Державна влада і місцеве самоврядування в умовах модернізації політичної системи сучасного українського суспільства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ ЗАКЛАД «ПІВДЕННОУКРАЇНСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ПЕДАГОГІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ К. Д. УШИНСЬКОГО»

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора політичних наук

Спеціальність 23.00.02 - політичні інститути та процеси

Державна влада і місцеве самоврядування в умовах модернізації політичної системи сучасного українського суспільства

Євтушенко Олександр Никифорович

Одеса 2011

Дисертацію є рукопис

Робота виконана в Чорноморському державному університеті імені Петра Могили Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України.

Науковий консультант - доктор політичних наук, професор Іванов Микола Семенович, Чорноморський державний університет імені Петра Могили, завідувач кафедри державної служби

Офіційні опоненти - доктор політичних наук Кіссе Антон Іванович, Одеський національний морський унівеситет, доцент кафедри теорії і історії держави і права

доктор політичних наук, професор Побочий Іван Андрійович, Національна металургійна академія України, завідувач кафедри соціології та політології

доктор політичних наук, професор Чемшит Олександр Олександрович, Севастопольський національний технічний університет, завідувач кафедри філософських і соціальних наук

Захист відбудеться «25» березня 2011 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 41.053.06 у Державному закладі «Південноукраїнський національний педагогічний університет імені К. Д. Ушинського» Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (65020, м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 26, ауд. 55)

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Державного закладу «Південноукраїнський національний педагогічний університет імені К. Д. Ушинського» (65020, м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 36)

Автореферат розіслано «24» лютого 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С. І. Ростецька

1. Загальна характеристика роботи

політологічний державний влада самоврядування

Актуальність теми дослідження. Аналіз взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в умовах модернізації політичної системи становить актуальне й разом з тим складне політологічне завдання. По-перше, тому, що державна влада як форма народовладдя протягом десятиліть в умовах адміністративно-командної системи була базовою в організації структур публічної влади в Україні, а місцеве самоврядування розглядалось як її структурна частина; по-друге, роль правового регулювання державно-управлінських відносин була принижена й спотворювалася, оскільки суть цих відносин становила ієрархія влади, в якій повноваження вищого рівня були практично не обмежені; по-третє, в умовах європейської інтеграції потрібні нові підходи до організації системи влади в країні, зміна пріоритетів, принципів, ідеології влади, яка повинна будуватися на служінні інтересам особистості та суспільства.

Актуальність дослідження доповнюється складністю і суперечливістю протікання в нашій країні процесу переходу до нового суспільно-політичного ладу, викривленням авторитарно-бюрократичної системи управління суспільством та необхідністю зміни стереотипів мислення й політичної поведінки, що склалися в результаті її тривалого превалювання над суспільством у цілому.

Крім того, важливість дослідження зазначених питань підсилюється недостатнім вивченням у вітчизняній політичній науці інститутів публічної влади в умовах модернізації сучасної політичної системи українського суспільства.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в контексті тематики, яка розробляється кафедрами політичних наук та державної служби Чорноморського державного університету імені Петра Могили «Організація державного управління в умовах становлення та розвитку політичної системи України: політико-правові, історичні та регіональні аспекти», номер державної реєстрації 01090000451.

Мета і основні завдання дисертації. Мета дисертаційної роботи полягає у виявленні діючих механізмів взаємовідносин інститутів публічної влади в умовах модернізації політичної системи України, з'ясуванні їх перспектив з урахуванням тенденцій розвитку зарубіжних моделей і відповідного українського досвіду, розробці авторської моделі взаємовідносин державної влади й місцевого самоврядування, яка продукується шляхом аналізу накопиченого досвіду взаємодії самоврядних інститутів вітчизняної й закордонної політико-правової думки, що узагальнює теорію й практику становлення державної влади й місцевого самоврядування в Україні.

Для реалізації мети дослідження автор визначає наступні завдання:

­ проаналізувати стан наукової розробки проблеми у роботах вітчизняних і зарубіжних вчених, визначити рівень її науково-теоретичного осмислення та узагальнити історіографічні здобутки, джерельну базу дослідження;

­ систематизувати основні зарубіжні і вітчизняні теорії та моделі взаємодії державної влади і місцевого самоврядування, їх роль у територіальній організації влади в державі;

­ проаналізувати досвід взаємодії публічних форм влади за часів розвитку українських земель у складі Австро-Угорщини і Російської імперії (друга половина ХІХ - початок ХХ ст.), встановити особливості їх функціонування в процесі еволюції радянської адміністративно-командної системи та охарактеризувати процес демократизації політичної системи в 90-х роках ХХ століття;

­ визначити конституційно-правові засади державної влади і місцевого самоврядування в Україні та окреслити механізми їх взаємодії в політичній системі;

­ виявити можливі шляхи впровадження зарубіжного та вітчизняного досвіду застосування принципу розподілу владних повноважень як механізму взаємодії публічних інститутів влади в політичному процесі;

­ з'ясувати та охарактеризувати принципи взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в контексті Європейської хартії місцевого самоврядування та обґрунтувати шляхи побудови сучасної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в умовах політичних змін в Україні;

­ обґрунтувати роль принципу субсидіарності як базового елементу структурної організації влади та визначити можливості його застосування у сфері розподілу повноважень між місцевим самоврядуванням і державою в умовах децентралізації політичної системи в Україні;

­ виявити механізми впливу громадянського суспільства на процес формування інститутів публічної влади та демократизації політичної системи українського суспільства;

­ встановити можливі шляхи удосконалення системи державно-владних відносин, що складаються з приводу розподілу влади між політичними суб'єктами на центральному, (суб)регіональному і місцевому рівні в умовах модернізації політичної системи;

­ визначити головні напрямки реформування державної влади і місцевого самоврядування в системі публічної влади і управління шляхом вироблення авторської концепції оптимізації механізмів забезпечення ефективної взаємодії публічних інститутів влади в умовах модернізації політичної системи.

