Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Выпуск 5 (24), сентябрь - октябрь 2014

http://naukovedenie.ru publishing@naukovedenie.ru

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

http://naukovedenie.ru xnmbrVN514

Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Выпуск 5 (24), сентябрь - октябрь 2014

http://naukovedenie.ru publishing@naukovedenie.ru

1

http://naukovedenie.ru xnmbrVN514

НОУ ВПО «Институт государственного управления, права и инновационных технологий»

Организация управления в Русском Туркестане по проектам Положения об управлении 1870-х годов

УДК 94(47)

Васильев Дмитрий Валентинович Проректор Кандидат исторических наук, доцент

dvvasiliev@mail.ru

Россия, Москва 109004, ул. Александра Солженицына, д. 13

Аннотация

Исследования организации управления в Туркестанском крае (1865-1917), как правило, не охватывают многочисленные проекты положений, разработанные администрациями различных уровней. Однако понять принципы политики и даже идеологию империи в отношении окраины невозможно анализируя только действующее законодательство или практику его применения. Не менее важно изучить процесс разработки законопроектов и их обсуждения в различных инстанциях. Представленное рассмотрение проектов Положения об управлении Туркестанским краем 1871 и 1873 гг. весьма важно с той точки зрения, что они были среди первых проектов об управлении генерал-губернаторством. Причем проект 1871 г. был разработан непосредственно в столице региона, затем отвергнут петербургскими министерствами, и кардинально переработан к 1873 г. Анализ этих документов демонстрирует различия точек зрения туркестанских властей и центрального правительства на основные принципы российской политики в крае, показывает основные направления дальнейшего развития российского законодательства о Туркестанском крае. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований «Политика Российской империи в Центральной Азии. Вторая половина XIX века», проект № 13-01-00150.

Ключевые слова: Туркестанский край; Центральная Азия; Российская империя; внутренняя политика; история; законодательство; административная система; государственное управление; XIX век.

Abstract

Dmitry Vasilyev

Institute of Government, Right and Innovative Technologies

Russia, Moscow dvvasiliev@mail.ru

Administration System of Russian Turkestan: the Case of 1870th Projects of the Statute for Governing of the Region

Researches of the Turkestan Region (1865-1917) administration system, generally, don't cover the numerous drafts of regulations developed by administrations of various levels. However it is impossible to understand neither principles of Imperial policy nor even ideology of the Empire about the periphery analyzing only the current legislation or practice of its application. It is equally important to study the process of legislative drafts development and their discussion by various authorities. The present research of the Statute for Governance in the Turkestan Region of 1871 and 1873 projects is very important from the viewpoint that they were among the first bills instituted administration system of the Governorate General. And the project of 1871 was directly developed in the capital of the region, then it was rejected by the Petersburg ministries and cardinally reconsidered by 1873. The analysis of these documents demonstrates distinctions of the points of view of the Turkestan authorities and the Petersburg government on the basic principles of the Russian policy in the region. It also shows the main directions of further development of the Russian legislation for the Turkestan Region.

Keywords: Turkestan Region, Central Asia, Russian Empire, domestic policy, history, legislation, administration system, state management, governing, 19th century.

В исторической литературе о Туркестанском крае в составе Российской империи (1865-1917) хорошо известны и достаточно глубоко исследованы действовавшие законы 1865, 1867 и 1886 гг., регулировавшие различные сферы жизни далекой окраины империи. См., например: Васильев Д.В. Организация и функционирование главного управления в Туркестанском генерал-губернаторстве (1865-1884) // Вестник Московского университета. Сер. 8. История. 1999. № 3. С. 48-62; Тухтаметов Ф.Т. Правовое положение Туркестана в Российской империи / Ф.Т. Тухтаметов. Уфа, 1999. - 215 с.; Центральная Азия в составе Российской империи [Текст] / Под ред. С.Н. Абашина, Д.Ю. Арапова, Н.Е. Бекмахановой. М.: Новое литературное обозрение, 2008. - 464 с., ил. - Библиогр.: 425-432. - ISBN 978-5-86793-571-9 и др. При этом вне сферы внимания историков оставались происхождение тех или иных административных и правовых норм, применявшихся в Русском Туркестане, Происхождение административных норм для кочевого населения региона рассмотрены в кн.: Васильев Д.В.

Россия и Казахская степь: административная политика и статус окраины. XVIII- первая половина XIX века / Д.В. Васильев. М.: Политическая энциклопедия, 2014. - 471 с., а также в статье: Васильев Д.В. Россия и Казахская степь в первой половине XIX века: на пути к интеграции [Текст] // Вестник Российского гуманитарного научного фонда. 2013. № 4. С. 5-21. ⁵ Части неутвержденных проектов, касающиеся общего управления, рассмотрены в кн.: Тухтаметов Ф.Т. Указ. соч. г. Объяснительная записка [к проекту Положения об управлении Туркестанским генерал-губернаторством] // РГВИА. Ф. 400. Оп. 1. Д. 261. Л. 51. а также динамика взглядов региональной и столичной администрации на место региона в составе империи. Понять эту динамику невозможно без изучения массы проектов Положения об управлении Туркестанским краем.⁵ Каждый из них разрабатывался и обсуждался в определенное время и нес на себе отпечаток политического курса правительства, взглядов краевой администрации, являлся своего рода отражением социально-экономического и политического развития региона. В ряду этих законопроектов заметное место занимают проекты 1871 и 1873 гг., первый из которых стал квинтэссенцией взглядов главной местной администрации, а второй в значительной степени зафиксировал точку зрения правительства. Оба они разрабатывались исходя из опыта применения действовавшего в Туркестане закона 1867 года.

