Принципалы в любой момент смогут их защитить Олейник А.Н. «Жизнь по понятиям»: институциональный анализ повседневной жизни «российского простого человека» [Электронный ресурс]: статья// сайт «Полис». URL: http://www.civisbook.ru/files/File/Oleinyk_2001_2.pdf (дата обращения: 20.02.2018).

В данной теории существует базовая проблема - это асимметрия информации. Агент может обладать большей информацией, чем Принципал, и использовать ее в собственных целях. В то же время Принципал не может полностью контролировать действия Агента во время выполнения работы на промежуточных стадиях Spence D. Administrative Law and Agency Policy-Making: Rethinking the Positive Theory of Political Control // Yale journal on regulation, №14. 1997. P. 410.. В результате асимметрии информации происходит искажение отношений между субъектами, вследствие чего возникают противоречия и оппортунизм (явление, при котором один из объектов отношений действует в собственных интересах) Лебедева Ю. Информационная асимметрия как условие бюрократизации отношений бизнеса и власти [Электронный ресурс]: автореферат, 2011. С. 15-16 // сайт «Volsu». URL: http://lib.volsu.ru/avref/index.php?option=com_djcatalog&view=item&id=52:lebedeva&cid=18:jekonomicheskaja-teorija (дата обращения: 19.02.2018).. В конечном итоге реальные результаты деятельности Агентов сильно отличаются от заявленных ранее предполагаемых результатов. Однако избежать асимметрии информации невозможно, особенно в долгосрочной перспективе, так как положение дел вокруг меняется стремительно, а объекты отношений не успевают перестроиться под новые обстоятельства. Это происходит из-за неопределённости окружающей среды. Такая ситуация характеризуется положением дел, когда объекты отношений действуют на основе мнений других участников, но не имеют реального самостоятельного знания в отношении некоторых вопросов Там же. .

Контроль действий Агентов Принципалами может проявляться в двух полярно разных формах:

- «полицейский патруль» - Принципал при данной форме контроля проводит проверки случайным образом (аналогия с тем, как полицейская машина, объезжая улицы города, случайно сталкивается с правонарушением). В рамках этой модели в системе управления от центра к субъектам создается тенденция формирования большого числа регуляторов (специализированных организаций, отвечающих за определенную форму контроля). Таким образом, деятельность Агентов находится под строгим контролем со стороны Принципала, что создает условия централизации McCubbins M. D., Schwartz T. «Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols Versus Fire Alarms» // American Journal of Political Science Vol. 28. №1. 1984. P. 166. . Главная проблема данной модели заключается в излишней перегруженности системы органов управления, так как предполагается создание дополнительных контролирующих органов в помощь Принципалу. Из этого вытекают бюрократические недостатки, которые характеризуются излишним документооборотом и большими финансовыми издержками Тамбовцев В.Л. Основы институционального проектирования [Электронный ресурс]: книга // сайт «Google Книги». URL: https://books.google.ru/books?id=VcZpDAAAQBAJ&pg=PT134&lpg=PT134&dq=пожарная+тревога+и+полицейский+патруль&source=bl&ots=1xMK-CAORY&sig=hvSOiJp1l3WHeSLtur9lMJP0Hlk&hl=ru&sa=X&ved=0ahUKEwiR34arsJLbAhWmIpoKHR_qDgsQ6AEILjAB#v=onepage&q&f=true (дата обращения: 19.05.2018)..

- «пожарная тревога» - Принципалы проводят проверки только после официальной жалобы на нарушение тех или иных норм (аналогия с тем, как пожарная служба совершает выезд после вызова). В этой же системе, напротив, Принципал не берет под свой контроль всю деятельность Агентов. Создаются специальные группы на уровнях субъектов, которые проверяют Агентов на качественное выполнение их деятельности. Такая система характеризуется децентрализацией управления McCubbins M. D., Schwartz T. Op. cit. . Проблема предложенной модели - это «обесценивание» федерального уровня власти, так как контроль осуществляют региональные единицы, центр фактически выпадает из этой системы, в результате чего в его отношении может создаться недоверие как к высшему органу управления Тамбовцев В.Л. Указ. Ист. .

