Федерализм: политико-институциональная организация и практика функционирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Федерализм: политико-институциональная организация и практика функционирования

Специальность 23.00.02 - Политические институты,

этнополитическая конфликтология, национальные

и политические процессы и технологии (политические науки)

РОДИОНОВА АНТОНИДА КУЗЬМИНИЧНА

Чита-2009



Работа выполнена на кафедре государственного, муниципального управления и политики Читинского государственного университета

Научный консультант Бейдина Татьяна Евгеньевна доктор политических наук, профессор

Официальные оппоненты: Русакова Ольга Фрейдовна доктор политических наук, профессор

Смоляков Владимир Александрович доктор политических наук, профессор

Фомина Марина Николаевна доктор философских наук, профессор

Ведущая организация Бурятский государственный университет

Защита состоится 30 сентября 2009 г. в 10.00 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.299.03 при ГОУ ВПО «Читинский государственный университет» по адресу: 672039, Чита, ул. Александро-Заводская, 30, зал заседаний ученого совета.

Отзывы в двух экземплярах, заверенные печатью организации, просим направлять по адресу 672039, г. Чита, ул. Александро-Заводская, 30, ученому секретарю диссертационного совета. Факс: (302-2) 41-69-08.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Читинский государственный университет» по адресу: 672000, Чита, Кастринская, 1.

Автореферат диссертации размещен на сайте ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации www.vak.ed.gov.ru 25 июня 2009 г. и на официальном сайте ГОУ ВПО «Читинский государственный университет» www.chitgu.ru 28 августа 2009 г.

Автореферат разослан 28 августа 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат социологических наук Лобцова О-В.



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Необходимость укрепления государственности в условиях глобализации и влияния одной политико-правовой системы на другую обуславливает поиски средств, минимизирующих и предотвращающих социальные конфликты, устраняющих атомизацию государств и сохраняющих их единство и целостность. Одним из важнейших средств реализации названной проблемы является федерализм.

Федерализм как базовый политический институт федерализм представляет собой сложное структурированное явление, определяющее и обеспечивающие всю политическую организацию и функционирование федеративной системы, превращаясь в ее основной элемент. Благодаря властным организующим началам, он может разделить унитарное государство на составляющие части, но при этом вновь сформировать федеративное государство. Федерализм объединяет ранее суверенные государства в единое федеративное (союзное) государство. Ценность федерализма в том, что он один из способов сохранения единства государства.

Закрепляя суверенитет за союзным государством, федерализм превращается в средство социальной стабильности, обеспечивая целостность государства. При этом федерализм оставляет за членами федерации право на самодостаточность, закрепленную в объеме совместных полномочий органов власти федерального Центра и органов власти членов федерации, а также в исключительных полномочиях органов власти членов федерации, закрепленных федеральным законодательством и законодательством членов федерации.

Утверждая равноправие народов, вошедших в состав федерации и членов федерации, федерализм становится необходимым условием решения национальных проблем в полинациональных федерациях, предоставляя территориям, с компактно проживающими нациями и народами, возможность развивать свои национальные, конфессиональные, исторические, бытовые и другие особенности, предупреждая конфликты на национальной почве.

Федерализм своей организацией преследует демократизацию общества и государства. Но, как показывает политическая практика, организационные начала федерализма не всегда влекут реальное утверждение демократии в федерации.

Роль федерализма в федеративном государстве и обществе столь велика, что данное сложное политико-правовое, социальное явление требует институционального исследования, которое позволяет раскрыть его роль как организующей и функционирующей силы, направленной на создание и укрепление единого целостного государства, сохранение социального спокойствия и развитие проживающих в федеративном государстве народов и наций.

Степень научной разработанности проблемы. Научные разработки, касающиеся федерализма и его роли в укреплении государственности федераций, можно объединить в две группы: зарубежные и российские исследования федерализма.

Особое внимание своей фундаментальностью и продолжительностью обращают доктринальные исследования федерализма за рубежом, как гражданской идеи, способа разделения власти по образуемым уровням, его модификация, осуществляемая в Германии, Канаде, Бельгии, США (R. Agranoff, N. Bolleyer, D.J. Elazar, N.Verrelli, P. King, H. Rosen, A. Stepan, G.Sartori, B. Taylor, R. Watts ). Однако указанные исследования федерализма касаются либо некоторых сторон теоретико-методологической сущности, генезиса федерализма, либо отдельных проблем его практического функционирования.

В рамках исследуемой проблемы мы выделяем публикации отечественных авторов, анализирующих российскую государственность в контексте предполагаемых изменений федеративной организации государственной власти на основе компаративистских исследований государственности в США, Швейцарии (Н.М. Муравьев, П.И. Пестель, А.П. Щапов, А.С. Ященко, С.А. Корфа ).

В советский период, исходя из марксистско-ленинских ценностных ориентаций, федерализм рассматривался как средство укрепления социалистической государственности (Г.Н. Манов, А.И. Спасов, Д.Л. Златопольский, О.И. Чистяков, А.И. Лепешкин ).

Современный период отличается разнообразным политологическим материалом, по федерализму: исследуется концепция федерализма, его эволюция, анализируются его модели, принципы и т.д. Это научные публикации Р. Абдулатипова, С.Д. Валентея, А.А. Галкина, О. Гаман-Голутвиной, А. Захарова, М.В. Ильина, М.Г. Миронюк, В. Д. Соловья, М.В. Столярова, С. Митрохина, Р.Ф. Туровского, П.А. Федосова .