11 июля 1867 г. был введен в действие проект Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей, который установил правила, по которым предстояло жить Русскому Туркестану в течение ближайших трех лет. Спустя отведенное время в Ташкенте был подготовлен новый проект Положения об управлении в Туркестанском крае.

По мнению составителей нового законопроекта, настало время для того, чтобы от уничтожения неприемлемых институтов и учреждений перейти к созданию других, учитывающих новую политическую реальность. Руководители Туркестана признали, что за три года действия Положения 1867 г. край ушел далеко в своем развитии. Цели, поставленные законом, были достигнуты, препятствия к распространению в регионе российского права ликвидированы или обойдены, враждебные силы разгромлены, предложенные способы административной модернизации исчерпаны. Проект Положения об управлении в Сырдарьинской и Семиреченской областях выполнил стоявшую перед ним задачу. Пришло время заменить расшатанные им местные институты и учреждения новыми, «…войти в стихийное начало обычая и узаконить в нем пригодное, окончательно отвергнуть и заменить все вредное и с нашим государственным строем не совместное».⁶ Авторы проекта Положения 1871 г. прекрасно понимали, что Туркестанский край еще нельзя было подчинить общеимперским законам. Можно было лишь определить общий смысл и направление трансформации социально-политических устоев, а конкретные правовые нормы должны были оттачиваться на практике, оставаясь мерами временными.

Ссылаясь на то, что обеспечить единство и прочность управления, избежав при этом колебаний, нерешительности и противоречий, одному высшему административному лицу невозможно, ташкентские чиновники считали необходимым учредить в крае коллегиальный орган под наблюдением высших государственных учреждений. Стремясь выйти из-под влияния местных условий и пользуясь достаточной самостоятельностью этот орган должен был бы получить право трактовать российское законодательство применительно к местным обстоятельствам, «…не уклоняясь от основных его начал, его духа и целей». Основными принципами формирования этого органа должны были стать независимость всех его членов и представительство как общегосударственных, так и краевых интересов. Поэтому было предложено составить Совет главного управления из представителей различных министерств под председательством генерал-губернатора при участии правителя канцелярии главного управления как постоянного члена совета, а инспекторов по горной, медицинской и ветеринарной частям, губернаторов и управляющего контрольной палатой приглашавшихся на заседания с правом голоса по мере необходимости. При отсутствии главного начальника края его место в совете занимал старший по чину член совета (§§ 17-22) Здесь и далее: 1871 г. Проект Положения об управлении Туркестанским генерал-губернаторством // РГВИА. Ф.

400. Оп. 1. Д. 261. Л. 4-12об., 21-56об. . Равнозначность голоса каждого члена совета предполагалось достигнуть за счет реализации принципа простого большинства при решении любого вопроса (§ 27).

Ради обеспечения единства и последовательности действий региональной администрации в направлении обеспечения постепенного приобщения края к положению внутренних губерний империи ему предлагалось подчинить все отрасли гражданского управления. Созданием этого совета, как планировалось, будут достигнуты следующие цели: «…объединение взгляда на край, его нужды и средства в центральных учреждениях и объединение всех органов гражданского управления для действия внутри края» 1871 г. Объяснительная записка. Л. 56. .

Совету главного управления предполагалось придать следующие права и обязанности: 1) дополнять и разъяснять статьи разработанного Положения, указывать порядок и способ их применения и разрешать вопросы с этим связанные; 2) указывать порядок, сроки и способы применения в Туркестане общеимперских законодательных норм, выходящих за рамки предложенного Положения; 3) разъяснять и формулировать нормы шариата в пределах, допущенных законом; 4) совет признавался высшим учреждением гражданского управления в крае, который по каждой отдельной его отрасли пользовался правами совета министерства; Советы министерств (или советы министров) состояли из начальников основных структурных подразделений соответствующих ведомств и должны были разбирать дела, требующие «по важности их общего соображения». 5) впредь до окончательного устройства судебной части в крае на совет возлагались функции кассационного органа по постановлениям областного правления и мирового съезда; 6) вновь учреждаемый орган предлагалось наделить функциями высшего земского и главного поземельного учреждения в генерал-губернаторстве (§§ 23). туркестанский российский политика

Все постановления совета в части дополнения и разъяснения статей Положения предлагалось немедленно приводить в исполнение на годичный срок, по истечении которого они либо утверждались верховной властью, либо подлежали отмене (§ 24). Совет главного управления в Туркестанском генерал-губернаторстве предполагалось учредить на 25-летний срок (§ 28).

Как и закон 1867 г., проект 1871 г. констатировал назначение главного начальника края по непосредственному усмотрению императора, передачу в его руки командование войсками округа и непосредственное ведение пограничных дел (§§ 6-8). Но в отличие от своего предшественника, новый законопроект расширял полномочия генерал-губернатора в отношении подведомственных ему чиновников. Он теперь получал право при особых обстоятельствах отстранять от исполнения обязанностей должностных лиц вплоть до областных губернаторов, доводя о таких случаях в отношении чиновников выше V класса до сведения государя (§ 9). В проекте 1871 г. впервые были оговорены правила представления туркестанских служащих (в том числе числящихся по отдельным министерствам) к наградам исключительно через генерал-губернатора (§ 10).

Составители проекта 1871 г. впервые, очевидно исходя из практической надобности, предоставили главному начальнику края исключительное право высылки неблагонадежных лиц из Туркестана. Причем никто, даже Правительствующий Сенат, не имел права рассматривать жалобы по этим вопросам (§ 11). Генерал-губернатор должен был получить единоличное право на административную ссылку любого лица, не состоявшего на государственной службе, под надзор полиции в любую часть края. Более того, он мог передать это право не только губернаторам, но и начальникам уездов в пределах соответствующих областей и уездов (§ 12). Глава Туркестана впервые должен был получить законодательно утвержденное право предавать военно-полевому суду лиц, обвиняемых в военных и уголовных преступлениях (§ 14).

