Проблемы разработки и заключения нового Союзного Договора в контексте антикризисного управления в СССР (март 1990-август 1991 гг.)

12 июля 1991 года состоялось обсуждение данного проекта Союзного договора в Верховном Совете СССР. Заслушав доклад Р.Н. Нишанова, Верховный Совет постановил «поддержать в основном проект Договора о Союзе суверенных государств» и признал возможным подписать его только после соответствующей доработки и согласования между республиками с участием полномочной союзной делегации в составе Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР, премьер-министра СССР, председателей палат Верховного Совета СССР, председателей комитетов и комиссий Верховного Совета СССР Пятая сессия Верховного Совета СССР. 18 февраля-12 июля 1991. Стенографический отчёт. Ч. XXII. М, 1991. С. 216.. Было отмечено, что в Договоре должны быть отражены положения, закрепляющие федеративное устройство обновлённого Союза с единым экономическим пространством, единой банковской системой, союзной собственностью, двухуровневой системой поступления налогов, предполагающей наличие у союзных органов своих источников бюджетных поступлений. Верховный Совет СССР считал необходимым сформулировать в проекте Союзного договора перечень Основ законодательства Союза ССР и республик, согласно которому не допускалось бы взаимное приостановление действий законов. В заключительном положении постановления указывалось, что Договор следует подписать на Съезде народных депутатов СССР. Несмотря на поддержку Верховного Совета, проект Договора о Союзе Суверенных государств оставался ещё достаточно «сырым» и содержал в себе много спорных вопросов. С целью их дополнительного обсуждения было решено созвать ещё одно совещание в Ново-Огарёво - на этот раз не в рамках Подготовительного комитета, а в формате встречи руководителей республиканских полномочных делегаций.

23 июля 1991 года в Ново-Огарёво под председательством Президента СССР состоялось расширенное совещание союзного руководства с руководителями полномочных делегаций национальных республик, посвящённое окончательной доработке проекта Договора о Союзе Суверенных государств. На повестку дня были вынесены вопросы: 1) о субъектах Союза, 2) О союзном бюджете и налогах, 3) О собственности, 4) О Верховном Совете, 5) О Конституционном Суде Из новоогарёвских заседаний. Ново-Огарёво. 23 июля 1991 // АГФ. Ф. 6. Оп. 1. Д. 21592.. Основные споры на совещании развернулись вокруг вопроса о членстве в Союзе, сводившегося к проблеме статуса автономных республик. Вопрос заключался в том, должны ли автономные республики входить в Союз напрямую, в качестве его учредителей, или же они могут сделать это только в составе союзной республики. Большинство руководителей автономных республик, руководствуясь принятыми декларациями о суверенитете, отстаивали своё право войти в Союз напрямую, а не в составе «своей» союзной республики. Особенно непримиримую позицию занял глава Татарстана М.Ш. Шаймиев, заявивший на совещании 23 июля, что Республика Татарстан, как суверенная республика, принял официальное решение о непосредственном самостоятельном подписании Союзного договора Там же..

В целом республиканские лидеры, у которых, по словам М.С. Горбачёва, была «аллергия на Союз» Исаков В.Б. Расчленёнка. Кто и как развалил Советский Союз: хроника, документы. М.: Закон и право, 1998. С. 10., всячески пытались сбить договорный процесс с намеченного направления, последовательно проводя политику перераспределения властных полномочий в свою пользу. В то же время Горбачёв не сформулировал чётко свою позицию по ключевым вопросам, вынесенным на повестку дня совещания, в результате чего, некоторые из них так и остались нерешёнными. В первую очередь, речь шла о союзной собственности - оставлять её в ведении Союза или передавать республикам, и налоговой системе Союза - принять одноканальную или двухканальную систему сбора налогов. На тот момент эти вопросы были важнейшими, так как от их решения во многом зависело то, какое союзное государство будет создано - федеративное с сильным центром, решающим важнейшие вопросы жизни государства, или конфедеративное, со слабым центром и суверенными республиками, становящимися фактически независимыми государствами.