1.3 Контроль со стороны федерального центра

При анализе аспектов, которые могут находиться под контролем центра, становится понятно, что федеральная власть не может контролировать все и сразу. Исходя из этого, возникает вопрос, какие разновидности государственной политики центр оставляет себе, а что он может передать под контроль регионам. Наиболее значимыми здесь являются стратегические вопросы внутренней политики. Даже если эти сферы находятся отчасти в ведении регионов, центр возьмет их под свой контроль. Кроме того, центр будет контролировать те вопросы, которые проще собрать под единым ведением, а не «раскидывать» по всей территории федерации.

В то же самое время детальные вопросы регионального развития центр может передать в ведение субъектов, так как руководителям на местах проблемы кажутся очевиднее. Также центр заинтересован в развитии тех или иных областей (как стратегически важных для государства, так и ориентированных на развитие территории на нижестоящих уровнях) в субъектах, чтобы, как развивать регионы в контексте всей федерации, так и реализовывать государственную политику с использованием тех разработок, которые выработали регионы.

Таким образом, очевидным кажется осуществление контроля по системе «пожарная тревога», когда центр большинство вопросов оставляет в переделах ведения регионов. В то же время касательно стратегических вопросов работает модель «полицейский патруль», ведь центр самостоятельно контролирует и регулирует деятельность по этим вопросам на местах. Как мы рассмотрели выше, важной проблемой отношений Принципала и Агента является асимметрия информации, и в модели «пожарной тревоги» она более актуальна, нежели чем в центристской модели «полицейского патруля». Это происходит по той причине, что Агенту Принципал дает какое-то конкретное задание по контролю, передавая ему часть полномочий. В то же время Принципал не может контролировать действия Агента на промежуточных этапах, и от этого происходит искажение от заявленного требования к конечному результату. Для центра такой исход кажется недопустимым, так как теряется вертикаль власти и субъекты фактически в одностороннем порядке регулируют вверенную им область. Так, центр может отходить от «удобной» системы разграничения полномочий в пользу модели, при которой все аспекты будут находиться в подчинении федеральной власти.

2. Предметы совместного ведения на примере спорта и культуры

2.1 Централизованные и децентрализованные федерации

Федерация - это договор между региональными правительствами, согласно которому они образуют единое государство, из состава которого регионы не могут выйти Riker W.H. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto, 1964. P. 5.. Другими словами, федерализм - это сделка между национальными лидерами с целью объединения своих территорий. Важно понимать, что именно будет являться сделкой. Во-первых, должно существовать два уровня управления одной и той же территорией, а также населением (национальный и региональный). Во-вторых, каждый из этих уровней должен иметь минимум одну автономную область управления. В-третьих, автономия в этой области должна быть гарантированной Ibid. P. 8. .

Существует два условия совершения сделок для центра и регионов - это расширение и военное состояние. В первом случае федерализм является единственным средством расширения территорий без использования силы. Правительства хотят расширять свои территории, но при этом военная агрессия является для них не самым предпочтительным вариантом. Во втором случае правительства заключают сделку как союз для защиты от военно-политической угрозы извне Ibid. P. 11-13..

Однако помимо классического определения федерализма существуют и иные варианты. Так, в своей работе Даниэл Элазар говорит о федерализме с двух точек зрения. С одной стороны, в узком смысле это «взаимоотношения между различными правительственными уровнями» Элазар Д. Указ. Ист. С. 107.. С другой же - это «сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» Там же. . Один из подвидов федерализма, который, как правило, и ассоциируется с ним - это федерация. В федерациях существует единое правительство, которому делегируются полномочия населением, и составные единицы, которые могут как самоуправляться, так и участвовать в общеконституционном управлении федерацией. От того, как происходит разграничение полномочий между центром и субъектами, зависит, централизована или децентрализована конкретная федерация.

