В конституции Австрии не существует понятия предметов совместного ведения, но и не прописан тот факт, что этой стране присуще верховенство федеральных законов. Остаточная компетенция находится в ведении земель, но даже при этом их нельзя назвать автономными. В 1974 году было заключено соглашение между центром и землями, что усилило кооперативный федерализм в данной стране. Другими словами, согласно этому соглашению, довольно сильно переплетались компетенции центра и субъектов по вопросам, которые можно назвать предметами совместного ведения (охрана окружающей среды, энергетика и т.п.). Однако конкретно такой формулировки нигде прописано не было Саломатин А.Ю. Австрийский федерализм // Наука. Общество. Государство. № 4 (12). 2015. С. 4. .

Конституция Объединенных Арабских Эмиратов содержит в статье 120 «перечень вопросов исключительной законодательной и исполнительной юрисдикции федерации» Прохоров К.В. Государственное устройство Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратов: сравнительный анализ // Политика, государство и право. 2015. №2. [Электронный ресурс]. URL: http://politika.snauka.ru/2015/02/2379 (дата обращения: 2.05.2018)., а в статье 121 прописана ответственность союза за конкретные государственные сферы. Не вошедшие в данные две статьи вопросы относятся к ведению эмиратов, что закреплено в статье 122. Понятия предметов совместного ведения конституция ОАЭ не содержит Там же. .

Вторая модель - это конкретное разграничения полномочий не только центра, но и субъектов. Данная модель скорее более выгодна центру и дает гарантии о невмешательстве субъектов в вопросы федерального значения Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Указ. Ист. .

Конституция Канады выделяет два типа полномочий - то, что находится в ведении федерального центра, и то, за что отвечают субъекты. Так, согласно статье 91, центральной власти Канады принадлежит право законодательного регулирования более чем по 20 пунктам, среди которых внешняя политика, армия, финансирование Конституционный акт 1867 г. Ч.4. Ст.91. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Legal Portal». URL: http://legalportal.am/download/library/p16sjf3v6f84v11gc1t9h1g211l9t3.pdf (дата обращения: 4.05.2018). В статье 92 указано ведение субъектов (провинций) - это и система налогообложения регионов, и социальная сфера Там же. Ст. 92. .

Третья модель - это усовершенствованный вариант второй модели. Помимо полномочий центра и субъектов, к ним добавляются предметы совместного ведения Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Указ. Ист..

По Основному закону ФРГ в статье 72 прописаны предметы совместного ведения федерации и земель Германии Байрамова Н.Ю. Указ. Ист. С. 17. . Здесь сказано о том, что «в сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и поскольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами» Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. М.: 2009. С. 176. . Другими словами, в статье 73 Основного закона ФРГ указана сфера компетенции федерации, и, если по какому-то из предложенных вопросов центр делегирует полномочия на нижестоящий уровень, субъекты могут решать эти вопросы, но ссылаясь на федеральный закон Фарукшин М.Х. Указ. Ист. . В Германии действует принцип двойного разделения властей - стандартное горизонтальное разделение (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти) дополняется вертикальным разделением (центральная власть и федеральная с земельной властью субъектов). Таким образом, полномочия между федеральным центром и субъектами разграничиваются согласно определенным принципам. Во-первых, вопросы решаются на том из двух уровней, для которого интересы по этой проблеме являются центральными. Во-вторых, Федеральный закон является основным в сравнении с законами земель. В-третьих, земли имеют право осуществлять полномочия, пока Основной закон не «предложит» другой формы регулирования данного вопроса Разграничение полномочий между федерацией и землями в Германии [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Biofile». URL: http://biofile.ru (дата обращения: 26.03.2018).

В Индии Конституция также разделяет предметы ведения органов власти на три категории. В ведении центра находятся 97 аспектов, среди которых вопросы внешней политики, обороны, налогообложения и пр. К ведению субъектов (штатов) относится 66 аспектов, например, поддержание правопорядка. К совместному ведению относятся 47 аспектов - законодательство в сферах брака и уголовного процесса, социальная сфера, образование Индия / территориально-государственное устройство [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Политический атлас современности». URL: http://www.hyno.ru/tom2/330.html (дата обращения: 2.05.2018)..

В Малайзии Конституция детально разделяет предметы ведения по уровням: 27 аспектов находятся в ведении федерального центра (оборона, государственная безопасность и др.), 12 - под руководством штатов (сельское хозяйство, образование, культура и др.), и еще 10 аспектов - это предметы совместного ведения (социальная и экологическая сфера) Прохоров К.В. Указ. Ист. .

По Конституции Ирака в статье 107 указаны исключительные полномочия центра, среди которых внешняя политика и безопасность, финансовая и социальная сферы Конституция исламской республики Пакистан. Ч.4. Ст. 107. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Legal Portal». URL: http://legalportal.am/download/constitutions/106_ru.pdf (дата обращения: 4.05.2018). В статье 110 прописаны предметы совместного ведения центра и субъектов федерации, которые включают в себя образовательную политику, здравоохранение Там же. Ст. 110. . Оставшиеся вопросы, которые не входят в данные две статьи, относятся к ведению регионов.

