Административно-государственное реформирование в странах Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-государственное реформирование в странах Европейского Союза

Специальность: 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Дубровин Юрий Иннокентьевич

Москва, 2009

Диссертация выполнена на кафедре политического анализа факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова

Научный консультант: доктор философских наук, профессор В.П. Пугачев

Официальные оппоненты: Ведущая организация: доктор политических наук, профессор И.А. Василенко

доктор политических наук, профессор О.В.Гаман-Голутвина

доктор исторических наук, профессор К.С. Гаджиев Российский университет дружбы народов, кафедра сравнительной политологии

Защита состоится 22 декабря 2009 г. в 16 ч. 20 мин. На заседании Диссертационного совета Д. 501.001.27 по политическим наукам при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ломоносовский пр-т., д. 27, кор 4, ауд. А-619

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Отдела диссертаций Фундаментальной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова (сектор «А», 8-й этаж, к. 812) по адресу: Ломоносовский проспект, д. 27.

Автореферат разослан «____» _______________ 2009 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

доктор политических наук, профессор Г.В. Пушкарева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последние десятилетия многие страны Европейского Союза встали на путь административно-государственных реформ, которые направлены на дальнейшее совершенствование государственного аппарата в соответствии с требованиями времени. Россия и страны ЕС являются ближайшими соседями, имеющими общие основополагающие ценности и цели, поэтому для отечественных политиков и ученых особый интерес представляют исследования в сфере европейской политики и государственного управления.

Сегодня Европейский Союз в обновленном виде - с единой валютой, коллективными вооруженными силами, конституционным договором и в расширенном составе - имеет гораздо больше оснований претендовать на роль второго мирового лидера, чем 5-10 лет назад. На Европейский Союз приходится около 50 % российской внешней торговли, более 52 % прямых иностранных инвестиций в Россию идут из ЕС. Именно поэтому будущее государств ЕС, новые тенденции в административно-государственном управлении европейских стран волнуют не только самих европейцев, но и российских политологов, которые с интересом следят за тем, как европейцы совершенствуют административно-государственный ландшафт своих государств.

Реформирование административно-государственного управления, начавшееся в европейских странах в 80-90-е годы ХХ века и продолжающееся сегодня, имеет как некоторые общие тенденции, так и определенные различия. Глубокое осознание общего и особенного в процессах административно-государственных реформ в европейских странах весьма полезно для российских политологов, имеющих возможность сопоставлять европейский опыт с развитием российской административной реформы. Это даёт возможность учесть чужие ошибки и принять во внимание достижения других, чтобы избежать промахов при планировании дальнейших этапов реформ в собственной стране. Нельзя не согласиться с известным европейским специалистом У. Барчем: несмотря на то, что сегодня перед европейскими странами и Россией стоят сходные требования в сфере управления, «в то же время необходимо учитывать, что ответы на вызовы времени не могут быть одинаковыми».

Таким образом, исследование основных направлений административно-государственных реформ в странах ЕС представляется актуальной научной, политической и практической задачей для российской политологии. Творческий процесс сравнительного анализа европейских и российских административно-государственных реформ позволяет развивать дальше теорию государственного управления и административного реформирования.

В диссертации в качестве примера исследования выбраны высокоразвитые страны Европейского Союза - Великобритания, Франция, Германия, а также Финляндия. Эти страны выбраны неслучайно. Наиболее развитые страны ЕС столкнулись с необходимостью обновления системы государственного администрирования раньше всех, и именно они во многом стали идейными носителями транснационального движения за административно-государственные реформы, отвечающего потребностям постиндустриального общества.

Общими основаниями административных реформ в этих странах были: кризис государства «всеобщего благосостояния» и растущий объём публичного сектора; неустойчивость экономического и социального развития; интернационализация и глобализация процессов развития; рост информационных потоков и технологий; резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии; переход к постиндустриальным ценностям в культуре и образе жизни.

Эти страны интересны еще и тем, что многие аспекты концептуального и идеологического обоснования европейских реформ были разработаны именно в них. Важно рассмотреть эти страны ещё и потому, что они являются основными представителями разных групп государств, объединённых по устройству и способу функционирования государственного и публичного управления: «англосаксонские» страны (Великобритания); «наполеоновские» страны (Франция); «германские» страны (Германия) и «северные» страны (Финляндия). Анализ европейских реформ позволит определить наиболее важные проблемы административно-государственного реформирования и возможные варианты их решений, что весьма актуально для современных реформаторов во всех странах мира, в том числе и в России. Все это обусловило выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследование административно-государственных реформ в европейских странах имеет солидную научную традицию. Теоретико-методологические основы реформирования государственного управления были заложены в классических трудах М. Вебера, Ф. Герцберга, Д. Макгрегора, А. Файоля, М. Фоллета и других. Среди современных теоретико-методологических исследований государства и государственного управления нельзя обойти вниманием работы З. Баумана , У. Бека , Л. Зидентопа , М. Манна , Г.В. Пушкарёвой , А.И. Соловьёва . К примеру, Ю. Хабермас, размышляя о возможностях и границах развития национальных государств в Европе, опасается, что «сегодня глобализация тех же самых тенденций, которые некогда породили национальное государство, ставит его суверенитет под сомнение. Разрозненные государства становятся все менее способными управлять национальными экономиками как собственными хозяйственными фондами».