Российские юристы изучают федерализм с использованием формально-юридического метода, геополитического сравнения, структурного подхода (М.В. Глигич-Золотарёва, Н.М. Добрынин, И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, Л.М. Карапетян, И.А. Конюхова, Н.А. Михалева, М. Саликов, С. Шахрай, Б. Эбзеев ). Исследований, где федерализм рассматривается как целостное самостоятельное явление, немного . Большинство разработок федерализма отличаются фрагментарностью, в центре внимания оказываются его свойства, модели и т.д. , поскольку редко используется институциональный подход.

К авторам, высоко оценивающим роль институционального подхода, следует отнести следующих российских и зарубежных исследователей: Р.М. Атнагулова, Л.Е. Бляхера, В.В. Гайдука, В.Я. Гельмана, П.Н. Лоханова, А.Г. Дугина, Ю.М. Захарченко, В.И. Пантина, П.В. Панова, Т. Парсонса, О. Уильямсона . Особого внимания заслуживают работы социолога С.Г. Кирдиной, которая разрабатывая теорию институциональных матриц, выделяет федерализм как институт политической системы . Институциональный подход позволяет оценить роль властных политических институтов в обществе, роль общественного мнения в формировании новых институтов. Однако можно назвать только несколько диссертационных исследований, где федерализм рассматривается как политический институт. В.В. Гайдук исследует институт федерализма как систему, представленную тремя взаимосвязанными элементами: федеративными идеями; федеративными учреждениями; федеративными нормами. Ю.М. Захарченко Н.И. Жучкова, раскрывая предмет своих диссертационных работ в контексте института федерализма, не уточняют, что представляет собой федерализм как политический институт . Известны научные работы, где речь идет об институтах федерализма, под которыми понимаются «институты кооперативного и дуалистического проектов федерации» .

Предмет данного диссертационного исследования связан с исследованиями концептуальных основ сущности, понятия власти, ее специфики в федерации, вопросами демократии (А. Кожев, А.А. Козырев, Г.Д. Лассуэлл, П.Г. Лощилов, А.Ю. Мельвиль, В.Д. Нечаев, Л.В. Поляков, А.А. Рогоу, В.Ф. Халипов, Ж.-Л. Шабо ).

Проблематика современного российского федерализма высветила целесообразность обращения к работам А.Х. Амирова, В.Ф. Белькова, Н.А. Бородулиной, Е.М. Бухвальда, А.М. Кареевой, Ю.Б. Смоляковой, В.Ф. Пенькова, исследующим государственное управление и современную геополитику .

Осуществленный анализ весьма многочисленных источников и направлений исследований федерализма позволяет прийти к однозначному выводу. Различные концептуальные варианты и разновекторные видения федерализма не создали единого целостного понимания федерализма.

Объект исследования - институциональные политико-правовые начала федеративной государственности за рубежом и в России.

Предметом исследования является федерализм в его институциональной организации и политико-правовой реализации.

На основе анализа изученности проблемы исследования были сформулированы следующие исследовательские гипотезы:

1) федерализм рассматривается как целостный самостоятельный структурированный политический институт, организующий на территории конкретного федеративного государства в процессе политического строительства многоуровневую государственную власть, функционирующую посредством механизмов государственного управления через государственный аппарат, использующий ресурсы власти для создания и укрепления федеративных отношений;

2) федерализм обладает признаками, которые будучи монопольно-активными в определенных условиях политико-правовой практики, влекут формирование моделей федерализма и являются основанием для периодизации эволюции федерализма;

3) возникая под воздействием гражданской союзнической идеи, федерализм становится важнейшим элементом в жизнедеятельности федеративной системы, средством создания федеративного государства из ранее самостоятельных государств, а также предотвращения атомизации государства в связи со сменой унитарной формы государства на федеративную, т.к. и в этом случае государство остается единым и целостным;

4) федерализм выступает одним из факторов установления демократии, который своей организацией предполагает утверждение демократических начал государственности, предотвращает политико-социальные и национальные конфликты, но не является гарантом демократии, т.к. утверждение демократии определяется сущностью государственного политического режима, устанавливаемого политической властвующей элитой;

5) моделируя политическую реальность, федерализм высвечивает проблематику федерализации государства, определяемую государственным управлением, федеративной культурой, политической и социально-экономической самодостаточностью членов федерации и всего федеративного государства.

Цель исследования - проанализировать совокупность российских и зарубежных концептуальных вариантов политико-правовых исследований федерализма и, опираясь на институциональный подход, дать комплексную организационно-функциональную характеристику федерализму как политическому институту, выявляя его основополагающие особенности (принципы, признаки, модели), которые проявляются в российских и зарубежных федеративных государствах.

Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:

- выработать концепцию федерализма на основе институционального подхода;

- выделить признаки федерализма, отражающие качественные особенности федерализма как политического явления, вытекающие из политической практики установления и функционирования зарубежного и российского федерализма;

- выявить принципы федерализма, как основные начала его организации и функционирования на основе отечественного и зарубежного политико-правового опыта федеративного строительства;

- выделить основания возникновения моделей федерализма и типизировать модели существующие (существовавшие) за рубежом и в России;

- дать понятие «федеративная система», определить роль и место в ней федерализма как одного из основных элементов данной системы;

- обосновать взаимосвязь демократии и федерализма;

- рассмотреть эволюцию российского федерализма, выделив основания для периодизации и обозначив основные ее этапы;

- выявить современные модели российского федерализма, выделить на основе российской политико-правовой практики императивную модель российского федерализма.