Четвертая модель - это закрепление только компетенций федерального центра и предметов совместного ведения центра и субъектов. Все, что находится вне данных двух категорий, отдается в ведение регионам. Данная модель имеет два главных преимущества. С одной стороны, федеральный центр защищен от регионального влияния, так как в спектр полномочий центра никто не имеет право вмешиваться. С другой же стороны, совместные предметы ведения дают возможность реализовать собственные права субъектам, а значит принимать непосредственное участие в управлении Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Указ. Ист..

В Конституции Пакистана в статье 142 закреплены вопросы, которые относятся к компетенциям центра (Парламента). По таким вопросам только центр имеет право на законодательную инициативу. Кроме того, в той же статье прописана совместная компетенция центра и субъектов (провинций), где последние могут предлагать внедрение тех или иных правовых норм Конституция исламской республики Пакистан. Раздел V. Гл. 1. Ст. 142. [Электронный ресурс]: Конституция // сайт: «Legal Portal». URL: http://legalportal.am/download/constitutions/168_ru.pdf (дата обращения: 2.05.2018).

Таким образом, на примере вышерассмотренных федераций мира мы видим, что далеко не каждая страна готова внедрять систему предметов совместного ведения в свое управление. Очевидно, это зависит от сложности в разграничении полномочий между центром и субъектами, так как обычно все предметы ведения делятся между этими двумя уровнями управления, а предметы совместного ведения здесь выступают как дополнительная функция, усложняющая государственную систему. Именно поэтому многие федерации сталкиваются с проблемой «размытости» в вопросах совместного ведения. Все государственные аспекты разделены между уровнями, и предметы совместного ведения формируются по остаточному принципу. Таким образом, происходит ситуация, при которой на конституционном уровне не до конца понятно, что входит в совместное ведение и как избежать дублировании полномочий при использовании этой системы. Кроме того, совместное ведение довольно сложно контролировать, так как центр и субъекты должны иметь грамотно выстроенную систему взаимодействия.

2.4 Актуализация выбора сфер культуры и спорта в современной России

Изучение предметов совместного ведения в современной России интересно с двух точек зрения. Во-первых, как мы отметили выше, не все федерации стремятся использовать совместную компетенцию, так как это довольно сложный процесс в вопросах управления. В то же самое время в России существует обширный список совместного ведения. Однако парадокс заключается в том, что разные сферы управляются по-разному, хотя, казалось бы, управление должно строиться по единым принципам. Из этого следует второй аспект - если сфера совместного ведения в России настолько обширная, всегда актуальным остается вопрос, почему так происходит и от чего зависит разница в управлении теми или иными сферами, что заставляет государство вырабатывать более централизованную, или, напротив, децентрализованную модель управления.

Все эти вопросы остро стоят именно в российском случае. Для ответа на них нами были выбраны две сферы - спорт и культура. Они являются не самыми приоритетными предметами совместного ведения с точки зрения финансирования, как мы отмечали выше. Однако государство заинтересовано в их развитии, потому что эти сферы важны на внутриполитическом уровне, поскольку спорт - это международный престиж государства, а культура - это исторический облик. В этих сферах довольно большое значение имеет именно спонсорская поддержка, поэтому вклады в эти сферы не являются ключевыми статьями расхода федерального бюджета. Также важно обратить внимание на то, что за последние несколько лет в России произошло множество значимых спортивных событий, что не могло не отразиться на развитии спорта. С недавнего времени со стороны государства каждый год фокусируется внимание в определенной области, что позволяет решить актуальные проблемы, а также придумать пути развития конкретной области. Так, в сфере культуры 2014 год был годом культуры, 2015 год был посвящен литературе, 2016 был годом российского кино, что позволило на государственном уровне внести важные стратегические изменения в эти сферы. Кроме того, как в спорте, так и в культуре функционируют государственные целевые программы. Таким образом, эти сферы неприоритетны по финансированию, но приоритетны по значению, что порождает огромный интерес к ним.

3. Система управления и контроля в спорте и культуре

3.1 Законодательный уровень

Важно проследить разделение полномочий между центром и субъектами именно посредством законодательства, так как это основные нормативные документы, которые отражают права и обязанности всех акторов политических отношений в конкретной области. Так, на законодательном уровне спортивная сфера имеет всего один закон по вопросам физической культуры и спорта, в то время как культурная сфера - это собрание законов по каждому аспекту культурной деятельности, помимо центрального закона. Как же влияет количество нормативно-правовых актов на функционирование системы в целом?