З. Бауман более оптимистично рассматривает процесс государственных преобразований в европейских государствах. Он подчеркивает, что на фоне охваченной конфликтами планеты Европа выглядит благополучной лабораторией, где продолжают разрабатываться инструменты для совершенствования государственного управления.

Для теоретико-методологического осмысления взаимообусловленности институциональных и социокультурных факторов в процессе административно-государственных реформ важную роль играют классические труды П. Бергера, Э. Гидденса, Э. Дюркгейма, Т. Лукмана, У. Мура, Т. Парсонса, А. Турена и др. Исследованию механизмов политических изменений посвящены работы Г. Алмонда, Р. Арона, Р. Даля, К. Дойча, Д. Истона, С. Липсета, Т. Скокпол, С. Хантингтона и другие.

Целый ряд работ посвящен процессам развития демократических институтов в ходе современных реформ в ведущих странах мира, среди которых следует отметить труды западных исследователей: Р. Инглехарта, Т. Карла, Т. Карозерса, Х. Линца, С. Липсета, В. Меркель, А. Пшеворского, Д. Растоу, С. Хантингтона, Ф. Шмиттера и др. , а также работы отечественных ученых: П.К. Гончарова, А.Н. Медушевского, А.Ю. Мельвиля и др. Помимо этого, можно выделить исследования, связывающие процесс развития демократических институтов с приоритетным влиянием тех или иных структурных и процедурных факторов: Т. Байхельта, Л. Даймонда, Т.П. Лебедевой, Ф.В. Рюба, Х.А. Чейбуба, А. Шедлера, Ф. Шмиттера и др.

Среди современных западных исследователей, изучающих конкретные административно-государственные преобразования в европейских странах, можно назвать У. Барча, Дж. Брауна, Т. Гэблера, М. Консайдана, Дж. Льюиса, Д. Осборна, М. Спайса, С. Селдема и др. Многие идеи современных административных реформ были заимствованы из бизнес-менеджмента и разработаны такими известными авторами как П. Друкер, М. Портер, Р. Каплан, Б. Мильнер, Д. Нортон, М. Хаммер и Д. Чампи.

Для понимания теоретико-методологических основ современных административных реформ важную роль играет работа Д. Осборна и П. Пластрика «Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства» , а также коллективный труд Б. Альстрэнда, Дж. Лэмпелаи и Г. Мицберга «Школа стратегий». Вопросам методологии и стратегии административных реформ посвящен также труд экспертов Всемирного банка Н. Мэннинга и Н. Парисона «Реформа государственного управления: международный опыт для России».

Многие работы европейских исследователей посвящены проблемам формирования информационного государства в процессе современных административных реформ. Это труды Г. Банзе, Г. Бехманна, А. Грунвальда, М. Кастельса, К. Кенена, Н. Керстинга, Л. Хеннена и др.

Среди страноведческих работ, посвященных административно-государственным преобразованиям в отдельных странах ЕС, следует выделить исследования Дж. Коупера, Э. Леффлера, А. Лоутона, Я. Нуосиайнена, Э. Роуза, С. Тийхонена, К. Холкери , а также российских авторов Ю.И. Рубинского, А.А. Терентьева и др.

Необходимо отметить также труды российских авторов, посвященные исследованию эволюции европейских государств: Ю.А. Борко, В.Г. Шемятенкова, Н.П. Шмелёва. Российские ученые в своих трудах по государственному управлению в той или иной степени обращаются к европейскому опыту государственного администрирования. Здесь следует назвать работы Г.В. Атаманчука, И.А. Василенко, В.В. Граждана, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, Е. Литвинцевой, В.В. Лобанова, Г.В. Оболонского, А.В. Сурина, О.Ф. Шаброва.

Ряд российских исследователей рассматривают процесс современных административных реформ в ведущих странах мира и в России. Среди них можно выделить работы А.А. Акульчева, А.Г. Барабашева, О.В. Гаман-Голутвиной, Т.В. Зайцевой, А.А. Иванова, Ю.В. Ирхина, В.С. Комаровского, Г.Л. Купряшина, А.В. Понеделкова, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева, А.М. Старостина, А.В. Сурина и др. Эти авторы рассмотрели основные этапы, цели и задачи административных реформ, попытались объяснить причины их трудностей и наметить пути их преодоления.

Среди диссертационных работ, посвященных проблематике административных реформ в странах Запада, следует назвать исследования А.А. Авчуховой, Ж.В. Грековой, С.В. Гордиенко , в которых рассматриваются различные аспекты теории и практики административно-государственного реформирования (института президентства, государственной службы, института федерализма) в отдельных европейских странах, а также в США, в контексте российских реалий. Однако комплексное сравнительное исследование опыта реформирования ведущих европейских государств в этих работах не предпринималось.