Проект Положения 1871 г. в отношении туркестанской административной системы впервые отказался от термина «военно-народное» 1871 г. Объяснительная записка. Л. 54. в пользу терминов «гражданское» или «административно-полицейское» (§ 37). Областное управление предлагалось оставить, как и прежде, в составе губернатора и областного правления. Но если с 1867 г. военные губернаторы соединяли в своих руках военное и военно-народное управление, то теперь, ввиду присутствия в областном центре командующего войсками округа и из опасения перегрузить областного начальника в ущерб эффективности управления, губернатор Сырдарьинской области освобождался от обязанностей по командованию войсками, в то время как губернатор Семиречья продолжал командовать как регулярным так и казачьим войском (§§ 34, 37).

Неудобным разделение военной и гражданской властей в последнем случае делали «…удаленность Семиреченской области от центра генерал-губернаторского и окружного управлений, а равно и неотделимость гражданских от войсковых интересов казаков и, наконец, немногочисленность расположенных в области войск». Там же. Как и прежде, губернаторам придавались полномочия по ближайшему ведению пограничных дел, круг которых очерчивался главным начальником края (§ 38).

Новый проект предлагал ввести в областную администрацию должность вицегубернатора, чьи функциональные обязанности при этом не раскрывались, но который, как и сам губернатор, должен был назначаться на должность и увольняться по высочайшей воле (§§ 35, 36). Первая нестыковка законопроекта стоит в том, что в проекте штатов вице-губернатор отнесен к областному правлению, а не к чиновникам, состоявшим при губернаторе. Отсюда логически напрашивается вывод о том, что ему и предписывалось возглавить правление. 1871 г. Проект штатов народного управления в Туркестанском крае // РГВИА Ф. 400. Оп. 1. Д. 261. Л. 14об.-15. Таким образом, перед нами, казалось бы, безусловное усиление роли областного правления, прежде возглавлявшегося помощником военного губернатора. Однако § 37 проекта Положения прямо называет председателем правление именно губернатора (что вписывается в концепцию усиления коллегиального органа). При этом роль и значение вице-губернатора остаются абсолютно неясными.

Функции областного правления, по сравнению с Положением 1867 г., предполагалось расширить за счет деления судного отделения на отделения гражданского и уголовного суда (§ 39) и образования при правлении врачебного управления, строительного и межевого отделений

(§ 40). Областное правление, как коллегиальный орган, вникающий во все тонкости местной жизни и наиболее полно и адекватно представляющий нужды края, должен был способствовать формированию подходов по каждой отдельной части управления, основанных «…не на неверных теоретических соображениях, натянутых выводах и фиктивных фактах, а на опыте управления и непосредственном соприкосновении со всеми сторонами быта этого, далеко еще не подошедшего под общую меру края». 1871 г. Объяснительная записка. Л. 54об. Преждевременность введения специальных управлений обосновывалась еще и задачей удешевления стоимости туркестанской администрации.

Иными словами, и на уровне областной администрации составители законопроекта проводили свою генеральную мысль о сохранении в регионе единства управления, а следовательно и единства учреждений по всем отраслям, ибо только таким образом можно было «…установить основные начала, согласные с общим государственным строем и его духом и сродные той этнографической, юридической и политической почве, на которой они должны развиваться» Там же. Л. 55. .

Минимальный состав и весьма ограниченные полномочия уездной администрации в Туркестанском крае, заложенные в проекте Положения Степной комиссии, были направлены лишь на обеспечение политического спокойствия и наблюдение за должностными лицами из коренного населения. Фактически реальная власть на местах принадлежала избранным волостным и общественным (первичным) учреждениям, а не уездной администрации, которая имела лишь право отменять их политически «вредные» решения.

Практика заставила уездных начальников перейти от роли наблюдательной к руководящей. Но при этом действовавший закон поставил руководителей уездов в положение, когда получив огромное влияние на хозяйство и податное дело, они по-прежнему оставались вне юридической ответственности за свою деятельность. Иными словами, из инстанции наблюдающей и контролирующей уездный начальник превратился в инстанцию управляющую, оказавшуюся не только без юридической поддержки, но и без достаточных средств для реализации новых задач. Поэтому проект 1871 г. предлагал сосредоточить в руках назначавшегося генерал-губернатором уездного начальника кроме прав уездного исправника и полицейского управления полномочия председателя поземельного съезда и председателя земских управы и собрания (§§ 44-46).

Соглашаясь, что для исполнения столь широких полномочий уездному начальнику необходимы исполнители и советники, признавая политическую необходимость присутствия российских органов управления уже на низшем административном уровне, а также общеимперским законом установленный принцип коллегиальности принятия определенного круга решений, авторы нового проекта туркестанского Положения предложили разделить уезды (значительные по территории) на участки во главе с участковыми начальниками, наделенными правами и обязанностями становых приставов внутренней империи с дополнениями и изменениями, которые могли быть установлены инструкциями совета главного управления, который и определял количество участков в каждом уезде (§§ 47-49). Съезд участковых начальников по председательством уездного начальника должен был стать коллегиальным учреждением для ведения поземельного и податного дел в уезде (§ 52).