В 1992 году был принят основополагающий документ, регулирующий сферу культуры - «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9.10.1992 № 3612-1 (ред. от 05.12.2017) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1870/ (дата обращения: 27.03.2018), после которого и произошло активное внедрение законодательных актов по конкретным сферам в культурную область. Важно отметить, что культура не всегда была важным направлением государственной политики. После распада СССР в особо критическом состоянии находились именно социальные сферы, включая культуру. Даже к 2008 году после внедрения в государственное развитие Концепции 2020 культурная сфера не вышла на приоритетный уровень - она не вошла в программу мер по выходу из кризиса. Культурная сфера в тот период была скорее проблемой для бюджетных расходов Законодательство в сфере культуры: понятие и значение [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Искусствовед». URL: http://iskusstvoed.ru/2016/12/02/законодательство-в-сфере-культуры-по/ (дата обращения: 8.05.2018). Лишь в 2014 году вышел Указ Президента «Об утверждении Основ государственной культурной политики» Указ Президента от 24.12.2014 № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Pravo». . Данный документ является «началом нового исторического этапа, когда культура возводится в ранг государственных приоритетов» Законодательство в сфере культуры: понятие и значение. Указ. Ист. . После принятия основного закона в области культуры в РФ произошли кардинальные изменения в данной сфере, которые выражались во внедрении во внутреннюю политику государства новых законов, покрывающих все сферы культурной направленности.

Спортивная же политика, в свою очередь, на протяжении всего исторического пути развивалась с относительной стабильностью. Сегодня в Российской Федерации существует сложная многоуровневая система реализации спортивной политики. Управление в сфере физической культуры возможно при эффективном взаимодействии федерального, регионального и муниципального уровней, вследствие чего активные изменения касаются именно законодательства спортивной сферы по государственным уровням. Именно ФЗ «О физической культуре в Российской Федерации» Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». от 4 декабря 2007 года является одной из реализаций идеи о «четкой регламентации полномочий в области физической культуре и спорта органов государственной власти трех уровней публичной власти» Хасиков Б.С. Политика российского государства в области физической культуры и спорта: проблемы формирования и реализации [Электронный ресурс]: автореферат диссертации // сайт: «dslib». .

Данный федеральный закон проводит не только четкое системное разграничение между тремя властными уровнями, но и описывает полномочия каждого уровня так, что у них создается своя собственная сфера компетенций, в которую не вмешивается вышестоящий уровень. В своей деятельности федеральный центр больше нацелен на вопросы общегосударственной политики (пропаганда здорового образа жизни, материальное обеспечение всех нижестоящих уровней) и работу со сборными (подготовка команд к соревнованиям, проведение всероссийских соревнований) Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Указ. Ист. Ст. 6.. Спортивное регулирование на уровне субъектов и муниципалитетов заключается в контролировании органом власти своей конкретной сферы ведения. Так, в рамках субъекта федерации определяются центральные задачи развития спортивной сферы в регионе, а также развивается массовый спорт. Субъекты имеют право участвовать в подготовке и организации мега-событий в своем регионе и заниматься выработкой стратегии по вопросам школьного и студенческого спорта Там же. Ст. 8. . Муниципалитеты имеют те же права, что и субъекты федерации, но, соответственно, в рамках своего муниципального уровня Там же. Ст. 9. .

Таким образом, спортивное законодательство представляет субъектам РФ довольно обширный набор полномочий при минимальном контроле со стороны центра. Федеральный центр контролирует лишь исполнение законодательства нижестоящими уровнями и предоставляет полную свободу регионам в выработке наиболее предпочтительных направлений политики в их регионе. Следовательно, мы видим ситуацию, при которой один нормативно-правовой акт, регулирующий всю спортивную сферу, предоставляет полный спектр информационного обеспечения по вопросам управления и позволяет проследить взаимозависимость разных уровней власти.

Обращаясь к культурной сфере, мы видим противоположную ситуацию. Несмотря на то, что законы по культуре нацелены на конкретную сферу, они дают в некоторых аспектах довольно непрозрачную информацию с точки зрения разграничения полномочий между центром и регионами. Так, лишь в Основах прописана четкая классификация, где заканчивается сфера ведения одного уровня власти и начинается сфера ведения другого. Важной особенностью Основ является разграничение полномочий не просто между тремя уровнями, а разделение местного самоуправления (далее - МСУ) по составным единицам - сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородской район. Кроме того, по уровню полномочий ни один уровень не вмешивается в деятельность другого и контролирует только подведомственную ему сферу. Федеральный уровень в рамках данного закона осуществляет целевую политику, распределяет бюджет по субъектам и контролирует деятельность организаций по управлению культурой в регионах. В субъектах РФ происходит реализация целевых программ, внедрение ключевых документов и необходимых аспектов в функционирование культуры в регионе, а также помощь культурным организациям и их поддержка. Муниципалитеты занимаются вопросами местного значения, поддерживают и регулируют культурную сферу в рамках своего ведения. Важно отметить, что уровни власти по этому закону как будто существуют отдельно друг от друга Благородова Е.А. Культурная политика России: децентрализация или централизация? // Модернизация. Инновации. Развитие. 2012. С. 91. .