Несмотря на то, что официально Союзный договор, согласованный участниками встречи 23 июля 1991 года, назывался «Договор о Союзе Суверенных государств», учреждаемое им государство получало иное название - «Союз Советских Суверенных Республик» (СССР). Данная юридическая коллизия, видимо, объясняется стремлением союзных руководителей во главе с М.С. Горбачёвым сохранить привычную для советских граждан аббревиатуру «СССР», но при этом наделить её совершенно иным смыслом. Примечательно, что во всех официальных документах (в частности, в постановлениях Верховного Совета СССР) фигурирует термин Договор о Союзе Суверенных государств, однако в самом тексте Договора нет ни слова о Союзе Суверенных государств.

В первом разделе Союзного договора «Основные принципы» говорилось о создании Союза Советских Суверенных Республик - суверенного федеративного государства Договор о Союзе Суверенных Государств. // Союз можно было сохранить. С. 269. в ранге правопреемника СССР. Каждая республика - участник Договора признавалась суверенным государством, обладавшим всей полнотой власти на своей территории, и являлась полноправным членом международного сообщества Там же. С. 273.. Договор был открыт для свободного вступления других государств, а также предполагал свободный выход республик из Союза. В сферу исключительных полномочий Союза входило обеспечение государственной безопасности, защита суверенитета Союза ССР и его субъектов, внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность. Значительное число вопросов решалось Союзом совместно с республиками: защита конституционного строя и обеспечение прав граждан, определение военной политики Союза, стратегии государственной безопасности и социально-экономического развития, управление энергетической системой страны, борьба с преступностью. В ведении республик оставались также те сферы, которые не были перечислены в Договоре. Путём заключения соглашения с Союзом каждая республика могла дополнительно «делегировать ему осуществление отдельных своих полномочий, а Союз с согласия всех республик передать одной или нескольким из них осуществление на их территории отдельных своих полномочий» Там же. С. 276.

По Договору, за Союзом сохранялись объекты государственной собственности, необходимые для осуществления полномочий, возложенных на союзные органы власти и управления. Устанавливались единые союзные налоги и сборы в фиксированных процентных ставках, определяемых по согласованию с республиками, на основе представленных Союзом статей расходов. Что касается высших органов власти Союза, то законодательную власть осуществлял двухпалатный Верховный Совет, одна палата которого - Совет Союза - избиралась непосредственно населением, другая - Совет Республик - формировалась высшими органами власти республик. Законы, принятые Советом Союза вступали в силу только после одобрения их в Совете Республик Там же. С. 280. . Русский язык отныне не считался государственным языком, а признавался языком международного общения. Данные статьи Договора отражали устойчивое стремление союзных республик закрепить своё приоритетное положение по отношению к центральным органам нового Союза.

Несмотря на то, что Союз Советских Суверенных Республик провозглашался федеративным суверенным государством, «из контекста Договора следовало, что суверенитет республик первичен» Барсенков А.С. Указ. соч. С. 193., а фактические полномочия союзных органов предполагали лишь координацию внутри- и внешнеполитической деятельности республик. В целом проект Договора о Союзе Суверенных государств, явившийся «плодом компромисса между союзной и республиканскими политическими элитами» Сидоров А.В. Советский Союз накануне распада: опыт антикризисного управления. М, МГУ, 2002. С. 116., предполагал создание Союза, обладавшего многими чертами конфедерации. По словам С.В. Чешко, в данном Договоре было выражено желание республик быть «абсолютно бесконтрольными со стороны центра», который они сохраняли с целью его эксплуатации в собственных интересах Чешко С.В. Распад Советского Союза: этнополитический анализ. С. 354..

В Договоре не было упоминаний о едином экономическом пространстве и единой банковской системе, не были чётко прописаны статьи о союзной собственности и налогах. Обо всех этих основополагающих принципах построения федеративного государства указывалось в постановлении Верховного Совета СССР от 12 июля 1991 года, однако участники новоогарёвской встречи 23 июля 1991 года проигнорировали данные предписания союзного Парламента. Более того, разработчиками Договора была нарушена воля советских граждан, высказавшихся на референдуме 17 марта 1991 года за сохранение Союза Советских Социалистических Республик в рамках обновлённой федерации.