Об'єктом дослідження є публічна влада в умовах модернізації сучасної політичної системи українського суспільства.

Предметом дослідження є інституційні зміни та механізми організації взаємодії державної влади і місцевого самоврядування в умовах модернізації політичної системи сучасного українського суспільства.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям дисертації стали принципи детермінізму, системності й об'єктивізму. Дотримуючись проблемного принципу викладу матеріалу, дисертант використав головні загальнонаукові та загальнологічні методи дослідження: аналізу, синтезу, абстрагування, індукції, узагальнення, аналогії, моделювання.

При написанні дисертації для вирішення поставлених завдань автором були застосовані: історичний (при аналізі процесів інституціональної динаміки організації державної влади і місцевого самоврядування в Україні), психологічний (при визначенні політичної реальності, виходячи із суб'єктивного бачення цієї реальності певним індивідом у певних соціально-політичних умовах), системний (досліджуваний об'єкт публічна влада розглядався як цілісна система, що пройшла різні етапи свого розвитку) підходи.

В роботі були використані спеціальні наукові методи, такі як: проблемно-хронологічний і порівняльно-історичний (при дослідженні історичного досвіду взаємодії інститутів публічної влади), типологічний (при вивченні закордонного досвіду реалізації існуючих моделей взаємодії інститутів публічної влади), структурно-функціональний (при аналізі організаційних особливостей інститутів державної влади і місцевого самоврядування в Україні і світі) і порівняльний (при характеристиці інституціональної організації місцевого самоврядування в Україні і світі) методи.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці концепції збалансованої взаємодії та регіональних пріоритетів, що визначає системні основи діяльності державної влади та місцевого самоврядування із забезпечення ефективного вирішення стратегічних та невідкладних завдань українського суспільства та стабілізації його політичної системи.

Новизна наукових підходів знайшла свій вираз в теоретичному вирішенні низки актуальних наукових завдань, зокрема:

вперше:

­ при вивченні історичних умов становлення державної влади і місцевого самоврядування виявлено, що місцеве самоврядування в Україні - це специфічний політичний інститут, що виник на етапі розвитку політичної системи, в якій суб'єктами поряд з державою стають громадяни та економічно самостійні структури, особливістю його існування в другій половині ХІХ ст. є: цензовий характер влади, що відстороняє широкі верстви населення від участі у діяльності органів самоврядування; незбалансованість, яка полягає у недостатньому визначенні компетенції органів місцевого самоврядування і невиправданому втручанні органів державної влади в місцеві справи; недостатня нормативно-правова база регулювання їх взаємовідносин; регіональні особливості взаємодії місцевої влади як складової частини публічної влади в України;

­ на основі теоретичного аналізу існуючих моделей місцевого самоврядування, співвідношення тенденцій централізації й децентралізації державної влади, доведено існування об'єктивної залежності самоврядних основ на територіальному рівні від ступеню впровадження принципу субсидіарності та переносу центру прийняття рішень з місцевих питань на рівень територіальної громади, що дозволило виявити необхідність поєднання владних і делегованих повноважень, форми й методи контролю держави за діяльністю органів самоврядування;

­ визначені й розкриті основні засади формування нормативно-правової бази державної влади і місцевого самоврядування, встановлено, що незважаючи на окреслене у законодавстві коло питань місцевого значення, встановлений законодавством характер взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування не забезпечує гарантованого позитивного результату, особливо у збалансованості співвідношення прав, обов'язків і повноважень між рівнями місцевого самоврядування;

­ розроблені моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, які можуть бути реалізовані на практиці в унітарній українській державі з урахуванням динаміки політичного процесу та ступеню самостійності органів місцевого самоврядування;

­ запропоновано для визначення межі діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування (органів публічної влади) та для чіткого упорядкування обсягу повноважень запровадити на рівні регіону та територіальної громади, алгоритм компетенції через визначення ресурсного потенціалу території, джерел формування місцевих бюджетів, податкові надходження, доходи від комунальної власності і міжбюджетні трансферти;

­ розроблене авторське визначення «збалансованості взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування» як процесу багатобічного впливу існуючих форм публічної влади та системи спільних, скоординованих дій державної влади й місцевого самоврядування, спрямованих на досягнення конкретних цілей;

удосконалено:

­ перелік базових принципів взаємодії між державною владою і місцевим самоврядуванням, досліджено їх зміст, з точки зору формування нового типу взаємовідносин влади й суспільства, запровадження соціальних і політичних механізмів, що дозволяють більшій частині населення впливати на прийняття політичних управлінських рішень та є критерієм, за допомогою якого можна точніше визначити характер політичного режиму;

­ методичний інструментарій вивчення процесів функціонування державної влади й органів місцевого самоврядування в політичної системі;

дістало подальший розвиток:

­ тлумачення принципу поділу влади і його ролі у формуванні ефективної, демократичної моделі державної влади і місцевого самоврядування через виявлену необхідність встановлення запобіжників внутрішньої деструктивної протидії, не тільки різних гілок влади, але і у взаємовідносинах між територіальними органами державної влади і місцевого самоврядування на (суб)регіональному рівні завдяки змістовному й функціональному розосередженню єдиної державної влади та владних повноважень з намаганнями виключити можливість концентрації всієї повноти влади в руках одного органа або особи;

­ прийоми застосування методології порівняльного аналізу, а саме: алгоритм порівняння політичних систем, які існували на теренах України в різні часи, що включає поетапне дослідження змін: а) інститутів державної влади і місцевого самоврядування у політичній системі країни; б) інститутів громадянського суспільства, одним з яких є місцеве самоврядування; в) феноменів, що визначають специфіку політичного режиму;

­ теоретичне обґрунтування дуалістичної (громадсько-державницької) природи територіальної місцевої влади, її роль в політичній системі і розбудові громадянського суспільства в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає у розробці й уточненні концептуальних і методологічних основ аналізу сутності й місця інститутів державної влади і місцевого самоврядування в сучасній Україні. Положення, викладені в роботі, можуть бути застосовані в практичній роботі органів державної влади й місцевого самоврядування при створенні децентралізованої системи державної влади, в ході підготовки загальнодержавних програм підвищення ефективності системи публічної влади, розвитку громадянського суспільства.