Законы в сфере культуры, появившиеся после 1992 года, напротив отходят от четкого разграничения полномочий между тремя уровня власти. В каждом из законов четко прописывается ведение федерального центра, а вот регионы и муниципалитеты порой смешиваются в один законодательный пункт, либо о субъектах федерации вообще не идет речи. Так, например, в Законе о музейном фонде Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2017) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10496/ (дата обращения: 27.03.2018) прописана сфера, подконтрольная центру в негосударственной и государственной сфере, но про деятельность субъектах федерации в рамках музейной среды речи не идет. В части законов прописано взаимодействие федерального органа власти с исполнительной властью субъектов. Далее перечислен большой спектр полномочий федерального органа, который контролирует ту или иную сферу, но про деятельность субъектов и про их права не сказано ничего. Такая ситуация представлена в Законе о поддержке кинематографа Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11454/ (дата обращения: 27.03.2018), а в Законе о поддержке театрального искусства Постановление Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 23.12.2002 № 919) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Pravo». URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102058822&rdk=&backlink=1 (дата обращения: 27.03.2018) субъектам федерации даны некоторые рекомендации по развитию театрального искусства в своем регионе, но их конкретные полномочия так и не были упомянуты. В части законов субъектам предоставлены права по популяризации конкретной деятельности в своем регионе, а также допускается финансирование предложенной сферы со стороны субъектов (Закон о библиотечном деле Федеральный Закон от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Гарант». URL: http://base.garant.ru/103585/ (дата обращения: 27.03.2018), Закон о народных художественных промыслах Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (ред. от 29.07.2017) [Электронный ресурс]: федеральный закон// сайт: «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_21497/ дата обращения: 27.03.2018)).

Таким образом, объемное и подробное законодательство в сфере культуры при более детальном рассмотрении показывает свою непрозрачность. Мы видим, что большое количество полномочий отдано на федеральный уровень, в то время как субъекты федерации получают остаточные полномочия. В рамках своего ведения регионы могут контролировать только незначительную сферу и по сути не имеют фактически возможности внести изменения в нее. Основы законодательства дают нам объемное представление о культурной политике и так или иначе обращаются к тем сферам, которое впоследствии были вынесены в отдельные законодательные акты.

С точки зрения законодательства мы имеем основания предположить следующее: спортивная сфера - это система, строящаяся по принципам дуалистического федерализма. Здесь происходит строгое разграничение полномочий по уровням власти, что приводит к возникновению трехступенчатой управленческой структуры. Культура, в свою очередь, - это кооперативный федерализм, так как регионы, несмотря на свою относительную автономию, не могут принимать важные управленческие решения без участия центра. В то же время в этой сфере уровни власти взаимодействуют друг с другом по важным вопросам, создавая партнёрские отношения. Если в спорте три уровня власти существуют отдельно друг от друга, не вмешиваясь в сферы полномочий, культура - это размытое разграничение власти по уровням при высоком уровне взаимовлияния разных уровней друг на друга. Когда не до конца понятно, каким образом полномочия распределяются по уровням и властные уровни постоянно «проникают» друг в друга, создается риск уменьшения количества автономии у регионов и появление излишнего контроля каких-то определенных сфер при малой доле контроля над другими областями.

3.2 Структура управления сферой культуры и спорта

После разбора системы управления на уровне законодательства необходимо проследить, как эта система реализуется в реальной жизни. Спорт и культура - это множество горизонтальных и вертикальных связей между разными уровнями власти. Именно излишняя перегруженность в системе управления может создать риск, с одной стороны, чрезмерного бюрократизма и, с другой стороны, сделать систему менее прозрачной. В целом системы управления в сфере культуры и спорта похожи одна на другую, однако в их структуре есть некоторые отличные элементы, которые влияют на централизацию и децентрализацию данных сфер.

Управление начинается с Президента РФ, который контролирует основные направления деятельности в спорте и культуре. При Президенте в сфере культуры создан специализированный орган, который помогает ему взаимодействовать с различными организациями и внедрять разнообразные элементы в государственную политику - это Совет при Президенте РФ по культуре и искусству Указ Президента Российской Федерации от 30 августа 2004 года N 1132 О Совете при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству [Электронный ресурс]: указ // сайт: «Гарант». URL: http://base.garant.ru/6150899/ (дата обращения: 17.05.2018). В спортивной сфере таким органом является Совет при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, чемпионата мира по футболу 2018 года. Функциями данного органа являются внесение корректировок в нормативно-правовые акты и федеральные программы, а также рассмотрение предложений по вопросам спортивной политики. Кроме того, Совет разрабатывает решения по направлениям спортивной сферы, который будут наиболее приоритетными в конкретный временной промежуток. Также под его контролем велась подготовка к мега-событиям, которые нашли отражения в его названии Головина Т., Поваляева Г., Самсонов И. Менеджмент спортивной школы (нормативно-правовой аспект) [Электронный ресурс]: книга // сайт: «Google Книги» .

На законодательном уровне в сфере спорта функционирует Комитет по физической культуре и спорту Государственной Думы Российской Федерации, основной целью которого целью является внесение изменений в нормативные акты по вопросам физической культуры и спорта в РФ Там же. . На уровне федерального центра управление осуществляется Министерством спорта и Министерством культуры, которые являются центральными органами управления в своей сфере и подчиняются Президенту РФ. Министерства отвечают за выработку государственной политики и взаимодействуют с органами МСУ. Министерствам подчиняются департаменты (в культурной сфере их 12 Структура министерства [Электронный ресурс]: информация // сайт: «Министерство культуры РФ». URL: https://www.mkrf.ru/about/departments/ (дата обращения: 9.05.2018), в спортивной - 10 Департаменты министерства [Электронный ресурс]: информация // сайт: «Министерство спорта РФ». URL: https://www.minsport.gov.ru/ministry/structure/ (дата обращения: 9.05.2018)). Каждый департамент отвечает за свою конкретную сферу и проводит мероприятия для достижения стратегических целей в рамках своего ведения.