Комитет Конституционного надзора СССР и группа независимых экспертов из числа учёных-правоведов Института государства и права Академии наук СССР, проводившие юридическую экспертизу данного проекта Союзного договора, единодушно пришли к выводу о том, что Договор о ССГ ведёт к созданию конфедерации. По мнению ведущих правоведов страны, в данном проекте Договора были заложены все основы для будущих самостоятельных валют, армий, таможен и др. Павлов В.С. Август изнутри. Горбачёв-путч. М, 1993. С. 105. Следовательно, итогом новоогарёвских совещаний стало создание документа, закреплявшего прекращение существования СССР как единого государства и превращающего его по существу в рыхлую конфедерацию со многими чертами будущего содружества независимых государств.

Что касается порядка заключения нового Союзного договора, то участники новоогарёвской встречи 23 июля 1991 года, воспользовавшись рекомендацией Верховного Совета СССР, условились провести дополнительное рассмотрение проекта Договора о ССГ в Верховном Совете СССР и в Верховных Советах союзных и автономных республик осенью 1991 года - после выхода парламентариев из отпуска. Окончательное рассмотрение и обсуждение Союзного договора должно было пройти на Съезде народных депутатов СССР в сентябре-октябре 1991 года, по итогам которого и должна была состояться процедура подписания Договора о ССГ. Горбачёв поддержал такой порядок обсуждения и подписания Союзного договора, что отражено в стенограмме новоогарёвской встречи 23 июля 1991 года Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 29. Ст. 853; Лукьянов А.И. Указ. соч. С. 56..

Вместе с тем, осознавая тот факт, что предложенный 23 июля 1991 года текст Договора не будет утверждён ни Верховным Советом СССР, ни тем более Съездом народных депутатов, М.С. Горбачёв с согласия Б.Н. Ельцина и Н.А. Назарбаева решает существенно пересмотреть ключевые положения Союзного договора, и изменить дату и порядок его подписания.

В ночь с 29 на 30 июля 1991 года в Ново-Огарёво прошла застольная встреча Горбачёва с Ельциным и Назарбаевым, на которой Президент СССР, игнорируя решение Верховного Совета СССР от 12 юля 1991 года и мнение участников совещания 23 июля 1991 года в Ново-Огарёво, авторитарно переносит дату подписания Договора о ССГ на 20 августа 1991 года. На застольной встрече Горбачёв также принимает требование Ельцина об одноканальной системе поступления налогов в бюджеты республик и берёт на себя обязательство перевести под юрисдикцию России все союзные предприятия, расположенные на территории республики - это означало окончательный подрыв экономической базы союзного государства. Там же участники встречи договорились провести существенные перестановки в высшем эшелоне союзной власти. По существу, эта ночная встреча являлась «самым настоящим сговором, направленным против итогов Всесоюзного референдума 17 марта 1991 года, с целью ликвидации Советского Союза» Тропин В.И. Указ. соч. С. 287.. Разговор, состоявшийся во время этой встречи, был тайно записан работниками КГБ и, по оценке Б.Н. Ельцина, эта запись стала «спусковым курком августа 91-го» Ельцин Б.Н. Указ. соч. С. 64..

2 августа 1991 года М.С. Горбачёв, перед своим отлётом в отпуск в Крым, выступил по центральному телевидению и заявил о том, что Союзный договор открывается для подписания 20 августа 1991 года. В своём телеобращении глава СССР утверждал, что подготовленный Договор является «реализацией воли народа, выраженной на референдуме 17 марта» Из выступления М.С. Горбачёва по ЦТ - «Союзный договор открыт к подписанию». // Правда. 1991. 3 марта. // Союз можно было сохранить. С. 285.. В связи с дальнейшими событиями в стране данное заявление можно расценить как явную неправду, так как подготовленный к подписанию проект Договора о ССГ, изменённый в ходе ночной встречи 29-30 июля 1991 года, не соответствовал тем принципам, за которые советские граждане проголосовали на референдуме. По воспоминаниям А.С. Черняева, своим выступлением на телевидении, Горбачёв фактически «засветил», что речь идёт о «свободной» конфедерации независимых республик Черняев А.С. Шесть лет с Горбачёвым. М, 1993. С. 476..

Лишь после данного телеобращения текст Договора о ССГ был разослан полномочным руководителям делегаций и высшим должностным лицам Советского Союза. На данный документ был наложен гриф «совершенно секретно», с него запрещалось делать копии, вносить те, или иные изменения в положения Договора. Несмотря на эти предписания, текст Договора о ССГ был опубликован 15 августа 1991 года в газете «Московские новости», что, по воспоминаниям бывшего главы КГБ В.А. Крючкова, вызвало своего рода шок у М.С. Горбачёва, сильно возмутившегося произошедшей утечкой информации. После этого скрывать Договор от общественности было бессмысленно, и на следующий день он был опубликован в «Правде», вызвав большой общественный резонанс.

В августе 1991 года руководители силовых структур (глава КГБ В.А Крючков, министр обороны Д.Т. Язов, министр внутренних дел Б.К. Пуго) и высшие государственные руководители Союза (вице-президент Г.И. Янаев, премьер-министр В.С. Павлов) предлагают Президенту СССР М.С. Горбачёву ввести в стране чрезвычайное положение и создать Государственный Комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП) с целью нормализовать обстановку в стране и подготовить к подписанию Договор о Союзе Советских Социалистических республик, соответствующий воле народа, высказанной на референдуме 17 марта 1991 года. Это объяснялось тем, что, по мнению высших партийных и государственных руководителей, проект Договора о Союзе Суверенных государств, подготовленный к подписанию 20 августа 1991 года, вёл к фактической ликвидации СССР как федеративного государства.

В результате выступления ГКЧП 19-21 августа 1991 года подписание Договора о Союз Суверенных Государств было сорвано. Президент СССР М.С. Горбачёв, находившийся в это время на отдыхе в Крыму в Форосе, самоизолировался от центра событий и, пребывая, по образному выражению Б.Н. Ельцина, в состоянии «политической невесомости», не смог серьёзно повлиять на ситуацию в стране Ельцин Б.Н. Указ. соч. С. 90.. Тем самым он не выполнил обязанности Президента СССР по сохранению Союза как единого государства, отдав инициативу в руки российских властей во главе с Б.Н. Ельциным, что привело в конце августа 1991 года к фактическому двоевластию.

Своим выступлением 19-21 августа 1991 года, участники ГКЧП с одной стороны, сорвали подписание по существу конфедеративного Договора о ССГ, а с другой, углубили политический кризис, что привело к фактическому распаду центральной власти СССР. Обострение политического кризиса союзной власти, кульминацией которого стало выступление ГКЧП, в этот момент смыкается с общим политическим кризисом в Советском Союзе, проявившемся в активизации деятельности националистических сил в республиках, прежде всего, в Прибалтике, на Кавказе, России, Украине и Молдавии. В результате развитие и нарастание данных кризисных явлений приводит к провозглашению союзными республиками своей политической государственной независимости.

Попытки М.С. Горбачёва «реанимировать» новоогарёвский процесс по выработке нового Договора о ССГ осенью 1991 года натолкнулись на упорное сопротивление «радикалов из демократического лагеря» Сидоров А.В. Указ. соч. С. 121. и ни к чему не привели. Окончательно планы реформирования СССР и создания новой федерации суверенных республик были сорваны 8 декабря 1991 года Беловежским соглашением, подписанным руководителями России, Украины и Беларуси, в соответствии, с которым, СССР прекращал своё существование. Юридически это было закреплено Алма-атинской декларацией, подписанной 21 декабря 1991 года главами 11 союзных республик, провозгласившей создание нового геополитического формирования - Содружества Независимых Государств (СНГ).

Таким образом, процесс разработки нового Союзного договора проходил с большими трудностями, что было обусловлено, как объективными факторами - межнациональными противоречиями, существовавшими ранее и обострившимися в период перестройки, так и субъективными - борьбой за властные полномочия между союзным центром и национальными республиками. Союзным и республиканским лидерам в рассматриваемый период было крайне тяжело, а подчас невозможно прийти к компромиссу, так как они преследовали совершенно разные цели. Если союзное руководство во главе с М.С. Горбачёвым старалось сохранить влияние союзного центра в рамках нового административного устройства (сначала - федерации, затем - конфедерации), то лидеры национальных республик, в авангарде которых шла Россия во главе с Б.Н. Ельциным, стремились получить как можно больше властных полномочий и отделиться от Союза. Лозунг М.С. Горбачёва лозунг «сильный центр - сильные республики» Горбачёв М.С. Размышления о прошлом и будущем. С. 136. был неосуществим в силу противоречия, изначально в него заложенного.

К тому же следует отметить, что в ходе разработки Союзного договора зачастую нарушались принципы конституционной законности, и провозглашённой демократии и гласности, что выводило данный процесс за рамки правового поля. Игнорируя результаты Референдума 17 марта 1991 года, решения Верховного Совета и Съезда народных депутатов СССР, М.С. Горбачёв хотел напрямую договориться с республиканскими лидерами относительно национально-государственного устройства будущего Союза. Однако в ходе новоогарёвского процесса инициатива окончательно перешла в руки руководителей национальных республик, которые, опираясь на принятые Декларации о суверенитете, в ходе новоогарёвских встреч диктовали Горбачёву свою волю, вынуждая последнего идти на всевозможные уступки и компромиссы.

Сам М.С. Горбачёв на протяжении всего переговорного процесса не уставал повторять, что он стоит на позиции сохранения и обновления Союза, но при этом не конкретизировал, какой именно Союз он стремится создать. С каждым новым разработанным проектом Союзного договора государственное устройство обновлённого Союза Суверенных государств подвергалось изменениям и двигалось в сторону ослабления позиций союзного центра. Если в проекте Союзного договора от 24 ноября 1990 года говорилось о создании федерации, то в весенне-летних проектах 1991 года речь уже шла о конфедерации. Всё это позволяет сделать вывод, что М.С. Горбачёв не выполнил свой долг Президента СССР по сохранению союзного многонационального государства, которое он возглавлял, и разрушил его вместе с руководителями союзных республик.

Что касается Договора о ССГ, подготовленного к подписанию 20 августа 1991 года, то он закреплял прекращение существования СССР как единого государства и превращал его по существу в рыхлую конфедерацию со многими чертами Содружества независимых государств (СНГ).

Одной из ключевых причин развала Советского Союза, безусловно, стала ликвидация КПСС, так как именно Коммунистическая партия была стержнем власти Советского Союза и основным его скрепляющим фактором. В этой связи можно сказать, что развал СССР был прямым следствием запрещения и развала КПСС.

Список литературы

Барсенков А.С. Реформы Горбачёва и судьба союзного государства, 1985-1991. М, МГУ, 2001.

Боффа Дж. От СССР к России: История неоконченного кризиса: 1964-1994. Пер. с итал. Л.Я. Хаустовой. М, 1996.

Горбачёв М.С. Жизнь и реформы: (В 2 кн.). М, Новости, 1995.

Горбачёв М.С. Понять перестройку…: Почему это важно сейчас. М, 2006.

Горбачёв М.С. Размышления о прошлом и будущем. М: Терра, 1998.

Ельцин Б.Н. Записки президента. М, 1994.

Исаков В.Б. Расчленёнка. Кто и как развалил Советский Союз: хроника, документы. М.: Закон и право, 1998.

Крючков В.А. Личное дело. Ч.2. М, 1997.

Крючков В.А. На краю пропасти. М: ЭКСМО, 2003.

К Союзу Суверенных народов. Сборник документов КПСС, законодательных актов, деклараций, обращений и президентских указов, посвященных проблеме национально-государственного суверенитета. М, 1991.

Лукьянов А.И. Переворот мнимый и настоящий. М, 1993.

Павлов В.С. Август изнутри. Горбачёв-путч. М, 1993.

Сидоров А.В. Советский Союз накануне распада: опыт антикризисного управления. М, МГУ, 2002.

Союз можно было сохранить. Белая книга. Документы и факты о политике М.С. Горбачёва по реформированию и сохранению многонационального государства. М, 2007.

Станкевич З.А. История крушения СССР. Политико-правовые аспекты. М, 2001.

Тропин В.И. Дайсаку Икеда и Россия. Встреча длинною в тридцать лет. М, 2009.

Фроянов И.Я. Погружение в бездну. Россия на исходе XX века. М, 2009.

Черняев А.С. Шесть лет с Горбачёвым. М, 1993.

Чешко С.В. Распад Советского Союза: этнополитический анализ. 2-е изд. М, 2000.

Чешко С.В. Роль этнонационализма в распаде СССР. // Трагедия великой державы: Национальный вопрос и распад Советского Союза: Сб. РАН Институт российской истории. Отв. Ред. Г.Н. Севостьянов. М: Соц. - полит. Мысль, 2005.

White S. After Gorbachev. Cambrige University Press, 1993.

Размещено на Allbest.ru