Теоретические и методологические основы исследования. Использованы классические и современные политические, правовые, философские, социологические доктрины, опирающиеся на совокупность групп научных методов: общенаучных, частно-научных, междисциплинарных. федерализм политический правовой

На основе конкретно-исторического, диалектического, социологического методов проанализированы важнейшие доктринальные положения федерализма, раскрыта динамика федерализма в различных федеративных государствах, в том числе в России.

Структурно-функциональный анализ и системный метод позволили выявить составные элементы института федерализма, взаимосвязь между ними, что дало возможность исследовать федерализм как самостоятельную целостную функционирующую политическую систему.

Сравнительный подход способствовал выявлению специфики федерализма, утвердившегося в различных федеративных государствах.

Ценностно-нормативные методы позволили увидеть способы решения внутренних социальных конфликтов в федеративном государстве, современные механизмы государственного управления.

Обращение к методологии синергетики дало возможность получить представление о феномене федерализма как сложной саморазвивающейся системы, позволило выявить тенденции и закономерности ее развития.

Традиционные методологические подходы позволяют качественно изучить отдельные стороны федерализма, что важно для его характеристики как важнейшего механизма в государственном строительстве, но выстроить логически стройную концепцию на основе традиционных методов ученым не удалось. Для исследования федерализма нами была использована методологическая основа, сочетающая новые и традиционные методы, междисциплинарные подходы, которыми располагает политология в силу своего междисциплинарного характера.

Рассмотренные методы необходимы для научного познания федерализма, но даже в своей совокупности они не могут дать цельной картины данного явления. В большей мере исследование федерализма требует институционального подхода. Институциональный подход позволяет показать структуру, раскрыть содержание федерализма и оценить его назначение в обществе и государстве. Он в должной степени дает возможность корректно показать сущность и назначение федерализма, являющегося основополагающим началом организации и функционирования государственной власти, средством сохранения целостности государства и поддержания стабильности в государстве. Данное диссертационное исследование выполнено в рамках институционального подхода, совмещенного с традиционными научными методами исследования.

Эмпирическая база диссертационного исследования включает анализ федеральных и региональных нормативно-правовых актов (конституций РСФСР; Конституции РФ; конституций зарубежных федеративных государств; основных законов субъектов РФ и членов федерации зарубежных государств; нормативных актов СССР), что было необходимо для раскрытия эволюции федерализма в России, закрепленных в нормативных установлениях институциональных элементов федерализма и его моделей. В целях исследования опыта политического институционального строительства федерализма использованы работы руководителей СССР, выступления и послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, других официальных лиц российского государства.

Использованы отечественные и зарубежные научные публикации политологических, социологических, правовых научно-практических конференций, конгрессов, материалов круглых столов, исследований, проводимых ведущими исследовательскими центрами России, официальные и информационные российские и зарубежные Интернет сайты, касающиеся концептуальных положений федерализма и практики его реализации за рубежом и в России.

Социологические и исторические данные, демографическая и социально-экономическая статистика по России, субъектам РФ, другим федеративным государствам позволили сделать аргументированные выводы о закреплении в советских конституциях института федерализма, о состоянии модели современного бюджетного федерализма, выделить эволюционные этапы российского федерализма и др.

Научная новизна диссертационной работы заключается в исследовании федерализма как политического института, опирающегося на конкретные принципы, имеющего специфические признаки, формирующего свои модели в процессе эволюционного развития, и являющегося основным элементом федеративной системы.

В работе получены следующие научно обоснованные положения, обладающие новизной:

- дано авторское обоснование федерализма как самостоятельного политического института, направленного на сохранение целостности государства, предотвращения социальных конфликтов на консенсусно-договорных технологиях; выявлена его структура, включающая системные элементы, коммуникативные связи;

- сформулировано понятие федерализма;

- выделены признаки федерализма, определяемые политической практикой федеративного строительства за рубежом и в России, раскрывающие организационно-функциональные и дуалистические особенности федерализма;

- определены принципы федерализма, отражающие российскую и зарубежную политико-правовую практику федеративного строительства и институциональное содержание федерализма;

- выделены в качестве основания моделирования федерализма признаки федерализма, ведущие себя в объективной реальности монопольно-активно и образующие множество моделей федерализма;

- признаки федерализма классифицированы на общие, единичные и особенные, образующие соответствующие модели федерализма;

- предложено концептуальное понятие федеративной системы как структурированного явления;

- сделан вывод на основе анализа политико-правовой практики установления демократии в федеративных системах, что организационные признаки федерализма предполагают формирование демократических основ в федерации, но не гарантируют реального утверждения демократии;

- установлены критерии периодизации развития федерализма и определены этапы эволюции российского федерализма;

- в ходе оценки современных методов реализации государственной власти обоснована императивная модель федерализма, сформировавшаяся в России.

Научная новизна исследования конкретизирована в теоретических положениях, выносимых автором на защиту:

1) институт федерализма - это совокупность системных элементов: единая для всей федерации многоуровневая государственная власть, федеративные отношения, политико-правовая основа, ресурсы власти, объединенных коммуникативными подсистемами (государственный аппарат и государственное управление, проявляющее себя в институте федерализма в федеративной политической культуре, политических технологиях разрешения социальных и национальных конфликтов), направленный на сохранение единства и целостности государства;

2) российская и зарубежная политико-правовой практика становления федерализма позволила выделить и классифицировать признаки федерализма, основываясь на следующих критериях: схожести и специфике (общие и особенные признаки); направлениям (сферам) реализации федерализма (организационные и функциональные); характеру потенциальных политических последствий (интеграционные и дезинтеграционные);

3) принципы конституционного закрепления полного государственного суверенитета за федеративным образованием, единства многоуровневой государственной власти определены организацией и функционированием государственной власти как одной из систем института федерализма. С ней также связан принцип разграничения предметов ведения и полномочий между образуемыми уровнями власти. Последний принцип федерализма тесно соприкасается с федеративными отношениями. В свою очередь принципы равноправия членов федерации и равноправия народов в полинациональном государстве являются базовым началом образования федеративного государства и выстраивания федеративных отношений. Принцип демократизма изначально несет в себе идею организации федерализма: многоуровневой власти, распределение по уровням властных полномочий, особую структуру государственного аппарата.

4) критерием выделения и классификации моделей федерализма являются монопольно-активные признаки федерализма, рефлексия которых на конкретную внутреннюю политику государства влечет образование моделей, среди которых выделяются общие, особенные и единичные;

5) федеративную систему следует позиционировать как общественно-политическое явление, образуемое посредством активности ее структурных элементов (федеративной гражданской идеи, федерации и основного элемента- федерализма) под воздействием внешних или внутренних причин в целях сохранения целостности государства;

6) взаимосвязь организационных начал федерализма с установлением демократии, показывает, что гарантией утверждения демократии в федерации являются демократические режимы государственной власти;

7) интеграционные и дезинтеграционные признаки федерализма легли в основу выделения трех этапов эволюции российского федерализма (централизованного - 1917 г. - 1993 г., децентрализованного - 1993г. - 2000 г. и современный - централизованного, начавшегося в 2000 г.);

8) императивная модель российского федерализма, возникшая после 2000 г., является результатом активизации интеграционных признаков федерализма Центром посредством централизации методов государственного управления и закрепленная в императивных (нормативных) актах, обязательных для исполнения.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в существенном вкладе автора в разработку проблемы концептуальных начал федерализма, способствовавшим развитию теоретических основ, а также исследованию политических процессов образования федеративных систем и их эволюционного развития.

Выводы и положения, предложенные автором, могут стать возможными путями и формами перспективного развития федерализма, выявления и решения его проблем, как за рубежом, так и в России.

Практическая значимость работы заключается в том, что предложенные автором выводы могут оказаться полезными при выработке программ политической модернизации федерализма в целях укрепления единства и целостности государства, предупреждения конфликтов (в том числе этнополитического характера) и укрепления основ гражданского общества.

Основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений в ходе преподавания и при разработке образовательных курсов по политологии, теории государства и права, конфликтологии, политической истории России, конституционному праву России, в области государственного управления. Сформулированные теоретические выводы могут быть использованы при формировании концепций развития политической системы России, современного государства и гражданского общества.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственного, муниципального управления и политики Читинского государственного университета. Главные теоретические положения были представлены и обсуждались в ходе научных конференций, симпозиумов: на V международном симпозиуме «Образование, культура и гуманитарные исследования Восточной Сибири и Севера в начале XXI в.: Байкальские встречи» (г. Улан-Удэ, сентябрь 2005 г.); на международной научно-практической конференции «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты» (г. Пенза, декабрь 2006 г.); на научно-практических конференциях «Сравнительные исследования регионального законодательства», (Чита,1999 г.), «Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в условиях демократизации Российского государства» (г. Чита, 2006 г); на методологических семинарах кафедры государственного права, муниципального управления и политики Читинского государственного университета.

Структура диссертации определяется целью, задачами, логикой исследования и состоит из Введения, четырех глав, включающих одиннадцать параграфов, Заключения, библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, дается анализ степени ее разработанности в научной литературе, научное и практическое значение темы диссертации, раскрывается теоретическая и методологическая база проведенного исследования, определяется объект, предмет, цель и задачи, формулируется гипотеза исследования, аргументирована его научная новизна и практическая значимость.

Глава 1. «Федерализм: концептуальные варианты исследования федерализма. Институт федерализма» посвящена современным теоретическим концептам федерализма в российской и зарубежной научной литературе, и формированию авторской концепции федерализма как политического института.

В параграфе 1.1. «Современные концепты федерализма в российской и зарубежной научной литературе» исследуется многоаспектность изучения федерализма.

Широкое понимание федерализма, предложено российскими политологами: в федерализме усматривают политическую культуру, гуманистическую идею, идеологию , оцениваются его связи с демократией, деволюцией, сепаратизмом .

Государственно-правовое направление рассматривает федерализм как децентрализацию власти, тип организации и функционирования государственной власти, особую систему территориальных отношений и т.д.

Исследования федерализма философами, носящие политологический характер, раскрывают понятие федерализм на основе с демократией, государственным управлением .

Влияние федерализма на экономическую сферу государства рассматривается экономистами .