Взаимодействие с субъектами РФ по вопросам культуры осуществляется через Координационный совет по культуре. В его полномочия входит:

- регулирование деятельности субъектов по вопросам культуры на предмет реализации ключевых направлений культурной политики РФ;

- содействие в подготовке целевых программ в области культуры;

- внедрение механизмов, посредством которых субъекты РФ могут реализовывать межрегиональные целевые программы и участвовать в подготовке федеральных программ по культуре.

Совет состоит из Министра культуры, заместителя Министра культуры и руководителей исполнительной власти регионов, которые в рамках своего субъекта отвечают за культурную сферу Семенихина К.А., Ветрова А.А., Баранов М.В. Система органов государственного управления культурой // Материалы VIII Международной студенческой электронной научной конференции «Студенческий научный форум» учреждения [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Студенческий научный форум». URL: https://www.scienceforum.ru/2017/2414/30939 (дата обращения: 16.05.2018).

В подчинении у Министерства находятся территориальные органы - Управление Министерства культуры РФ по конкретному федеральному округу (всего их семь), по количеству округов (при условии, что у Южного и Северо-Кавказского федерального округа одно управление). Эти органы созданы для контроля и координации реализации культурной политики в субъектах Территориальные органы [Электронный ресурс]: информация // сайт: «Министерство культуры РФ». URL: https://www.mkrf.ru/about/territorial_authorities/ (дата обращения: 9.05.2018). Далее по уровням следуют органы управления культурой субъектов РФ и местные органы управления культурой.

Система управления спортом в регионах выглядит проще - здесь нет специализированных органов, которые отвечают за контроль в спортивной сфере на нижестоящих уровнях. Управление спортивной сферой и на региональном, и на муниципальном уровнях представлено органами исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта. Министерство дает возможность нижестоящим уровням самим определиться с первостепенными задачами развития спорта в их регионах и выделяет им на это финансирование. Поскольку органы власти субъектов и муниципальных образований получают от центра полномочия на ведения деятельность в области физической культуры и спорта, Министерство контролирует, как субъекты выполняют задачи. Если в деятельности органов власти субъектов будут выявлены недостатки, то при их неисправлении Министерство может лишить регионы соответствующих полномочий.

Важным отличием структуры управления в области спорта является наличие общественных организаций. Ключевую роль среди них играет Олимпийский Комитет России. Его главная задача - это представление России на международном уровне по вопросам Олимпийских Игр. Кроме того, он является координатором спорта высших достижений и развивает его. В своей деятельности Комитет взаимодействует с Министерством спорта и с федерациями. Говоря о неправительственном органе управления физической культурой и спорта, мы также обращаем внимание на спортивные федерации, которые входят в состав международных федераций. Это «общественная организация, которая создана на основе членства и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятии? и подготовка спортсменов - членов спортивных сборных команд» Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Указ. Ист. № 16.. Спортивные федерации разделены по уровням. Так, бывают общественные спортивные федерации, региональные спортивные федерации и местные спортивные федерации.

Еще одним отличием данных двух систем служит присутствие в управлении других министерств - Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство здравоохранения и Министерство образования Современная система организации физкультурно-спортивной направленности. Указ. Ист. .

Как мы видим, в структуре культурной сферы большое внимание уделяется именно контролирующим органам. Так, субъекты культурной сферы не являются автономными, в то время как спортивная сфера дает больше возможностей для реализации своих задач субъектам федерации. Анализируя структуру органов управления, мы допускаем, что на основе этого пункта культура выглядит централизованнее, чем спорт. Тезис о кооперативном федерализме в культуре и дуалистическом в спорте сохраняется и на данном этапе, так как мы видим, что в спорте органы управления работают в четкой вертикали параллельно друг другу. В то же самое время в культурной сфере происходит взаимопроникновение вышестоящих органов в нижестоящие за счет обширных контрольных полномочий.

3.3 Бюджетный анализ

Чтобы оценить уровень присутствия центра в субъектах федерации по конкретным сферам, нам нужно проследить, сколько средств выделял центр на развитие спорта и культуры и сколько тратили регионы на функционирование этих областей внутренней политики. Для точности анализа нами было выбрано три временных промежутка - 2003 год, 2010 год и 2017 год и три региона - республика Татарстан, Тульская область и город Санкт-Петербург. Анализ данной проблемы во временной перспективе поможет нам увидеть, какие тенденции присутствовали в спорте и культуре на заданном отрезке времени.

При выборке регионов мы стремились проанализировать один город федерального значения, одну область и одну республику. В качестве города федерального значения нами был выбран Санкт-Петербург, так как мы решили не останавливаться на столице РФ, а Севастополь (в составе республике Крым) вошел в состав РФ относительно недавно, что не позволило бы нам сделать выборку во временной перспективе. Выбор республики Татарстан обусловлен тем, что это независимая республика с большими возможностями во внутренней системе управления Особый статус Татарстана: стоит ли осложнять проблему? [Электронный ресурс]: статья // сайт: «Правда» URL: https://www.pravda.ru/politics/04-08-2017/1344363-tatarstan-0/ (дата обращения: 20.05.2018). Тульская область находится в центральной части России недалеко от федерального центра, что позволяет проследить важные тенденции развития регионов, располагающихся вблизи федерального центра.

