Изменение социальной политики и политических курсов государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Теоретические подходы к изучению социальной политики

1.1 Политические курсы. Изменения политических курсов

1.2 Определение социальной политики

1.3 Капиталистическое государство благосостояния

1.4 Соотношение социальной политики и идеологии

1.5 Теория политического бизнес цикла В. Нордхауса

1.6 Социальная политика в теории рационального выбора

1.7 Акторы образовательной политики

2. Анализ случаев изменения политических курсов

2.1 Дизайн исследования

2.2 Базы данных

2.2.1 Polity IV

2.2.2 Manifesto Database

2.3 Переменные

2.4 Проверка гипотез

Вывод

Библиография

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

Введение

В реалиях существующей мировой экономики неудивительно распространение рыночных моделей распределения ресурсов в самых различных сферах жизни граждан. Особенно такая ситуация характерна для демократических стран, где управление подразумевает учет широкого спектра интересов. Безусловно, есть отрасли, отказ от государственного регулирования которых представляется затруднительным или даже невозможным. Так происходит из-за желания избежать рисков, например, в оборонной промышленности, а также по причине так называемых провалов рынка, когда эффект от взаимодействия участников отношений сказывается на третьей стороне (например, издержки, связанные с вредом для экологии). Однако не всегда целью государства является удержание власти, иногда предоставление альтернативным институтам хотя бы частичной автономии позволяет находить эффективные решения, позволяющие перераспределять издержки на содержание и оказание услуг. Например, децентрализация университетского образования позволяет более комплексно реагировать на возникающие вызовы (оснащение помещений необходимой техникой, зарплаты и нагрузки преподавательского состава и др.), а также позволяет оперативно решать вопросы на локальном уровне, не прибегая к согласованию на других уровнях власти. Так коммерческие структуры становятся обладателями прав собственности или посредниками в отношениях государства и отдельных институтов, и происходит переход от универсалистских (высокая степень перераспределения ресурсов) к приватизационным моделям (отказ от перераспределения, отсутствие государственного плана преодоления потенциальных кризисных ситуаций). Тем не менее, партнёрство с коммерческими структурами не всегда выбирается государством в качестве способа решения проблемы обеспечения потребителей благами в условиях ограниченных ресурсов. В некоторых странах стремление минимизировать издержки не приводит к переводу социальной сферы в рыночную плоскость: государство оставляет за собой обязанность обеспечивать своих граждан такими базовыми благами как здравоохранение, культура, связь, образование и др. Например, если сравнивать Швецию и Соединённые Штаты (как это делают в своей статье М. Вейр и Т. Скочпол), то в послевоенный период, пытаясь решить более или менее похожие проблемы, связанные с преодолением безработицы и высокого уровня инфляции, эти государства выбирают кардинально отличающиеся стратегии. В то время как в Швеции механизмом, позволяющим достигнуть благосостояния становится увеличение финансирования социальной сферы, расширение её доступности, в США в качестве метода выбирается сокращение налогов при очень небольших инвестициях в социальное развитие.

Прежде, чем исследовать причины изменения социальной политики, стоит обратить внимание на то, почему политические курсы могут изменяться. Под политическим курсом понимаются меры для комплексного решения какого-либо вопроса государством. Иногда изменение правил игры может оказаться более выгодным, чем сохранение статуса-кво, причем не только для отдельного актора, но и для целого института. Например, Р.Титмус в рамках анализа одной из моделей социальной политики предполагает, что в основу социальных потребностей индивида ложится понимание продуктивности и возможности их достижения, то есть, например, чтобы повысить стандарты в системе высшего образования, в условиях ограниченности ресурсов необходимо повышение стоимости обучения или ужесточений условий приёма. В других ситуациях поведение акторов в политическом поле может быть обусловлено исторически устоявшимися паттернами (например, неприятие реформы Государственных Индивидуальных Финансовых Обязательств образовательными элитами, встроенными в устойчивую инфраструктуру Российских университетов и не готовых к переменам в начале 2000-х) или социально-культурными особенностями. Существует также технократический подход, согласно которому управление осуществляется профессионалами, обладающими экспертными знаниями в той области, в которой принимается решение. В рамках такого подхода функционирует «железный треугольник» Т.Лоуи, состоящий из политиков, чиновников и групп интересов, каждый из которых стремится принимать участие в изменении (или сохранении) политических курсов с целью достижения своих целей.

Переходя от политических курсов в общем понимании к отдельным сферам, в которых они могу реализовываться, можно привести другой треугольник, а именно «треугольник координации» Б. Кларка, смысл которого в графическом моделировании отношений между акторами, принимающими решения в сфере высшего образования. Как и в треугольнике Т. Лоуи, участники координации по Б. Кларку стремятся к перераспределению ресурсов (как финансовых, так и властных) в свою пользу. Такие модели позволяют применять политическое знание о выработке альтернатив и их имплементации в конкретных сферах, как, например, в высшем образовании.

Выбор объекта исследования, ограниченного сферой университетского образования обусловлен тем фактом, что оно не только способствует экономическому росту в стране, но также даёт возможность для соревнования, сравнения и оценки индивидов в профессиональной среде. Его показатели играют роль в формировании престижа государства как в краткосрочной перспективе (наличие профессионалов высокого уровня, востребованных на мировом рынке труда), так и в более долгосрочной (развитие научно-технического прогресса). Это позволяет предположить, что сфера высшего образования будет реформироваться достаточно часто, стремясь соответствовать мировым тенденциям, а также представлениям об оптимальности внутри государства.