Понятие «децентрализация» включает в себя шесть разнообразных концепций, составляющие которых дают нам возможность понять, централизованная или децентрализованная система существует в конкретном государстве. К ним относятся вертикальная децентрализация, децентрализация принятия решений, децентрализация назначений, электоральная децентрализация, фискальная децентрализация и децентрализация персонала. Вертикальная децентрализация - система, когда правительство и администрация разделены на определённое количество уровней, и, соответственно, чем больше этих уровней, тем децентрализованнее система. Примером здесь выступает Китай, у которого правительство делится на разные уровни - центральный, провинциальный, префектурный, уездный, городской / поселковый Treisman D. Defining and Measuring Decentralization: A Global Perspective. Department of Political Science, UCLA. 2002. P. 5. . Вторая концепция - это децентрализация принятия решений. Здесь большое значение уделяется тому, как политические решения распределяются между уровнями. Отсюда следует, что, если все решения принимаются центром, система централизованнее в отличие от ситуации, когда принятие решений грамотно распределено между уровнями Ibid. P. 6-10.. Важной выступает и концепция децентрализации назначений - здесь речь идет о назначении должностных лиц с вышестоящего уровня на нижестоящий. Другими словами, если все назначения происходят в центре, то система будет излишне централизованной Ibid. P. 10-11. . Четвертая концепция - электоральная децентрализация, при которой важно, как происходит избрание должностных лиц - местным электоратом напрямую или посредством косвенных выборов (сначала избирается группа лиц, которая в свою очередь назначает должностное лицо) Ibid. P. 10-11. . Также стоит выделить и фискальную децентрализацию, где важную роль играет распределение налогов и государственных расходов по уровням. Чем больше налоговых поступлений отдается субнациональному уровню, тем система децентрализованнее Ibid. P. 11-12. . Наконец, шестая концепция - децентрализация персонала, при которой большое внимание уделяется распределению административных ресурсов по уровням правительства. Большая децентрализация будет там, где больше административного персонала на нижестоящих уровнях Ibid. P. 13. .

Централизация - это система управления государством, при которой все важные и ключевые решения принимаются центральной властью, а требования и указания спускаются на нижестоящие уровни. Другими словами, вся полнота власти сосредоточена в руках центра, а субъекты находятся в подчиняющемся положении. Централизация может нести как положительные последствия, так и отрицательные. Если смотреть на эту систему со стороны общего законодательства, которому будут подчиняться все субъекты - это позитивные издержки. Но в то же время, если принятие решений и назначения будут фокусироваться в центре, это несет за собой отрицательные издержки, так как центр не может досконально отследить ситуация в регионах, и, как следствие, его решения не будут отражать реальные проблемы Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал Российского права. 2007. №2. С. 99..

2.2 Предметы совместного ведения в России

На протяжении длительного исторического периода Россия, претерпевая важные внутрисистемные изменения (провозглашение суверенитета (1990 год), подписание Федеративного договора (1992 год), принятие Конституции (1993 год) и пр.), пыталась найти идеальную модель, в соответствии с которой система отношений между центром и субъектами будет работать как единый механизм Рябов Е.В. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: историко-теоретический аспект. С. 3-4. [Электронный ресурс]: автореферат// сайт «Казанский федеральный университет» . Одной из попыток здесь было, помимо закрепленных полномочий центра и субъектов, создание сферы совместной компетенции федерации и регионов. Совместное ведение - это «совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации» Резниченко Л.Ю Имеют ли государственные органы свои предметы ведения? // Сибирский Юридический Вестник. 2001. № 2. [Электронный ресурс]: статья// сайт «Юридическая Россия» . Такое определение дано в статье 2 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Там же. .