Временные промежутки были выбраны таким образом, чтобы периоды не находились близко друг к другу для качественного изучения тенденций в разных временных промежутках. Выбор 2003 года был обусловлен началом внедрения во внутреннюю политику России центральной реформы федеративных отношений - разграничения полномочий между тремя властными уровнями, реализованную Дмитрием Козаком. Так как глобальные преобразования произошли лишь к 2005 году, когда на законодательном уровне были внедрены важные изменения, мы решили рассмотреть, какая ситуация в России была до реформы, в период ее зарождения. Исходя из временного отрезка нашей работы (современность, начиная с 2000-х годов), мы остановили свой выбор и на 2017 годе, так как на данный момент -- это заключительный временной промежуток, по которому сформирован консолидированный отчет. Перед нами стояла задача выбрать промежуточный этап - им стал 2010 год.

В 2003 году федеральный центр выделил из бюджета на культуру больше средств, чем на спорт, причем разница была значительной - спорт получил в три раза меньше финансирования, чем культурная сфера (Приложение 1). В 2010 году спорт уже начал финансироваться больше, чем культура (Приложение 2). Такая же тенденция сохранилась и к 2017 году (Приложение 3). Однако здесь важно отметить, что разница в финансировании незначительная - меньше 10%. На наш взгляд, это связано с заинтересованностью государства в конкретной сфере, однако из-за почти равного финансирования и спорта, и культуры мы можем сделать вывод, что оба направления находятся в приоритете у федеральной власти. При этом в 2010 году (Приложение 2) выбранные субъекты федерации тратили на спортивную сферу больше финансов, чем на культурную. В 2003 и в 2017 годах, напротив, на культуру в субъектах тратилось гораздо больше, чем на спорт (Приложение 1 и Приложение 3).

Мы предполагаем, что чем больше субъекты тратят на развитие какой-то конкретной сферы, тем больше они получают задач от федерального центра. На уровень регионов центр спускает определенные требования, которын на местах обязаны решить руководители субъектов. Если же регионы тратят меньше на заданную сферу, то у них меньше задач в развитии этой области, а меньшее количество задач обуславливает меньшее количество влияния со стороны вышестоящих органов власти.

Таким образом, мы видим ситуацию, что единственный временной промежуток, связанный с большим финансированием спортивной сферы - это 2010 год. В остальных случаях регионы выделяют большое количество средств на развитие культурной сферы в их регионе. Почему же 2010 год стал исключением? На наш взгляд, это произошло из-за внедрения Стратегии развития физической культуры и спорта до 2020 года, и основной комплекс мер, который должны были реализовывать субъекты, пришелся именно на 2010 год. Соответственно, внедрение новых механизмов «заставило» субъекты в этот период финансировать спортивную сферу больше, чем культурную.

3.4 Проблема контроля: кто за что отвечает в спорте и культуре

Как мы отметили выше, с точки зрения контроля культура является довольно централизованной, так как центр стремится детально регулировать деятельность культурных организаций нижестоящих уровней. Спортивная же сфера менее подвержена контролю, и ее основная проблема - это скорее стык нескольких Министерств. Рассмотрим, в чем выражается контроль в данных двух сферах и как уровень контроля отражается на степени автономности субъектов.

В спортивной сфере противоречивым является дополнительное образование, где уровень контроля варьируется между различными организациями. В круг дополнительного образования входят школы, которые занимаются подготовкой спортсменов на начальных этапах. Школы Олимпийского Резерва (ШОР), Детские юношеские школы олимпийского резерва (ДЮШОР) - эти и многие другие названия формально представляют собой один и тот же род деятельности. Отличаются здесь разве что виды спорта, на которые сделан акцент в спортивной школе. Проблема такого разнообразия названий заключается в том, что непонятно, кому такие школы подчиняются и по каким стандартам они работают. С одной стороны, они могут подчиняться муниципалитетам, на территории которых находится та или иная спортивная школа. С другой же стороны, если школа специализируется на конкретном виде спорта и предполагает дальнейшее продвижение детей в глобальный спорт, то и подчиняться она будет федеральному уровню.

Второй аспект также касается спортивных школ, но только не на уровне распределения ответственности между центром и муниципалитетами, а на уровне министерств. «Спортивные школы - это активная борьба двух ведомств - Министерства спорта и Министерства образования» Заседание совета по развитию физической культуры и спорта [Электронный ресурс]: стенографический отчет // сайт «Президент России». URL: http://kremlin.ru/events/president/news/54550 (дата обращения: 30.04.2018) . Происходит это по той причине, что любая организация, которая занимается спортивной подготовкой, - часть системы образования, но в то же время, если речь идет именно о подготовке спортсмена по конкретному виду спорта, - безусловно, это ведомство Министерства спорта. Неясно, каким образом должно происходить разграничения в формах контроля каждым из Министерств в частных случаях таких школ.