Необходимо отметить также диссертационные исследования, посвященные административно-государственным реформам в России, Е.В. Бродовской, И. Лю, В.В. Мазиашвили, Е.А. Яковлевой и др., в которых в общем плане затрагиваются проблемы использования зарубежного опыта реформирования в российских условиях.

Проведенный анализ литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на растущий интерес российских ученых к исследованию проблем административно-государственных реформ в разных странах мира, до сих пор в научной литературе нет специальных сравнительных исследований, посвященных комплексному изучению опыта административно-государственных реформ в ведущих странах ЕС. Именно поэтому существует настоятельная потребность в подобном исследовании, которое необходимо для развития теории и совершенствования практики административно-государственного реформирования в современной России.

Желание восполнить такого рода пробелы, в конечном счете, и обусловили объект, предмет, цель и задачи данной работы.

Объектом исследования являются современные административно-государственные реформы в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии. административный государственный реформа

Предметом исследования являются современные модели административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии, Финляндии в сопоставлении с российским опытом реформирования.

Цель диссертационной работы состоит в выявлении важнейших общих направлений и особенностей административно-государственных реформ в странах ЕС на примере Великобритании, Франции, Германии, Финляндии, а также в обосновании возможностей использования опыта этих реформ в современной России.

Поставленная цель определила основные задачи работы:

выявить базисные теоретико-методологические подходы к административно-государственному реформированию в странах ЕС, а также общие принципы и направления такого реформирования;

определить и раскрыть важнейшие общие предпосылки европейских административно-государственных реформ, повлиявшие на особенности процесса реформирования в этих странах;

разработать модель административно-государственных реформ в Великобритании, раскрыть её специфику;

выявить модель административно-государственных реформ в Германии, её важнейшие особенности;

представить административно-государственные реформы во Франции в виде модели, показать её особенности и специфику;

выявить особенности модели административно-государственных реформ в Финляндии, определить их специфику и рассмотреть важнейшие направления;

осуществить сравнительный анализ итогов административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии, выявить их позитивные и негативные последствия, а также наиболее значимые проблемные зоны реформирования;

обосновать возможности использования опыта европейских административно-государственных реформ в современной России.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1980-2009 гг., поскольку именно в это время в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии осуществлялся новый курс в административно-государственном реформировании.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что современные тенденции административно-государственных реформ в странах Европейского Союза определяются рядом универсальных факторов (глобализация, интеграционные процессы в Европе, информационная революция, новейшие достижения в сфере менеджмента и управленческих технологий); региональных факторов (общие традиции европейской управленческой культуры, приблизительно одинаковые социально-экономические и политические условия для наиболее развитых европейских стран) и действием специфических социокультурных факторов (традиции, обычаи, личностные качества реформаторов и др.), которые индивидуальны для каждой европейской страны, что планируется рассмотреть на примере Великобритании, Франции, Германии и Финляндии. Автор полагает, что наиболее заинтересованными в европейских реформах выступают правящие политические и экономические элиты, поэтому во всех исследуемых странах реформы проводятся «сверху» правительством, стремящимся укрепить систему государственного управления, вернуть доверие к государственным институтам со стороны населения.

Автор прогнозирует, что в ходе реформ во всех исследуемых странах неизбежно будет происходить переоценка некоторых принципов и теоретических концептов, связанных с внедрением менеджеристских подходов в систему государственного управления. Уже сегодня это проявляется в широких общественных дискуссиях, которые подталкивают к переходу от идей «нового государственного менеджмента» и «малозатратного государства» к более взвешенным подходам «хорошего управления» («good governance») и «активизирующего государства».

Теоретико-методологическую основу исследования составляют научные положения отечественных и зарубежных ученых, заложивших основы развития теории демократии (Р. Даль, А. Лейпхарт, С. Липсет, Дж. Сартори, С. Хантингтон, Й. Шумпетер и другие); теории бюрократии (М. Вебер, А. Файоль и других); теории политических систем (Г. Алмонд, К. Дойч, Д. Истон, Т. Парсонс и других); теории политических изменений (Р. Арон, Р. Даль, С. Липсет, С. Хантингтон и другие); теории институциональных изменений (А. Круассан, В. Меркель, Д. Норт, А. Рыбаков и др.).

В основе методологии исследования лежит междисциплинарный подход, позволяющий объединить совокупность общенаучных и специальных политологических методов, среди которых - системный анализ, неоинституциональный подход, конкретно-исторический метод, социокультурный метод, ситуационный и сравнительный анализ, социетально-деятельностный подход.

Системный анализ позволил представить процесс административно-государственных реформ в виде системной целостности, с его помощью раскрыт коэволюционный характер взаимосвязи институциональных и социокультурных составляющих трансформации административно-государственных институтов в процессе реформ.

Социокультурный метод дает возможность проследить культурные различия между странами, а неоинституциональный подход позволяет рассмотреть процесс реформ сквозь призму организации ведущих институтов власти. С помощью неоинституционального подхода выявлена специфика функционирования различных институтов административно-государственной системы общества, проанализированы особенности институциональных усложнений и институциональных искажений в условиях трансформационного процесса. На его основе рассмотрена взаимосвязь функционирования формальных и неформальных институтов, развития институциональной структуры и деятельности субъектов трансформационной активности.