Впервые совместное ведение было закреплено еще в Федеративном договоре, где были определены предметы совместного ведения центральной власти России и власти «республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов» Матейкович М.С. Гришау В.Н. Правовая характеристика российской модели предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Вестник Тюменского государственного университета. 2004. С 211. . Именно эта модель позже была закреплена в Конституции в 1993 году. Предметы совместного ведения - это попытка создать в России федерализм с учетом специфики страны.

Однако существует критика системы совместного ведения в федеративных государствах. Например, по мнению многих ученых, нельзя смешивать компетенции центра и регионов, что непосредственно допускается в совместном ведении. Безусловно, обращаясь к полномочиям центра и субъектов, мы можем увидеть много схожих черт, но это разные уровни, которые нельзя объединять при решении общей проблемы Матейкович М.С. Гришау В.Н. Указ. Ист. С 212.. Также критике подвергается 72 статья Конституции, где закреплены предметы совместного ведения: «Некоторые из разработчиков действующей Конституции утверждали потом, что в 1993 г. поступали по принципу «мусорной корзины», «сваливая» в ст. 72 все?, что не могли на тот момент урегулировать должным образом» Цит. по: Лебедев А.О. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее? субъектами: проблемные вопросы прочтения Конституции России [Электронный ресурс]: статья// сайт «Высшая Школа Экономики» .

В России функционирует «двухуровневый способ структурирования предметов ведения» Матейкович М.С. Гришау В.Н. Указ.Ист. С 212. . В Конституции зафиксирован закрытый список предметов, которые относятся к ведению федерального центра - в 71 статье - и список совместных предметов ведения центра и регионов - в 72 статье. Главная особенность совместного ведения в российской модели - это то, что Конституция не ограничивает вмешательство со стороны центра в вопрос о разграничении предметов ведения. Другими словами, центр имеет право самостоятельно определять объем собственных компетенций. Такая особенность является нетипичным видом совместного ведения, так как центр всегда должен брать во внимание уровень вовлеченности регионов в проблему Там же. С. 213. .

В ФЗ от 24 июня 1999 года №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.1999 N 119-ФЗ (последняя редакция)

Матейкович М.С. Гришау В.Н. Указ.Ист. С 212. зафиксированы «порядок принятия ФЗ по предметам совместного ведения и принцип заключения договоров и соглашений по предметам совместного ведения между центром и регионами» Там же. . Согласно данному закону, в ведении центра находится принятие таких федеральных законов, которые отражают полномочия федеральных органов и определяют полномочия центра и регионов по вопросам совместного ведения. В ведении же субъектов находится право на опережающее законодательство (ситуация, при которой субъекты могут осуществлять еще до принятия центром федерального закона свое правовое регулирование). Стоит лишь отметить, что после принятия центром федерального закона субъекты должны все утвержденные до этого времени нормативные акты привести в соответствие закону.

В ФЗ от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 04.07.2003 N 95-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]: ФЗ// сайт «Гарант Плюс» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_43126/ (дата обращения: 11.03.2018) появились новые правила, согласно которым происходит разделение полномочий между центром и субъектами Матейкович М.С. Гришау В.Н. Указ.Ист. С 213-214. . В законе прописаны два аспекта полномочий субъектов. Во-первых, у субъектов появляются виды деятельности (закрытый список которых представлен в статье 26.3), которые финансируются напрямую из федерального бюджета. Во-вторых, частичные полномочия по предметам совместного ведения, которые реализуются субъектами, финансируются за счет субвенций из бюджета Там же. .

2.3 Опыт применения системы совместного ведения в зарубежных странах

Разграничение полномочий между центром и субъектами по всему миру не имеет четкой унифицированной системы. Каждая страна устанавливает собственные тенденции к выстраиванию отношений между центром и регионами Байрамова Н.Ю. Указ. Ист. С. 16. . Всего в мире функционируют четыре модели того, как на конституционном уровне могут быть закреплены те или иные полномочия разных уровней власти: 1) установление только полномочий федерации; 2) установление полномочий федерации и полномочий субъектов; 3) установление полномочий федерации, полномочий субъектов и предметов совместного ведения; 4) установление полномочий федерации и предметов совместного ведения Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Библиотекарь». URL: http://www.bibliotekar.ru/konstitucionnoe-pravo-1/134.htm (дата обращения: 4.05.2018). Рассмотрим все мировые федерации и проанализируем, какое государство какой модели принадлежит (в расчет берутся наиболее типичные случаи).