Говоря о сфере культуры, важно подчеркнуть, что контроль со стороны государства здесь - это проверка «распределения средств, выделенных на выполнение государственного (муниципального) задания» Финансовый контроль в сфере культуры: виды и особенности [Электронный ресурс]: статья // сайт «Учреждения культуры». URL: https://www.cultmanager.ru/article/7592-qqq-17-m6-04-06-2017-finansovyy-kontrol-sfere-kultury?from=PW_Timer_10sec&ustp=W (дата обращения: 30.04.2018). Каждое учреждение культуры проходит обязательный этап проверки. Для того, чтобы после проверок у учреждения не было проблем, руководители должны представлять, кто имеет право проверять финансовые расходы и когда такие проверки будут происходить. Однако, несмотря на то, что вся информация о плановых проверках находится в открытом доступе, организации часто бывают не готовы к ним. Всего существует четыре типа контрольных проверок: «предварительный, последующий, внешний и внутренний» Там же. . Так, если необходимо срочно провести какую-то деятельность, связанную с финансированием, учреждение подвергается предварительному контролю. За это, как правило, отвечает департамент финансов. Последующая проверка - это контроль за уже выполненной операцией. Такой тип проверок происходит чаще всего, так как любой вид деятельности, на который выделены деньги, обязательно должен быть проверен на предмет их грамотного расходования. Внешний и внутренний типы контроля - это проверка соответствия работы учреждения требованиям финансового законодательства. Несмотря на кажущееся сходство данных двух типов контроля, между ними существует значительное отличие. Внешний контроль «проводится контрольно-счетными и счетными палатами всех уровней» Там же. .

На федеральном уровне контроль в сфере культуры производит счетная палата - это «постоянно действующий высший орган государственного аудита (контроля), который подотчетен Федеральному Собранию» Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [Электронный ресурс]: федеральный закон // сайт «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144621/ (дата обращения: 17.05.2018). Основная цель Счетной палаты - это контроль за расходами средств бюджета РФ. Она может производить аудит «органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах» Там же. . Кроме того, Счетная Палата может проверять субъекты РФ и органы МСУ Там же. .

На уровне субъектов (муниципальных образований) РФ контроль осуществляют контрольно-счетные палаты. Эти органы являются «постоянно действующими учреждениями внешнего государственного финансового контроля и считаются законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ (муниципальных образований)» Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [Электронный ресурс]: федеральный закон // сайт «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110266/ (дата обращения: 17.05.2018). Контрольно-счетные органы субъектов (муниципалитетов) подчиняются законодательным органом, представленном в соответствующем субъекте (муниципалитете). Данные органы контролируют расходование средств конкретного субъекта РФ или муниципального образования. В рамках своей деятельности контрольно-счетная палата субъекта может взаимодействовать как с контрольно-счетными палатами других субъектов, так и с муниципалитетами, а также со Счетной Палатой РФ Там же .

Внутренний контроль «является компетенцией таких органов, как Федеральное казначейство, службы финансового контроля, контрольно-ревизионные управления и другие» Финансовый контроль в сфере культуры: виды и особенности. Указ. Ист. . Федеральное казначейство подчиняется Министерству финансов и осуществляет «контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями» и контроль за тем, чтобы выделенные средства шли на заявленные нужды Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017). - Ст. 269.1. [Электронный ресурс]: федеральный закон // сайт «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 17.05.2018).

Довольно остро стоит проблема и предоставления финансовой отчетности при разных типах проверок. Так, те или иные ведомства требуют от учреждений одних и тех же документов, что вызвано нечетким распределением, какой государственный орган что должен проверять. Например, при внутренних проверках обычно рассматривают вопросы о том, грамотно ли были распределены государственные средства, однако, если обратиться к законодательству, мы увидим, что это относится к ведению тех органов, которые осуществляют внешние проверки. Таким образом, одна организация подвергается разным типам проверок, но по дублирующийся вопросам Финансовый контроль в сфере культуры: виды и особенности. Указ. Ист..

Проверки культурной сферы - это взаимозависимость одного уровня власти от другого. Центр регулирует деятельность субъектов, внедряя на нижестоящие уровни свои «правила игры». Отличительной особенностью проверок в области культуры является их стабильность и разнообразие. Так, одна организация может подвергаться сразу несколькими однотипным проверкам, что усложняет процесс документооборота, так как разные контрольные организации требую различную документацию. Таким образом, происходит серьезное усложнение процесса функционирования сферы культуры. Однако центр выбирает для этой области такую форму регулирования отношений. В спорте же центр является опосредованным участником деятельности регионов. Проблемы контроля, которые мы разобрали в этом параграфе - это проблемы не системы «центр-регионы», а системы «ведомственные учреждения-спортивные организации». Безусловно, из-за недостаточной унификации законодательства неясно, какое Министерство что контролирует в области спорта. Но эти формы контроля являются формальными, даже вспомогательными, нежели строго регулирующими деятельность спортивной организации.