Активизация гражданско-административной деятельности уездного начальника, требующая полной концентрации на гражданском управлении, необходимость назначения на становящуюся столь значимой должность лиц, отмеченных в первую очередь как успешные управленцы, а не имевших более высокий чин или более громкие военные заслуги, подтолкнуло туркестанскую администрацию вынести на высочайшее утверждение мнение о необходимости отделить власть военную от гражданской на уровне уезда. В Ташкенте были уверены: «Опасаться, что она потеряет должный в глазах народа почет, нет основания. Она будет иметь все средства заставить уважать закон, которого она представитель, и эта роль достаточно почетна: всякий народ, сталкиваясь с нею во всех сторонах своего быта, поймет это. Она будет сильна, доколе порядок и закон будут уважаемы. Она будет терять свое значение при противоположных обстоятельствах. Положение, конечно выгодное, ибо оно ручается более всего за сохранение порядка, спокойствия и упразднение вредного алармизма». Там же. Л. 54.

Пояснительная записка к проекту 1871 г. обратила внимание на то обстоятельство, что Степная комиссия в своем Положении разделила местное население в отношении управления, податей и суда на две различные группы - на киргизов и сартов. Тем не менее, в основе такого деления лежал далеко не этнический принцип. Авторы закона просто посчитали всех кочевников киргизами, а оседлые этносы назвали собирательным термином «сарты». В основе административной системы кочевников лежало определенное количество кибиток, формировавших двухступенчатое управление (аул - 100-200 кибиток, волость - 5-10 аулов). Оседлыми же руководили только аксакалы кишлаков, составлявшие единственную ступень управления.

Однако авторы нового законопроекта подчеркивали, что лежащие в основе этого подхода догмы о хозяйственно-культурных различиях киргизов (непременно кочевников) и сартов (непременно оседлых), а также о неподвижности казахских зимовок не соответствовали действительности. «Между наиболее кочевыми родами киргизов всегда есть известный % земледельцев, для коих кочевка или невыгодна, или невозможна. А многие роды дошли уже до того положения, что для них, в массе, земледелие составляет главный промысел; кочевка же ведется одними богачами, а победнее сохраняют ее как завещанный предками обычай родной старины. Такие роды… охватывают пашнями своими сартовские и другие оседлые поселения, делят с ними воду, сталкиваются с ними на базарах, сбывают хлеб на одни и те же рынки, …и, несмотря на всю эту общность интересов, разобщены и по управлению, и по податям, и по повинностям, и по суду». Там же. Л. 60.

Ташкентские чиновники в 1871 г. настаивали на целесообразности и необходимости организации единой системы управления коренным населением. Эта мера должна была не только упростить полицейскую организацию уезда, дать российской администрации возможность возложить на должностных лиц из местных жителей ответственность за порядок на местах. Она должна была «…растворить сартовскую мусульманскую народность в индифферентном типе киргиза…» и, отвлекая власть от «этнографического» начала, дать ей общеимперское направление, расширив круг ответственности выборных должностных лиц. Организация местного управления на единых принципах могло не только унифицировать первичную администрацию, но и установить равенство в правах и обязанностях между ее представителями. К этому шагу толкала и необходимость объединения кочевых и оседлых жителей для реализации одинаково необходимых земских потребностей. Там же. Л. 61.

Итак, каждый уезд в полицейском, административном и земско-хозяйственном отношениях предлагалось разделить на волости, а волости - на округи. Каждый житель края должен был быть причислен к какой-либо округе или городу (§§ 102-103). Этот шаг следовало сделать исходя из «видимой оседлости» лица, либо по его собственному выбору (§ 104). При этом видимой оседлостью считались земля, состоящая за лицом на правах собственности или пользования; зимнее стойбище; торговое или промышленное заведение. И житель края, имеющий такую оседлость, причислялся со всей своей семьей к той округе, в пределах которой оседлость находилась (§§ 105-106). Лица же, не имевшие видимой оседлости, должны были причисляться к любой округе по своему усмотрению (§ 107). Причисление к округе удостоверялось билетом (20 коп.), который давал его обладателю права свободного сельского обывателя и возможность свободного перемещения по империи (§§ 108-109). Непричисление к округе лишало лицо всех личных и имущественных прав (§ 110).

Численность населения в округе должна была простираться от 500 до 2000 душ. За исключением русских переселенцев, чьи округи могли быть населены и меньшим числом жителей (§ 115). Возглавлявший округу старшина наделялся полицейской и распорядительной властью (§ 116).

В полицейском отношении старшина должен был доводить до населения законы и распоряжения правительства, предотвращая распространение подложных указов и вредоносных слухов; охранять спокойствие и безопасность в пределах округи, предпринимая первые меры для восстановления порядка в ожидании соответствующих распоряжений вышестоящих властей; задерживать и доставлять к волостному управителю бродяг, беглых и дезертиров; доносить начальству обо всех преступлениях, беспорядках и чрезвычайных происшествиях в округе; обеспечивать точное исполнение подведомственным населением законов, соблюдение имущественных и земельных прав; предупреждать и пресекать преступления и проступки, принимать меры для выявления и задержания виновных, их доставления в распоряжение волостного управителя; приводить в исполнение судебные приговоры. На старшине лежали обязанности по обеспечению исправности поступления в казну сборов и исполнения повинностей; по обеспечению населения продовольствием; по ведению учета населения и выдаче удостоверительных билетов о причислении к округе. По лесной части он был обязан наблюдать за лесоразведением и охранять общественную рощу (§ 123).

Во всех сферах своей деятельности окружный старшина полностью подчинялся волостному управителю (§ 124). Как правило, старшина должен был избираться не должность уездным начальником из трех кандидатур, представленных окружным сходом. Однако в исключительных случаях уездный начальник мог самостоятельно назначить старшину с обязательным донесением начальнику губернии о побудительных мотивах (§ 125). На время исполнения своих обязанностей старшина освобождался от телесных наказаний и освобождался от несения натуральных повинностей, получал из общественных сумм жалованья 200 рублей в год, а также земельный отвод на время несения службы. На этом отводе следовало возвести дом для старшины и его управления (§§ 126-131).