Исследовательский вопрос данной работы звучит следующим образом: каковы политические и неполитические факторы изменения финансирования высшего образования в демократических государствах с конца 90-х до настоящего времени? Таким образом, объектом исследования являются системы финансирования высшего образования в демократических государствах в 1990-е-2000-е. Предметом - причины изменения или сохранения механизмов финансирования высшего образования в этих странах в данный период.

Целью исследования является выявление политических и неполитических факторов, лежащих в основе изменения модели финансирования высшего образования в демократических государствах в период с 1995-го года.

Для выполнения цели исследования требуется решение следующих задач:

1) Выделить ряд политических факторов, которые могут оказывать влияние на политические курсы в области высшего образования

2) Составить выборку демократических государств на основании рейтинга POLITY IV

3) Ознакомиться с ходом реформ изменения финансирования в демократических государствах

4) Воспользовавшись статистическим аппаратом методов, подтвердить или опровергнуть гипотезы о факторах изменения политических курсов, связанных с финансирование высшего образования в демократических государствах.

5) Рассмотреть механизм более подробно на конкретных кейсах

Практическая актуальность данного исследования определяется ответом на вопрос: что является первичным в вопросе приватизации. То есть определяется ли она снижением государственного финансирования или же снижение государственного финансирования приводит к новым институциональным и управленческим практикам, которые получают название приватизация. В первом случае имеет значение идеология властных органов, которые выбирают определённый политический курс (приватизацию), исходя из своих ценностных убеждений. Во втором случае идеология властных органов не играет большой роли, потому что снижение финансирования рассматривается как объективно-происходящий процесс, а под приватизацией подразумеваются различные практики по преодолению последствий снижения финансирования (отношения институтов и рынка).

Чтобы ответить на вопросы, связанные с изменениями в секторе высшего образования, необходимо разделять два подхода к тому, что ложится в основу процесса приватизации :

отношения между институтами и государством (финансирование, контроль, общественное мнение)

отношения между институтами и рынком (конкуренция, привлечение частных ресурсов, партнёрские программы)

Имеется в виду, что приватизационные тренды могут быть сформулированы на основании различных посылок, что может привести к отличающимся интерпретацииям их содержания. Так, говоря об отношениях между институтами и государством, речь идёт в большей мере о том, какие свободы и полномочия государство может предоставить университетам, с одной стороны, и как оно может регулировать их деятельность, вписывая её в глобальную повестку - с другой, а также какие механизмы существуют у университетов для того, чтобы влиять на направление директив, идущих сверху. Когда речь идёт об отношениях между институтами и рынком, дискуссия переходит из политического в более экономическое русло, возникает необходимость отвечать на вопросы о понимании эффективности, рациональности, конкуренции и моделях поведения на рынке.

В качестве теоретической рамки выступают модели социальной политики, категория государства благосостояния (и социальное кейнсианство, как одна из его форм), политический бизнес-цикл У. Нордхауса, теория рационального выбора в её социальных проявлениях (концепция социального выбора), а также концепции, позволяющие проследить влияние идеологий на политические курсы.

Говоря об изменениях в социальной политике в данном исследовании мы будем использовать термины «универсализация» и «приватизация» в том понимании, какое предлагают в своей статье И.Марес и М. Карнес. Высокая социализации риска (то, в какой мере государство несёт ответственность за потенциальные риски) в сочетании с высокой степенью перераспределения ресурсов, характеризуют универсализацию. Низкие значения по обоим показателям определяют приватизацию.

Исследуя смену политического курса, необходимо понимать, что является двигающей силой такого рода изменений. Существует два подхода к тому, почему политики проводят те или иные реформы: оппортунистический и идеологический. Э. Даунс определяет идеологию как инструмент, позволяющий избирателю в условиях неполной информации ориентироваться в политической жизни благодаря тому, что он связывает политические курсы определённых партий с идеологиями и впоследствии ориентируется на них, как на уже известные категории. Вместе с тем идеология также является механизмом, который партии используют для создания имиджа у избирателей и воздействия на них на основании общих ценностей. Анализируя поведение партий в процессе выборов и во время функционирования сформированного парламента, Э. Даунс выдвигает предположение об оппортунистическом характере политики, смысл которого в том, что партии выбирают политические курсы, выгодные в рамках текущих политических взаимодействий с избирателями, обладающими неполной информацией об окружающей действительности. Существует и противоположная точка зрения о мотивации партий в момент приятия политического решения. Д.А. Гиббс в своём исследовании о факторах безработицы и инфляции говорит о том, что в Соединённых Штатах Америки и ряде других стран макроэкономические показатели являются зависимыми от идеологии партий, находящихся у власти. Это значит, что более правая (с идеологической точки зрения) власть склонна принимать решения в более приватизационном ключе, в то время как власть с более левыми идеологическими показателями будет придерживаться более универсалистской стратегии. На основании этой дискуссии можно искать ряд ответов на вопросы о курсе на приватизацию в идеологии лиц, принимающих решения. В данном исследовании речь пойдёт о легислатурах и главах исполнительной власти (президенте или премьер-министре). Однако есть смысл также отдельно рассмотреть идеологию министра образования, так как в коалиционных правительствах портфель министра образования может быть отдан представителю партии меньшинства, следовательно такие случаи могут указывать на иные тенденции, чем те, в которых рассматривается идеология правительства или президента.