Единая концепция на понятие «федерализм» не сформировалось ни в России, ни за рубежом. Федерализм исследуется фрагментарно.

В ходе попыток исследования федерализма как политического института либо из предмета исследования исключаются институциональная структура федерализма, его модели, принципы и другие свойства как политического явления ,либо в институт федерализма включены элементы неполитического характера, что нарушает единство политического института. Использование в исследованиях федерализма традиционных методов не позволило ученым создать концепцию федерализма, но и обращение к наиболее целесообразному методологическому подходу в изучении федерализма - институциональному не привело к единству во мнении, по поводу института федерализма.

В параграфе 1.2. «Институт федерализма: понятие, структура» федерализм рассмотрен как политический институт, имеющий свою структуру. Федерализм - многосоставная политическая общность - политический институт, состоящий из систем и подсистем, т.е. элементов.

Первая система (элемент) института федерализма - это наличие специфически организованной и функционирующей на особых принципах единой для всего федеративного государства многоуровневой государственной власти. Федерализм «проектирует» особый социальный и политический порядок, особую власть, которую организует в пределах сложной территории федеративного государства. Данная система имеет несколько частей. Первая часть - наличие федерального уровня власти. Следующую часть составляет региональный уровень власти. В государствах, где местное самоуправление составляет уровень государственной власти, он представляет собой третью часть первой системы института федерализма.

Федеративные отношения - вторая система (элемент) названного политического института, которая обусловлена взаимодействием акторов власти по «вертикали и горизонтали». Вертикаль власти позволяет укрепить власть снизу доверху, горизонтальные отношения способствуют активизации функционирования каждого уровня. Федеративные отношения представляют собой динамический процесс, который совершенствуется посредством вовлечения субъектов политики в процедуру принятия и исполнения решений.

Третьей системой является политико-правовая основа функционирования федерализма, которая создает адаптационные параметры существования и функционирования структурных элементов института федерализма и закрепляет основные начала организации и функционирования федерализма.

Четвертой системой выступают ресурсы власти - материальные, психологические и духовные.

Кроме систем, федерализм имеет коммуникативные подсистемы, которые являются связующими частями института, обеспечивая его целостность. К ним относятся:

а) государственный аппарат, структурная организация которого определяется федерализмом (единством многоуровневой власти), его функционированием, обеспечивающим реализацию полномочий уровней власти, федеративные отношения, использование и формирование необходимых ресурсы власти и т.д.;

б) государственное управление . Государственное управление, представляющее собой реализацию управленческих функций, закрепленных за государственными органами всех уровней власти по достижению целей и задач, стоящих перед государством, обеспечивает взаимосвязь уровней власти через совокупность приемов и способов, формируя политический режим. Государственное управление, представляя собой реальное воздействие (регулирующее и организационное) государства на жизнедеятельность гражданского общества, в институте федерализма проявляет себя:

1) в федеративной политической культуре как совокупности политических стандартов, правил, традиций, посредством которых осуществляется государственное управление федеративными отношениями;

2) в политических технологиях разрешения разных по характеру социальных конфликтов и кризисов.

Структура института - это совокупность внутренне единых политических по характеру и в то же время качественно отличных друг от друга и соотносимых между собой систем, образующих политическое целое. Разделяя теорию институциональных матриц, предложенную С.Г. Кирдиной , необходимо сказать, что федерализм, как одна из подсистем общества, составляет матрицу государства, как политический институт, определяет устройство государственных органов, обеспечивает устойчивость и целостность политики, влияет на порядок ротации управленческих кадров, формирование и принятие решений, механизмы обратной связи в политической системе.

Федерализм - это базовый институт политики, который предполагает организацию и функционирование на политико-правовой основе единой многоуровневой государственной власти посредством механизмов государственного управления через государственный аппарат, использующий имеющиеся ресурсы власти для создания и укрепления федеративных отношений, социального порядка в целях всестороннего развития членов федерации и сохранения единого целостного государства.

В главе 2 «Основные характеристики федерализма» анализируются отличительные признаки федерализма, представлен перечень принципов федерализма как основных начал организации и функционирования института федерализма, а также рассмотрены модели современного федерализма, отражающие его особенность в конкретной политической практике.

Параграф 2.1. «Отличительные признаки федерализма» содержит материал, где исследованы признаки федерализма, позволяющие оценить его как самостоятельное, отличное от других, политическое явление. Российские ученые к признакам федерализма относят «формирование государства как единого целого из территорий членов федерации», демократизацию федеративных отношений , субсидиарность и т.д.

Автор считает, федерализм предполагает особую организацию политической пространственной многоуровневой власти, федеративных отношений, государственного аппарата, создание правовой основы, распределения ресурсов власти. Только после проведения организационных процедур, т.е. образования федерализма, он начинает функционировать. В этой связи следует классифицировать признаки федерализма по направлениям (сферам) его реализации: на организационные и функциональные.

К организационным признакам, отраженным в основном нормативном акте государства (конституции или договоре), автор отнес:

-закрепление факта образования федерации и федерализма в конституции/договоре с указанием целевой направленности федерализма: сохранение единого целостного государства;

- утверждение принципов федерализма;

- определение объема властных полномочий между уровнями власти;

- образование и определение статуса уровней власти;

- организация государственного аппарата;

-утверждение в государственном управлении начал федеративной культуры, особых политических технологиях;

- закрепление в основных документах национальных начал в полинациональных федерациях;

- установление единых начал политического, экономического, социального правового управления.