5-10 смежных округ составляли волость, полицейская и административная власть в которой находилась в руках волостного управителя. На него возлагалась ответственность за сохранение общего порядка, спокойствия и благочиния, а также наблюдение за точным исполнением обязанностей подчиненными ему старшинами (§§ 132, 134, 141).

Ведению волостного управителя полагалось подчинить всех лиц постоянно или временно находившихся в переделах его волости. Т.к. обеспечение общественной безопасности признавалось приоритетной сферой ответственности волостного управителя, ему предлагалось вменить обязанности, сходные с обязанностями старшин, но дать при этом более широкие полномочия.

Управитель был обязан обеспечить доведение до населения и точно соблюдение законов и распоряжений правительства, пресекая при этом распространение подложных указов и возбуждающих население слухов. Кроме охраны спокойствия в общественных местах, неприкосновенности жизни и имущества (в т.ч. прав поземельного пользования) подведомственного населения, на него возлагалась обязанность «…принимать полицейские меры для восстановления нарушенной тишины, порядка и безопасности». Волостному предписывалось задерживать бродяг (в т.ч. беглых и дезертиров), доставляя их участковому начальнику. Обо всех преступлениях и беспорядках, а также обо всех чрезвычайных происшествиях в волости он должен был докладывать наверх участковому, а в особо важных случаях, и уездному начальникам. Волостному управителю полагалось «…предупреждать и пресекать преступления и проступки; принимать полицейские меры к открытию и задержанию виновных, и представлять их на дальнейшее распоряжение участковому начальнику». Как и старшине, ему вменялось в обязанность приводить в исполнение судебные приговоры. Кроме того волостной управитель должен был следить за законностью и исправным поступлением сборов; воздействовать на окружную администрацию в случае обнаружения недостатков в состоянии хлебных запасов; еженедельно доносить участковому начальнику обо всех изменениях в численности населения волости; наблюдать за посадкой деревьев вдоль волостных арыков и всеми зависящими от него средствами обеспечивать их охрану от вырубки и порчи. Примечательно, что волостному управителю предлагалось предоставить все права старшины в пределах каждой округи, входящей в состав волости (§ 143). Введение в туркестанское законодательство столь редко встречающейся нормы свидетельствует о том, что российская власть не имела серьезного кадрового потенциала в среде коренного населения и не была уверена в том, что во главе округ окажутся достаточно грамотные и мотивированные лица, способные имперские интересы поставить выше клановых и местечковых.

Во имя обеспечения безопасности волостному управителю предлагалось предоставить широкие полицейские полномочия. Так за буйство и драку он должен был получить право штрафовать провинившихся на сумму до 3 рублей или арестовывать на срок до трех дней. За неповиновение его законным требованиям волостной мог задерживать и доставлять вышестоящему начальству любого, за исключением чиновников, находящихся при исполнении своих обязанностей (§§ 144-145).

Волостной должен был назначаться уездным съездом из числа домохозяев (т.е. из числа лиц, имеющих недвижимую собственность) и утверждаться в должности начальником области. Сменить же его можно было по решению суда, либо приказом областного губернатора по представлению уездного начальника. В полицейском и административном отношениях волостные управители подчинялись участковому начальнику, уездному начальнику, начальнику области и главному начальнику края; а в хозяйственном - земским учреждениям (§§ 148, 151, 156). Волостной ежегодно должен был отчитываться по хозяйственным делам в земском собрании, которое имело право в случае замеченных нарушений ходатайствовать перед начальником области об отстранении его от должности и о предании суду (§ 158).

В Ташкенте полагали, что общественные хозяйственные управления следовало ввести не только у оседлых, но и у кочевников. Здесь были убеждены, что перспектива развития кочевого быта требовала прививания казахам земских потребностей (обеспечение водой, дороги, больницы, школы и пр.) и, соответственно, отбывания земских повинностей. Исходя из этого комиссия 1871 г. предложила из кочевых волостей и оседлых округ образовать в земско-хозяйственном отношении общества, включив в них всех тех, кто занимался на соответствующих территориях земледелием, торговлей, промыслами или зимовал там.

Итак, хозяйственную власть в округе авторы проекта 1871 г. предполагали передать сходу, состоявшему из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. Сходу следовало заниматься устройством хлебных магазинов и разрешать населению выдачи из них; назначать работы по устройству и поддержанию дорог и арыков; устанавливать порядок землепользования; производить раскладку повинностей; разводить, охранять и поддерживать общественную рощу; нанимать на свои средства писаря и конных рассыльных старшине в количестве не менее двух на каждые 500 домохозяев (от всего от 2 до 8 человек на округу); избирать делегатов на волостной съезд из расчета один выборный от каждой полусотни домохозяев; представлять трех кандидатов на должность окружного старшины. Заведуя всеми учреждениями и имуществами округи, сход должен был получить право на собственные средства устраивать больницы, богадельни, ссудные и сберегательные кассы и банки (§ 119).

Решения схода считались правомочными, если были приняты простым большинством голосов, а в самом заседании участвовало не менее 2/3 его членов (§§ 121-122). Не превращая окружного старшину в председателя схода, проект Положения 1871 г., тем не менее, возлагал на него ответственность за соблюдение процедурных вопросов: соответствие рассматриваемых дел компетенции схода и наличие кворума. Кроме того, старшина был обязан созывать и распускать сход, обеспечивать порядок во время его работы; вносить на рассмотрение схода дела, касающиеся общественных нужд и приводить в исполнение его приговоры; лично собирать любые общественные взносы; заведовать общественным имуществом и отвечать за его сохранность и правильное использование; надзирать за порядком в земских учреждениях (училищах, больницах и пр.); наблюдать за состоянием дорог и арыков, доводя о неисправностях до сведения волостного управителя и предпринимая меры к их устранению; следить за соблюдением правил водопользования, установленных приговором схода (§§ 120, 123).

Как и в округе, всё население волости в хозяйственном отношении составляло общество, власть в котором принадлежала съезду, составленному, как отмечалось выше, по одному выборному от каждых пятидесяти домохозяев (§§ 133-135).

Авторы проекта Положения 1871 г. считали, что волостной съезд должен был взять на себя следующие функции: раскладку сборов на расходы по окружным и волостному управлению; раскладку кочевой подати; распределение арыков и путей сообщения на волостные, окружные и частные; установление порядка водопользования волостных арыков, сооружение и поддержание их в рабочем состоянии; назначение работ или денежных взносов на поддержание и строительство волостных дорог и мостов, проведение кочевых дорог; насаждение по берегам арыков древесных насаждений; возведение зданий для волостных и окружных управлений; наем одного джигита и рассыльных по числу подведомственных округ для волостного управителя. Волостному съезду предлагалось предоставить право учреждать больницы, богадельни, общественные банки и школы на общественные средства волости. Более того, съезд должен был получить право ходатайствовать перед вышестоящими властями о нуждах волости через управителя либо через специально выбранных депутатов; право просить уездного начальника о смене волостного управителя и обязанность требовать от него отчета по делам ведения общества (§ 136).

Приговор волостного съезда считался законным, если он был принят по вопросам, отнесенным к предметам его ведения и был принят большинством голосов на заседании с участием не менее 2/3 его участников (§§ 137-138, 140).

Как и в случае с окружным старшиной, волостной управитель не назывался председателем съезда, но признавалось, что он занимает на нем первое место (§ 139). И по общественным делам на него возлагались следующие обязанности: созывать и распускать волостной съезд, обеспечивать порядок во время его заседаний; вносить на рассмотрение съезда вопросы для обсуждения и наблюдать за тем, чтобы он не выходил за пределы своей компетенции; приводить приговоры съезда в исполнение как непосредственно, так и через старшин или особо назначенных исполнителей; взимать непосредственно либо через старшин денежные сборы, установленные приговорами съезда; заведовать общественными имуществом и финансами, отвечая за их сохранность и правильное использование; надзирать за порядком во всех заведениях, учрежденных на общественные средства; наблюдать за исправностью земских дорог, мостов и арыков доносить вышестоящим органам, съезду или соответствующему сходу о необходимости их ремонта, а также лично предпринимать меры для их исправления; соблюдать правила водопользования, установленные для волостных арыков (§ 143).

Сход и съезд должны были подчиняться уездным и центральному земским учреждениям. Жалобы на приговоры схода следовало подавать волостному управителю, а на приговоры съезда - соответствующему участковому начальнику. Кроме указанных чиновников решения по жалобам на приговоры схода и съезда могло выносить и областное правление. Допущенные сходом и съездом нарушения имущественных или поземельных прав давали истцу права искать возмещения убытка в судебном порядке (§§ 152-155).

Ташкентские чиновники полагали, что основанная на этих началах волостная администрация не должна зависеть от выбора местного, разнородного во всех отношениях, населения. «Лицо, отвечающее за спокойствие, благочиние и порядок в волости, блюдящее за исполнением всеми и каждым законов и распоряжений правительства, и действующее на территории в несколько десятков верст и среди населения в несколько тысяч душ, должно быть избираемо, назначаемо и сменяемо начальством». Там же. Л. 62. Ограничение выборного начала обусловливалось и сложностями, вызванными совсем недавним включением региона в состав России.

Разработанный в 1871 г. в Ташкенте проект Положения для управления Туркестанским краем поступил в столицу, где с ним ознакомились заинтересованные министерства и сделали свои замечания.

Министерство иностранных дел, например, обратило внимание на неоправданное, на их взгляд, усиление полномочий туркестанского генерал-губернатора. Они считали неправомерным предоставление главному начальнику края безапелляционного права высылать неблагонадежных лиц за пределы Туркестана (§ 11). Не соглашались с его правом высылать любое лицо, не состоящее на государственной службе в любую часть генерал-губернаторства под надзор полиции и с возможностью передачи этого права губернаторам в пределах областей и уездным начальникам в пределах уездов (§ 12). В этом, в особенности в устранении апелляционных функций Сената в пределах края, они видели «…уничтожение всякой законности и всякого ограждения против произвола…» и полное противоречие законам империи. № 1 замечаний Министерства иностранных дел // ЦГА РУз. Ф. И-1. Оп. 20. Д. 5134. Л. 12-12об. ²⁰ Там же. Л. 12об. Несмотря на то, что управляющий министерством лично не разделял именно этих соображений, они все-таки были включены в официальный документ. Во всем остальном руководство ведомства было единым. Оно высказалось против предоставления генералгубернатору безусловного права предавать полевому суду любых лиц, подлежащих военному или гражданскому уголовным судам. Дипломаты считали необходимым ограничить применение это статьи (§ 14) условиями народных восстаний или масштабных военных действий.²⁰

Отдельно чиновники МИДа остановились на вопросах, связанных с Советом главного управления в крае. Ради обеспечения реальной независимости членов этого совета от воли генерал-губернатора, они настаивали на повышении их статуса в рамках соответствующих министерств. В связи с приданием Совету прав высшей судебной инстанции в регионе, дипломаты предлагали учредить в крае вертикаль прокурорского надзора. Да и вообще считали необходимым ограничить срок деятельности предложенного проектом главного управления десятью годами вместо двадцати пяти, как периодом, достаточным для испытания этой меры. Там же. Л. 13, 14.

Можно сказать, что петербургских дипломатов возмутила обязанность Совета разъяснять и формулировать Шариат «…в тех случаях, когда действие его допущено в смысле закона…» (§ 23). «Трудно доказывать, чтобы русское присутственное место, столь высоко поставленное как Совет главного управления, принимало в руководство для своих действий и решений учение лжепророка Магомета и чтобы это учение разъяснено было государственными чиновниками христианского исповедания. <…> Нигде еще не было допущено, чтобы чины государственного управления руководились Талмудом или буддийскими книгами, а тем менее, чтобы они разъясняли их смысл». Там же. Л. 13-13об. Отсюда предлагалось для гражданских и уголовных дел ввести российское судопроизводство, а для разбора брачно-семейных отношений на основе Шариата создать особую комиссию из мусульманских духовных лиц под наблюдением российского чиновника.

Министерство внутренних дел вполне естественно сконцентрировало свои замечания вокруг проектируемой административной вертикали. В его заключении, как и в таком же документе МИДа, обращалось внимание на чрезмерную концентрацию власти в руках Совета главного управления: «Едва ли удобно предоставлять местному учреждению такое право, какое не предоставлено даже Правительственному Сенату, тем более, что оно не вызывается и существенною надобностию. Если в делах административных требуется нередко особенная быстрота, и потому Совету главного управления. И даже лично генерал-губернатору столь отдаленного края как Туркестанский, должны быть предоставлены в экстренных случаях все права, предоставленные общими законами министрам, то в вопросах законодательных такая поспешность во всяком случае нисколько не оправдывается свойством самых дел». Замечания Министерства внутренних дел на проект Положения об управлении Туркестанским краем, представленный Туркестанским генерал-губернатором в 1871 году // ЦГА РУз. Ф. И-1. Оп. 20. Д. 5134. Л. 32об.-33. ²⁴ Там же. Л. 33об.-34.

При всей значимости вопросов (в т.ч. земских), подлежащих компетенции Совета, в министерстве не могли согласиться с мнением составителей законопроекта, что высший орган местной администрации в крае будет «коллегиальным в действительности» со «вполне самостоятельными» его членами: «…на деле едва ли можно ожидать действительной самостоятельности со стороны членов Совета при том праве, которое предоставляется председателю Совета по отношению к членам, именно в праве удалять их от должности, а также высылать из края, причем никакие места и лица и даже Правительствующий Сенат не только не входят, но и вовсе не приемлют к своему рассмотрению жалобы на такое удаление из края».²⁴

Отсутствие какой-либо самостоятельности Совета чиновники МВД усматривали и в намерении туркестанского начальства дать этому органу в административном отношении права, предоставленные советам министров по подлежащим отраслям. При этом было очевидно, что в соответствии с действовавшим законодательством министерские советы имели исключительно совещательное значение, а их заключения приобретали силу лишь после утверждения соответствующим министром. В силу этого и Совет главного управления в Туркестанском крае должен был на деле получить силу отнюдь не решающего, а лишь совещательного органа, что было несовместимо с существовавшими порядками управления империей.

Напомним, что Совет проектировался и как высшее судебное учреждение генерал-губернаторства. Предлагая создание Совета К.П. Кауфман любил ссылаться на опыт сибирских управлений, имевших в своем составе подобные органы. Однако чиновники МВД вполне справедливо указывали, «…что по Учреждению об управлении сибирскими губерниями и областями, наиболее подходящими к губерниям Туркестанского края, губернские судебные места в обеих половинах Сибири [Западной и Восточной - Д.В.] подчиняются советам главных управлений единственно в порядке судопроизводства; порядок же апелляции и ревизии [кассации - Д.В.] определяется общими правилами о судебных установлениях, и судебные решения о существе дела ни под каким предлогом не входят в предмет ведомства советов главных управлений…» Там же. Л. 35об.

Из всего этого делались выводы о необходимости лишения Совета главного управления в Туркестанском крае судебной власти; о требовании дополнять предлагавшееся Положение новыми статьями не властью самого Совета, а с высочайшего утверждения в законодательном порядке (действуя через соответствующее министерство); о предоставлении Совету по отдельным отраслям управления прав министров (при решении дел большинством голосов); о возможности приглашения в заседание Совета посторонних лиц не только по воле главного начальника края, но и по решению большинства членов этого органа. Там же. Л. 36-36об. Таким образом Совет главного управления мог приобрести подлинную самостоятельность и более или менее логично вписаться в административную систему империи.

Итак, проект 1871 г. вернулся в Ташкент со столь серьезными замечаниями министерств, что краевым начальством было принято решение о создании особой комиссии под председательством начальника Зеравшанского округа генерал-майора А.К. Абрамова. Разработанный к концу 1872 г. (в 1873 г. печатные экземпляры были представлены в столицу) новый вариант проекта туркестанского Положения кардинально отличался от своего предшественника.

Принципиальным новшеством проекта 1873 г., в сравнении с его предшественником, стало исключение из состава высших региональных органов Совета главного управления. Как и во Временном Положении 1867 г., новый законопроект ставил во главе Русского Туркестана лишь генерал-губернатора, являющегося одновременно и командующим войсками Туркестанского военного округа (§ 13) Здесь и далее: 1873 г. Положение об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства. СПб.: Военная типография, 1873 // РГВИА. Ф. 400. Оп. 1. Д. 334. Л. 22-53об. . В отношении дипломатических полномочий главного начальника края проект 1873 г. пошел дальше своего предшественника. Если в 1871 г. ему предлагалось доверить лишь пограничные сношения, то теперь генерал-губернатор должен был получить право вести полноценные дипломатические сношения с сопредельными станами в пределах данных ему высочайших полномочий (§ 16).

Отказ от идеи введения в Туркестане совета главного управления не только сохранил более жесткую зависимость главного начальника края от Военного министерства в делах военно-народного управления, но и не позволил краевой администрации выйти из-под опеки других министров в вопросах управления отдельными отраслями внутренней жизни региона (§ 20). По сравнению с проектом 1871 г. новый документ лишал главное краевое начальство большей части полицейских полномочий, оставив за генерал-губернатором возможность высылки в отдаленные части империи неблагонадежных представителей коренного населения, чья вина не могла быть доказана по суду (§ 21).

Новый законопроект, в отличие от своего предшественника, подчеркивал, что областное управление состоит под главным начальством генерал-губернатора (§ 27). И если прежде областной начальник должен был представлять собой высшую полицейско-административную власть в области, то в 1873 г. ему предлагалось вручить и военную власть с наименованием военным губернатором (§ 28), а также как и прежде, предоставить главе областной администрации определенные полномочия по ведению пограничных дел (§ 32). При этом должность вице-губернатора, предложенную в 1871 г., предлагалось сохранить (§ 37).

Проект Положения 1873 г., как и предшествующий законопроект, не учреждал при военном губернаторе особой канцелярии, но предлагал создать канцелярию при областном правлении, через которое и следовало военному губернатору осуществлять управление вверенной ему областью (§§ 35, 36). Следует отметить, что составители проекта 1871 г. вообще не провели границу между областным правлением и областной канцелярией. Точнее сказать, фактически областной канцелярии были приданы полномочия губернских коллегиальных органов. Новый законопроект более четко прописывает состав общего присутствия областного правления (вице-губернатор, советник, областные врачебный инспектор, инженер, архитектор и лесничий, а также горный ревизор и старший землемер) и механизм его функционирования (§§ 37-44).

Вице-губернатор (председательствующий в правлении в отсутствие военного губернатора) и советники должны были оставаться постоянными членами общего присутствия, в то время как прочие его участники принимали участие в заседаниях, касающихся представляемой ими отрасли правления с правом решающего голоса. С правом совещательного голоса в общее присутствие могли приглашаться и другие компетентные лица. Обратим внимание, что законопроект не оговаривает кто, конкретно имел право приглашать то или иное должностное лицо в заседание (§ 39).

Делопроизводство по отдельным отраслям управления должно было вестись в канцелярии областного правления, состоящей из трех отделений, а также во врачебном, строительном, лесном, горном, межевом. 1873 г. Проект Штатов военно-народного управления в областях Туркестанского генерал-губернаторства. // Л. 54-59. Расширение состава отделений свидетельствует как о понимании насущной необходимости гражданского обустройства региона, так и о широте задач, вставших перед туркестанской администрацией.

По сравнению с 1871 г. функции областного правления несколько изменились. Сохранив за собой полномочия губернского правления, оно утратило функции казенной палаты (кроме ведения счетов по народному продовольствию, земским повинностям и дорожной части), приняв при этом на себя обязанности управления государственными имуществами. Совершенно новой задачей областного правления стало исполнение обязанностей приказа общественного призрения (§ 45).

Если в прежнем законопроекте уездный начальник выступал гражданским чиновником, то проект Положения 1873 г. констатировал: «Военно-народное управление в каждом уезде… сосредоточивается в лице уездного начальника, которому с тем вместе подчиняются и войска, в уезде расположенные…». Однако проект конкретизировал, что «…войсками этими располагает он и командует только в случаях возникновения беспорядков и нарушения спокойствия в уезде, требующих употребления военной силы; в остальное же время уездный начальник непосредственного участия в управлении войсками не принимает» (§ 58).

Проект 1873 г. в штате уездных начальников сохранял помощников и канцелярию (§ 52). Однако если в 1871 г. в каждом уезде полагалось по одному помощнику начальника, то теперь их должно было стать двое - старший и младший. Должен был увеличиться личный состав и содержание уездных канцелярий. Там же. Л. 57-57об. Права и полномочия уездного начальника предлагалось оставить без изменений (на основании учреждения и наказа земской полиции). Новеллой в туркестанском законодательстве должна была стать норма о привлечении начальников уездов к решению сложных брачных дел между местными жителями (§54). Права и обязанности уездных начальников в отношении общей администрации полагалось определить соответствующей инструкцией.

Если проект 1871 г. предлагал разделить уезды на участки во главе с участковыми начальниками, то теперь такое деление не предусматривалось. Но уездные начальники получали возможность самостоятельно направлять своих помощников «…для временного или постоянного заведывания какой-либо частью уезда, требующей такой меры по пограничному своему положению или политическим и иным местным условиям» (§ 56). На помощника уездного начальника можно было возлагать и исполнительно-полицейские обязанности в тех городах, где не были учреждены особые полицейские управления или полицейские приставы (§ 57).

Проект 1873 г. планировал более решительно двинуть коренное население к организации управления на общегосударственных началах. И кочевые и оседлые местные жители, проживающие в аулах и кишлаках, должны были получить устройство сельских обывателей, а городские жители - права городских обывателей внутренней России (§ 74). При этом их устоявшиеся обычаи разрешалось сохранить для бытовых, брачно-семейных, наследственных и имущественных отношений. Имущественные права, а также заключение договоров, обязательств, казенных подрядов, ведение торговли, содержание торговых, ремесленных и промышленных заведений разрешались местному населению на общегосударственных основаниях (§§ 75-79, 85-87). Им предоставлялись субъектные права в гражданском, уголовном и полицейском отношениях, разрешалось быть свидетелями и поручителями на общем основании (§ 80).