Применение социетально-деятельностного подхода продиктовано необходимостью учета инверсионной природы социально-политической динамики в процессе административных реформ, что важно для определения специфики протекания трансформационных процессов, направленных как на воспроизводство, так и на изменение тех или иных административно-государственных структур.

Использование конкретно-исторического подхода дало возможность рассмотреть административные реформы в контексте общеисторических и общеполитических процессов в ведущих странах ЕС, а ситуационный анализ позволил уделить должное внимание подробному рассмотрению наиболее важных проблем реформирования в разных странах современной Европы.

Для более глубокого проникновения в сущность европейских реформационных процессов, автор использует разработанную им модель анализа административно-государственных реформ на основе пяти базовых критериев, отражающих наиболее существенные параметры реформирования: приоритетные цели; уровень преобразований; темпы преобразований; проблемные зоны; достижения реформаторов.

Эмпирическую базу исследования составили документы, материалы и мониторинг административных реформ на официальных веб-сайтах правительств Великобритании , Германии , Франции, Финляндии и Российской Федерации . Важное значение имели социологические исследования, проведенные экспертами Всемирного банка по просьбе Правительства РФ в странах Европейского Союза, России и других странах мира, опубликованные Н. Мэннингом и Н. Парисоном, а также исследования других отечественных и зарубежных фондов.

Автор использовал публикации в отечественной и зарубежной периодической печати, а также в электронных СМИ. Среди периодических изданий особый интерес при изучении административных преобразований в отдельных странах Евросоюза представляют такие журналы, как «European Journal of Political Theory», «European Union Politics», «The Responsive Community», «Comparative Political Studies» .

Существенную эмпирическую информацию дали материалы международных, общероссийских и региональных конференций и круглых столов, методологических семинаров и дискуссий по проблемам административных реформ в разных странах мира.

Положения, выносимые на защиту

1. Традиции конституционной демократии, достаточно высокий уровень экономического развития, «веберовские» традиции «идеальной бюрократии», лежащие в основе административно-государственного управления в Европе, породили общий контекст административных реформ в ведущих странах ЕС. Все это позволяет выделить некоторые важнейшие общие причины европейских реформ, повлиявшие на особенности процесса реформирования в этих странах и сгруппировать их по блокам. Первый блок составляют внутригосударственные причины: политические, экономические, социальные, управленческие, информационно-коммуникационные и общенаучные. Второй блок включает международные причины: глобализация, информатизация, углубление и расширение интеграции в рамках Евросоюза.

2. Общие методологические принципы основных административных реформ, направленных на укрепление государственного аппарата, определяются уровнем развития современного государственного управления в Европе и достижениями мировой политической мысли в сфере административно-государственного управления. Именно поэтому в основе методологии основных европейских реформ лежит междисциплинарный подход, соединяющий несколько ведущих принципов: отделение административной власти от политической и проведение административных реформ в функциональном, а не в политическом плане; сочетание системного, ситуационного и социокультурного подходов к реформированию; ориентация на информационную парадигму управления; принцип эволюционного развития, то есть ориентация на последовательное, поэтапное реформирование, а не на «шоковую терапию».

3. Инновационные принципы и технологии передовых административных реформ постепенно эволюционировали от «нового государственного менеджмента» к модели «good governance» («хорошего управления»). Технологии «good governance» предполагают переход от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на более полный учет политических и моральных аспектов администрирования, что требует использования концептуальных положений теории сетей, синергетики, общественно-государственного управления, теории демократии коммунитарного типа.

4. В настоящее время можно говорить о формировании европейской «рамочной модели» административно-государственного реформирования, которая достаточно эклектична и включает несколько основных направлений: информатизация и дебюрократизация, новый государственный менеджмент и концепция «хорошего управления» («good governance»), «активизирующее государство»; децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг); приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм. Однако данная «рамочная модель» не претендует на полноту, поскольку европейский опыт реформирования базируется на установках на культурную гетерогенность и партикуляризм, что непосредственно отражается в моделях административного реформирования каждой отдельной европейской страны.

5. Перспективы развития административно-государственных реформ в Европе связаны с воплощением концепции «хорошего управления» («good governance») и «активизирующего государства». К основным характеристикам «хорошего управления» относятся: участие граждан в управлении; верховенство закона; прозрачность системы управления; чувствительность к потребностям граждан; ориентация на согласие; справедливость; результативность и действенность; подотчетность общественности; стратегическое видение перспектив. Концепция «активизирующего государства» означает, что между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность. Причем государственные структуры инициируют процесс решения общественных проблем и выступают в роли посредника, предоставляя в дальнейшем обществу действовать самостоятельно. В целом такое государство только устанавливает рамки ответственности для всех его граждан и способствует развитию гражданской и деловой активности.

6. Разработанная в диссертации авторская модель анализа административно-государственных реформ на основе пяти базовых критериев позволяет системно представить наиболее существенные параметры реформирования, акцентировано обозначить как позитивные, так и негативные стороны реформ, выявить их специфику по таким параметрам, как приоритетные цели, уровень преобразований, темпы преобразований, проблемные зоны, достижения реформаторов.

7. Английская модель административных реформ является достаточно радикальной, что связано с высокой степенью свободы маневра в рамках английской системы государственного управления. Здесь присутствует повышенная институциональная восприимчивость к реформам основных учреждений (правовые и исторические традиции). Реформаторы могли опереться на традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте. Специфика современного английского опыта реформирования выразилась в том, что принципы нового государственного менеджмента вводились весьма энергичными темпами, динамика реформирования шла по нарастающей, что привело к ликвидации многих исторически сложившихся административных структур, и в значительной степени подорвало исторические традиции. С приходом к власти Г. Брауна реформационная стратегия была во многом пересмотрена в духе консерватизма и традиционализма.

8. Французская модель административных реформ является социализированной: приоритетом здесь является не удешевление государственных услуг и повышение отдачи от деятельности чиновничества, а усиление демократического характера государственного управления, поскольку от реформ французы ожидают большей социальной справедливости и равенства граждан перед государством, утверждения общественного интереса над частным. Динамика французских реформ является весьма умеренной, с явным торможением в последние годы на фоне экономического кризиса. В рамках французской административной реформы создается сервисная модель государственного управления, ориентированная на применение принципов электронного государства и внедрение методов корпоративного управления в государственных структурах.

9. Немецкая модель реформ может быть названа консервативной, она базируется на осознании самобытности национальной управленческой культуры, квалифицируемой как «культура государственности», в отличие от «культуры гражданского общества», характерной для Великобритании. Германия стремится сохранить веберовские традиции рациональности управления как рациональности законов, планов и инструкций, но в то же время реформаторы постепенно вводят элементы новых управленческих концепций. Динамика немецких реформ является подчеркнуто медленной.. В целом в процессе современных административно-государственных реформ Германия постепенно перешла от концепции «малозатратного государства» к идее «активизирующего государства», ориентированного на гражданина.

10. Финская модель административных реформ является инверсионной, поскольку в процессе реформирования происходила радикальная корректировка реформационной стратегии. Динамика финских реформ менялась на разных этапах - от достаточно радикальной к преимущественно консервативной. Первоначально реформы шли энергичными темпами, внедряя принципы нового государственного менеджмента, ориентируясь на опыт Великобритании. Вызванный реформой социальный кризис заставил правительство скорректировать стратегию реформ (ориентируясь на более успешный опыт Германии), сделав реформы более последовательными и постепенными. Основной акцент был перенесен на структурные реформы министерств и ведомств, где постепенно, с помощью «пилотных» проектов, внедрялись принципы управления по результатам повышения управленческой гибкости и внедрение концепции делегирования полномочий.

11. Особенности административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии могут быть выявлены с помощью оценочной модели, базирующейся на следующих критериях: приоритетные цели; уровень преобразований; темпы преобразований; проблемные зоны реформ; достижения реформаторов.

12. Административно-государственные реформы в России являются не менее актуальной задачей, чем в развитых европейских странах. При реализации административно-государственной реформы в нашей стране необходимо учитывать как отечественную социокультурную специфику системы государственного управления, так и европейский (мировой) опыт в этой области. Главная задача, стоящая сегодня перед Россией состоит в проведении в жизнь основных административно-государственных реформ, направленных на укрепление основ государственной системы управления. Элементы продвинутых реформ и инновационных технологий можно вводить постепенно в качестве «пилотных» проектов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем, впервые в отечественной политической науке, проведен целостный концептуальный анализ европейского опыта административно-государственного реформирования, выявлены общие направления, особенности и проблемные зоны реформ и обоснована возможность использования опыта этих реформ в современной России. Наиболее важные, преимущественно или целиком инновационные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

1. Выявлены наиболее существенные причины европейских административно-государственных реформ как внутреннего характера (политические, экономические, социальные, общенаучные, управленческие), так и международного характера (европейская интеграция и глобальные преобразования).

2. Определена методология европейских реформ, в основе которой лежит междисциплинарный подход, соединяющий принципы системного, структурно-функционального, ситуационного, социокультурного, эволюционного и информационного и некоторых других подходов к реформированию.

3. Выявлена общеевропейская «рамочная модель» административно-государственного реформирования, которая включает несколько основных направлений: информатизацию и дебюрократизацию, «хорошее управление» («good governance»), «активизирующее государство»; децентрализацию (деконцентрацию, аутсорсинг); приватизацию и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм.

4. Разработана авторская модель анализа европейских административно-государственных реформ на основе пяти ведущих критериев, отражающих наиболее существенные параметры реформирования: приоритетные цели, уровень преобразований, темпы преобразований, проблемные зоны, достижения реформаторов.

5. На основе авторской модели анализа европейских административно-государственных реформ разработаны модели административных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии, соответственно: радикальная, социализированная, консервативная и инверсионная.

6. В результате сравнительного анализа итогов административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии выявлены общие тенденции и социокультурная специфика, основные проблемы и достижения реформаторов.

7. Выделены и проанализированы основные проблемные зоны реформ, среди которых: сложности с внедрением информационных технологий и рыночных принципов в систему государственного управления; некоторые просчеты в планировании реформ; недооценка конфликта интересов разных групп чиновников и другие. Показано, что рыночные методы имеют границы своего применения в государственных структурах.

8. Обобщены результаты европейских реформ и показано, что нигде реформаторам не удалось полностью достичь запланированных целей. Только по некоторым направлениям достигнуты позитивные показатели (сокращение и рационализация количества органов власти федерального уровня, уменьшение числа государственных служащих и др.).

9. Обосновано особое влияние европейской интеграции на ход реформ, которое выражается в стремлении использовать понятия «универсальных служб» и служб «всеобщего экономического интереса», что в перспективе способно привести к значительно большей унификации административно-государственных реформ в странах ЕС.

10. Определены основные уроки европейских реформ для России, главное значение которых состоит в том, что необходимо отказаться от стратегии слепого копирования западного опыта, особенно от практики англосаксонских государств. Гораздо продуктивнее ориентироваться на медленный эволюционный путь реформ, сохраняя социокультурную специфику института гражданской службы.

Научно-теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена его теоретической и практически-политической актуальностью, а также высокой востребованностью аналитических выводов и практических рекомендаций диссертации для разработки и проведения российской административной реформы. Основные положения и выводы работы вносят определенный вклад в изучение процесса административно-государственного реформирования в странах ЕС.

Анализ и выявление важнейших направлений и особенностей современных европейских реформ (в частности, разработка общеевропейской «рамочной модели» административно-государственного реформирования, показ ее проблемных зон и определение возможностей их преодоления и др.) имеет важное научное значение для обоснования возможности использования опыта европейских реформ в современной России.

Материалы диссертации могут быть использованы в научной, педагогической и прикладной сферах деятельности. В сфере науки их можно использовать при дальнейшем сравнительном изучении современных административных реформ в странах Европейского Союза и в Российской Федерации, что будет способствовать избежание ошибок при дальнейшем планировании административных реформ в нашей стране. Результаты исследования могут быть применены при проведении политологического анализа отечественных административно-государственных реформ, а также при выработке стратегии и тактики реформирования.

В педагогической области результаты исследования можно использовать в институтах повышения квалификации государственных служащих при чтении курсов по государственному управлению и административным реформам.

В сфере практической политики и государственного управления результаты исследования можно использовать для обоснования конкретных рекомендаций по реформированию государственных структур в России, при проведении мониторинга административных реформ, разработке антикризисных мер в процессе подготовки реформ.

Апробация результатов исследования. Предварительная разработка темы и отдельных положений диссертации была проведена при подготовке диссертантом пяти научных монографий: «Современные административно-государственные реформы в ведущих странах Европейского Союза» (2008 г.); «Модернизация национальных государственных систем в странах Европейского Союза и проблемы обеспечения безопасности России» (1999 г.); «Угроза расширения НАТО на Восток и проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации» (1998 г.); «Сотрудничество правоохранительных органов России и европейских государств в рамках Интерпола в борьбе с терроризмом» (1997 г.); «Политические процессы в Европе и их влияние на обеспечение безопасности России» (1996 г.). Разработка темы исследования отражена во многочисленных статьях, опубликованных в отечественных научных журналах и сборниках.

Основные идеи, выводы, положения были изложены в докладах и выступлениях диссертанта на научных и научно-практических конференциях в Москве, регионах России и за рубежом, таких как Всероссийская научная конференция «Политическая наука и политическое образование в России (к 20-летию преподавания современной политологии в системе университетского образования страны)» (Москва, 17-18 апреля 2009 г.), Международный семинар ЮНЕСКО «Развитие демократии и защита прав человека в России и странах Евросоюза» (Франция, Париж, ЮНЕСКО, февраль 2009 г.), Международная конференция «Расширение межтерриториального сотрудничества регионов Италии и России» (Италия, Милан, октябрь 2008 г.), Международная конференция «Перспективы стратегического партнёрства России и Европейского Союза» (Италия, Парма, сентябрь 2007 г.), Международный симпозиум «Влияние интеграции на развитие регионов стран Европейского Союза» (Италия, Турин, сентябрь 2006 г.), Международная конференция «Актуальные проблемы современного развития Европы» (Великобритания, Оксфорд, сентябрь 2005 г.), Международная конференция «Государственные реформы в странах Евросоюза» (Италия, Милан, октябрь 2005 г.), Международная конференция «Административные реформы в Финляндии и России: особенности и перспективы» (Финляндия, Куопио, октябрь 2003 г.), Международный семинар «Евросоюз и Россия: перспективы взаимодействия» (Новосибирск, январь 2009 г.), Международная конференция «Государственные реформы в России и Бельгии: особенности и перспективы (Новосибирск, ноябрь 2007 г.).

Апробация отдельных положений диссертационного исследования проводилась в практической деятельности диссертанта, включая политическое консультирование (эксперт Совета Европы), а также в преподавательской деятельности в Сибирском институте международных отношений и регионоведения (читает курсы лекций «Региональные аспекты современных международных отношений»; «Внешняя политика Российской Федерации в контексте нового миропорядка»; «Европейский Союз и Россия: перспективы сотрудничества»). Диссертант осуществляет научное руководство аспирантами и студентами. Под руководством диссертанта были защищены четыре диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук по проблемам развития Европы.

Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ.

Структура работы

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи диссертации, определяется её методологическая база, научная новизна и практическая значимость результатов исследования.

В первой главе «Основные теоретико-методологические подходы к административно-государственному реформированию в странах ЕС» рассматриваются важнейшие предпосылки и ведущие методологические принципы европейских административно-государственных реформ, а также основные направления и перспективы административно-государственного реформирования.

Автор обращает внимание на то, что в современной науке понятие «административно-государственная реформа» используется в двух смыслах - широком и узком. В широком понимании - когда речь идет о глубоких и масштабных изменениях государственных органов, связанных со структурными преобразованиями государственного управления. В узком смысле - когда речь идет о коренной перестройке работы государственной службы. В диссертации административно-государственная реформа рассматривается в широком смысле: как запланированный эволюционный процесс структурно-функциональных изменений в работе административно-государственного аппарата, призванный усилить эффективность и повысить качество его работы.

Особое внимание отводится исследованию предпосылок европейских реформ, поскольку их выявление позволяет более глубоко раскрыть смысл и основные тенденции административно-государственных преобразований. Автор выделяет некоторые общие причины реформ, характерные для Великобритании, Франции, Германии и Финляндии, сгруппировав их в крупные блоки. Первый блок - внутренние причины (внутригосударственные); второй блок - внешние причины (международные).

К первому блоку относятся следующие внутригосударственные причины: политические, экономические, социальные, информационно-коммуникационные, управленческие и общенаучные. Среди политических причин: недовольство политических элит и граждан недостаточно эффективной работой государственного аппарата, социально-экономическими проблемами, возникшими в государственном секторе, а также стремление политической элиты вернуть доверие граждан к институтам государства путем некоторой демократизации системы административно-государственного управления. К экономическим причинам относятся: раздутые штаты, дефицит бюджета, неэффективность расходования средств и др. Среди социальных причин выделяются: недовольство граждан бюрократизмом и качеством предоставляемых публичных услуг. К управленческим причинам относится отставание управленческих технологий государственного сектора от управления в бизнесе. Среди информационно-коммуникационных причин: стремление реформаторов использовать новые информационно-коммуникационные технологии для совершенствования работы государственного аппарата, чтобы сделать его более эффективным. В ряду причин общенаучного характера: развитие административной науки и проявление к ней все большего внимания практиков, включение потенциала науки в реформаторский процесс.

Ко второму блоку причин, повлиявших на ход административно-государственных реформ в странах Евросоюза, относятся внешние (международные) причины, среди которых выделяются европейская интеграция и глобализация. Интеграция имеет стимулирующее воздействие на проведение реформ во всех странах - членах ЕС. Она проявляется в сельском хозяйстве, промышленности, сфере услуг и культуре всех стран ЕС, совместных усилиях по обновлению технологии производства, в развитии общей инфраструктуры, повышении качества менеджмента, в том числе и в государственных структурах. Интеграция и глобализация стимулируют развитие европейских административно-государственных реформ в сторону формирования общего пространства свободы, безопасности и правопорядка в ЕС.

Все выявленные причины в своем взаимодействии детерминируют важнейшие параметры и направления европейского реформирования, предопределяют его цели, назначение и содержание. Помимо этого, приведенный выше перечень причин во многом объясняет, почему реформы в европейских странах проводились «сверху» правительством, стремящимся укрепить систему государственного управления с помощью новых научных методов административного реформирования, вернуть доверие к государственным институтам со стороны населения, недовольного бюрократизмом и косностью чиновников.

Динамика европейских реформ предполагает два этапа реформирования - основные и передовые (продвинутые) реформы. В диссертации показано, что основные реформы базируются на укреплении классических принципов бюрократии. Автор обращает особое внимание на то, что методологические принципы стратегии основных административных реформ определяются, прежде всего, стремлением реформаторов комплексно использовать достижения современной теории административно-государственного управления: соединить принципы системного, структурно-функционального, ситуационного, социокультурного подходов, сделав акцент на информационной парадигме административно-государственного управления. При этом принцип отделения административной власти от политической обусловил проведение административных реформ в функциональном, а не политическом плане, а принцип эволюционного развития предопределил ориентацию реформаторов на последовательное, поэтапное реформирование, а не на «шоковую терапию».

В диссертации подчеркивается, что более глубокие - продвинутые реформы - предполагают внедрение рыночных методов управления и принципов нового менеджеризма. Первоначально определилось несколько основных направлений административных реформ в ведущих странах ЕС: информатизация и дебюрократизация, новый менеджеризм, децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование.

Общим инструментом реализации всех намеченных выше направлений реформ является ориентация деятельности органов государственного управления на концепцию управления по результатам. Не все европейские страны имеют большой опыт реализации данной концепции, многие только начинают ее использовать. Вместе с тем, существуют некоторые общие черты внедрения на практике обозначенных преобразований.

Важной общей задачей в сфере повышения качества бюджетных услуг является задача активного сотрудничества государственных органов с населением. Так, в Германии для формирования у населения положительного мнения о качестве получаемых государственных услуг предусматривается использование специальных постановлений, защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей.

Еще одной задачей реализации реформ является разработка системы регламентов работы с гражданами. Например, в Великобритании такая система носит название «стандартов работы с гражданами». Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением. Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., каждому государственному учреждению определены обязательства по отношению к гражданам.

Автор обращает внимание на такое направление реформ европейских стран, как повышение прозрачности и оперативности предоставляемых услуг. Например, в целях повышения прозрачности и качества системы предоставляемых услуг, государственные департаменты Великобритании ежегодно разрабатывают и представляют на официальных сайтах отчеты по индикаторам кодекса лучшей практики. В Финляндии с этой целью осуществляется оценка результатов государственных программ реформирования. В качестве критериев при этом выступают: мнение населения о качестве общественных услуг; управляемость государственного сектора; эффективность деятельности государственного сектора; мотивация государственных служащих; качественная характеристика процесса осуществления реформ; значение целей программы и ее непротиворечивость.

Повышение качества бюджетных услуг в европейских странах определяется следующими составляющими: оперативность, сроки удовлетворения требований предоставления услуги; доступность для всех групп населения; ясность и прозрачность процесса оказания услуги; обеспечение прав пользователей; персональный подход к клиентам; последовательность политики оказания услуги, возможность без ограничений получить доступ к необходимой достоверной информации; надежность (предсказуемость, уровень информированности об изменениях, обоснованность принимаемых решений); качество культуры обслуживания и общечеловеческая культура.

В диссертации подчеркивается, что европейская «рамочная модель» реформирования нацелена на постепенное осуществление новой концепции административно-государственного управления, ориентированной на качество обслуживания населения и информационные императивы. Информационная парадигма административно-государственного управления привела к развитию новой важной тенденции в развитии государственного администрирования - отношению к информации как к стратегическому ресурсу. Должное информационное обеспечение является необходимой базой принятия эффективных управленческих решений, что играет первостепенную роль во всех видах деятельности государственного аппарата.

Овладение информационными технологиями и их последовательное применение являются ключом к модернизации государственного управления. Эти технологии способствуют повышению качества государственных услуг, поскольку с их помощью возможны более быстрое и менее затратное предоставление этих услуг, большая близость к гражданину, большая прозрачность административных процедур и сокращение ведомственных путей движения информации. Основная идея, программа и меры по применению информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении были приняты в странах ЕС в форме стратегии электронного правительства. Эта стратегия предполагает предоставление в значительном объеме государственных услуг через Интернет, а в более отдаленной перспективе -- разработку концепции электронного правительства, связывающего все органы власти в единую сеть и предоставляющего тем самым свои услуги на всех уровнях электронным путем.

Однако, несмотря на определенные успехи в развитии электронного государства в ведущих странах Европы, проблема адекватного информационного обеспечения административно-государственного управления в полной мере не решена даже в наиболее передовых с точки зрения уровня экономического и информационного развития странах ЕС. Опыт европейских административных реформ свидетельствует о том, что серьезные трудности возникают в самом начале внедрения информационных технологий, когда закономерно снижается уровень эффективности управления. Существует проблема «сбоев» во время предоставления государственными службами ряда услуг. В большинстве случаев это объясняется недостатком опыта у реформаторов и граждан, а также несовершенной технологической базой. Социологические опросы выявили также, что у граждан существуют сомнения в отношении доступности новых технологий и качества электронного управления. Всё это, а также другие факты, свидетельствуют о необходимости совершенствования концепции «электронного государства» и методов ее внедрения в государственные структуры.

Автор обращает внимание, что в ходе реформ происходила переоценка некоторых принципов и теоретических концептов, связанных с внедрением менеджеристских подходов в систему государственного управления. Это сопровождалось широкими общественными дискуссиями. Хотя «новый менеджеризм» и способствовал повышению качества услуг, предоставляемых населению, «экономизация» административной деятельности встретила сопротивление со стороны тех, кто считал, что менеджмент в публичной и частной сферах не одинаков по своей сути. Оппоненты реформ обоснованно критикуют теорию государственного менеджмента за узколиберальную направленность, отмечая, что сфера применимости этой теории ограничена. Широко влияние на европейскую общественность оказывает «Блэксбургский манифест» (1984 г.), в котором подчеркнута значимость для государственного управления публичной философии. Этот манифест возвращает понятиям общего блага или общественного интереса их законное место среди демократических ценностей.

Критики нового менеджеризма обоснованно отмечают, что в этой концепции сущностная близость государственного управления к политике не учитывается, она выносится за скобки как помеха и препятствующий фактор на пути реформирования. Еще одним слабым звеном теории и практики менеджеризма является односторонняя, и даже гипертрофированная направленность модернизации системы государственно-административного управления на экономическую пользу.