Основні положення і висновки дисертації можуть бути використані при викладанні навчальних курсів «Державне управління і місцеве самоврядування», «Державне управління», «Місцеве самоврядування», «Муніципальний менеджмент».

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею і містить отримані результати у сфері політичної науки, що в сукупності розв'язують важливу наукову проблему взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в умовах модернізації політичної системи сучасного українського суспільства. В дисертації не використовувалися ідеї або розробки, що належать В. Андріяш, М. Багмету, Т. Лушагіній (Т. Настич), І. Моспаненко, О. Печериці, у співавторстві з якими опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, висновки дисертації обговорювалися автором на практичних і семінарських заняттях, круглих столах, заслуховувались на засіданнях кафедри державної служби, кафедри політичних наук ЧДУ імені П. Могили.

Зміст, висновки та практичні рекомендації наукової роботи оприлюднені на науково-практичних конференціях: «Могилянські читання» (2006, 2007, 2008, 2009, 2010 рр.), Другі Батишевські міжнародні читання (2007 р.), Конгресі політологів України «Консолідація українського суспільства: політичні проблеми і перспективи» (2007 р.), обласній науково-практичній конференції, присвяченій 70-річчю утворення Миколаївської області та Дню міста Миколаєва» (2007 р.), Міжнародній науково-практичній конференції «Ольвійський форум»: «Стратегії України в геополітичному просторі» (2007, 2008, 2009, 2010 рр.), Круглому столі «Позитивний та негативний вплив адміністративно-територіальної реформи на розвиток громад у Польщі» (2008 р.), Першій міжнародній конференції молодих вчених (Львів, 2009 р.), «Всеукраїнських муніципальних слуханнях» (Київ, 2009 р.), Міжнародній науково-практичній конференції «Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: Європейський контекст» (Дніпропетровськ, 2009 р.), Науково-практичній конференції за міжнародною участю «Демократичне врядування: наука, освіта, практика» (м. Київ, 2009 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційної роботи знайшли відображення у 47 наукових працях - дві монографії (1 монографія - 7,21 друк. арк., 2 - 29,99 друк. арк.), шість навчальних посібників (4 з яких мають гриф МОН України, в співавторстві), 25 статей, які опубліковані у фахових виданнях (з них 5 у співавторстві). Загальний обсяг публікацій за темою дослідження - 67,4 друкованих аркушів.

Структура дисертації. Зазначена мета й завдання дослідження визначили структуру роботи. Дисертація складається з вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 383 сторінки. Список використаних джерел складається із 751 найменувань (74 сторінки).

2. Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовані вибір теми та її актуальність, визначені предмет та об'єкт дослідження, методологічна основа, мета та завдання, сформульована наукова новизна, практичне значення отриманих результатів та особистий внесок дисертанта в розробку проблеми.

Першій розділ «Теоретико-методологічні основи дослідження становлення і розвитку державної влади та місцевого самоврядування в Україні» - складається з трьох підрозділів, присвячених теоретичним, історіографічним і джерелознавчим питанням дослідження.

У підрозділі 1.1 «Стан наукової розробки проблеми, історіографія та джерельна база дослідження» розкрито етапи наукової розробки теми, дана характеристика історіографічної та джерельної бази дослідження, яка репрезентована працями закордонних і вітчизняних дослідників, комплексом нормативно-правових актів, які відтворюють етапи становлення державної влади й місцевого самоврядування на теренах України.

Початок наукової розробки проблеми пов'язаний з теоретичними розробками таких вчених як П. Ашлей, Р. Гнейст, К. Гуго, Г. Елінек, П. Лабанд, Дж. Ст. Мілль, Ю. Панейко та ін. На появу їх теоретичних концепцій вплинули погляди античних філософів (Платон, Цицерон та ін.), політичні ідеї вчених ХVII ст. Гегеля, Т. Гоббса, Г. Гроція, І. Канта, Дж. Локка, Ш.-Л. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо та ін. на роль особистості, індивідуальної свободи у розбудові громадянського суспільства, а також соціально-економічні реформи в Європі в другій половині ХІХ ст.

Окрему групу досліджень теоретико-методологічного плану складають праці російських та українських дослідників дореволюційного періоду, таких як В. Безобразов, О. Васильчиков, І. Гессен, А. Градовський, М. Грушевський, М. Драгоманов, М. Ковалевський, М. Коркунов, В. Кучабський, В. Лєшков, В. Липинський, А. Михайловський, С. Подолинський, Д. Семенов, Ю. Скалой, С. Томашівський, І. Франко, Б. Чичерін та ін., які стосуються ролі громад у місцевому управлінні. А також комплекс наукових робіт таких вчених, як М. Бубнов, І. Вернер, В. Гессен, В. Грибовський, А. Дамашке, О. Нотович, В. Пічета, В. Тотоміанц, І. Фесенка, Г. Шрейдер та ін., присвячених аналізу діяльності місцевих органів у вирішенні соціальних, політичних, господарських питань, їх взаємодії з органами державної влади

Звернено увагу на те, що у радянській історіографії проблема становлення органів державної влади, їх роль у вирішенні, в першу чергу, місцевих господарських справ, теж привертає увагу дослідників. Особливо треба відзначити роботи В. Твердохлєбова, Л. Веліхова, І. Азовкіна, А. Волкова, Ю. Волкова, В. Гулієва, Г. Гурвича, М. Піскотіна, М. Рейснера, П. Ридзюнського, Б. Топоріна, А. Турубінера й інших авторів.