3.5 Спорт и культура: различия в управлении и контроле

Для того, чтобы понять разницу, каким образом центр выстраивает систему управления и контроля, выделим аспекты, по которым мы сможем сделать вывод, какая из выбранных нами сфер централизована, а какая децентрализована.

Таблица 1

федеральный спорт культура правовой

В законодательной сфере мы проследили тенденцию того, что большое количество законодательства, наоборот, создает дополнительные разногласия в системе управления. На первый взгляд кажется, что если каждый закон регулирует свою отдельную сферу, то это больший путь к децентрализации управления. Фактически же получается, что культурная сфера полностью концентрирована в центре, а побочные законы не создают никакой возможности субъектам к автономии, в то время как один закон спортивной сферы покрывает все проблемные аспекты путем распределения полномочий между тремя уровнями. Кроме того, он задает важные условия для существования децентрализации данной сферы, а именно невмешательство вышестоящего уровня в деятельность нижестоящих.

Проблема с полномочиями органов власти от части вытекает из законодательного регулирования. Если обратиться к схемам управления спортом и культурой, то мы увидим довольно сложную систему, где даже на уровне федерального центра существует не только полномочный орган, как Министерство культуры или Министерство спорта, а множество дополнительных органов, носящих консультирующий характер, а также государственные и негосударственные органы управления спортом и культурой. С одной стороны, такое большое разнообразие органов дает возможность заниматься узконаправленными вопросами и регулировать конкретно свою сферу. С другой же стороны, излишняя путаница в вопросах ведения создает большие проблемы именно с нормативной точки зрения - не до конца понятно, кто кому подчиняется и как избежать дублирования регулирования одной и той же области. Однако система управления спортом выглядит более «строгой»: несмотря на большое количество вертикальных и горизонтальных связей, мы видим (из законодательства), что спорт имеет качественное разграничение по уровням. В то же время при таком же обширном количестве связей деятельность субъектов федерации по вопросам культуры значительно проигрывает центру.

На основе анализа консолидированных бюджетов во временном промежутке мы сделали вывод, что уровень финансирования конкретной сферы (в нашем случае - спорта и культуры) зависит от потока задач, который «спускается» сверху. Чем меньше субъекты, тем меньше их деятельность контролируется и тем децентрализованнее выглядит система. Именно такая ситуация происходит в спортивной сфере.

Говоря о контроле, мы видим довольно значительную проблему в спортивной сфере именно из-за большого разнообразия Министерств, которые участвуют в деятельности спортивной политики. Из-за этого не всегда бывает до конца понятно, к ведению какого Министерства относится та или иная сфера ответственности. Однако это скорее вопрос не контроля, а полномочий - какая-то важная сфера (как деятельность спортивных школ) де факто будет являться причиной неопределённости в системе управления и к контролю имеет опосредованное значение, в то время как в культурной сфере мы видим огромное количество проверок, которым подвергаются культурные учреждения нижестоящих уровней и федерального уровня. При этом проверки проводятся разными органами, которые находятся в ведении различных органов власти. Именно эта бюрократическая система полностью подчиняет культурную сферу центру. В спорте же лишь в федеральном законе прописана информация, что центр имеет право проверять субъекты на соответствие законодательству. Однако эти проверки носят условный характер и выражаются в отчетах о деятельности субъектов.

Таким образом, анализ системы управления и контроля в спорте и законодательстве позволяет нам сделать вывод, что спортивная сфера более децентрализована, чем культурная. Для того, чтобы понять, от чего это зависит и почему федеральный центр выбирает соответствующий исход для работы в конкретной политической сфере, нами был выделен ряд гипотез, которые могут стать основанием для последующих исследований в данной области:

1) Различие управления в спорте и культуре связано с приоритетностью в развитии данных сфер. В спорте центр интересует именно спорт высших достижений, регулирование которого он и занимается. В то же время подготовка кадров на начальных этапах отдается в ведение субъектов, так как на своем уровне управления им более понятно, что и как требуется развивать, чтобы спорт высших достижений поддерживался новыми кадрами. В культурной же сфере нет такого явного разграничения - центр заинтересован в целом в развитии культурного пространства на всей территории РФ, и именно подчинение федеральной власти способствует выработке общих направлений развития. Субъекты же, в свою очередь, на нижестоящем уровне занимаются регулированием своей малой сферы ответственности, которая задается центром, при этом их действия не наносят никакого ущерба общему развитию культурной политики.

2) Из этого вытекает второй тезис - степень ответственности. Развитие спорта является более ответственной сферой, чем развитие культуры, так как спорт - это международный имидж государства на внешнеполитической арене. Культура - это больше внутренняя составляющая государственного устройства. Так, центр не может брать на себя ответственность за развитие спорта на всех уровнях, так как именно спорт высших достижений находится в приоритете. Он может оказывать финансовую поддержку, разрабатывать целевые программы, создавать условия для развития спорта в регионах - опосредованными действиями способствовать развитию спорта, но допускать автономию в регионах. Культурная же сфера менее ответственна, она не является значительным показателем уровня государства в мировом пространстве. Именно объединение всех культурных аспектов в одном месте (в центре) является более простым исходом для центра - он выдает федеральное задание, субъекты его исполняют, контрольные органы проверяют.