Динамика федерализма влечет функциональные признаки:

- деятельность по реализации обозначенных в основном нормативном акте (конституции и /или договоре) федеративных целей и задач;

- осуществление власти на консенсусно-договорных, политико-правовых технологиях; повышение эффективности государственного управления на основе принципов федерализма и реализация их в федеративных отношениях;

- темпоральное вмешательство федерального Центра в жизнедеятельность члена федерации при неблагоприятной для всего государства политической ситуации;

- развитие в полинациональных государствах национальных особенностей и решение национальных проблем;

- развитие моделей взаимной передачи конкретных полномочий уровнями власти, обогащенное государственной целесообразностью;

- распределение ресурсов власти в соответствии с образованными уровнями власти; активизация властным уровнем членов федерации архаики и современных эффектов по мобилизации и созданию «собственных» источников ресурсов;

- осуществление деятельности по сохранению единого целостного государства при развитии очерченной политической и экономической самодостаточности субъектов федерации.

Федерализм в своей сути дуалистичен. По характеру потенциальных политических последствий реализации признаков федерализма их следует разделить на две группы: дезинтеграционные (сепаратистские) и интеграционные.

К дезинтеграционным (сепаратистским) признакам следует отнести:

- стремление к политической и экономической, правовой самостоятельности во внутригосударственной жизни (политическая ситуация в России на начало 1990-х гг. в немалой степени определялась дезинтеграционными признаками федерализма);

- желание членов федерации предстать на международной арене самостоятельными государствами (в 1990-е гг. субъекты РФ принимали нормативные акты о международной деятельности, и не согласовывали свою деятельность на международной арене с федеральным Центром);

- отказ члена федерации от исполнения общефедеральных обязанностей, возложенных на него, как сторону федеративных отношений (в 90-е гг. размер налогов, перечисляемых на общефедеральные нужды, определялся политической элитой субъектов РФ);

- использование имеющихся ресурсов власти в интересах «своей» территории в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством субъекта РФ. Активно развивалась «своя государственность» членами федерации: республика Татарстан в ст. 59 Конституции закрепила, что «Республика самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства» .

Интеграционные признаки - это:

1) определение федеральным Центром основных направлений внутренней и внешней политики без консультаций с членами федерации;

2) усиление федеральным Центром субординационных начал в государственном управлении;

3) формальное соблюдение принципов федерализма;

4) активизация «унитаристских» действий Центра, направленных на усиление единых начал во всех областях государственной жизни: политической, экономической, социальной, правовой;

5) углубление соподчиненности имеющихся уровней власти федеральному уровню;

6) централизация государственного аппарата и федеративных отношений;

7) фактическая реализация федеральным Центром большинства совместных с региональным уровнем полномочий; расширение контрольных функций за осуществлением полномочий региональным уровнем власти;

8) расширение федерального присутствия в регионах через федеральные органы, расположенные на территориях субъектов РФ;

9) прямое участие федерального Центра при формировании органов власти субъектов Российской Федерации.

Интеграционные признаки формируют механизм погашения конфликта, вызванного дезинтеграционными тенденциями. Однако они не должны быть длительными по времени реализации, поскольку могу повлечь унитаристские тенденции. Сохранение федеративного государства предполагает баланс интеграционных и дезинтеграционных признаков. Полагаем, что равновесное состояние интеграционных и дезинтеграционных признаков федерализма - важнейшее условие сохранения федеративной государственности, наблюдаемое многие годы в США.

Организационные и функциональные, интеграционные и дезинтеграционные признаки можно охарактеризовать как общие, которые свойственны федерализму каждого федеративного образования. Для федерализма полинациональных федеративных образований характерен признак - сохранение национальных особенностей народов, вошедших в состав федеративного образования (объединение национальных единиц в РФ, референдум по вопросу выхода из Канады Квебека). Это особенный признак. Единичным признаком, на наш взгляд, будет наличие в составе государства ассоциированных членов (США).

Параграф 2.2. «Принципы федерализма как его основополагающие начала» раскрывает взгляды ученых на количество и содержание принципов федерализма, а также перечень принципов, предложенных автором. Не оспаривая перечень конституционных принципов федерализма, ученые предлагают свое видение принципов федерализма, в частности их количества и содержания. Сравнительный анализ принципов, предложенных зарубежными и российскими учеными, позволяет сказать, что принципы, рассматриваемые учеными не всегда касаются федерализма, а являются основными началами федерации, механизмами распределения властных полномочий и т.п.

Избранный автором подход (изучение федерализма как политического института) позволяет выявить основные начала (принципы)федерализма, исходя из взгляда на федерализм как на политический институт, а не схожих с ним явлений (в частности федерации).

Принцип конституционного закрепления государственного суверенитета за федеративным образованием .

Принцип единства многоуровневой государственной власти.

Принцип равноправия членов федерации, он является базовым началом образования федеративного государства и выстраивания федеративных отношений.

Принцип равноправия народов как акторов и источников власти в полинациональном государстве.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между образованными уровнями власти.

Принцип демократизма в организации федерализма, предполагающий организацию многоуровневой власти, распределение властных полномочий по уровням власти, особую организацию государственного аппарата и т.д.