У 50-х - першій половині 70-х років ХХ ст. важливим напрямком досліджень радянських учених A. Андрєєва, Г. Барабашева, П. Зайончковського, В. Нардової, А. Сенцова стає аналіз влади в іноземних країнах і дореволюційній Росії, спираючись на марксистське-ленінське вчення, що впливає і на об`єктивність зроблених ними висновків.

Сплеск ідей про становище місцевого самоврядування в системі влади у країнах європейського континенту припадає на 60-90-ті роки XX ст. Його результатом є прийняття в 1985 р. Європейської хартії місцевого самоврядування, яка стає основою для національного законодавства європейських країн про місцеве самоврядування. Посилюється інтерес закордонних вчених (Г. Алдерфера, Ч. Адріану, П. Аллуму, Дж. Голдсміту і Г. Гандерсону, М. Кассельману, Е. Острому, А. Рахману та ін.) до дослідження інституціональної організації місцевого самоврядування, аналізу процесів становлення цього інституту в незахідних суспільствах, що звільнилися від колоніальної залежності й вступили на шлях державного будівництва та демократизації.

Аналітичного спрямування є роботи, які з'являються у 70-х - 80-х роках ХХ ст. з початком реформ територіального управління в країнах Європи (Франція, Італія, Бельгія й ін.). Це дослідження Ж. Веделя, Д. Гарнера, Ф. Кжелберга, Р. Нанетти, В. Острома, Р. Родеса, С. Тарроу, в яких розглядаються роль і наслідки інституціональних реформ, аналізуються процеси децентралізації державної влади. Вони дають змогу зрозуміти особливості досліджуваних процесів в країнах Європи і порівняти їх з процесами, які відбуваються в сучасній Україні.

У працях зарубіжних дослідників, таких як Р. Бетлі, Т. Бірн, Ж. Ведель, Ч. Велих, Д. Вілсон, С. Гейм, Дж. Гетт, Р. Граверт, Р. Ебель, Х. Єнсен, Ф. Кнемайер, С. Ліч, Е. Негрієр, О. Нортон, Р. Патнем, Е. Пейдж, К. Плоккер, Р. Стокер, К. Стоун, П. Херліхі, Р. Хілла, Г. Холліс та ін., аналізуються закономірності процесів трансформації владних інститутів, у тому числі інституту місцевого самоврядування на принципах деконцентрації, децентралізації і субсидіарності.

Процеси перебудови в СРСР активізують дослідження проблеми управління на місцевому рівні (А. Автономов, Ю. Алексєєв, Г. Атаманчук, В. Васильєв, В. Гельман, Н. Ємельянов, І. Ільїнський, М. Краснов, Б. Лазарєв, О. Рой, А. Слива, Ю. Тихомиров, М. Федоров, Т. Ящук та ін.), але тільки проголошення незалежності сприяло значному підвищенню інтересу вітчизняних науковців, правознавців, політологів, істориків щодо проблем, пов'язаних зі становленням державної влади й місцевого самоврядування в Україні. Серед них варто виділити наукові праці В. Баранчука, В. Баркова, Т. Білозерської, В. Борденюка, З. Варналія, М. Воронова, І. Грицяка, А. Колодій, А. Некряч, Н. Нижник, О. Оболенського, К. Павлова, І. Письменного, О. Сушинського, Ю. Фрицького, Л. Цибуленко, які вперше розглядають роль владних інститутів в розбудові демократичного суспільства, особливості їх становлення та функціонування в Україні.

З'являються спеціальні дослідження вітчизняних і зарубіжних дослідників, таких як Р. Агранофф, О. Батанов, Т. Браун, З. Варналій, І. Воронов, С. Гриневецький, А. Кіссе, Ю. Крестєва, М. Логунова, С. Макеєв, В. Прошко, О. Прієшкіна, В. Ребкало, С. Телешун, А. Ткачук, Р. Сметанін, І. Сторожук, О. Сушинський, які присвячені вивченню досвіду становлення владних інститутів на теренах України.

В основі дослідження питання про місце державної влади й місцевого самоврядування в політичній системі лежать теоретичні розробки таких зарубіжних вчених як Г. Алмонд, Д. Істон, Т. Парсонс, Дж. Пауел та ін. Серед вітчизняних учених-політологів слід виділити наукові праці В. Бебика, О. Долженкова, І. Кресіної, І. Побочого, А. Романюка, О. Чемшита та ін., які досліджують політологічні категорії - «влада», «політичний режим», «політична система», «інститут», «інституціональні моделі влади» тощо.

У підрозділі 1.2 «Основні зарубіжні та вітчизняні концепції державної влади і місцевого самоврядування» вивчаються сформовані політико-правовою думкою ХІХ ст. концепції систем місцевої влади: общинна (Г. Туре), вільної громади (Б. Констан де Ребек, О. Лабанд, Е. Мейер, О. Реслер), господарська (О. Васильчиков, В. Лєшков, Р. Моль), громадівська (Р. Моль, О. Ресслер), громадівсько-господарська (Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков), державницька (юридичний (Л. Штейн) та політичний (Р. Гнейст) напрямок), теорія муніципального дуалізму (модифікація громадівської і державницької), які відображали досвід, погляди на способи формування місцевих установ, характер їх взаємин із центральною владою в тій або іншій державі та впливали на проведення реформ місцевого самоврядування в Європі. В роботі розглянуті й інші концепції (теорія самоврядних одиниць (Г. Елінек), муніципального соціалізму (М. Загряцков, М. Курчинський), соціально-класова теорія (Л. Веліхов, М. Рейснер, П. Стучка), теорія соціального обслуговування, які не набули великого поширення і залишилися тільки теоретичними розробками.