Таким образом, на данном этапе может быть сформулирована гипотеза о влиянии идеологии органов законодательной и исполнительной власти на процесс формирования рынка высшего образования на уровне финансирования университетов. То есть чем более левым по идеологической шкале будет показатель парламента, правительства, главы исполнительной власти (президента или премьер-министра) и министра образования, тем более универсалистским моделям будет отдаваться предпочтение. Чем правее будут показатели - тем вероятнее приватизационные сценарии.

Когда объектом исследования являются изменения политических курсов, стоит обратить внимание не только на акторов, принимающих решения, но и на процесс их прихода к власти во время выборов. Идея политического бизнес - цикла У. Нордхауса предполагает наличие связи между изменением политического курса и электоральной фазой и заключается в том, что экономические преобразования зависят от политических. То есть в предвыборный период правительство стремится к стимулированию экономики с целью увеличения популярности, а после выборов тяготеет к антиинфляционной политике. Таким образом, экономические преобразования замыкаются в цикл, который соответствует опережающему его избирательному циклу.

В данном исследовании предлагается использовать теорию бизнес-цикла в более широком оппортунистическом понимании, то есть исходить из посылки о том, что реформа может являться инструментом для оказания влияния на исход выборов. В связи с этим выдвигается гипотеза о том, что реформы изменения финансирования высшего образования будут выполнять функцию инструмента для получения голосов, если случаются накануне выборов, и соответственно будут идеологически ориентированы в рамках логики У. Нордхауса (реформы универсалистского толка - накануне выборов, приватизационного - после). В случае, если предположение о том, что реформы проводятся преимущественно накануне выборов, не подтверждается, проверка на их идеологичность не производится.

Категория социальной политики неизбежно связана с концепцией государства благосостояния, представляющее собой обеспечение социальных услуг засчет перераспределения доходов в широком смысле, и экономическая стратегия государства, направленная на решение проблем безработицы, заработной платы и поддержание других макроэкономических показателей (социальные пособия, здравоохранение, образование, обеспечение продовольствием, строительство домов и др.) В данном исследовании государство благосостояния рассматривается с точки зрения кейнсианства и кейнсианского благосостояния, цель которого в краткосрочной перспективе преодолеть проблему инфляции и безработицы, что достигается с помощью обеспечения высокого уровня социальных благ. Таким образом, можно говорить, что такая стратегия социальной политики будет характеризовать страны, переживающие экономические трудности или находящиеся в переходном периоде. Соответственно, в случае повышения благосостояния государства от таких мер можно отказываться, что позволяет выдвинуть гипотезу, согласно которой для стран с более высокими показателями ВВП (и большими затратами на 1 студента) характерны приватизационные сценарии в выборе модели финансирования высшего образования. Соответственно, в странах с меньшим ВВП (и меньшими затратами на 1 студента) необходимость в государственном вмешательстве в социальную сферу для её стабильного функционирования не исчезает, поэтому выбираются универсалистские сценарии.

Анализ политических курсов также возможен с использованием инструментов теории рационального выбора, смысл которой заключается в допущении о том, что акторы совершают свои действия исходя из рациональных соображений максимизации прибыли и минимизации издержек. Теория общественного выбора предполагает, что актор может становиться участником сделки, результат которой не просто выгоден, но кажется ему справедливым, оправданным с точки зрения своих ценностей, идеологии.

В момент принятия решений о политике финансирования высшего образования (или другой социальной политики) происходит воздействие на институциональную среду при помощи изменения экономических показателей. Университеты перестают быть посредниками и становятся производителями услуг с мотивацией на получение прибыли. Финансовая политика университетов нацелена на преодоление негативного эффекта уменьшения государственных инвестиций в высшее образование.

Ориентация государств на увеличение количества учащихся становится той причиной, которая способствует развитию университетов, как сферы потребления, что приводит к росту цены по мере увеличения количества потребителей в условиях увеличивающегося спроса.

На основании этого можно сформулировать следующую гипотезу: страны с большим населением (и студентов), а также более интенсивным притоком студентов из-за границы тяготеют к более приватизационным моделям финансирования высшего образования, чем страны, с небольшим количеством местного населения и приезжих.

Для того, чтобы понять, что является причиной изменения механизмов финансирования, необходимо определить поле, в котором эти изменения происходят. Выборка, на основании которой проводится исследование, включает в себя только демократические государства, отобранные по логике распределения, предлагаемой базой Polity IV, критерием которой являются отношения во властных структурах, их полномочия, обязанности и ограничения. Это значит, то разработчики базы относят к демократическим те государства, в которых есть институты выражения политической альтернативы, исполнительная власть институционально ограничена в своих полномочиях, а все граждане имеют равный доступ к реализации своих прав и свобод как в повседневной жизни, так и в политической активности. Несмотря на существующие ограничения такого отбора (например, отсутствие критериев, связанных с гражданскими демократическими проявлениями, «демократией снизу»), с точки зрения данной работы такой подход представляется наиболее оптимальным, так как объектом исследования являются системы финансирования высшего образования, изменения в которых чаще всего инициируются властью, а не обществом.

В выборку вошли случи реформ в следующих странах: Австралия, Австрия, Великобритания, Венгрия, Германия, Дания, Израиль, Ирландия, Испания, Канада, Литва, Новая Зеландия, Словения, Финляндия, Швеция, Япония.

В качестве независимых переменных выступают: ВВП на душу населения (статистика Мирового Банка); деньги на 1 студента (рейтинг ЮНЕСКО); идеология парламента/правительства/главы исполнительной власти/министра образования, рассчитанная на основе базы данных Manifesto; количество населения (статистика Мирового Банка); количество студентов в стране (статистика Мирового Банка); количество студентов, приехавших из-за рубежа; время проведения выборов.