Предложенный автором перечень принципов отражает специфику организации и функционирования государственной власти в федерации, федеративные начала в территориальной организацию государства, сущность процесса формирования государства; необходимость развития национальных особенностей в полинациональных государствах, провозглашение демократических основ федеративной государственности.

В параграфе 2.3. «Модели федерализма» раскрыты понятия «тип» и «модели» федерализма, охарактеризованы сформировавшиеся в разных странах (США, ФРГ, Канаде, Бельгии) модели федерализма. Исследование федерализма повлекло изучение моделей федерализма , т.к. единая сущность может находить свое конкретное проявление в различных моделях . Ученые предлагают разные основания для классификации моделей федерализма: совокупность государствоведческих, правовых характеристик , формы реализации принципа федерализма . Мы считаем, что политическая практика инициирует тот или иной признак, который начинает проявлять себя монопольно-активно (преобладающе-активно) относительно других признаков, приобретая инициирующую силу, инициирующие качества. Поэтому модель федерализма возникает как результат активности конкретного признака (признаков) федерализма в политико-правовой практике. В России 1917-1990-е гг. в условиях фактически унитарного управления формировалась модель фантомного федерализма . Российский федерализм 1990-х гг. отличался децентрализацией, существовала дезинтеграционная модель, порожденная дезинтеграционными (сепаратистскими) признаками федерализма. Анализ федерализма зарубежных государств подтверждает нашу гипотезу об активности признаков федерализма как основания для возникновения различных его моделей. Так, все исследователи зарубежного федерализма выделяют модель бюджетного (фискального) федерализма, когда активны такие функциональные признаки федерализма, как распределение ресурсов власти в соответствии с образованными уровнями власти, использование их в целях выполнения заявленных перед населением обязательств . Установление равного (неравного) политико-правового статуса членов федерации; развитие моделей взаимной передачи конкретных полномочий уровнями власти, обогащенное государственной целесообразностью, влечет симметричные и асимметричные модели федерализма . Объединение усилий уровней власти по решению общегосударственных задач можно оценить как кооперацию усилий и обозначить как кооперативную модель федерализма. После образования США модель распределения властных полномочий была обозначена как модель дуалистического федерализма . Современный американский федерализм характеризуют как кооперативный федерализм . Кооперативная модель имеется в европейских странах, в частности, в Германии, где эта модель вызвана к жизни конкурирующей (совместной) компетенцией властей федерации и земель.

Кооперативная модель - это общая модель федерализма для большинства федеративных государств, вызванная к жизни общими признаками федерализма. Среди моделей федерализма имеются такие, которые в особенных чертах не напоминают друг друга. Это единичные модели, возникшие при активности единичных признаков. В США имеется асимметричная модель федерализма, поскольку в государстве имеются ассоциированные члены . Для федерализма полинациональных федеративных образований характерен особенный признак - сохранение национальных особенностей в целях их развития. На основе этого признака возникает особенная модель федерализма.

В главе 3 «Федеративная система и ее основные элементы» исследовано имеющееся в отечественной и зарубежной литературе понятие «федеративная система», предложена авторская трактовка понятия «федеративная система», выделены элементы и показан процесс ее формирования. Рассмотрено соотношение демократии и федерализма.

В параграфе 3.1. «Причины и процесс образования федеративных систем» подчеркнуто, что федеративная система возникает в результате непростого политического процесса. Федеративные (союзнические) движения возникают как организованные группы интересов под влиянием неблагоприятных внутренних причин (социальные, национальные конфликты), но чаще - под влиянием внешних причин - угрозы национальным интересам государства. Сохранению германского союза способствовала угроза франко-прусской войной и активизация военного доминирования одних европейских государств над другими.

Ассоциативные образы, связанные с объединительным характером федерализма как идеи, возникли еще в Древней Руси, но в российской гуманистической мысли поддержкой пользовалась и идея сохранения унитарной формы российского государства.

Образование федеративной системы в конкретном государстве закреплено в основных законах государства и в законах членов федеративного образования. Цель федеративной системы - образование/сохранение единого целостного союзного суверенного государства. Процесс строительства федеративной системы начинается с инициирования федеративным гражданским сообществом федеративной идеи, с последующим появлением федерации и федерализма. Федеративные системы очень разнообразны, поскольку разнообразны общества, государства, народы, исторические причины, влекущие возникновение федеративных систем.

В параграфе 3.2. «Основные элементы федеративной системы» осуществлена разработка понятийного аппарата федеративной системы, показана роль федерализма в процессе формирования федеративной системы. В настоящее время обозначились три подхода в изучении федеративных систем: отождествление федеративной системы с федерацией, с федерализмом и характеристика федеративной системы, включающей в себя одновременно политико-правовые исследования и федерации, и федерализма .

Авторская версия концепции «федеративная система» предполагает исследование ее структуры, элементов, среди которых основным является федерализм. Федеративное сообщество - носитель федеративной объединительной идеи. Гражданская идея федеративного сообщества представляет собой инициирующее начало образования федеративной системы и является первым элементом федеративной системы. Реализация федеративной идеи влечет возникновение федерации, которая выступает как второй элемент федеративной системы. Федеративное государство нуждается в организации и функционировании государственной власти, федеративных отношениях, политико-правовой основе, ресурсах власти, государственном аппарате, государственном управлении. Третьим основным элементом федеративной системы, сохраняющим федеративную идею и федерацию, является федерализм. Как конкретная географическая территория, федеративная система возникает в конкретном месте, которое отличается экономическими, социальными, этническими факторами. Государство - это основание федеративной системы. Федеративная система - это общественно-политическое явление, имеющее свои элементы, возникающее под влиянием внешних и (или) внутренних факторов, жизнедеятельность которой обеспечивается ее основным элементом - федерализмом. Основным связующим началом между элементами, достижение которой обеспечивается федерализмом, выступает цель - образование (сохранение) единого целостного союзного суверенного государства.

Параграф 3.3. «Демократия в федеративной системе» содержит материал, раскрывающий взаимосвязь демократии и федерализма. В российских и зарубежных научных кругах выделяется два подхода к оценке взаимосвязи федерализма и демократии: согласно первому усматривается безусловная прямая взаимосвязь демократии и федерализма, которые «повсеместно укрепляют и стимулируют друг друга» . Согласно второму, поддерживается мнение, что федерализм не всегда органически связан с демократией . Обращение к федерализму как политическому институту, сформировало авторское видение этой проблемы.

Структурные элементы института федерализма влекут многоуровневость власти (деконцентрацию), расширение делегативной демократии; предполагают выстраивание федеративных отношений на равных партнерских началах, распределение ресурсов власти по уровням власти, принятие решений федеральным Центром с учетом интересов Федерации и каждого из членов федерации. Организация институциональных элементов федерализма предполагает установление демократических основ в государстве. Однако оценка политического, гражданско-правового, социально-экономического состояния федераций в конкретный период (например, Индии, России), не позволяет утверждать, что федерирование государства непременно влечет утверждение демократии. Гарантией демократии в любом государстве может выступать реальный, а не формально закрепленный в нормативных актах, демократический политический режим.

Глава 4 «Федерализм России и его политико-правовые основы» посвящена изучению формирования и развития федерализма в России.

Параграф 4.1. «Эволюция российского федерализма» посвящен проблеме выработке основания для периодизации федерализма и, благодаря выделенному критерию, определены этапы российского федерализма. Анализ периодизации бельгийского, немецкого, американского, канадского федерализма приводит к выводу, что за основу периодизации исследователями взяты характеристики общего состояния государства, унифицированный критерий периодизации эволюции федерализма не определен . Исследованиям эволюции российского федерализма свойственен эклектизм, что влечет выделение на разных критериях двух этапов федерализма ; трех ; четырех и т.д.

Автор считает, что основанием (критерием) для периодизации развития федерализма любого федеративного образования выступает реализация федерализма через активизацию в политико-правовой практике конкретной группы признаков, их качественные свойства, проявляющиеся в конкретный исторический отрезок. Эволюция российского федерализма начинается в 1917 г., когда были активны интеграционные признаки: определение только федеральным Центром основных начал внутренней и внешней политики, усиление федеральным Центром действий по созданию единого политического, экономического, социального, правового пространства без фактического учета интересов членов федерации, фактическая реализация Центром большинства совместных с региональным уровнем полномочий и полномочий регионального уровня, углубление соподчиненности имеющихся уровней власти федеральному уровню власти. Преобладание интеграционных признаков придали федерализму централизованный характер. Первый период российского федерализма 1917-1993 гг. - централизованный этап эволюции российского федерализма.

Конституция РФ 1993 г., создав «эффект обрамления» (фрейминг) политическим переменам , не отразила политическую практику 1993-х гг., которая выдвинула на первое место дезинтеграционные признаки: попытки выхода субъектов федерации РФ во внутригосударственных отношениях за пределы самодостаточности, очерченной правовыми документами (в первую очередь, Конституцией РФ); стремление членов федерации предстать на международной арене самостоятельными государствами (международная самостоятельная деятельность республик Якутии, Татарстана); масштабная децентрализация власти (Республика Калмыкия без уведомления федерального Центра создала оффшорную зону); использование имеющихся ресурсов власти только в интересах «свой» территории (переход Татарстана, Якутии, Башкортостана, Чеченской республики на одноканальную модель бюджетного федерализма, предполагающую экономическую самостоятельность); развитие «своей государственности» членами федерации (в том числе территориальными: в 1993 г. Свердловская область официально провозгласила себя Уральской республикой ). Это второй децентрализованный этап развития российского федерализма, который возник в 1990-е гг. и продолжался до 2000 г.

Третий этап российского федерализма начался в 2000 г. и длится по настоящее время. Он повлек усиление подчиненности федеральному уровню власти через: административно-территориальное укрупнение (образование федеральных округов); создание в субъектах РФ дополнительно федеральных управленческих структур; усиление роли полномочных представителей Президента РФ; возможность формировать органы государственной власти субъектов РФ путем изменения процедуры формирования института высшего должностного лица региона; усиление финансового контроля со стороны Центра; властное моделирование отношений с субъектами РФ: централизацией «регулятивных полномочий в сферах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ» , отходом от расширенной договорной практики; нормативное обеспечение процесса усиления централизации государственного управления. Третий этап в развитии российского федерализма - это централизованный этап, т.к. проявили себя интеграционные признаки, приобретшие черты современного уровня политико-правовой и социальной практики. Это переходный период, обусловленный необходимостью преодоления последствий сепаратизма второго этапа, дополняемый проявлениями мирового финансового кризиса. Цель - сохранение единства и целостности России оправдывает временное утверждение в государственном управлении технологий центризма.