Основна різниця концепцій, на яких будуються взаємовідносини державної влади й місцевого самоврядування, полягає у відмінному розумінні природи місцевого самоврядування (державної або громадської), а також у філософії та підходах до розуміння - хто є центром владних відносин: людина, громадянин, народ або держава.

У підрозділі 1.3 «Моделі і механізми взаємодії державної влади і місцевого самоврядування» розглядаються моделі взаємодії державної влади й місцевого самоврядування, які відбивають принципові особливості багатьох можливих варіантів поєднання різних форм публічної влади в питаннях вирішення суспільних справ.

Зазначено, що модель взаємовідносин місцевого самоврядування з органами державної влади - це система взаємозв'язків між суб'єктами місцевого самоврядування, між органами місцевого самоврядування й органами державної влади, структура якої обумовлена місцевими традиціями й особливостями, наявністю демократичних інститутів, відносин, що виникають у сфері власності, самостійності, відокремленої від держави, та іншими не менш важливими умовами.

На основі аналізу взаємовідносин між державною владою і місцевим самоврядуванням виявлено залежність застосування моделей організації місцевої влади (англосаксонська, англо-американська, континентально-європейська (французька, німецька), іберійська, радянська, змішана) від публічно-правової природи місцевого управління і місця місцевого самоврядування в системі організації державної влади в суспільстві у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.

У Висновках до розділу 1 визначено важливість внеску багатьох учених у розробку різних аспектів взаємодії державної влади й місцевого самоврядування, в той же час доцільно визнати необхідність комплексного дослідження взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в умовах модернізації політичної системи українського суспільства, що не одержало узагальнюючого концептуального висвітлення в українській науці. Досвід застосування концепцій дозволив зробити висновок, що система організації місцевої влади стає критерієм, який допомагає визначити сутність політичної системи країни і показати, що її стабільність і здатність до саморегуляції залежить від місця в системі влади такого інституту, як місцеве самоврядування. В роботі зроблений висновок про те, що модель місцевого самоврядування в Україні повинна будуватися на відповідній концепції системи влади, історичному досвіді державного будівництва в Україні і світі, принципах взаємовідносин між органами державної влади й місцевого самоврядування, які є адекватними умовам, що на сьогодні існують в країні, а також завданнями, які ставляться перед місцевим самоврядуванням.

У другому розділі «Умови формування державної влади і місцевого самоврядування на українських землях (друга половина ХІХ - ХХ століття)» розглядається різноманітний досвід розвитку владних взаємовідносин в умовах переходу від феодальних органів самоврядування до буржуазних на основі місцевих традицій, правової культури, соціальних й економічних факторів.

У підрозділі 2.1 «Державна влада і місцеве самоврядування в українських губерніях Австро-Угорщини і Російської імперії у другій половині ХІХ - на початку ХХ століття» міститься політологічний аналіз ситуації, яка склалася в українських губерніях Австро-Угорщини і Російської імперії після утворення органів місцевого самоврядування.

Політологічний аналіз створення та діяльності органів місцевого самоврядування в українських губерніях Австро-Угорщини дозволяє зробити висновки про те, що, по-перше, перетворення Австрійської імперії на конституційну Австро-Угорську імперію і запровадження в українських землях місцевого самоврядування (сеймів), хоча і під контролем державних органів, поширювало участь населення у вирішенні місцевих питань; по-друге, місцеве самоврядування було використано владою як зручний інструмент, за допомогою якого вона змогла перекласти частину своїх обов'язків у вирішенні місцевих питань на місцеве населення; по-третє, існування представницьких органів відкривало нові можливості не тільки для розвитку економіки краю, але й поширювало участь місцевого населення в усіх ланках місцевої влади, сприяло пробудженню національної самосвідомості українського населення і посилювало національну боротьбу українців, яка стає більш організованою і результативною.

Стосовно українських губерній у складі Російської імперії, то у 60-70-ті роки ХІХ ст. були створені земства як недержавні органи влади для вирішення загальногосподарських питань місцевого життя. Дослідження показує, що земства на губернському і повітовому рівнях, не зважаючи на недосконалу законодавчу базу, протидію влади, виявилися, для свого часу, досить ефективною системою управління, їх досвід можна враховувати сьогодні при проведенні реформи місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.2 «Особливості і специфіка організації державної влади та місцевого самоврядування в Україні у радянський період» знайшли відображення особливості встановлення на українських землях радянської влади на чолі з більшовицькою партією.

У даному підрозділі відзначається, що саме ради отримали всю повноту влади. Відмова від принципу поділу влади створили умови для надмірної концентрації влади радами, що створювало ідеальні умови для диктатури більшовицької партії.

В роботі доведено, що компетенція і повноваження рад не були величиною постійною, вони змінювалися залежно від історичних умов. Система Рад та їх виконкомів існувала паралельно з розгалуженою і чітко організованою партійною системою. Партійні комітети, а не ради визначали процес формування порядку денного та прийняття рішень. Вони були найвпливовішими акторами регіонального та субрегіонального рівнів.

У кінці 80-х років ХХ ст., під впливом об'єктивних і суб'єктивних факторів суспільного розвитку, починається трансформація централізованої радянської системи влади в напрямку демократизації й автономізації місцевих органів влади.

У 90-ті роки ХХ ст. після прийняття Декларації про державний суверенітет України (16.07.1990 р.) та Закону УРСР від 07.12.1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» закладається правова основа місцевого самоврядування і починається його відродження в Україні.

Таким чином, радянська партократична система місцевого управління ґрунтувалася на конституційному принципі організаційно-правової єдності державної влади, що виключає її подільність на окремі, відносно незалежні гілки влади. Разом з тим, радянська система влади заклала проблему двоїстої ролі територіальних органів влади.