Для определения идеологических показателей в исследовании используется база данных Manifesto project, представляющая собой модель с одной осью (левые-правые). Её смысл в расположении партий относительно друг друга, исходя из характера электората, саморепрезентации в партийных документах, а также склонности следовать своей программе. Использование таких данных позволяет операционализировать понятие идеологии.

Временной рамкой исследования является период с 1995 по 2013(2014) год. Начальная граница выбрана таким образом, чтобы в фокусе исследования оказался завершающий этап переходного периода (конец 1980-х и 1990-е годы - это период наиболее активного и массового перехода университетов к рыночным моделям), конечная - определяется возможностями используемых баз данных, с помощью которых кодируются переменные (Manifesto и POLITY IV заканчиваются 2013 годом).

Данные для исследования были собраны в результате поиска на сайтах министерств или департаментов образований, в официальных докладах международных организаций, а также в СМИ. Для анализа данных используется статистический аппарат методов, а именно корреляционный анализ и множественная регрессия.

Структура исследования выглядит следующим образом:

· в первой главе обозначаются основные теоретические подходы к социальной политике, позволяющие делать гипотезы о факторах, оказывающих влияние на характер реформ финансирования высшего образования, освещается контекст реформы, раскрывается содержание приватизации;

· во второй главе содержится описание используемых переменных и проверка гипотез с описанием полученных результатов;

· в заключении подводятся основные выводы и обозначаются направления для дальнейших исследований.

политический курс социальный изменение

1. Теоретические подходы к изучению социальной политики

1.1 Политические курсы. Изменения политических курсов

Прежде, чем исследовать причины изменения социальной политики, стоит обратить внимание на то, что представляют собой политические курсы и почему происходят их изменения. Под политическим курсом понимаются меры для комплексного решения какого-либо вопроса государством. Совокупность теорий, характеризующих процесс принятия решения, а также объясняющих причины тех или иных отклонений называют анализом политического курса (policy analysis), в основу которого ложится идея о том, что политическое изменение (или политический курс) проходит стандартные стадии. Одну из значимых в политической науке моделей поэтапного принятия решений разработал Г. Лассуэл. Впоследствии его алгоритм был переработан и усовершенствован Г.Д. Бруэром и П. Де Леоном и стал включать следующие стадии:

· Инициирование (выявление проблем, являющихся значимыми в обществе);

· Прогнозирование (оценка существующих альтернатив, формирование различных вариантов политических решений);

· Легитимация (выбор наиболее подходящей альтернативы и принятие её в качестве нормативного акта);

· Имплементация (реализация выбранного курса);

· Оценивание (анализ полученных результатов);

· Прекращение (завершение комплекса мер по решению предыдущей проблемы, выявление новой).

Таким образом, можно говорить о том, что политические курсы могу изменяться в результате естественных для них циклов, в ходе аналитической деятельности экспертов.

Иногда изменение существующих правил может определяться той выгодой, которую можно получить в условиях нового политического курса, причем в таком контексте может рассматриваться не только отдельный актор, но и целый институт. Примером в данном случае может служить одна из моделей социальной политики, предлагаемых в классификации Р.Титмуса. Её смысл в том, что в основу социальных потребностей индивида ложится понимание продуктивности и возможности её достижения, то есть, например, чтобы повысить стандарты в системе высшего образования, в условиях ограниченности ресурсов необходимо повышение стоимости обучения или ужесточений условий приёма. В других ситуациях поведение акторов в политическом поле может быть обусловлено исторически устоявшимися паттернами (например, неприятие реформы Государственных Индивидуальных Финансовых Обязательств образовательными элитами, встроенными в устойчивую инфраструктуру Российских университетов и не готовых к переменам в начале 2000-х) или социально-культурными особенностями. Обращаясь повторно к примеру реформы Российского образования в 2000-е, можно отметить, что Государственные Индивидуальные Финансовые Обязательства часто фигурировали в обсуждениях в формулировке «образовательный ваучер», что обратило мнения ряда коллег и журналистов радикально против разработчиков данного политического курса. Возможной причиной может являться негативная коннотация термина «ваучер», сохранившаяся в российском социальном контексте в результате экономических махинаций в 1990-е годы.

Существует также технократический подход, согласно которому управление осуществляется профессионалами, обладающими экспертными знаниями в области, в которой принимается решение. В рамках такого подхода функционирует «железный треугольник» Т.Лоуи, состоящий из политиков, чиновников и групп интересов, каждый из которых стремится принимать участие в изменении (или сохранении) политических курсов с целью достижения своих целей.

1.2 Определение социальной политики

Одной из задач данной работы является описание сценариев изменения политических курсов в социальной сфере (в частности, в высшем образовании). Тем не менее, прежде чем говорить об изменениях, необходимо определить, что можно отнести к вопросам, которыми занимается социальная политика. По мнению П. Спикера, к таковым можно отнести любую деятельность, осуществляемую государственными органами, направленную на обеспечение социальной безопасности и увеличение благосостояния (welfare) общества. Однако Х. Дин предлагает рассматривать источники социальной политики более широко, поэтому помимо правительства и других официальных лиц, он также относит к ним бизнес-ассоциации, церкви, инициативные объединения и даже семьи, то есть всех тех, кто принимает участие в обеспечении благосостояния человека. У такого широкого понимания социальной политики есть свои преимущества. Однако поскольку данное исследование подразумевает работу преимущественно в поле политического, есть смысл остановиться на определении П. Спикера о благосостоянии общества, конкретизировав его до «образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры, физической культуры, общественного питания, коммунального обслуживания, пассажирского транспорта и связи».