Первая модель - это закрепление только полномочий федерации на конституционном уровне, все остальные полномочия автоматически остаются за регионами. Предметов совместного ведения данная модель не предполагает. Безусловно, главное преимущество данной модели - это простота. Однако существует риск того, что из-за отсутствия закрепления на конституционном уровне полномочий регионов роль федерального центра в регионах будет чрезмерной Там же. .

В Конституции США (раздел 8, статья 1) указаны исключительные полномочия федеральной власти, представленной в виде Конгресса. Согласно же 10-й поправке к Конституции, то, что не входит в исключительное ведение центральной власти, и те полномочия, которыми не воспрещается пользоваться штатам, закрепляются за штатами и народом. Таким образом, распределение полномочий штатам происходит по остаточному принципу. В Конституции США не приведен перечень совместных предметов ведения, но описаны ситуации, при которых федеральная власть и власть штатов должна работать сообща Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Институт прав человека». URL: www.hrights.ru (дата обращения: 18.03.2018). Также у федерального центра и штатов есть совпадающие полномочия, например, социальное обеспечение, налогообложение Разграничение полномочий федерации и штатов [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Lawbook». URL: http://lawbooks.news/konstitutsionnoe-pravo_821/razgranichenie-polnomochiy-federatsii.html (дата обращения: 27.03.2018).

В Австралии в статье 51 Конституции прописаны законодательные полномочия центра (Парламента), включающие в себя 39 пунктов. В большей степени здесь перечислены аспекты, связанные «с общенациональными вопросами и внешними связями» Цыремпилова Е.Б.-М. Разграничение компетенции в Австралии и «противоречие» между законами Союза и штатов // Пролог: журнал о праве. №1. 2017. С. 2. . Предметы совместного ведения в данной стране не предусмотрены, а полномочия субъектов распределяются по остаточному принципу Конституция Австралии. Раздел V. Ст. 51. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Legal Portal». URL: http://legalportal.am/download/constitutions/14_ru.pdf (дата обращения: 4.05.2018).

В конституции Швейцарии в статье 45 прописано, что «кантоны участвуют в случаях, предусмотренных Федеральной конституцией, в процессе принятия решений на федеральном уровне, в особенности, в разработке законодательства» Фарукшин М.Х. Указ. Ист.. Также кантоны могут принимать участие в рассмотрении вопросов внешней политики, которая во многих государствах находится исключительно в ведении федерального центра Там же. . Полномочия кантонов определены в статье 3 Конституции, где прописано, что кантоны «осуществляют все права, которые не переданы союзной власти» Клепицкая Т.А. Конституционные основы федерализма в США и Швейцарии. 1997. С. 8. [Электронный ресурс]: статья // сайт: «OUPI». URL: http://www.oupi.ru/ilibr/kt/6.pdf (дата обращения: 27.03.2018). Говоря о спортивной сфере в конституции Швейцарии, отметим, что она находится в подчинении центра (союза), который «управляет спортивными школами, может издавать предписания о молодежном спорте и объявлять обязательным обучение спорту в школах» Конституция Швейцарии. Ч.3. Ст.68. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Конституции государств мира». URL: http://worldconstitutions.ru/?p=135 (дата обращения: 1.05.2018). Сфера культуры, напротив, входит в ведение кантонов. Союз лишь контролирует и поддерживает те аспекты культуры, в которых отражается интересы всей федерации. Также он «содействует искусству и музыке, особенно в сфере профессиональной подготовки» Там же. .