Підрозділ 2.3 «Реформування і становлення нової системи державної влади і місцевого самоврядування в Україні (кінець 80 - початок 90-х рр. ХХ ст.)» присвячений процесу трансформації радянської системи влади і поступовій розбудові в Україні демократичної політичної системи.

Автором визначені шість основних етапів інституціональної трансформації системи взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в Україні у пострадянський період (1988-2010 рр.). Саме в цей період відбувся перехід від радянської інституціональної організації в напрямку демократизації й автономізації сучасних місцевих органів.

Рівень дискусій навколо місця місцевого самоврядування в системі влади свідчить про недостатнє розуміння українськими політиками даної проблеми. Це пов'язано, по-перше, з тим, що будь-яка реформа місцевої влади розглядається політичними силами винятково як технологічна міра, інструмент у боротьбі за владу. По-друге, відсутнє розуміння того, що реформа системи влади повинна носити комплексний характер і містити в собі не тільки передачу повноважень виконавчим органам рад, але й проведення бюджетної, податкової і адміністративно-територіальної реформ. По-третє, підвищення керованості інститутів публічної влади вимагає розробки концепції, яка повинна бути покладена в основу взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування для налагодження конструктивного діалогу влади й суспільства.

У Висновках до розділу 2 зазначено, що головна відмінність органів місцевого самоврядування в українських губерніях Російської імперії і Австро-Угорщині полягала в тому, що перші знаходились під жорстким контролем влади, але не були їй підпорядковані, другі навпаки підпорядковувалися центральної владі, їх керівництво здійснювали урядові чиновники.

Є всі підстави стверджувати, що сучасний український авторитаризм і етатизм, крім загальних умов функціонування системи влади, пов'язаний ще й з особливістю радянського періоду.

Невизначеність у взаємовідносинах між державною владою і місцевим самоврядуванням породжує проблему неефективного політичного управління і вимагає модернізації політичної системи України як інституціональної системи поділу і балансу таких центрів публічної влади, як державна влада і місцеве самоврядування у напрямку збільшення повноважень місцевого самоврядування для того, щоб державна влада могла зосередитися на вирішенні питань, пов'язаних із розробкою стратегії розвитку суспільства, вивіреного політичного курсу, знаходження місця держави в геополітичному просторі тощо.

У третьому розділі «Політико-правовий досвід взаємодії державної влади і місцевого самоврядування» розглянута та проаналізована конституційно-правова база становлення та розвитку державної влади і місцевого самоврядування в політичній системі України.

У підрозділі 3.1 «Конституційно-правові засади державної влади і місцевого самоврядування в Україні» розглянуте становлення та розвиток законодавства стосовно державної влади і місцевого самоврядування в Україні після проголошення незалежності.

Визначено, що починаючи з 1990 р. і до прийняття Конституції 1996 р., інститут місцевого самоврядування був предметом майже щорічної трансформації, яка передбачала різні ступені децентралізації системи місцевої публічної влади. Прийнятий 21.05.1997 р. Закон України «Про місцеве самоврядування» визначив територіальну громаду села, селища, міста первинним елементом влади і самоврядування, але статусу юридичної особи територіальна громада в Україні не отримала.

Аналіз конституційних положень показує, що ст. 7 Конституції, яка наголошує, що «в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування», не створює надійних гарантій місцевого самоврядування, тому що в статті чітко не визначені напрямки його розвитку та статус територіальної громади в системі місцевого самоврядування.

Для забезпечення зазначених конституційних вимог в роботі показана необхідність запровадження запропонованого автором алгоритму компетенції, встановивши обсяг повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування залежно від ресурсів території, джерел формування місцевих бюджетів. Крім цього обґрунтована необхідність прийняття Законів України «Про територіальні громади, їх створення та реорганізацію» та «Про організаційно-правові засади і принципи взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування».

Підрозділ 3.2 «Принцип поділу влади як механізм забезпечення ефективної взаємодії публічних інститутів влади: український і зарубіжний досвід» присвячений українському і зарубіжному досвіду впровадження доктрини поділу влади.

В підрозділі обґрунтовується необхідність подальшого зміцнення принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову (ст. 6), що дозволяє забезпечити ефективну взаємодію публічних інститутів влади і робить державний механізм більш оптимальним.

Автором визначено, що Конституція України 1996 р. (ст. 6) не містить досконалого механізму вирішення протиріч і розбіжностей між окремими гілками влади, тому в Україні нерідко характер відносин між гілками влади детермінується не суспільною користю, а власними амбіційними прагненнями суб'єктів владних повноважень.

В ході дослідження було виявлено залежність ефективної взаємодії державної влади, місцевого самоврядування й громадянського суспільства від адміністративно-територіального устрою (АТУ), необхідність реформування якого сьогодні не викликає сумнівів. Реалізація принципу розподілу влади в Україні - це забезпечення політичної стабільності та ефективної діяльності державного механізму і гарантія виключення можливостей концентрації всієї повноти влади в руках однієї особи або органу.

У підрозділі 3.3 «Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі українського суспільства: механізми взаємодії» доводиться, що правові механізми взаємодії державної влади і місцевого самоврядування в політичній системі значною мірою визначають стабільність місцевої влади.

В підрозділі зосереджена увага на тому, що в процесі побудови демократичної держави виникає необхідність формування політичної системи, яка здатна адекватно реагувати на внутрішні й зовнішні виклики, тому сутність реформування системи влади має полягати у поступовому розширенні прав місцевих громад, збільшенні їхньої економічної самостійності, оптимізації розподілу повноважень між місцевими органами державної влади й органами місцевого самоврядування.