Классификацию моделей социальной политики, в основу которой ложатся категории социализации рисков (ответственность за потенциальные вызовы) и перераспределения ресурсов предлагают в своём исследовании И. Марес и М. Карнес. Эти принципы могут быть представлены в виде матрицы (см. таблицу 1)

Таблица 1

Классификация моделей социальной политики

*Источник: Mares I., Carnes M.E. Social Policy in Developing Countries // Annual Review of Political Science. 2009. Vol. 12. P. 106.

В данном исследовании наибольшее внимание уделяется приватизации и универсализму, как крайним случаям. Приватизация подразумевает рыночный подход к распределению ресурсов, то есть потребитель приобретает услугу, выбрав её из ряда обладающих аналогичными свойствами. Соответственно, за все возникающие риски он/она несёт ответственность самостоятельно. Противоположностью является универсализм, предполагающий равный доступ к услугам всех участников отношений, в основу такого подхода ложится перераспределение налоговых отчислений граждан для обеспечения благосостояния, за которое государство несёт полную ответственность. Более подробно классификация была рассмотрена в работе прошлого года и приводится здесь для указания источника терминологии, используемой в исследовании.

На данном этапе важным замечанием является тот факт, что И. Марес и М. Карнес в своей модели обращаются к идеальным типам, которые представлены в эмпирической реальности ограниченным количеством случаев. Однако сама идея создания шкалы «универсализация - приватизация» вносит серьёзный вклад в описание социальной действительности, состоящей из широкого спектра политических курсов. В качестве примера можно рассмотреть программу HELP (Higher Education Loan Programme), появившуюся в 2003 году. Она представляет собой систему образовательных займов у государства, которыми могут воспользоваться студенты для покрытия расходов на обучение в университете и которые потом они возвращают вместе с налоговыми отчислениями. С одной стороны мы видим проявления приватизационной политики, связанной с предоставлением платных услуг, низким уровнем перераспределения ресурсов. С другой стороны, государство берёт на себя ответственность за часть рисков, предоставляя студентам возможности для получения высшего образования в условиях недостаточных средств. Таким образом, программу HELP можно отнести скорее к политике универсализма, несмотря на то, что она не соответствует характеристикам идеального типа. Примером приватизации может считаться реформа 2003-2004 года в Новой Зеландии, когда государство установило ценовые пороги (максимальная стоимость, которая может быть назначена за обучение студента) для разных направлений. Может показаться, что это реформа универсалистского толка, потому что государство вмешивается в процесс управления высшим образованием и берёт часть рисков на себя. В то же время более детальное изучение реформы показывает, что ценовые пороги были закреплены на таком уровне, что часть программ получила возможность повысить изначальную стоимость предоставляемой услуги. В таком случае о реформе можно говорить в приватизационном ключе.

1.3 Капиталистическое государство благосостояния

Для того, чтобы определить, какое общество можно считать достигшим благосостояния (welfare), необходимо установить уровень жизненного обеспечения, который может считаться начальным для перехода в фазу благосостояния, а также роль государства в обеспечении этого состояния у граждан. Г. Эспиг Андерсен выделяет благосостояние в узком понимании, то есть перераспределение доходов и обеспечение социальных услуг, и в широком понимании, когда под благосостоянием может пониматься экономический уклад государства, в основу которого ложатся вопросы управления, включающие в себя решение проблем безработицы, заработной платы и поддержание других макроэкономических показателей (социальные пособия, здравоохранение, образование, обеспечение продовольствием, строительство домов и др.). Такое благосостояние может называться капиталистическим. Его также называют кейнсианским, связывая с теорией Кейнса, отмечавшего необходимость государственного контроля инвестиций с целью преодоления безработицы. Примечательно, что подход получил такое название, несмотря на то, что непосредственно М. Кейнс в своих работах не уделял специального внимания вопросам социальной политики. Поскольку теория М. Кейнса ориентирована на краткосрочную перспективу, можно предположить, что мера государственного вмешательства и инвестирования в социальную сферу является эффективным решением для разного рода переходных периодов, а по мере роста благосостояния государства от такой меры можно отказываться, не подвергаясь серьёзным рискам. В своей работе Г. Эспиг Андерсен делает акцент на том, что благосостояние не ограничивается представлениями об универсализме, механизмы социального менеджмента многообразны и могут проявляться в самых различных формах. Это позволяет делать вывод о том, что государства, находящиеся в состоянии стабильности и устойчивого экономического развития будут в меньшей мере нуждаться в обеспечении социальной сферы, как в механизме контроля инвестиций и безработицы, а значит смогут реализовывать различные политические курсы, связанные с уменьшением финансирования в этой области.

В связи с этим в данной работе выдвигается гипотеза, согласно которой для стран с более высокими показателями ВВП (и большими затратами на 1 студента) характерны приватизационные сценарии в выборе модели финансирования высшего образования. Соответственно, в странах с меньшим ВВП (и меньшими затратами на 1 студента) необходимость в государственном вмешательстве в социальную сферу для её стабильного функционирования не исчезает, поэтому выбираются универсалистские сценарии.

1.4 Соотношение социальной политики и идеологии

Несмотря на то, что Э.Даунс является основателем оппортунистической теории, тем не менее, он не отрицает значимость идеологии в выборный период. Автор определяет её, как инструмент, позволяющий избирателю в условиях неполной информации не проводить сравнение между предвыборными программами, а голосовать за некую совокупность ценностных убеждений, позволяющую провести более явную линию между ориентациями различных партий. Таким образом, избиратель связывает политические решения с идеологиями партий, которые их проводят, становится лояльным такому курсу и облегчает таким образом свои дальнейший политический выбор. С другой стороны, также подчеркивается, что идеология партии - это не одноразовая политическая технология, а устойчивая черта имиджа партии, которая выбирается один раз, соответствует критерию уникальности и запросу со стороны потребителя. Э. Даунс адаптирует модель Г. Хотеллинга с рядом допущений для построения идеологической шкалы, в которой коммунисты, социалисты, а также либералы находятся в левой части спектра, в то время как реакционеры, консерваторы и правые радикалы справа. К. фон Бейме в своей книге группирует партии по характеру их убеждений: коммунистические, социалистические, экологические, либеральные, христианско-демократические, консервативные, праворадикальные, аграрные и региональные и так же располагает их по идеологической оси слева направо (кроме аграрных и региональных партий, положение которых определяется ситуационно). Более точную операционализацию идеологической шкалы в такой традиции понимания идеологии предлагают разработчики базы данных Manifesto, рассматривающие в качестве определяющего значен ия не идеологическое самопозиционирование партии, а соответствие программных документов и выступлений шкале критериев, после чего рассчитывается идеологическая оценка партии.

Д. Гиббс указывает на то, что для левых партий характерна политика низкой безработицы, а для правых - стабилизация цен и антиинфляционная политика, сопровождающаяся высоким уровнем безработицы. Дж. Саш в своей статье рассматривает группу англоговорящих стран, куда включает Австралию, Великобританию, Канаду, Северную Ирландию и США и нордическую группу, к которой принадлежат Дания, Норвегию, Финляндию и Швецию. Первая группа характеризуется низкими налогами, высоким уровнем доходов населения и в терминах Д. Гиббса может быть отнесена вправо на идеологической шкале, в то время как вторая группа предполагает высокие налоги при таком же уровне доходов и проявляет себя как идеологически левая. Сравнивая долю ВВП, которую составляют расходы на социальные нужды у обеих групп, автор называет цифры 17% и 27% соответственно. Таким образом, автор хочет показать, что социальная ориентация присуща тем странам, где осуществляется политика в левом идеологическом ключе.

Однако взгляд на идеологии, как на обобщенные идеологические установки партий, сформированные на основе обобщения проводимых ими политических курсов не является единственным. Существует понимание термина, предполагающее, что идеология - это совокупность убеждений, в основу которого ложатся базовые ценности, упрощенное обобщение более сложного комплекса идей и воззрений. Это определение отличается от предыдущего местом, которое занимает идеология в принятии решений. Если в теории Э. Даунса идеология - это инструмент, используемый политиками для победы на выборах, то в том понимании, которое предлагается в статье Д. Биррэлля и А. Мюри, идеология - это причина, по которой политики совершают те или иные действия. С этой точки зрения идеология может пониматься более широко и в её основу будет ложиться не экономическое или политическое измерение, а культурное. Так Д. Биррэлль и А. Мюри в своей статье рассматривают случай Северной Ирландии и влияние идеологии на социальную политику, имея в виду идеологию местного населения, основанную на религии (католицизме и протестантизме). Д. Минар отмечает, что идеология влияет на политический курс там, где для формирования общественных мнений существуют организованные платформы, которые могут быть представлены политическими партиями или церквями, как в Северной Ирландии Д. Биррэль и А. Мюри выделяют ряд факторов, определяющих восприимчивость социальных политических курсов к идеологиям (в широком, культурном понимании):

1) Индивидуальная чувствительность отдельных отраслей социальной политики к идеологии (например, школьное образование);

2) Роль отрасли в поддержании политической структуры (например, планирование социальной инфраструктуры для поддержания целостности избирательных округов);

3) Распределение ответственности за управление отраслью (авторы считают, что вопросы, решаемые на региональном уровне, больше подвержены влиянию идеологий);

4) Отсутствие федерального давления, целью которого является достижение паритета между идеологическими полюсами в регионе;

5) Отсутствие давления со стороны нерелигиозных групп.

Необходимо понимать социальный контекст, для которого авторы выделяют данные факторы. Имеется в виду соблюдение принципов федерализма (высокого уровня делегирования полномочий на региональный уровень) и использование категории идеология в местном культурологическом контексте (религиозном), что, безусловно, уменьшает иллюстрирующий потенциал теории для исследования причин изменения финансирования высшего образования в демократических странах.

Тем не менее, такой взгляд на соотношение идеологии и социальной политики заслуживает внимания в данном исследовании по той причине, что он позволяет увидеть нюансы. Особенного внимания при этом заслуживают первые два фактора (чувствительность и место в структуре), выделяемые авторами. Говоря о том, что отдельные направления социальной политики могут быть более чуткими к идеологии органов власти, можно подчеркнуть, что высшее образование, находящееся в фокусе данного исследования, является одним из таких направлений, подвергаясь влиянию как традиционных для культуры или устоявшихся институциональных ценностей, так и идеологическим и социальным изменениям, происходящим на уровне общественности или власти. На место, которое занимает высшее образование в структуре поддержания существующей власти можно обратить внимание с двух сторон: с точки зрения идеологии министра образования и соотношения его ценностных установок с парламентом и правительством, а также с точки зрения значимости высшего образования в существующей социальной структуре. Развитие высшего образование не только способствует экономическому росту и формированию престижа страны, но также даёт возможность для оценки индивидов в профессиональной среде на локальном и мировом уровнях. Исходя из этого, можно предположить, что высшее образование является удачной площадкой для проявления идеологических свойств законодательной и исполнительной власти.

Это позволяет выдвинуть гипотезу о влиянии идеологии законодательной и исполнительной власти на выбор характера политического курса, связанного с финансированием университетов. Чем более правыми на идеологической шкале будут показатели парламента, правительства, президента, министра образования, тем более приватизационный курс будет выбран. Соответственно, значения, характерные для левой части спектра будут соответствовать принятию более универсалистских решений.

1.5 Теория политического бизнес цикла В. Нордхауса

В рамках оппортунистической модели Э.Даунса, согласно которой идеология является инструментом для победы на выборах, целью участия в которых является сохранение или приобретение властных полномочий, стоит отметить, что изменения, происходящие в ходе электоральных циклов также могут оказывать влияние на выбор политических курсов в области социальной или любой другой политики. Модель политического бизнес - цикла У.Нордхауса предлагает обратить внимание на то влияние, которое оказывает близость выборов на формирование повестки. Одной из базовых посылок теории является предположение о том, что основная цель политиков - получение максимального количества голосов на выборах. Популярность среди избирателей достигается с помощью экономических инструментов: контроль уровня безработицы и инфляции (выбор между высокой инфляцией и низкой безработицей, который можно увидеть на кривой Филипса). Сторонники идеологической точки зрения не соглашаются с моделью У. Нордхауса, который рассматривает партии с позиции оппортунизма, упуская из внимания идеологические и культурные ориентации участников выборов, а также отказывая поведению и ожиданиям избирателей в рациональности.

В данном исследовании бизнес-цикл У. Нордхауса понимается более широко, то есть в фокус берётся его оппортунистический потенциал, а не идеологические особенности, связывающие характер реформ с временем проведения выборов. Анализу подвергается степень близости проводимых реформ к выборам, взятая по модулю (полгода до выборов зашифровываются так же, как и полгода после выборов). Таким образом, происходит попытка выяснить, являются ли реформы одним из инструментов манипуляции избирателями или они носят более идеологический характер. Гипотеза может быть сформулирована следующим образом: реформы (как приватизационные, так и универсализационные) проводятся более интенсивно накануне выборов. В случае подтверждения такой гипотезы, представляется возможным сузить формулировку и проверить теорию У. Нордхауса, касающуюся идеологического характера реформ, проводимых незадолго до или после выборов (соответственно, универсализационные сценарии - до, приватизационные - после).

1.6 Социальная политика в теории рационального выбора

Анализ политических курсов также возможен с использованием инструментов теории рационального выбора, смысл которой в допущении о том, что акторы совершают свои действия исходя из рациональных соображений максимизации прибыли и минимизации издержек. Более широкая интерпретация теории содержит в своей основе идею того, что актор не обязательно заинтересован в личной выгоде. Он рационален с точки зрения своего поведения, но его мотивация при этом может быть как эгоистической, так и совершенно альтруистической. Такое явление может быть названо теорией общественного выбора, когда актор становится участником сделки, результат которой не просто выгоден, но кажется ему справедливым, оправданным с точки зрения своих ценностей, идеологии.

В момент принятия решений о политике финансирования высшего образования (или другой социальной политики) происходит воздействие на институциональную среду при помощи изменения экономических показателей. Даже в тех странах, где предпринимаются попытки увеличения образовательных фондов (например, в Австралии), власти прибегают к привлечению частного инвестирования.

Тенденция роста контрольных цифр приёма студентов, приводит к обострению конкуренция за общественные ресурсы с другими акторами публичного сектора. Университеты сталкиваются с необходимостью повышения своих доходов любыми доступными способами (в том числе, через увеличение стоимости образования для студентов). Финансовая политика университетов нацелена на преодоление негативного эффекта уменьшения государственных инвестиций в высшее образование.

В то время как университет перестаёт быть посредником в предоставлении услуги, а становится её производителем, нацеленным на максимизацию прибыли, студент остаётся потребителем услуги. Так как высшее образование не является потребностью того же рода, как трудоустройство, потребитель может ориентироваться не только на выгоду, но на субъективные престижные соображения. Например, несмотря на длительное существование бесплатного обучения иностранцев в скандинавских странах и сравнительно высокую стоимость образования в Великобритании, невозможно сравнить поток учащихся между ними.

Нельзя не отметить также роль демографических изменений и массификационных трендов (увеличение количества участников образовательного процесса). В странах, где коренное население склонно к старению и уменьшению рождаемости (например, в Японии), власти ищут способы привлечения студентов извне. Государствам, где демографические проблемы связаны с перенаселением (например, в Бразилии или Индии) в условиях ограниченных ресурсов. необходимо находить решения совершенного иного рода. Смысл массификации образования также в повышении уровня образованности населения и обеспечении равного доступа к образованию всех групп. Для этого необходимо создание условий для студенческой мобильности и возможности для привлечения маргинальных групп.

На основе этого может быть сформулирована следующая гипотеза: страны с превосходящим количеством населения (в том числе людей, получающих высшее образование) и более интенсивным притоком студентов из-за границы (в рамках студенческой мобильности) тяготеют к более приватизационным моделям финансирования образования, в то время как государства, для которых характерно меньшее количество местного населения и приезжих студентов предполагают скорее универсализационные сценарии.

1.7 Акторы образовательной политики

Говоря об образовательных политических курсах, мы определяем их как совокупность принципов, направленных на достижение целей в сфере образования. Соответственно, акторами, вовлеченными в процесс изменений будут являться университеты (или даже их отдельные департаменты), государственные органы власти на всех уровнях (от локального до федерального), а также коммерческие структуры, вовлеченные в организацию образовательного процесса. В своей книге Б. Кларк предлагает модель для оценки отношений акторов, вовлеченных в изменение образовательного политического курса, в виде треугольной системы координат (см. таблицу 2) с государством, рынком и университетскими элитами (термин «academic estate» применяет Б. Пуссер, оригинальная формулировка Б. Кларка « университетская олигархия») в качестве крайних точек, а внутри располагаются государства, расположенные в зависимости от влиятельности трёх обозначенных акторов. То есть, например, Швеция в такой плоскости координат располагается ближе к государству, как в измерении «государство-университетские элиты», так и в измерении «государство-рынок», в то время как Соединённые Штаты занимают позицию открытости по отношению к рынку с большим влиянием государства, чем у Канады и меньшим влиянием университетских элит, чем у Японии.

В данном исследовании модель Б .Кларка применима с точки зрения определения источника инициативы изменения, то есть характер реформы ( в том числе реформы финансирования) может определяться в разных странах расстановкой сил среди участников процесса. Как и в треугольнике Т. Лоуи, участники координации по Б. Кларку стремятся к перераспределению ресурсов (как финансовых, так и властных) в свою пользу.

Несмотря на теоретические обоснования рациональной мотивации акторов, вовлеченных в сферу принятия политического решения, нельзя делать выводы об изменениях политических курсов без обращения к эмпирической реальности и исследованиям, целью которых является освещение наиболее актуальных трендов в области финансирования высшего образования.

Таблица 2

Треугольник координации Б. Кларка.

Источник: Clark B. R. The higher education system: Academic organization in cross-national perspective. -Univ of California Press, 1986. Цит. по Pusser B. The state, the market and the institutional estate: Revisiting contemporary authority relations in higher education //Higher Education. - Springer Netherlands, 2008. С. 108.

Исследователи реформ в области высшего финансирования образования связывают с приватизацией широкий спектр явлений: изменение форм государственного финансирования, процесс коммерционализации, снижение социализации рисков, переход из государственной в частную собственность. В данном исследовании под приватизацией образования понимается следующий набор критериев, предложенный А.Н. Фрэером:

1) снижение правительственного финансирования;

2) растущая зависимость от институциональных доходов (оплата обучения студентами);

3) растущая зависимость от частных ресурсов (доля партнёрских инвестиций);

4) децентрализация правительственного контроля (в нашем случае - университетов);

5) изменения, происходящие в общественном мнении (оценка населением значимости получения высшего образования);

6) рост активности антрепренёров;

7) рост зависимости от рыночных механизмов в управлении высшим образованием;

8) рост конкуренции между вузами за ресурсы и студентов.

Соответственно, обратные тенденции (увеличение финансирования, уменьшение оплаты обучения, централизация правительственного контроля, уменьшение зависимости от рыночных механизмов и др.) будут рассматриваться как универсализация.

Говоря о высшем образовании, как о продукте, производимом университетами, стоит обратить внимание на то, кто является потребителем этих благ. Такой подход позволит увидеть акторов, наиболее заинтересованных в изменениях политических курсов, а также определить пространство, в котором осуществляются их отношения (в терминах Б.Кларка это отношения государства и университетов, рынка и государства, университетов и рынка). С точки зрения публичного сектора (плоскость: «государство-университеты»), на предоставление услуги высшего образования можно смотреть как на определённый социальный заказ (повышение уровня образованности населения, развитие наукоёмких отраслей и др.), с другой стороны, современные университеты фокусируются на проектной деятельности и сотрудничестве с корпорациями (плоскость: «рынок-университеты»), что характеризует частные отношения вне публичного поля.

Б. Боузмен в книге «Все организации являются общественными» предлагает отделять общественное или публичное благо от частного через ответы на 3 вопроса:

1) кто владеет

2) кто финансирует

3) кто осуществляет контроль

В рамках эмпирической базы данного исследования можно говорить о том, что владельцем университетов является преимущественно государство, но на уровне финансирования и контроля часто происходят процессы децентрализации, ложащиеся в основу изменений. Существует мнение, что благодаря децентрализации сектор высшего образования может стать эффективнее в предоставлении услуг и обеспечении более высокого уровня благосостояния. Такая оценка соотносится с критикой государственного финансирования, которая сводится к тому, что централизованное финансирование приводит к бюрократизации и уменьшению ответственности со стороны исполнителя, что понижает показатели эффективности, к которым стремятся университеты. С другой стороны, стоит отметить противоположную позицию, которая связывает государственное финансирование университетов с более сильной ориентацией на общественные нужды. П. Маркуччи и А. Ашер в своей статье предлагают взгляд на децентрализацию университетов, согласно которому предоставление автономии не всегда даёт университетам возможность действовать согласно своим внутренним курсам, потому что правительства стран балансируют автономию университетов через введение новых форм контроля. Например, в Индонезии в 2011 году правительство провело проверку университетских фондов с целью анализа их эффективности. Доклад Европейской Ассоциации Университетов также сообщает о состоянии роста властных тенденций, когда вместе с уменьшением фондов, финансирующих университеты, растут субъективные ограничения, накладываемые на их использование.