Проблемы разработки и заключения нового Союзного Договора в контексте антикризисного управления в СССР (март 1990-август 1991 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы разработки и заключения нового Союзного Договора в контексте антикризисного управления в СССР

(март 1990 - август 1991 гг.)

Лукашин Александр Владимирович, аспирант кафедры политической истории факультета государственного управления, e-mail: alexlukashin@mail.ru

Научный руководитель - заслуженный профессор МГУ В.И. Тропин

Аннотация

союзный договор федерация сепаратизм

Целью данной статьи является анализ процесса разработки нового Союзного договора, проводившейся руководством СССР в марте 1990 - августе 1991 гг. в условиях тяжёлого экономического и политического кризиса. Одним из признаков этого кризиса стало обострение национального сепаратизма, поставившего руководство Советского Союза во главе с М.С. Горбачёвым перед необходимостью реформировать Союзную федерацию на основе нового Союзного договора. Автором анализируются причины усиления национального сепаратизма, даётся оценка деятельности КПСС в решении национального вопроса и рассматривается каждая стадия новоогарёвского процесса, начавшегося вскоре после проведения Референдума 17 марта 1991 года.

Ключевые слова: национальный сепаратизм, Союзный договор, новоогаревский процесс, «парад суверенитетов», федерация, конфедерация, антикризисное управление.

Annotation

Problems of making and conclusion of the new Union Treaty in a context of anti-recessionary management in the USSR (March 1990 - August 1991).

The purpose of this article is the analysis of process of making of the new Union Treaty by Soviet leadership during the period from March of 1990 till August of 1991 in the conditions of hard economic and political crisis. The aggravation of the national separatism, which has put a Soviet leadership led by Mikhail Gorbachev before necessity to reform Union federation on the basis of the new Union Treaty, became one of indicators of this crisis. The author analyzes the reasons of strengthening of national separatism, evaluates the activity of the CPSU in solving national question and considers each stage of the Novo-Ogarevo process, which has begun soon after carrying out of the Referendum on March, 17th 1991.

Key words: national separatism, Union Treaty, Novo-Ogarevo process, «parade of sovereignties», federation, confederation, anti-recessionary management.

Кризис союзной государственности, произошедший на втором этапе горбачёвской перестройки социализма, выразился в усилении республиканского сепаратизма и вылился в ряд серьёзных вооружённых столкновений на этнической почве. С целью их разрешения и предотвращения новых конфликтов, ставивших под угрозу территориальную целостность союзного государства, руководство КПСС решило провести глобальное реформирование государственного устройства СССР. Ведущее место в этом процессе отводилось разработке нового Союзного договора, который должен был существенно пересмотреть экономические и политические отношения между союзным центром и национальными республиками - как союзными, так и автономными. По мнению руководителей государства, заключение Договора должно было создать необходимые условия для снижения напряжённости в национальных отношениях, что в перспективе могло позволить вывести государство из кризиса.

В силу того, что в развитии народного хозяйства принимали участие все народы и национальности, жившие на территории Советского Союза, изменение характера межнациональных отношений, произошедшее в период перестройки, было неразрывно связано с экономическими преобразованиями, проводившимися союзным руководством во главе с М.С. Горбачёвым. По словам самого Горбачёва, экономическая логика перестройки развивалась «по линии постепенного демонтажа командно-административной системы хозяйства и внедрения элементов рыночного хозяйственного уклада» Горбачёв М.С. Понять перестройку…: Почему это важно сейчас. М, 2006. С. 369.. Фактически же происходил не демонтаж, а целенаправленный слом плановой системы экономики, сопровождавшийся ликвидацией центральных государственных и партийных органов, на протяжении долгого времени осуществлявших управление общесоюзной экономикой и опосредованно поддерживавших целостность союзного государства.

Начиная с 1989 года, экономические показатели ежегодно падали, дойдя до своей крайней точки в 1991 году, когда убыль советского национального дохода (-15 %) оказалась выше, чем в США в период «Великой депрессии» White S. After Gorbachev. Cambrige University Press, 1993. P. 121.. В период 1989-1991 гг. доходит до максимума главная проблема советской экономики - хронический товарный дефицит. Из свободной продажи исчезают практически все основные товары повседневного спроса, кроме хлеба, и по всей стране вводится нормированное продовольственное снабжение в форме талонов. Усиление экономического кризиса усугубилось кризисом демографическим - в 1991 году в первый раз в период перестройки уровень смертности превысил уровень рождаемости. Постоянное нарастание вышеназванных кризисных явлений приводило к потере государственного и партийного контроля в сфере народного хозяйства Союза, и давало возможность наиболее активным союзным республикам начать постепенный переход к экономическому самоуправлению.

Первыми по этому пути пошли лидеры Эстонии, Латвии и Литвы. Не претендуя изначально на политическую независимость, власти в прибалтийских республиках при активной поддержке радикально настроенных Народных фронтов требовали от союзного центра расширения своей экономической самостоятельности. Данная идея нашла своё отражение в программе «республиканского хозрасчёта» (IME, «чудо»), которая была разработана эстонскими экономистами в 1988 году и получила большую популярность в других прибалтийских республиках. Суть идеи «республиканского хозрасчета» состояла в том, чтобы переподчинить значительную часть союзных предприятий республиканским властям, а остальные поставить в двойное подчинение; резко сократить отчисления республик в союзный бюджет, дать право республикам самостоятельно вести внешнеэкономические операции и т.п.

Несмотря на то, что речь в данной программе шла лишь о чисто экономических аспектах, уже в 1988-1989 гг. в кулуарных дискуссиях учёные признавали, что их IME - это вовсе не «самохозяйствование», а «экономический суверенитет» - шаг на пути к суверенитету политическому Чешко С.В. Роль этнонационализма в распаде СССР. // Трагедия великой державы: Национальный вопрос и распад Советского Союза: Сб. РАН Институт российской истории. Отв. Ред. Г.Н. Севостьянов. М: Соц. - полит. Мысль, 2005. С. 454.. В данной ситуации ключевую роль сыграла позиция союзного руководства, которое отказалось признавать экономический суверенитет прибалтов и не стало реализовывать идею «республиканского хозрасчёта». Подобная бескомпромиссность явилась контрпродуктивным фактором и привела лишь к тому, что власти в прибалтийских республиках встали в жёсткую оппозицию союзному центру и взяли курс на отделение от Союза.

19 декабря 1989 года XX Съезд КП Литвы принял «Декларацию о самостоятельности Коммунистической партии Литвы», в соответствии с которой, Литовская Компартия выходила из состава КПСС и отказывалась подчиняться центральным партийным органам Союза ССР. Ввиду того, что партия являлась главной силой, объединяющей все союзные республики, выход Литовской Компартии из КПСС создавал опасный прецедент организационно-политического разрыва отношений между республикой и Союзом по партийной линии. Данные действия были осуждены центральной властью на Пленуме ЦК КПСС в феврале 1990 года, на котором было заявлено о том, что данным решением литовские коммунисты не только подрывают единство КПСС, но и «…наносят большой ущерб процессам обновления советской федерации, обществу в целом» Постановление Пленума Центрального Комитета КПСС от 7 февраля 1990 года о решении XX Съезда Компартии Литвы. // К Союзу Суверенных народов. Сборник документов КПСС, законодательных актов, деклараций, обращений и президентских указов, посвященных проблеме национально-государственного суверенитета. М, 1991. С. 361..

В марте 1990 года Верховный Совет Литовской ССР заявил «О восстановлении независимости Литовского государства», отмене на её территории действия конституций Литовской ССР и СССР, и принятии Основного закона Литовской Республики на базе досоветской Конституции 1938 года. Вскоре подобные законодательные акты были приняты в Эстонии и Латвии, после чего процесс выхода прибалтийских республик из состава СССР принял необратимый характер.

На примере Прибалтики мы можем видеть, как недальновидная национальная политика союзных властей вкупе с сепаратистскими настроениями, распространёнными в кругах политической и интеллектуальной элиты республик, приводила не к разумной децентрализации и перестроению Союза на демократических принципах, а к стихийному развалу союзного государства. Стоит добавить, что за исключением трагических событий в Вильнюсе в январе 1991 года, отделение Прибалтики, в целом, произошло мирно, без активного применения оружия. Во многом это было связано с договоренностью М.С. Горбачёва с Президентом США Дж. Бушем во время их встречи на Мальте в декабре 1989 года, на которой глава Советского Союза пообещал, что «…для защиты территориальной целостности СССР будут использованы лишь демократические методы, а не сила» Добрынин А.Ф. Сугубо доверительно. Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962-1986). М, 1996. С. 671..

Межнациональные конфликты, разгоревшиеся в 1986-1990 гг. в разных регионах Советского Союза, возникли не в одночасье, а явились следствием глубинных противоречий, изначально заложенных в самом характере государственного устройства СССР. Несмотря на то, что с юридической точки зрения, Советский Союз считался федерацией, что было отражено в Договоре об Образовании СССР 1922 года Договор об образовании СССР. // Съезды Советов в документах. 1917 - 1936. М, 1960. Т. III. и подтверждено в Конституции 1977 года Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик СССР. // Свод законов СССР. Т. 3. М, 1990., он фактически на протяжении всей своей истории оставался унитарным государством. В соответствии с Конституцией СССР 1977 года, союзные республики, вошедшие в состав СССР на добровольной основе, сформировали единое, федеративное, многонациональное государство и по закону имели право выхода из Союза (ст. 72). Однако механизм этого выхода в документе прописан не был, а, следовательно, это право являлось, по сути, формальным.

Можно по-разному оценивать действия союзных властей в решении национального вопроса в период перестройки, но одно обстоятельство нельзя поставить под сомнение. Трагические события в Сумгаите и Степанакерте (Нагорный Карабах), а позднее в Тбилиси, Баку и Вильнюсе явственно показали, что старые методы (как мирные, так и силовые) в новых условиях уже не действуют. Руководители страны осознали, что данные национальные конфликты имеют слишком глубокие корни, и что одними силовыми методами их погасить не удастся. Встал вопрос о необходимости проведения глобальной реформы в сфере межнациональных отношений.

Прежде чем начать непосредственное рассмотрение процесса реформирования союзной федерации и создания нового Союзного договора, представляется целесообразным провести краткий анализ источниковой и историографической базы по данной проблематике с целью актуализации теоретического опыта, накопленного предыдущим поколением исследователей и выявления перспектив в изучении данной темы.

В последние годы в свет вышло несколько сборников документов, подготовленных сотрудниками Горбачёв-Фонда, открывающих перед исследователями развёрнутую панораму национальной политики периода перестройки, обстоятельств и причин распада Советского Союза В Политбюро ЦК КПСС… По дневниковым записям А.С. Черняева, В.А. Медведева и Г.Х. Шахназарова. М, 2008; Союз можно было сохранить. Белая книга. Документы и факты о политике М.С. Горбачёва по реформированию и сохранению многонационального государства. М, 2007.. Несмотря на то, что в этих книгах представлен ценный документальный материал, сведения, содержащиеся в них, нуждаются в глубоком критическом анализе. Так, в сборник «В Политбюро ЦК КПСС…», составленный на основе дневниковых записей ближайших помощников М.С. Горбачёва, были включены материалы, показывающие деятельность Генерального секретаря ЦК КПСС преимущественно с положительной стороны и упускающие из виду те многочисленные ошибки и просчёты, которые были допущены союзным руководством в период перестройки социализма. Большее значение в рамках изучения данной темы для нас имеет белая книга «Союз можно было сохранить», представляющая широкий спектр документов по проблеме реформирования и сохранения многонационального союзного государства. Составители сборника постарались дать как можно более объективную картину процесса деградации системы союзных отношений и отразить ту полемику, которая велась в среде политической элиты государства относительно выработки новой национально-государственной модели Союза. Нельзя обойти вниманием сборник документов «К Союзу Суверенных народов», который был подготовлен в 1991 году Институтом теории и истории социализма ЦК КПСС К Союзу Суверенных народов. Сборник документов КПСС, законодательных актов, деклараций, обращений и президентских указов, посвященных проблеме национально-государственного суверенитета. М, 1991.. В него вошли официальные документы КПСС, законодательные акты, декларации, обращения и президентские указы, посвящённые актуальной для того времени проблеме национально-государственного суверенитета.

К особой группе источников относятся мемуары политических деятелей перестроечной поры, являвшихся не просто современниками и участниками, но и творцами, описываемых ими событий Горбачёв М.С. Жизнь и реформы: (В 2 кн.). М, Новости, 1995; Он же: Размышления о прошлом и будущем. М: Терра, 1998; Понять перестройку…: Почему это важно сейчас. М, 2006. Ельцин Б.Н. Записки президента. М, 1994; Рыжков Н.И. Десять лет великих потрясений. М, 1995; Он же: Главный свидетель. М, 2009; Лигачёв Е.К. Предостережение. М, 1999; Кто предал СССР. М: ЭКСМО, 2010; Лукьянов А.И. Переворот мнимый и настоящий. М, 1993; Крючков В.А. Личное дело. Ч.2. М, 1997; Он же: На краю пропасти. М: ЭКСМО, 2003; Медведев В.А. В команде Горбачёва: взгляд изнутри. М, 1994.. В целом высшие партийные и государственные деятели оставили крайне противоречивые отзывы относительно последнего этапа жизни союзного государства, а объективный анализ в их воспоминаниях зачастую вытесняется обоюдной критикой и сведением счётов. Горбачёв со своими соратниками и единомышленниками признают правильность своей внутренней политики по спасению Союза, главной осевой линией которой являлась разработка нового Союзного договора, считая основной причиной провала данных попыток, заговоры, произведённые сначала консервативными силами партии (ГКЧП), а затем демократами-сепаратистами (Беловежские соглашения). Его противники во главе с Б.Н. Ельциным, в свою очередь, отмечают стратегические ошибки, допущенные бывшим главой СССР, а также признают тот факт, что идея разработки Союзного договора изначально была неосуществимой в силу неразрешимых противоречий в позициях союзного центра и республик.

Что касается историков-исследователей и других представителей общественно-политической мысли, то их внимание было обращено, в первую очередь, на соотнесение различных объективных и субъективных факторов, повлиявших на крушение одной из двух мировых держав XX века. Если не вдаваться в детали и смотреть на проблему глобально, можно выделить два диаметрально противоположных подхода, сложившихся на данный момент в историографии перестройки. Сторонники первого подхода отводят ведущую роль в разрушении СССР деятельности конкретных политических деятелей и предпочитают говорить о целенаправленном развале Советского Союза Фроянов И.Я. Погружение в бездну. Россия на исходе XX века. М, 2009; Чешко С.В. Распад Советского Союза: этнополитический анализ. 2-е изд. М, 2000; Уткин А.И. Измена генсека: бегство в Европу. М: Алгоритм, 2009. . Исследователи же второй группы склонны видеть причины распада СССР в действии неких исторических закономерностей Согрин В.В. Политическая история современной России. 1985 - 1994. От Горбачева до Ельцина. М, 1994; Медведев Р.А. Советский Союз: последние годы жизни. М, 2008; Пихоя Р.Г. Почему распался СССР? // Россия в XX веке: Реформы и революции. В 2 т. Т.1. М., 2002; Боффа Дж. От СССР к России: История неоконченного кризиса: 1964-1994. Пер. с итал. Л.Я. Хаустовой. М, 1996.. По их мнению, такой глобальный геополитический сдвиг не мог быть осуществлён отдельным человеком или группой лиц, а мог произойти только вследствие нарастания глубинных кризисных явлений, охвативших различные сферы жизни советского государства и общества. Разумеется, данное деление представляется весьма условным, так как подавляющее большинство исследователей сходятся во мнении, что распад СССР явился результатом воздействия целой суммы субъективных и объективных факторов.

По нашему мнению, сторонники объективистского подхода, к числу которых относятся многие известные историки, излишне увлекаются построением умозрительных теорий, схем и концепций, и упускают из виду тот факт, что реформирование союзной федерации проводилось конкретными людьми в условиях тяжелейшего экономического и политического кризиса. Глубинные противоречия, заложенные в характере государственного устройства Союза ССР, безусловно, сыграли свою негативную роль, став одним из основных источников кризиса союзной государственности. В то же время непосредственный и целенаправленный развал союзного государства был осуществлён конкретными политическими силами и лицами - представителями республиканских политических элит и высшим руководством Союза.

Как уже было отмечено, нарастание национального сепаратизма, проходившее на фоне тяжёлого экономического и политического кризиса, поставило союзное руководство перед необходимостью проведения радикального реформирования национально-государственного устройства СССР. Основным содержанием этой реформы являлась демократизация отношений между союзными республиками и союзным центром, и преобразование «бюрократического унитарного Союза» в действенную федерацию Горбачёв М.С. Размышления о прошлом и будущем. С. 91.. Первоначально предполагалось решить эту задачу внесением поправок в Конституцию СССР, расширявших экономическую и политическую самостоятельность союзных республик и определявших механизм их выхода из Союза. Однако, в результате дискуссий, развернувшихся на первом Съезде народных депутатов СССР (25 мая - 9 июня 1989), и на Пленуме ЦК КПСС, посвящённому вопросам национальной политике (19-20 сентября 1989), было решено незамедлительно приступить к разработке проекта нового Союзного договора.

Впервые идея создания нового Союзного договора была отражена в резолюции «О Союзном Договоре», принятой Верховным Советом Эстонской ССР 16 ноября 1988 года, говорившей о том, что Верховный Совет Эстонской ССР, основываясь на Декларации о суверенитете, входит в Президиум Верховного Совета СССР с предложением разработать Союзный договор, и уполномочивает Президиум Верховного Совета Эстонской ССР представлять интересы республики при разработке текста договора Резолюция Верховного Совета Эстонской Советской Социалистической Республики «О Союзном договоре» от 16 ноября 1988. // К Союзу Суверенных народов. С. 238.. В то время это начинание особой поддержки не получило, однако сам факт постановки такого вопроса имел значение в контексте изменения отношений между союзным центром и республиками.

Начался разнонаправленный процесс, сводившийся, с одной стороны, к политическому усилению союзных республик и, с другой, к ослаблению союзных центральных органов, неспособных удерживать ситуацию под контролем. Дальнейшее развитие этого процесса в большинстве республик происходило по так называемой «прибалтийской модели» См.: Чешко С.В. Роль этнонационализма в распаде СССР. С. 451-459., в соответствии с которой республиканские элиты, подогреваемые националистическими силами, рассматривали экономический суверенитет в качестве промежуточного этапа перед получением политической независимости. Таким образом, национальная идея, овладевшая широкими слоями населения союзных республик, вкупе с усиливающимся экономическим кризисом, проявившемся, в первую очередь, во всеобщем продовольственном дефиците, создали «благоприятные» условия для принятия республиками деклараций о суверенитете.

Вслед за прибалтийскими республиками, принявшими свои декларации о суверенитете в 1988-1989 гг., в 1990 году по данному пути последовали ещё 11 союзных республик: Грузия (26 мая), Россия (12 июня), Узбекистан (20 июня), Молдавия (23 июня), Украина (16 июля), Белоруссия (27 июля), Туркменистан (22 августа), Армения и Таджикистан (24 августа), Казахстан (25 октября) и Киргизстан (15 декабря). Формально декларации о суверенитете провозглашали право наций на самоопределение и создавали новый механизм межреспубликанского хозяйствования - все субъекты межнациональных отношений становились не только собственниками, но и распорядителями своего экономического потенциала. Фактически же основная цель принятия деклараций о суверенитете заключалась в утверждении приоритета республиканских законов над союзными, что значительно ослабляло государственный суверенитет СССР, и подрывало единство союзного государства. Процесс принятия национальными республиками деклараций о суверенитете, вошедший в историю под названием «парада суверенитетов», сопровождался серьёзными нарушениями правовых норм и острым конфликтом союзного и республиканского законодательств.

С целью регламентации процесса возможного выхода союзных республик из состава Союза, Верховный Совет СССР 3 апреля 1990 года принял закон «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из состава СССР». Этот закон, опиравшийся на ст. 72 Конституции СССР 1977 года гласил, что «…решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума» Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 15. Ст. 252.. Ни в этом законе, ни в Конституции СССР не был прописан пункт, в соответствии с которым какая-либо республика имела право выйти из Союза путём принятия Декларации о суверенитете и, следовательно, данные декларации не имели реальной законодательной силы. По сути, это были политические меры, направленные на получение республиками большего количества властных полномочий, до сего времени находящихся в ведении центральной власти.

Изменение характера экономических отношений между центром и национальными республиками было закреплено в законе СССР от 10 апреля 1990 года «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», в соответствии с которым автономные республики имели право владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами в своих интересах; самостоятельно устанавливать налоговые ставки; на равных условиях с союзными республиками формировать общесоюзный рынок и участвовать в свободном товарообмене Закон СССР от 10 апреля 1990 года «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик». // К Союзу Суверенных народов. С. 49, 51, 53.. Принятие данного закона ставило автономные республики на одну ступень с союзными в экономическом отношении и готовило почву для изменения их [автономий] политического статуса.

26 апреля 1990 года Верховный Совет СССР принял закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», который предоставил автономным республикам право участвовать в выработке нового Союзного договора и принимать самостоятельные экономические и политические решения независимо от «своих» союзных республик. В соответствии с этим законом, «отношения автономных республик, автономных образований с союзными республиками, в состав которых они входили, определялись особыми соглашениями и договорами, заключаемыми в рамках Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик и настоящего Закона» Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Cт. 329.

Решения Верховного Совета СССР повысить экономический и политический статус автономных республик имели под собой основание, так как, к примеру, хозяйственный, а, следовательно, и политический потенциал Татарской или Башкирской АССР в разы превышал потенциал многих союзных республик. В то же время принятие данных законов создавало условия для децентрализации и последующей суверенизации не только союзных, но и автономных республик - до конца 1990 года 14 из 16 российских автономных республик провозгласили свой суверенитет, а две оставшиеся приняли декларации, в одностороннем порядке повышающие их политический статус Барсенков А.С. Реформы Горбачёва и судьба союзного государства, 1985-1991. М, МГУ, 2001. С. 182.. Резкое повышение политического статуса автономий, инициированное союзным Парламентом, вело к столь же резкому снижению соответствующего статуса союзных республик и, прежде всего, РСФСР.

12 июня 1990 года Первый Съезд народных депутатов РСФСР, приняв Декларацию о государственном суверенитете РСФСР («за» проголосовало 907, «против» - 13 депутатов), торжественно провозгласил государственный суверенитет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на всей ее территории и заявил о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Принятие Декларации о суверенитете РСФСР стало переломным событием и определило вектор дальнейшего развития не только России, но и всего Союза ССР. Так, по мнению известного историка И.Я Фроянова, «Декларация положила начало процессу распада Советского Союза…», а с момента её принятия «…ответственность за разрушение СССР легла и на Ельцина, оказавшегося теперь в одной связке с Горбачёвым» Фроянов И.Я. Погружение в бездну. Россия на исходе XX века. С. 270-271..

В один день с принятием Декларации о суверенитете РСФСР произошло ещё одно заметное событие - на заседании Совета Федерации под председательством М.С. Горбачёва, посвящённом проблемам национально-государственного устройства СССР, было решено создать рабочую группу по подготовке проекта нового Союзного договора во главе с Председателем Совета Национальностей Верховного Совета СССР Р.Н. Нишановым и Руководителем Аппарата Президента СССР Г.И. Ревенко. На этом заседании М.С. Горбачёв выдвинул новую формулу, касавшуюся названия реформируемого государства - Союз суверенных социалистических республик Заседание Совета Федерации. 12 июня 1990. // Союз можно было сохранить. С. 159.. Данная замена в названии была не случайной и свидетельствовала о том, что руководители государства признают факт активной суверенизации союзных и автономных республик.

Провозглашение национальными республиками своего суверенитета было расценено руководством КПСС как проявление республиканского сепаратизма, базировавшегося на националистических идеях, в разной степени развитых во всех союзных и автономных республиках. Подобные сепаратистские устремления, как минимум, создавали угрозу территориальной целостности Союза, а, как максимум, могли привести к его полному развалу. Поиск компромисса в данной ситуации был неизбежен и в этой связи М.С. Горбачёв решает занять некую промежуточную позицию. С одной стороны, он признаёт факт усиления самостоятельности республик, а, с другой, продолжает выступать за сильный центр с большим набором полномочий.

Переломным моментом стал XXVIII Съезд КПСС (2-13 июля 1990), на котором, по воспоминаниям очевидцев, «…царила атмосфера напряжённой подозрительности, а руководители партии, сидевшие за столом президиума, не казались уже начальством, а скорее выступали в роли обвиняемых огромного хорового процесса» Боффа Дж. От СССР к России: История неоконченного кризиса: 1964-1994. С. 213.. Горбачёв продолжал продвигать идею о необходимости скорейшего заключения нового Союзного договора, однако тон его высказываний несколько сменился. Теперь он был вынужден считаться с мнением республиканских лидеров и предлагать различные «слабые» для Союза варианты - это объяснялось тем, что республиканские партийные организации получили статус федеральных. В своём выступлении, открывающем Съезд, Генеральный секретарь ЦК КПСС заявил о том, что преобразование Союза не может ограничиваться лишь расширением, пусть даже значительным, прав республик и автономий, что необходим настоящий Союз суверенных государств XXVIII съезд Коммунистической партии Советского Союза. 2-13 июля 1990. Стенографический отчёт. Т. 1. М.: Политиздат, 1991. С. 74.. Данная формула, утвержденная 20 июля 1990 года на совместном заседании Президентского совета и Совета Федерации, стала концептуальным ядром нового Союзного договора Совместное заседание Президентского Союза и Совета Федерации. 20 июля 1990. // Союз можно было сохранить. С. 163..

Проблемы реформирования союзного государства активно обсуждались и на государственных форумах, прежде всего на Съездах народных депутатов СССР. Особое значение имел Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов СССР, (12-15 марта 1990), на котором было принято историческое решение об отмене 6-й статьи Конституции СССР о руководящей роли КПСС в советском обществе. По решению Съезда, КПСС, являвшаяся стержнем реальной власти в СССР и оплотом союзной государственности, теряла своё былое значение, что наносило серьёзный удар по целостности союзного многонационального государства.

На этом Съезде народных депутатов СССР была также введена высшая государственная должность Президента СССР и, пожалуй, впервые публично было заявлено о том, что вопрос судьбы союзного государства является вопросом первостепенной важности. Выступая на Съезде в качестве избранного Президента, М.С. Горбачёв заявил о необходимости безотлагательно начать работу над созданием нового Союзного договора, который бы отвечал нынешним реальностям и потребностям развития. Президентом СССР было подчёркнуто, что в Договоре необходимо отразить «дифференциацию федеративных связей с учётом своеобразия условий и возможностей каждой республики» Из речи Президента СССР М.С. Горбачёва. Третий Съезд народных депутатов СССР. 12-15 марта 1990 // Союз можно было сохранить. С. 140. . В этом заявлении, по сути, впервые был затронут актуальный вопрос о членстве государств в обновлённом Союзе и статусе автономных республик в новых условиях - вопрос, который впоследствии станет главным «яблоком раздора» в отношениях союзных и республиканских властей.

Первым шагом на пути создания нового Союзного договора являлась разработка его концепции. С целью реализации этой идеи 3-28 августа 1990 года в Грановитой Палате Московского Кремля было проведено несколько консультативных встреч рабочих групп Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик (кроме прибалтийских), на которых обсуждалась концепция новых союзнических отношений и высказывались различные мнения по поводу соотношения союзного и республиканских законодательств. Итоги данных встреч были изложены Р.Н. Нишановым на совместном заседании Совета Федерации и Президентского Совета СССР, состоявшемся 30-31 августа 1990 года. Было отмечено, что все республики понимают необходимость радикального обновления союзного государства, но при этом высказывают разные точки зрения по вопросу о формах союза: одни за федерацию, другие - за конфедерацию Совместное заседание Совета Федерации и Президентского совета СССР. 30-31 августа 1990 // Союз можно было сохранить. С. 170. ; кроме того, разные мнения существовали и по проблеме статуса автономий.

Работа над текстом нового Союзного договора проводилась на фоне так называемой «войны законов», разгоревшейся между Союзом и Россией после принятия Декларации о суверенитете РСФСР. Пик этого противостояния пришёлся на 24 октября 1990 года, когда в один день, сначала Верховный Совет СССР принял закон, подтверждающий приоритет союзных законов над республиканскими, а затем уже российские парламентарии приняли свой закон, подтверждающий, соответственно, приоритет республиканского законодательства. В дополнение к этому 31 октября 1990 года Верховный Совет РСФСР принял Закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР», объявленный союзными властями недействительным. В данных условиях координация совместных усилий союзных и российских властей в работе над созданием и заключением нового Союзного договора, представлялась если не единственным, то, одним из самых реальных выходов из сложившейся ситуации и была принята за основу дальнейших действий.

2 ноября 1990 года на заседании Совета Федерации, посвящённом обсуждению концепции нового Союзного договора, были приняты основополагающие принципы этого документа. В соответствии с ними предполагалось создать суверенное федеративное государство - Союз Суверенных Советских республик, в состав которого на добровольной основе входили союзные республики, каждая из которых, в свою очередь, также признавалась суверенным государством. Это был достаточно «мягкий» вариант концепции нового Союзного договора, принимая который, М.С. Горбачёв надеялся на «…относительно быстрое и беспрепятственное «прохождение» проекта в Верховных Советах большинства союзных и автономных республик» Станкевич З.А. Указ. соч. С. 137.. 24 ноября 1990 года проект нового Союзного Договора, опубликованный в центральной газете «Правда», стал достоянием общественности.

Согласно проекту Договора, каждая республика, входившая в состав Союза, признавалась суверенным государством и обладала всей полнотой власти на своей территории. Важнейшие вопросы жизни государства находились в ведении Союза: принятие Конституции, зашита суверенитета и территориальной целостности, внешняя политика, организация обороны и руководство армией. Часть полномочий осуществлялась Союзом совместно с республиками: развитие общесоюзного рынка, формирование экономической стратегии, социальная политика и др. В контексте разгоревшейся «войны законов» большое значение имел вопрос о соотношении союзного и республиканского законодательств. Участникам переговоров удалось найти довольно гибкую и универсальную формулу: «Республиканское законодательство на территории республики имеет верховенство по всем вопросам за исключением тех, которые отнесены к ведению Союза» Союзный Договор. Проект. 24 ноября 1990. // К Союзу Суверенных народов. С. 117.. Данный Союзный договор вступал в силу с момента его подписания и для республики, подписавшей его, с той же даты утрачивал свою силу Договор об Образовании СССР 1922 года.

В результате принятия этого Договора теоретически могла быть создана реальная федерация суверенных республик с достаточно сильным центром, осуществлявшим важнейшие государственные полномочия, однако, реализовать эти положения на практике было крайне сложно, если не невозможно. Существовало множество субъективных факторов, сбивавших договорный процесс с намеченного пути: непоследовательность и эклектичность политико-правовых принципов, отражённых в Договоре; отсутствие у союзного руководства твёрдой позиции относительно административно-территориального устройства реформируемого государства (федерация или конфедерация), сепаратизм союзных республик во главе с РСФСР.

Именно позиция России во главе с Б.Н. Ельциным была определяющей в судьбе союзного государства на последнем этапе его существования, так как «…СССР мог сохраниться, даже если бы в нем осталась одна РСФСР, и, наоборот, он не мог бы существовать, если бы в нем остались все, кроме России» Чешко С.В. Роль этнонационализма в распаде СССР. С. 466.. Уже с осени 1990 года российские власти во главе Б.Н. Ельциным начинают проводить целенаправленную политику отмежевания от Союза, всячески затягивая и тормозя реализацию идеи реформирования союзной федерации. Выступая 11 декабря 1990 года на заседании Второго (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР (27 ноября - 15 декабря 1990), российский лидер открыто саботировал проект нового Союзного договора от 24 ноября 1990 года, заявив о том, что торопиться с созданием Союза не надо, и предложил подписывать Договор по частям, начав с заключения экономического соглашения. Стоит добавить, что первоначально Ельцин, вообще, отказывался включать вопрос о Союзном Договоре в повестку дня работы Съезда народных депутатов РСФСР, и лишь В.С. Павлов убедил его в обратном.

Что касается М.С. Горбачёва, то к концу 1990 года в силу неопределённости своей позиции, он оказывается в довольно затруднительной ситуации. Так называемые, консерваторы были недовольны его радикальными реформами в политической сфере и упразднением 6-й статьи Конституции; либералы, наоборот, критиковали за непоследовательность и поверхностность этой политики; союзные и автономные республики требовали большей политической и экономической самостоятельности; простые граждане были недовольны усиливающимся продовольственным дефицитом и отсутствием уверенности в завтрашнем дне.

В этой противоречивой ситуации М.С. Горбачёв решает сделать главную ставку на Четвёртый Съезд народных депутатов СССР (17-27 декабря 1990) и планирует провести через него два ключевых на тот момент вопроса: 1) о Референдуме; 2) об общей концепции нового Союзного Договора и порядке его заключения. Данные предложения Горбачёва были поддержаны делегатами Съезда практически единогласно, что дало возможность возобновить процесс работы над Союзным договором.

В соответствии с концепцией нового Союзного договора, принятой на этом Съезде, для дальнейшей работы над проектом Договора было решено создать Подготовительный комитет (далее - ПК) в составе высших должностных лиц субъектов федерации, Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР и Председателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР Четвёртый Съезд народных депутатов СССР. 17-27 декабря 1990. Стенографический отчёт: [в 4 т]. М, 1991. Т. 3. С. 312.. Предполагалось, что ПК приступит к работе в январе 1991 года. В целом решения Четвёртого Съезда народных депутатов СССР внесли «существенную лепту в продвижение процесса реформирования Союза, его преобразования на принципиально новых началах» Станкевич З.А. Указ. соч. С. 182..

12 января 1991 года на заседании Совета Федерации, проходившем одновременно с трагическими событиями в Вильнюсе, было решено, что доработкой проекта Союзного договора должны заняться полномочные представители национальных республик в тесной связи с координационной группой Союза. Результатом их кропотливой работы стал проект Договора о Союзе Суверенных республик, который был опубликован 9 марта 1991 года в газете «Известия». Несмотря на изменение названия государства и ряд других нововведений, данный проект Союзного договора не имел кардинальных расхождений с проектом от 24 ноября 1990 года относительно основополагающих вопросов и являлся, по сути, его «очищенным» вариантом, доработанным в соответствии с замечаниями и предложениями республик. Публикация проекта Союзного Договора совпала по времени с подготовкой проведения Референдума по вопросу о судьбе Советского Союза и необходимости его реформирования.

16 января 1991 года Верховный Совет СССР принял постановление о проведении 17 марта 1991 года всенародного голосования по следующему вопросу: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?» Центральная комиссия референдума СССР // Союз можно было сохранить. С. 214. Основными инициаторами проведения референдума были союзные руководители и лично М.С. Горбачёв, надеявшийся, что народная поддержка: а) поможет сохранить Союз, б) даст возможность продолжить работу над Союзным договором, в) позволит ему [Горбачёву] остаться у власти. Что касается союзных и части автономных республик, то они либо бойкотировании референдум (Грузия, Литва, Молдавия, Латвия, Армения, Эстония), либо использовали его в своих собственных интересах (Россия, Украина, Казахстан). Так, Украина, помимо участия во Всесоюзном Референдуме, провела опрос граждан республики по вопросу: «Согласны ли вы с тем, что Украина должна быть в составе Союза советских суверенных государств на основе Декларации о государственном суверенитете Украины?» Данная декларация утверждала приоритет украинских законов над союзными, что практически исключало создание нового союзного федеративного государства с полноценным участием Украины Тропин В.И. Дайсаку Икеда и Россия. Встреча длинною в тридцать лет. М, 2009. С. 284. . Доказательством этого служит тот факт, что сразу же после обнародования результатов всенародного голосования председатель Верховного Совета Украины Л. Кравчук, заявил о том, что референдум показал стремление населения республики к независимости Чешко С.В. Роль этнонационализма в распаде СССР. С. 463-464.. В России в повестку референдума был включён дополнительный вопрос о необходимости введения поста Президента РСФСР, что способствовало сепаратистской политике Б.Н. Ельцина в вопросах развала Советского Союза. В Казахстане голосование проводилось по вопросу, сформулированному Верховным Советом республики: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза ССР как Союза равноправных суверенных государств?» Несмотря на изменение формулировки, казахские власти просили включить результаты голосования в общие итоги Референдума СССР, хотя было очевидно, что подобная формула открывала перед Казахстаном возможность мягкого выхода из Союза.

В общесоюзном референдуме приняли участие 148, 5 млн. советских граждан (80% от общей численности), из которых более 113,5 млн. (76,4 %) ответили «да», 32,3 млн. (21,7 %) - «нет» и около 3 млн. бюллетеней были признаны недействительными. Успешные результаты Референдума ставили перед союзным руководством вопрос о необходимости продолжения и доведения до успешного завершения подготовки и заключения нового Союзного договора К обсуждению вопроса о Союзном договоре на Совете Федерации. 8 апреля 1991. // Архив Горбачёв фонда (АГФ). Ф. 5. Оп. 1. Д. 18001. . Немаловажен был и ментальный аспект - советские люди проголосовали не только за сохранение государства, как политического института, но и за сохранение страны, в которой они родились и выросли, в которой родились их родители, их деды и прадеды, страны с великой историей и культурой. Таким образом, советские люди на референдуме высказались за сохранение Союза Советских Социалистических республик в рамках обновлённой федерации. Данное уточнение имеет принципиальное значение, так как впоследствии мы увидим, что союзные и республиканские лидеры будут постепенно отходить от принципов советской власти и социализма, что особенно ярко проявится в ходе работы над проектом Договора о Союзе Суверенных государств (далее - ССГ).

Положительные результаты Референдума послужили импульсом для возобновления переговорного процесса по разработке Союзного договора. Однако политическая инициатива в этом вопросе к тому времени окончательно переходит от союзного руководства в руки республиканских лидеров. Подтверждением этого стали переговоры союзных руководителей с главами национальных республик, прошедшие в апреле-июле 1991 года в президентской резиденции в Ново-Огарёво.

По воспоминаниям М.С. Горбачёва, решение продолжить работу над Договором в формате новоогарёвских встреч, было связано с наступлением кратковременно «перемирия» с Б.Н. Ельциным и стремлением использовать данную передышку с целью доведения до практических результатов затянувшуюся работу над проектом Союзного договора Горбачёв М.С. Жизнь и реформы. Кн. 2. С. 529.. Б.Н. Ельцин, напротив, считал, что Горбачёв сам не до конца верил в успех новоогаревских переговоров, но, будучи, «загнанным в угол», пытался за счёт них выиграть время Ельцин Б.Н. Указ. соч. С. 47.. В этой связи примечательным выглядит один малоизвестный факт. За несколько дней до проведения первого новоогарёвского совещания (23 апреля 1991) в Киеве 18 апреля 1991 года состоялась консультативная встреча рабочих групп союзных республик, устроенная с целью обмена мнениями и выяснения позиций по концепции нового Союзного договора. Это являлось грубым нарушением предписаний IV Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, имевших обязательный характер. Однако, М.С. Горбачёв в то время «…уже не обращал особого внимания на эти «тревожные симптомы», сделав ставку на «решающий бросок», способный коренным образом переломить обстановку» Станкевич З.А. Указ. соч. С. 219-220..

23 апреля 1991 года состоялась первая встреча в рамках новоогарёвского процесса с участием Президента СССР и руководителей девяти союзных республик, участвовавших в референдуме. Данное совещание («9+1» - 9 республиканских лидеров + Президент СССР) завершилось подписанием «Совместного заявления о безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодолению кризиса». В нём говорилось, что «первоочередной задачей для преодоления кризиса является заключение нового Договора суверенных государств с учетом итогов проведенного всесоюзного референдума» Совместное заявление о безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодолению кризиса. 23 апреля 1991 // Союз можно было сохранить. С. 225.. Участники встречи договорились принять решительные меры по восстановлению конституционного порядка в стране и неукоснительно соблюдать действующие законы впредь до принятия нового Союзного договора и Конституции Союза. Было признано, что все эти меры не могут быть реализованы «…без кардинального повышения роли союзных республик» Там же. С. 227..

Несмотря на то, что заявление «9+1» являлось очевидным прорывом в ходе переговорного процесса, оно создавало ряд серьёзных проблем. Возникал прецедент решения важнейших вопросов жизни государства не уполномоченной на то группой лиц, что вело к нарушению принципа конституционной законности, так как создавался неформальный центр реальной власти. (Хотя по воспоминаниям М.С. Горбачёва, эти встречи изначально не планировалось превращать в некий орган, полномочный принимать официальные решения) Горбачёв М.С. Жизнь и реформы. Кн. 2. С. 531.. В то же время решения, закреплённые в совместном заявлении, создавали режим наибольшего благоприятствования для союзных республик, что наносило ощутимый удар по позициям союзного центра, авторитет которого к тому времени был уже значительно подорван.

В соответствии с постановлением Верховного Совета СССР от 22 мая 1991 года, опиравшегося на решения Четвёртого Съезда народных депутатов СССР от 25 декабря 1990 года, работу над проектом нового Союзного договора было решено передать в ведение Подготовительного комитета в составе полномочных делегаций союзных и автономных республик во главе с их высшими государственными должностными лицами, при участии Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР, Председателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР и Председателя Совета Министров СССР.

24 мая 1991 года состоялось первое заседание ПК, на котором, по словам Горбачёва, произошёл «широкий конструктивный обмен мнениями по замечаниям республик» Правда. 1991. 27 мая.. Основной спор на данном заседании развернулся вокруг вопроса о государственном устройстве обновлённого Союза и практически все республиканские лидеры, в том числе и Б.Н. Ельцин, в один голос высказались за федерацию.

На втором заседании Подготовительного комитета 3 июня 1991 года было решено провести постатейное обсуждение проекта Договора. Наиболее активная дискуссия шла по вопросу о субъектах Союза, налогах, собственности и Конституции нового Союза. Данное заседание Подготовительного комитета, как впрочем, и остальные новоогарёвские встречи, проходило в достаточно нервной и напряжённой обстановке. Союзным и республиканским лидерам было крайне тяжело прийти к общим решениям по причине того, что у них к тому времени были слишком сильные расхождения во взглядах на Союзный договор. Привычная для Горбачёва тактика лавирования и поиска компромиссов, была использована им и в ходе новоогарёвских переговоров. По воспоминаниям Председателя Верховного Совета СССР А.И. Лукьянова, Горбачёв во время этих переговоров «…старался играть роль беспристрастного арбитра, то, присоединяясь к доводам союзного парламента и итогам референдума, то, идя навстречу республикам» Лукьянов А.И. Указ. соч. С. 52.. Доказательством противоречивости и нервозности этих встреч является тот факт, что на втором заседании ПК его участники сначала более часа спорили о названии статьи, касающейся разграничения полномочий между Союзом и республиками, а затем очень быстро согласились с содержанием всей статьи Из новоогарёвских заседаний. Ново-Огарёво. 3 июня 1991 // АГФ. Ф. 6. Оп. 1. Д. 21592. . По определению С.В. Чешко, договорный процесс весны-лета 1991 года отличался «редкостной словесной эквилибристикой и полным пренебрежением к содержанию политико-правовых понятий» Чешко С.В. С. Роль этнонационализма в распаде СССР. С. 464. и поэтому крайне сложно оценивать взгляды союзных и республиканских руководителей относительно терминов «федерация», «конфедерация», «союз», «союзное государство» - каждый вкладывал в эти слова то, что хотел.

17 июня 1991 года прошло третье (завершающее) заседание Подготовительного комитета, на котором, по воспоминаниям участников, развернулись ожесточённые споры между «союзниками» и «автономистами» Заседание Подготовительного комитета. 17 июня 1991 // Союз можно было сохранить. С. 248.. В результате долгих и мучительных обсуждений договаривающимся сторонам удалось в целом согласовать большинство спорных вопросов и подготовить проект Договора о Союзе Суверенных государств, который вскоре был направлен для обсуждения и утверждения в Верховный Совет СССР и Верховные Советы союзных и автономных республик. Данный проект Союзного договора, опубликованный 27 июня 1991 года в центральной печати Правда. 1991. 27 июня., вызвал шквал критики со всех сторон общественно-политического спектра. В наиболее жёсткой форме высказались представители научной интеллигенции, назвавшие этот Договор «актом легализации развала Советского Союза» Литературная газета. 1991. 19 июля..