Зазначено, що існуюча в Україні модель місцевого самоврядування не в повній мірі відповідає принципам та стандартам Європейської хартії місцевого самоврядування, тому що досі чітко не окреслена ніша місцевого самоврядування у системі влади, на (суб) регіональному рівні існує система двовладдя: діють призначені з центру державні адміністрації й обрані населенням місцеві органи влади, що провокує конфлікти, породжує конкуренцію між ними за і без того обмежені фінансові ресурси.

У Висновках до розділу 3 визначено, що в Конституції України необхідно більш детально прописати конституційно-правові засади державної влади і місцевого самоврядування. На зміну традиційному пануванню держави повинно прийти рівноправне спілкування особистості, суспільства й офіційних структур. Зрозуміло, що це можливо лише у випадку докорінної зміни ролі державної влади в суспільному процесі.

Правові механізми взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади великою мірою визначають стабільність місцевої влади, але покращення їх взаємодії можливе лише через поетапне проведення адміністративно-територіальної реформи і надання базовому рівню місцевого самоврядування (село, селище, місто) необхідних правових, фінансових та інших ресурсних можливостей.

Четвертий розділ «Сучасні базові принципи взаємодії державної влади і органів місцевого самоврядування в країнах Європи та Україні: порівняльний аналіз» присвячений вивченню принципів, від яких залежить налагодження взаємовідносин між органами державної влади й органами місцевого самоврядування на місцях.

У підрозділі 4.1 «Принципи взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в контексті Європейської хартії місцевого самоврядування» визначено, що розбудова української демократичної держави значною мірою залежить від впровадження принципів, на яких можуть будуватися взаємовідносини між органами державної влади й органами місцевого самоврядування на місцях.

Питання формування й реалізації принципів взаємодії органів державної влади й органів місцевого самоврядування є основним і складається з таких складових як: формування системності у взаємовідносинах; теоретичного змісту взаємовідносин; практичної реалізації законодавчих положень. Автором відзначено, що принципи взаємодії державної влади й місцевого самоврядування повинні визначати вимоги до системи, структури, організації і процесу таких взаємовідносин, мати певні ознаки, на яких такі взаємовідносини повинні будуватися.

Запропоновані в роботі групи принципів повинні бути покладені в основу взаємодії органів державної влади й місцевого самоврядування, тому що в них знаходять висвітлення вимоги об'єктивних закономірностей і тенденцій розвитку місцевої влади, їх реалізація на практиці допомагає створити необхідні політико-правові умови для формування й діяльності органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 4.2 «Субсидіарність як ключовий елемент взаємодії державної влади і місцевого самоврядування в країнах Західної Європи» обґрунтовується, що запровадження державою принципу субсидіарності у взаємовідносинах між державною владою і місцевим самоврядуванням - це розбудова децентралізованої моделі державної влади.

Співвідношення місцевого самоврядування й держави на принципі субсидіарності є умовою вирішення питань розмежування функцій і компетенції між різними рівнями територіального управління в Україні, тобто вирішення на низовому рівні тих питань, які немає необхідності передавати «нагору».

Вивчення європейського досвіду використання принципу субсідіарності дозволило зробити узагальнення про те, що він є методологічно конститутивним щодо визначення різниці в об'єкті, предметі, обсягах і межах повноважень державної влади й місцевого самоврядування. Крім того, цей принцип формує ситуацію, при якій повноваження центру доцільно зберігати тільки тоді, коли їх виконання є більш ефективним на вищому рівні. Застосування принципу субсидіарності у правових й адміністративних системах більшості держав Ради Європи, свідчить про його універсальний характер, а також перспективність його використання в країнах, що вдосконалюють державне управління.

Автор підкреслює, що взаємовідносини між двома формами публічної влади побудовані на принципі субсидіарності, дозволяють створити справедливий баланс між делегованими й власними повноваженнями, а також ресурсами, необхідними для їхнього здійснення.

У підрозділі 4.3 «Стан та особливості взаємодії державної влади і місцевого самоврядування в Україні в умовах децентралізації системи управління» показано, що децентралізація, як політичний процес, є важливим механізмом підвищення якості державного управління та збільшення самостійності органів місцевого самоврядування при вирішенні місцевих питань.

В роботі відзначено, що процес децентралізації влади є об'єктивним, однак вибір форм децентралізації, як і сама децентралізація, багато в чому залежить від ідеологічних пріоритетів тих політичних сил, що знаходяться при владі.

Процеси децентралізації державної влади, які почались в Україні з 1991 р., призвели до створення системи місцевого самоврядування як найважливішого елементу демократичної й правової держави, але конституційна формула «народ здійснює владу безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5 Конституції України) насправді не спрацьовує. Головною причиною цього є порушення принципу відділення місцевого самоврядування від системи органів державної влади, який декларується, але його реалізація державою не забезпечується. Покращити цю ситуацію в Україні можливо якщо на законодавчому рівні закріпити факт існування інтересів на рівні регіону, громади відмінних від державних, та незалежність органів місцевого самоврядування у їх вирішенні.

Відзначено, що загальносвітові тенденції реформ місцевої влади можна звести до двох напрямків: розвитку місцевого самоврядування й децентралізації. Відмова від «класичної» природи управління, що ґрунтується на пануванні держави над людиною, до філософії служіння держави інтересам людини стає фактором демократизації громадського життя, необхідною передумовою становлення громадянського суспільства і демократичної політичної системи.

У Висновках до розділу 4 зазначено, що впровадження вищезгаданих принципів дозволяє побудувати сучасну децентралізовану модель державної влади в Україні та реально забезпечити автономію (організаційну, фінансову, правову) місцевого самоврядування як необхідну умову становлення громадянського суспільства. Принцип субсидіарності є ключовим елементом взаємодії державної влади і місцевого самоврядування в багатьох європейських країнах. Як показує дослідження, він застосовується в сфері розподілу повноважень між місцевим самоврядуванням і державою (у державах з унітарним устроєм), а також місцевим самоврядуванням і суб'єктами федерації (у державах з федеративним устроєм) сумісно з такими етичними цінностями, як свобода, справедливість, рівноправність, пріоритет прав людини тощо. Ступінь децентралізації державної влади є показником демократичності держави, в якій інститут місцевого самоврядування створює тісні зв'язки влади й населення, дозволяючи громадянам брати участь у місцевому управлінні.

П'ятий розділ «Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі сучасної України» присвячений аналізу місця державної влади і місцевого самоврядування в політичній системи в Україні, її адаптуванню до проблем, які виникають у сучасному українському суспільстві.

У підрозділі 5.1 «Громадянське суспільство та його роль в формуванні інститутів публічної влади та демократизації політичної системи українського суспільства» визначена взаємозалежність публічної влади і громадянського суспільства.

Процес демократизації, який почався в Україні після здобуття незалежності, обумовив необхідність зміни взаємовідносин держави й суспільства, держави й особистості, побудови громадянського суспільства, що є важливою умовою і механізмом забезпечення прав і свобод людини й громадянина. Розбудова громадянського суспільства відбувається разом з розвитком публічної влади, яка є інституціоналізованою, легальною, соціальною владою, що реалізує артикульовані суспільні інтереси територіально-організованого співтовариства та консолідує дане співтовариство як цілісну систему відповідно до пануючих у суспільстві цінностей.

Розглядаючи громадянське суспільство як вільне демократичне, правове суспільство, в якому інститути публічної влади спрямовані на забезпечення прав і свобод громадян, відзначено, що розвиток громадянського суспільства в Україні - це зміна системи взаємовідносин серед суб'єктів публічної влади у бік більшої автономії місцевого самоврядування, а також поступовий перехід від вертикальної структури бюрократичного адміністрування до горизонтальної системи управління, яка базується на чіткому визначенні функцій, взаємних прав та обов'язків державної влади, місцевого самоврядування та інших інститутів громадянського суспільства.

У підрозділі 5.2 «Модернізація політичної системи як важлива умова удосконалення механізму взаємодії державної влади і місцевого самоврядування в Україні» виявлено шляхи структурного перетворення політичної системи на основі впровадження тієї або іншої моделі взаємовідносин між органами державної влади й місцевого самоврядування.

Для позначення процесів, які відбуваються в політичній системі України, в дослідженні використовується термін «модернізація» («осучаснення», «вдосконалення»), тому що в Україні всі зміни, які пов'язані з державною владою і місцевим самоврядуванням, торкалися і торкаються структури системи на елементному рівні, не змінюючи характер самої структури влади і принципи її організації.

Модернізація політичної системи України після отримання незалежності була пов'язана з перебудовою політичного управління в залежності від розкладу політичних сил у суспільстві і інституціональних трансформацій в системі публічної влади. Повернення до президентсько-парламентської форми правління в 2010 р. лише підтверджує думку про те, що модернізація політичної системи України - це складний і нелінійний процес.

Аналіз ситуації, яка об'єктивно існує в українському суспільстві, дозволив визначити моделі, які можуть бути реалізовані на практиці у взаємовідносинах між державною владою і місцевим самоврядуванням в унітарній державі, якою є Україна. Запропонована авторська концепція збалансованої взаємодії та регіональних пріоритетів, впровадження якої дає можливість місцевим громадам, з врахуванням регіональних особливостей, історичного і культурного досвіду, побудувати власні моделі місцевого самоврядування, створити ефективний правовий механізм впливу державної влади на діяльність органів місцевого самоврядування та отримати синергетичний ефект розвитку кожної зі сторін.

У підрозділі 5.3 «Головні напрямки реформування державної влади і місцевого самоврядування у вітчизняній системі публічної влади та управління» зазначено, що реформування державної влади і місцевого самоврядування в системі публічної влади і публічного управління в умовах модернізації політичної системи, по-перше, включає в собі конституційно-правове закріплення взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування як форм публічної влади. По-друге, визначення на конституційному рівні території просторової межі (територіальних рівнів) здійснення таких форм публічної влади як державна і місцеве самоврядування. По-третє, в Конституції України потрібно визнати, що взаємовідносини державної влади і місцевого самоврядування в системі публічного управління повинні будуватися на ідеї «держава для громадян» за рахунок перерозподілу повноважень на користь інституту місцевого самоврядування.

Вказано, що адміністративно-територіальна реформа необхідна для створення раціонального адміністративно-територіального устрою та забезпечення ефективного публічного управління на центральному, регіональному та місцевому рівнях.

У Висновках до розділу 5 вказується на те, що модернізація політичної системи України повинна відбуватися у напрямку зміни системи відносин, що складаються з розподілу влади між політичними суб'єктами на центральному, (суб)регіональному і місцевому рівнях. Враховуючи сучасні реалії, запропоновано прийняття спеціального документу, яким повинні стати «Концептуальні засади трансформації державної влади та місцевого самоврядування в Україні в умовах модернізації сучасної української політичної системи». Адміністративно-територіальна реформа повинна відбуватися в тісному взаємозв'язку з системою організації влади в державі і передбачати зміну обох складових: системи територіального устрою і системи територіальної організації влади в державі.

Висновки

У висновках дисертації зроблені узагальнення, підсумовані результати дослідження та сформульовані рекомендації.

Вивчення взаємовідносин державної влади й місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок, що практика взаємовідносин державної влади й місцевого самоврядування в Україні не повністю відповідає діючим конституційним нормам. Сьогодні спостерігається одержавлення місцевої влади, обмеження повноважень місцевих представницьких органів, спостерігається втручання органів державної влади в справи органів місцевого самоврядування тощо. Основні наукові й практичні результати дослідження полягають у наступному: