Региональная политика в РФ и ФРГ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Региональные проблемы играют очень важную роль в развитии почти всех стран мира. Особенно большое значение они приобретают в период социально-экономических и политических преобразований. Многие европейские страны с федеративным конституционным строем обладают ценным опытом в решении подобных проблем.

Что же касается России, то здесь исследователям приходится сталкиваться с такими явлениями, как глубокие экономические различия между регионами, различия в конституционном статусе, а также в историческом развитии, сложные взаимоотношения между центром и регионами в том, что относится к разделению полномочий и бюджетному регулированию, и плюс ко всему этому многонациональный характер федерации. К тому же, несмотря на проведение реформ, Россия по-прежнему не устранила социального и экономического диспаритета между субъектами федерации.

Чтобы попытаться решить эти проблемы или разработать программу их ликвидации, целесообразно использовать опыт другой страны, столкнувшейся с похожей ситуацией.

В этой связи, как представляется автору, научный интерес представляет анализ федеративного устройства Германии, которая после присоединения в 1990 г. восточных земель оказалась лицом к лицу с огромными социально-экономическими различиями между западной и восточной частью страны. На территории бывшей ГДР проводилась реструктуризация административно-плановой экономики и интеграция в экономику объединившийся страны в сочетании с переориентацией на новые внешние рынки.

Актуальность выбранной исследователем темы объясняется не только необходимостью разрешения и улучшения сложившейся в отношениях как между центром и периферией, так и между регионами ситуации, но и длительными и тесными отношениями России и Германии. Это выражается не только во встречах на высшем уровне, но и культурном и научном взаимодействии, в том числе, и в области региональной политики, где происходит интенсивный обмен опытом.

Будущее России во многом определяется именно проводимой сейчас в нашей стране региональной политикой. Только при разумной, целостной и учитывающей интересы государства, регионов и населения региональной политике можно вообще говорить об этом будущем России как единой и процветающей страны. К сожалению, современная региональная политика Российской Федерации редко отвечает хотя бы одному из этих критериев.

Поэтому назрела необходимость проведения не только социально-экономических реформ в нашей стране, но также и единой и комплексной ''региональной'' Волгин Н., Докторович А. Какой быть региональной системе России? // Федерализм. - М., 2000. - № 2. - С. 109 реформы. В перспективе эта реформа должна быть направлена на сохранение единого как в социальном, экономическом так и политическом аспектах государства, выравнивание уровней развития регионов, повышение уровня жизни населения, дальнейшее развитие региональных и общегосударственной экономик, превращение России в развитое правовое демократическое федеративное государство.

Цель настоящего исследования -- определить возможности повышения эффективности региональной политики России.

Задачи исследования:

1. Изучить и проанализировать теоретические и правовые основы региональной политики России и Германии;

2. проанализировать особенности межбюджетного взаимодействия в РФ и ФРГ;

3. на основе изучения и анализа опыта проведения региональной политики в Германии выявить возможности для стимулирования регионального развития в России;

4. сделать обобщающие выводы.

Объектом данного исследования являются сущностные характеристики процесса реализации региональной политики России и Германии.

Предметом изучения выступают конкретные особенности региональной политики РФ и ФРГ и основные пути выравнивания межрегиональных экономических различий.

Методы исследования. В ходе реализации цели дипломной работы использовался ряд методов: общенаучные методы индукции и дедукции, анализа и синтеза; сравнительный, статистический и политологический анализ, контент-анализ СМИ.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют положения и выводы работ российских и зарубежных авторов, разрабатывавших теоретические основы региональной политики (Лексин В., Швецов А., Штульберг Б. М., Введенский В. Г., Петцш Х., и др.), изучающих проблемы взаимодействия бюджетов различных уровней в России и Германии (Трунин И., Золотарева А., Синельников С., Гранберг А. Г. Голубицкая М. В., Санин И. И. Баранова К. К. и др.), методы и инструменты выравнивания межрегиональных диспропорций (Габелев А. М., Бирман Д. П., Гранберг А. Г., Сергеенков В. Н.), изучающих становление и существование системы “кооперативного” федерализма в Германии (Бусыгина И. М., Бойцова В., Бойцова Л., Иванов Р. Ф.), а также перспективы дальнейшего развития федерализма в России и Германии (Ершова И. Г., Кузьбожев Э. Н., Васильев В. И., Бусыгина И. М., Валентей С., Мюнх У., Лютхардт В.).

Эмпирическую базу дипломной работы составили анализ политических и экономических исследований; контент-анализ СМИ; официальных документов, данных статистики материалов периодической печати. В ходе исследования был использован текст Программы социального и экономического развития Рязанской области на 2005-2008 годы.

По мнению исследователя, заимствование положительного опыта Германии в данной области возможно, не только возможно, но и желательно. Эффективность проведения такой региональной политики испытана временем и доказана действительностью: при помощи соответствующих методов и инструментов восточные земли практически дотянулись до уровня западных земель. За проведение подобных параллелей говорит сходство как в государственном устройстве двух государств, так и в практически одинаковых исходных условиях реформ. Несомненно, что у германской модели существует ряд недостатков, а между двумя государствами - множество различий, но не хотелось бы думать, что невозможность применения опыта объясняется только различиями в менталитете.

Новизна данного исследования заключается в том, что разработки в области изучения особенностей и перспектив регионального развития в новейший период развития России проводились в значительном объеме, но они носили подчас ярко выраженный национальный характер, без должного учета мирового опыта. В данной работе была предпринята попытка дать сравнительный анализ региональной политики федеративных государств РФ и ФРГ с целью определения возможностей повышения эффективности региональной политики России. Кроме того, автором введен в научный оборот ряд зарубежных источников.

Структура и объем работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав и заключения; содержит приложения. Библиография включает 40 наименований.

Глава 1. Теоретические и правовые основы региональной политики в России и Германии

Демократизация государственного устройства и резкое расширение прав субъектов Федерации обострили проблемы согласования интересов центра и регионов, экономического и социального развития регионов. В связи с этим региональная политика и методы выравнивания регионального диспаритета приобрели исключительное значение.

Среди специалистов существует общее мнение, что без учета региональных особенностей, интересов и возможностей региона нельзя управлять процессами социального и экономического развития России. См: Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. - М., 1998 г. - С. 4 При разработке и реализации государственной политики существенная роль должна отводиться региональным аспектам развития и региональной политике.

По мнению многих российских ученых, региональную политику следует рассматривать как особый вид государственной политики по регулированию экономического, социального, этнополитического и экологического развития страны в региональном аспекте. Так, исследователи В. Лексин и В. Шевцов См: Лексин В., Швецов В. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения // Российский экономический журнал, 1993 г. - № 9. - С. 18 полагают, что государственное регулирование регионального развития - главное средство реализации региональной политики. Государство в лице органов власти Федерации и ее субъектов, используя свои конструкционные полномочия, действуя в пределах законодательных норм и принимая законы, а также иные нормативные акты, обязано устанавливать степень территориальной децентрализации во всех сферах жизнедеятельности общества и вводить механизмы ее реализации в интересах целостности государства и самостоятельного развития регионов.

Федеративное государство призвано не управлять регионами, а осуществлять регулирующее воздействие: определять общие условия их самостоятельной деятельности, согласование пропорции федерального и регионального, общенациональные интересы приоритеты развития территорий. Государство делится с регионами не только путем прямых бюджетных инъекций через федерально-отраслевые или федерально-региональные финансовые каналы. Надо иметь в виду и государственные решения об установлении все более регионально ориентированных пропорций распределения федеральных налогов, о различных налоговых, тарифных, лицензионных льготах, о выделении средств на разовые акции финансовой поддержки отдельных регионов, о разработке и реализации региональных программ и т.д.

Исследователь Ларина Н. И. определяет региональную политику как “средство государственного регулирования социально-экономических процессов в проблемных регионах (ареалах) страны и как средство снятия социальной и экономической напряженности”. Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. - М., 1998 г. - С. 6 По мнению ученых Штульберга Б. М. и Введенского В. Г., региональная политика - это деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов федерации и решению территориальных проблем межрегионального общегосударственного характера См: Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. - М., 2000. С. 17.

Определяя основы региональной политики, необходимо учитывать не только специфику регионов в структуре России, но и необходимость переноса основных направлений экономических реформ на региональный уровень, вопросы развития и совершенствования правовой базы.

Анализируя опыт европейских стран, необходимо, в первую очередь, обратить внимание на содержание понятия региональной политики. Основой региональной политики служат децентрализация власти и экономики, предоставление значительной самостоятельности регионам, выравнивание уровней экономического развития территорий, совместный контроль за реализацией долгосрочных региональных программ развития. Как правило, такая политика представляет собой комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральными правительственными органами, так и территориальными органами власти и направленных на развитие так называемых депрессивных и исторически специализированных на отмирающих видах деятельности (угольная и сталелитейная промышленность) районов. См: Иванов Р. Ф. Регионы и регионализм в странах Запада и России / РАН. Ин-т всеобщей истории. - М., 2001. - С. 12 Также характерными чертами региональной политики зарубежных стран являются ликвидация высокой безработицы в отдельных городах и локальных территориях, образование новых промышленных узлов за пределами городских поселений, не связанных с центрами промышленного производства. Как свидетельствуют исследования организации по экономическому сотрудничеству и развитию (Organisation for Economic Cooperation and Development) - ОЕСД, которая регулярно обобщает опыт разных государств, целью региональной политики является, прежде всего, сбалансированность, то есть стремление свести к минимуму существующие экономические и социальные неравенства, мешающие развитию страны в целом, и отдельных территорий, и развивать внутренний потенциал региона См: Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. - М., 1998 г. - С. 14, с этим утверждением согласны и российские исследователи. При единстве подхода к пониманию региональной экономической политики как системе мер, целью которых является воздействие на социально-экономическое развитие регионов, между Россией и западными странами существует одно важное различие в отношении инструментов региональной экономической политики. Так, некоторые западные исследователи не относят межбюджетные отношения к основным элементом региональной политики, в то время как значительное внимание уделено таким инструментам как финансовой помощи предприятиям, организациям и населению регионов. Poetzsch H. Die deutsche Demokratie. - Bonn, 1999. - S. 124

В России, напротив, межбюджетные отношения (или бюджетный федерализм) являются основной составляющей региональной политики. Причины главенствующей роли межбюджетных отношений достаточно очевидны. При ограниченности финансовых ресурсов регулирование территориального развития сводится лишь к оказанию финансовой помощи региональным бюджетам на покрытие их текущих расходов. Затраты на реализацию прочих мер региональной экономической политики сведены к минимуму. К тому же, несмотря на неоднократное формулирование целей и задач региональной политики, отсутствует ясное представление о том, какая допустима степень неравенства между регионами в их социально-экономическом положении, в частности в уровне бюджетной обеспеченности? На основании каких критериев следует распределять государственную помощь? В каких регионах необходимо стимулировать экономическое развитие в первую очередь? Необходимо ли добиваться ускоренного экономического развития в наиболее отсталых или наиболее передовых регионах? И насколько решению этих вопросов способствует законодательство Российской Федерации. Правовой основой российского федерализма является Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозглашающая, что "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления".

Согласно ч. 1. ст. 5 и 65 Конституции РФ, Российская Федерация состоит из 89 территориальных единиц с разными названиями: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт Петербург), 1 Еврейская автономная область и 10 автономных округов.

Конституция РФ 1993 года не определяет ни республики, ни другие субъекты Российской Федерации как "суверенные". Конституция РФ (ч. 1. ст. 4) знает только "суверенитет Российской Федерации", который "распространяется на всю ее территорию"

Ч. 1. ст. 5 Конституции России утверждает равноправие всех субъектов федерации. Однако ч. 2 тут же вводит неравенство, разграничивая статусы: республики определяются как государство и наделяются правом иметь конституции, в то время как все остальные субъекты Российской Федерации имеют уставы. Ч. 4. ст. 5 также провозглашает равенство всех субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что подразумевает под собой юридическое равенство всех субъектов, но из-за различия в статусах об этом говорить не приходиться.

Федеративное устройство Российской Федерации "основано на ее государственной целостности" (ч. 3. ст. 5 Конституция РФ). Это устройство также основано на принципе "самоопределения народов", но этот принцип, сохраненный в статье Конституции РФ, не обеспечивает конституционное право на отделение, потому что здесь четко определено, что народы пользуются этим принципом "в" Российской Федерации.

Конституция включила в себя Федеративный договор, который был подписан 31 марта 1992 года с одной стороны Российской Федерацией, а с другой стороны территориальными единицами России и представлял собой соглашение о разграничении полномочий и предметов ведения. Положения, также относящиеся к этой проблеме, содержатся в статье 71 Конституции РФ. Статья 72 содержит список предметов, которые "находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", а статья 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и вне пределов совместного ведения субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти" См: Приложение 1..

Но вместе с тем ч. 3. ст. 11 гласит, что “разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий”. Соответственно, содержание статей 71 и 72 может быть изменено тем или иным договором между Российской Федерацией и ее субъектом.

Неоднозначность трактовки отдельных положений Конституции привела, в конце концов, к появлению в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации норм, противоречащих Конституции. Мамсуров Т. Д. Регионы - Центр: Проблемы согласования интересов/ РАН. Ин-т сравнительной политологии. - М., 2000. - С. 59 Дело дошло до того, что регионы фактически отказывались отчислять налоги в федеральный бюджет, требовали создания собственных золотовалютных резервов, таможенных систем, введения региональных денежных единиц. Несомненно, в этом свою роль сыграло и лояльное отношение центра к ряду республик, стремившихся расширить свои правовые полномочия. Так, в начале 90-х Татарстан, Башкирия и Якутия в одностороннем порядке ввели у себя особые бюджетные режимы. Оттуда практически перестали поступать налоги в федеральный бюджет. Бусыгина И. М. Асимметричность федерации: Россия и опыт Германии // мировая экономика и международные отношения. - М., 1998. - № 12. С. 146

Одним из важных признаков равенства является равноправие субъектов в их бюджетных и налоговых отношениях с федеральным центром, но этот принцип как раз и нарушается повсеместно, о чем подробнее будет говориться в следующей главе.

Урегулирование и упорядочивание взаимоотношений центра и регионов, приведение в соответствие Конституции РФ их конституций, уставов и законов ознаменовалось подписанием президентом В. В. Путиным 19 мая 2000 г. указа о создании семи федеральных округов с полномочными представителями президента в них. Галкин А. Л., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д. Эволюция российского федерализма // Полис. - М., 2002. - № 3. - С. 102 Важной вехой также стали законы “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ””.

Несмотря на все трудности, которые испытывает Россия из-за значительных социально-экономических различий в развитии регионов, необходимо разработать эффективную действующую систему региональной политики. В то время как эффективная система региональной политики определяется целым рядом факторов, институциональный элемент является относительно важным аспектом в ее развитии. Эффективность региональной политики во многом зависит от того, как организованы и как функционируют учреждения, созданные для ее проведения. Выполнение задач региональной политики не закрепляется за конкретными федеральными органами власти. В этот процесс вовлечены: Президент Российской Федерации, опирающийся в своей деятельности на созданный им институт полномочных представителей в семи федеральных округах, а в настоящее время на глав администрации субъектов Федерации, и на различные консультативные органы (Совет по местному самоуправлению); Федеральное Собрание, обе палаты которого имеют в своем составе специальные комитеты по региональной политике; федеральные министерства и ведомства (Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов). На деятельность органов власти по реализации региональной политики оказывают свое влияние также и различные общественные организации (ассоциации экономического взаимодействия регионов - “Сибирское соглашение”, “Северо-Запад”, “Черноземье”). Гранберг А. Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Проект ТАСИС - М., 2000. - С. 99

Современная ситуация в РФ, определяющая приоритет ресурсных, в первую очередь, финансовых регуляторов региональных отношений, обуславливает доминирующее положение не органов, специализированных на проблемах региональной политики, а тех структур, которые распределяют указанные ресурсы - Минфин и Бюджетный комитет Госдумы. Ершова И. Г., Кузьбожев Э. Н. Теория и практика разработки концепции регионального развития. - Курск, 2003. - С. 68

Германский федерализм представляет собой одну из устойчивых и эффективно работающих государственных моделей. Он вырос из общей потребности в нем всей Германии и каждого из субъектов Федерации, в которых до сих пор сохраняются различные политические и культурные традиции, а также демократические институты, опирающиеся на развитую систему местного самоуправления.

Немецкие исследователи определяли федерализм как разделение политической ответственности между правительствами Федерации и земель, отношения независимости и сотрудничества в создании политики национального уровня.

В 1949 г. 11 Земель Западной Германии образовали новое государство - Федеративную Республику Германия, а в 1990 воссоединение Германии привело к появлению в ее составе еще 5 земель, которые ранее составляли Германскую Демократическую Республику. Таким образом, в настоящее время немецкая Федерация состоит из 16 земель с населением более 80 млн. человек: Баден-Вюртемберг, Бавария, Берлин, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург - Передняя Померания, Нижняя Саксония, Северный Рейн - Вестфалия, Рейнланд - Пфальц, Саар, Саксония, Саксония Ангальт, Шлезвиг - Гольштейн, Тюрингия.

В ФРГ к классической схеме горизонтального разделения полномочий между законодательной, исполнительной и судебной властями, которая существует в унитарном или централизованном государстве, добавляется вертикальное - между государством и его частями. Не только Федерация, но и каждая из земель имеют собственный парламент, правительство и суды. Основным законом страны предписывается гомогенность конституционных принципов и основных органов федерации и земель.

Однородность заключается в соблюдении следующих пунктов:

1. Принцип республиканского государства. Земли, как и федерация, должны иметь “республиканский” конституционный строй.

2. Принцип демократического государства. Решение государственных

задач должно зависеть от роли большинства граждан, имеющих право участвовать в выборах и голосовании, или от большинства избранных народных представителей. Однако, при реализации принципа демократии земли обладают определенной свободой - они могут поставить во главе своей земли президента, установить иной возрастной избирательный ценз, продолжительность избирательных периодов, которые могут отличаться от того, как этот вопрос решен на федеральном уровне.

3. Принцип социального государства. В соответствии с этим принципом государство должно строится на основе социальной справедливости, никакого экономического или культурного угнетения, ущемления прав групп или слоев населения.

4. Принцип правового государства. Он обязывает государство соблюдать

действующее законодательство, этим не допускается государственный произвол.

Принцип федеративного устройства относится к неприкосновенным

конституционным принципам. Земли не имеют права выйти из состава Федеративной Республики Германия. Федерация не может распасться, но, с другой стороны, земли не могут и слиться в единое унитарное государство. Это категорически запрещено Основным законом, который (статья 79 пункт 3) Конституции государств Европейского Союза. М., 1997 г. провозглашает неизменность состава федеративного государства. В рамках Федерации территория земель может изменяться, из существующих земель, может возникнуть новая или имеющая иной состав земля, несколько земель могут слиться в одну новую или одна земля может стать составной частью другой. Все подобные изменения территориально-административного устройства могут осуществляться только через федеральный закон, который должен быть одобрен Бундесратом, а также референдумом, проводимым в заинтересованных землях или частях земель. Так, например, в мае 1996 г. был проведен референдум по вопросу о возможности слияния федеральных земель Берлин и Бранденбург. Он дал отрицательный результат.

Федеральные земли не являются суверенными государствами. Они не обладают правом на отделение, как уже было сказано выше. Любое действие, направленное на отделение части федеральной территории, наказуемо по закону.

Что касается распределения компетенций, то оно характеризуется совокупностью задач и “политической переплетенностью” Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - М., 2000. - № 5. - С. 113 с различными акцентами государственной власти на федеральном и земельном уровнях. В компетенцию федерации и земель входят не целые области, а только отдельные функции в соответствующих областях.

Таким образом, анализ основ региональной политики в ФРГ свидетельствует о том, что,

во-первых, в большинстве сфер деятельности законодательные полномочия находятся в руках Федерации;

во-вторых, административное управление в основном входит в компетенцию земель;

в-третьих, в области правосудия Федерация и земли тесно взаимодействуют друг с другом;

в-четвертых, финансовое бремя распределено между землями и федерацией.

Такое разделение задач гарантирует Федерации главенствующее положение. Земли же - и в этом заключается существенный компенсационный механизм - могут через Бундесрат участвовать в законодательном процессе. Федеральные законы, затрагивающие особым образом интересы земель, принимаются лишь при наличии выраженного согласия Бундесрата. Земли принимают законодательное право, если оно не отнесено конституцией к Федерации.

Почти в полной компетенции земель, то есть без соответствующих предписаний со стороны Федерации, находятся вопросы:

· культуры, в первую очередь образование, радио и телевидение;

· развития коммунальной сферы;

· касающиеся общих правил поддержания и организации государственного и общественного порядка.

Полицейское право регулируется на уровне земель, но форма полицейских везде единая. Различия в системах школьного образования существенны, но министры культуры земель ведут работу по унификации образования. Ни волей Федерации, ни волей большинства земель нельзя навязать несогласованное решение.

Федеративное государственное устройство имеет в принципе только два уровня: федерация как целое государство и земли как члены этого государства. Противодействуя процессу постоянного расширения компетенции федерации, земли пытались в тех областях, которые входили в сферу их компетенции, взаимодействовать посредством горизонтальной самокоординации и кооперации (на уровне земель), но также и вертикальной (между Федерацией и землями). Эти возможности государственной региональной политики, которые определяются разделом VIII а “Общие задачи федерации и земель” Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. Основного закона, получили название “кооперативного федерализма”. Согласно ст. 91-а, Федерация оказывает содействие землям в выполнении их задач, если эти задачи важны для всего-общества, и участие Федерации необходимо для улучшения условий жизни.

В рамках “общих задач” федерации и земель выделяются:

1. расширение и строительство новых учебных заведений, включая клиники при них;

2. улучшение региональной экономической структуры;

3. улучшение аграрной структуры и защита береговой линии.

Согласно ст. 104-а Основного закона, Федерация и земли несут свои расходы, как правило, раздельно. Если земли действуют по поручению Федерации, соответствующие расходы ложатся на нее. Федеральные законы, гарантирующие денежные выплаты и подлежащие исполнению землями, могут полностью или частично возлагать эти выплаты на Федерацию. Если законом предусмотрено, что Федерация несет половину расходов или более, он исполняется по поручению Федерации.

Если же четверть или более расходов ложится на земли, принятие закона требует согласия Бундесрата. Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для особо важных земельных и общинных инвестиций, необходимых для преодоления нарушений общеэкономического равновесия, для содействия экономическому росту.

***

Таким образом, представленный анализ правовых основ региональной политики в России и Германии, позволяет сделать выводы о наличии как сходных, так и принципиально отличающихся черт в ее проведении и формировании.

Во-первых, следует отметить, что стартовые условия формирования федеративной системы этих государств отчасти схожи. Та немецкая система федерализма родилась после капитуляции Германии и во многом - плод деятельности союзников. Германский и российский федерализм во многом модели сознательного построения. Послевоенная Германия и Россия в 90-е гг. XX в. переживали глубинную системную трансформацию (пусть и обусловленную разными причинами и неодинаково протекающую), где строительство федеративных отношений было лишь одним из направлений. Одновременно с созданием правовых основ трансформации в Германии, как и в России, в качестве одного из базовых элементов включались и экономические реформы.

Однако следует отметить и основополагающие различия. Во-первых, Германия состоит из однопорядковых субъектов, из земель, имеющих одинаковый статус, что автоматически переводит закрепленное в Основном законе равноправие субъектов из теоретической в фактическую плоскость. Во-вторых, в делении федерации на земли практически отсутствует этническая составляющая. Население Германии моноэтнично, за исключением датского меньшинства в Шлезвиг-Гольштейне и сербского меньшинства в Саксонии и Бранденбурге. Васильев В. И. Германский федерализм: проблемы развития. - М., 2000. - C. 122 Так границы распространения немецких диалектов почти не совпадают с границами земель. Поэтому в случае с Германией федерализм не является средством решения национального вопроса. В отличие от России, которая характеризуется делением субъектов не только по административно-территориальному, но и по национально-территориальному признаку. К тому же Германия не имеет такого сильного размаха межрегиональных диспропорций, какие свойственны Российской Федерации: начиная от размера, численности и этнического состава республик и заканчивая социально-экономической ситуацией.

Глава 2. Особенности межбюджетных взаимоотношений

§1. Бюджетный федерализм в России

Для Российской федерации характерны особенно значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так и с неравномерным распределением производительных сил и природных ресурсов, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции РФ. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их различные статусы, о чем говорилось выше. Конституция фактически закрепляет асимметричность федерации, придавая национальным республикам статус государств в отличие от не национальных краев, областей и округов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Бусыгина И. М. Асимметричность федерации: Россия и опыт Германии // мировая экономика и международные отношения. - М., 1998. - № 12. С. 151 Все это обусловливает значительные региональные различия в потребностях субъектов в средствах финансирования, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов, затрудняющие регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и формирование эффективного механизма межбюджетной поддержки.

Бюджетная система России состоит из трех звеньев:

1. Федеральный бюджет, который представляет собой централизованный денежный фонд органов государственной власти РФ. Он оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества.

2. Бюджеты субъектов федерации - республиканские, краевые, окружные, областные. Они предназначены для обеспечения финансовыми ресурсами управления соответствующих государственно-национальных и административно-территориальных образований. Они осуществляют экономическое воздействие деятельность организаций в рамках территории, решение социально-экономических и культурных вопросов.

3. Местные бюджеты. К ним относятся бюджеты муниципальных образований: поселков, районов, городов.

Однако, в соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух партнеров - федерального центра и субъектов. В условиях такой модели бюджетного федерализма роль местного самоуправления принижена и в значительной мере определяется субъектами федерации. См: Габелев А. М., Бирман Д. П. Региональная политика как элемент государственного вмешательства в экономику // Экономика России: проблемы и перспективы. - Н. Новгород, 2000. - С. 32

В настоящее время взаимоотношения федерального и региональных бюджетов не имеют достаточной законодательной базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют радикального упорядочения. См: Гранберг А. Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Проект ТАСИС - М., 2000. - C. 102 Конечные взаимоотношения между бюджетами разных уровней непросто выявить даже специалистам. Имеет место субъективизм, политические и иные мотивы при решении вопросов помощи регионам из федерального бюджета. А с другой стороны, сами регионы регулярно нарушают свои обязательства по перечислению средств в федеральный бюджет, что в свою очередь становится одной из весомых причин недофинансирования государственных расходов.

Как было отмечено выше, пропорции распределения по основным федеральным налогам и неналоговым платежам устанавливаются ежегодными законами о федеральном бюджете. Со второго квартала 1994 г. по 1998 г. для большинства федеральных налогов эти пропорции оставались неизменными. Трунин И., Золотарева А., Синельников С., Днепровская С. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. - М., 2001. - С. 215 В то же время на практике пропорции распределения как в целом между двумя уровнями бюджетов, так и между центром и отдельными субъектами были подвержены значительным колебаниям, что было связано с действием различных факторов, имеющих и не имеющих легитимную основу. Особую роль играли двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов. См: Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. - М., 2002. - С. 23

Для большинства субъектов заложенные в этих соглашениях условия распределения бюджетных доходов получили приоритет над федеральными законами. Самых выгодных условий распределения добились республики (прежде всего лидеры парада суверенитета - Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия)), первые включившиеся в договорной процесс. В 1991-1993 годах эти три республики в одностороннем порядке ввели у себя особые бюджетные режимы. Центр ограничил этим республикам оказание финансовой помощи, часть собранных на территории республик федеральных налогов оставалась там на финансирование федеральных расходов и программ, а по той части, которая уходила в центр, республики требовали детального отчета, на что они пошли.

Наряду с двусторонними договорами о разграничении полномочий, существенные коррективы в пропорции распределения вносили также другие нормативно-правовые акты (указы президента, постановления и решения федерального правительства), касающиеся отдельных субъектов федерации, либо отдельных отраслей и предприятий. Многочисленность субъектов федерации в России и огромные различия между ними поставили задачу группировки субъектов по характерным признакам. Стоит отметить большое разнообразие и неоднозначность подходов при дифференциации регионов. Так, некоторые авторы пытаются увязать экономические интересы субъектов с их политическими предпочтениями во взаимоотношениях с федеральным центром. В одной из подобных классификаций все субъекты делятся на регионы-доноры и регионы-реципиенты. На сегодня 11 субъектов Федерации являются донорами, а 79 субъектов - реципиентами. См: Медведев Н. П. Политическая регионалистика. - М., 2005. С. 67 В основу другой классификации положены разные ресурсные возможности России. В соответствии с ней все регионы делятся на регионы с достаточными ресурсными возможностями и регионы депрессивные. К первой группе относятся регионы: 1) с развитой добывающей промышленностью, 2) торгово-промышленные, 3) промышленно-развитые регионы, 4) аграрные и агропромышленные регионы. В основу такой классификации положен принцип увязывания ресурсов регионов с их интересами и экономическим потенциалом. Также помимо всего Медведев Н. П. выделяет исторически сложившиеся проблемные регионы России. Речь идет о таких регионах, как Крайний Север, Дальний Восток, Северный Кавказ. Проблемы регионов Крайнего Севера и Дальнего Востока носят в большей степени социально-экономический характер, а проблемы регионов Северного Кавказа усугубляются и общей нерешенностью этнополитических и конфессиональных вопросов.

Также одной из общепринятых классификаций субъектов РФ является их деление на экономические районы: Северный, Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. Гуцериев М. С. Россия: центр и регионы. - М., 1999. - С. 98 Но, по мнению автора, в основе этой классификации, а также вышеизложенных, лежат не те критерии оценки, на которые хотел бы он обратить особое внимание и проанализировать в своем исследовании. Автор считает, что наиболее логичным будет использование в его работе типологии, основанной на выделении регионов по их бюджетным ресурсам, бюджетному потенциалу, представляющему собой совокупность всех налоговых и неналоговых доходов, собираемых на территории субъекта. См: Голубицкая М. В., Санин И. И. Социально-экономическое положение регионов России: оценка современного состояния, проблемы, перспективы. - М., 2001. - С. 118 Высокий бюджетный потенциал как раз и является одним из самых необходимых условий для успешного экономического развития региона. В данном случае этими авторами также был использован удельный вес субъекта в общем объеме сбора всех субъектов РФ. Москва заняла уникальное положение среди всех субъектов РФ как по бюджетному потенциалу, так и роли в формировании федерального бюджета. Поэтому Москва была выделена как особый субъект. Группу самых мощных по бюджетному потенциалу субъектов образовали 11 регионов, чьи удельные веса в совокупном сборе налоговых и неналоговых доходов всех субъектов превышают 2%: Татарстан, Башкортостан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Самарская, Свердловская, Нижегородская, Московская и Пермская области, Красноярский край, Санкт-Петербург. Во вторую группу вошли 23 субъекта с удельными весами в пределах 0,7-2%: республики - Коми, Саха, Удмуртия, области - Челябинская, Кемеровская, Иркутская, Новосибирская, Тюменская, Омская, Ростовская, Саратовская, Оренбургская, Волгоградская, Томская, Ярославская, Ленинградская, Воронежская, Мурманская, края - Краснодарский, Приморский, Хабаровский, Ставропольский, Алтайский. Третью группу относительно слабых по бюджетному потенциалу (с удельным весом 0,2 - 0,6% ) составили 38 субъектов: республики - Чувашия, Бурятия, Мордовия, Карелия, Хакасия, Марий Эл, Дагестан, Калмыкия, Кабардино-Балкария, 29 областей, не включенных в первые две группы. Четвертую группу слабейших субъектов (с удельным весом менее 0,2%) образовали 16 субъектов: республики - Северная Осетия, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Алтай, Ингушетия, Тыва, Чеченская и автономии- Чукотский, Ненецкий, Таймырский, Еврейская, Корякский, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский, Эвенкийский, Агинский Бурятский АО.

Бюджетный потенциал субъекта федерации является одним из главных показателей, характеризующих бюджетную мощность территории, ее возможности по формированию собственных бюджетных доходов и общих бюджетных доходов федерации. Наиболее мощные по бюджетному потенциалу субъекты имеют, как правило, и наиболее высокие душевые показатели валового регионального продукта (ВРП).

По уровню бюджетного потенциала все субъекты РФ (кроме Чеченской республики) можно распределить на следующие группы: Голубицкая М. В., Санин И. И. Социально-экономическое положение регионов России: оценка современного состояния, проблемы, перспективы. - М., 2001. - C. 238

· Москва, на территории которой, по данным за 1999г., собирается 21,5% совокупных бюджетных доходов РФ. Удельный вес Москвы в поступлениях в федеральный бюджет составляет 29,5%, а в бюджеты субъектов - 15,7%. Душевой ВРП в Москве почти в два раза превосходит средний уровень по всем субъектам федерации.

· Группа -1 обеспечивает 36,8% всех поступлений в бюджетную систему страны, в том числе в федеральный бюджет - 35,3% и территориальные бюджеты - 38%. Душевой ВРП в этих субъектах, кроме Московской области, выше среднего уровня по стране, в том числе в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах- в 4,7-5,7 раз.

· Доля Группы-2 в совокупных поступлениях в бюджетную систему страны составляет 25%, в том числе в федеральный бюджет - 20%, территориальные бюджеты - 28,7%. Половина субъектов этой группы имеет душевой ВРП ниже среднего по стране уровня.

· Группа-3, включающая относительно слабые по бюджетному потенциалу субъекты, обеспечивает всего 14% совокупных поступлений в бюджетную систему страны, в том числе в федеральный бюджет - 10,3%, территориальные бюджеты - 16,7%. Подавляющее большинство субъектов этой группы (3/4) имеет душевой ВРП более чем на 20% ниже среднероссийского уровня.

· Группа-4 образована слабейшими субъектами. Поступления с их территории в бюджетную систему России составляют в совокупности менее 1%. Душевой валовой региональный продукт в этих субъектах, кроме северных автономий, не достигает и половины среднего значения по федерации. региональный политика бюджетный федерализм

Особенности структуры доходов бюджетов субъектов РФ. Бюджетные доходы субъектов федерации образуют преимущественно налоговые доходы, которые по использованию в основном являются общими федерально-региональными источниками. В 1999 г. в бюджетах субъектов налоговые доходы составили 75,8%, неналоговые доходы - 4,8%, чистые перечисления из федерального бюджета - около 16%. Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. - М., 2002. - С. 34

По действующему законодательству к налогам субъектов Федерации (региональным) отнесены: налог на игорный бизнес, лесной доход, налог на имущество предприятий, транспортный налог. К местным налогам относятся: налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на рекламу. Гранберг А. Актуальные проблемы регионального развития и региональной политики // Федерализм. - М., 2002. - № 4. - С. 92

В России статус налога, то есть его принадлежность к тому или иному бюджетному уровню, обычно не связан с обязательным поступлением этого налога в бюджет соответствующего уровня. Поэтому в основе закрепления налоговых доходов за разными бюджетными уровнями лежит не разграничение налоговых источников, а установление пропорций распределения налоговых доходов. Виды налогов, которые закреплены за каким-либо одним бюджетным уровнем, не имеют существенной роли, за исключением в основном таких федеральных налогов, как НДС на товары, ввозимые в Россию, акциза на нефть, включая газовый конденсат, налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, но и они в совокупности составляют только четверть налоговых доходов федерального бюджета.

Субфедеральные бюджеты практически полностью зависят от распределяемых налогов. Большинство видов налогов, и прежде всего федеральных, распределяются между всеми бюджетными уровнями. Федеральные законы устанавливают общие пропорции распределения федеральных налогов (между федерацией и субъектами), регионального налога на имущество предприятий (между региональным и местным бюджетными уровнями) и некоторых местных налогов (в частности, земельного налога). Эта распределительная деятельность федеральных органов рассматривается как одна из форм финансового регулирования, относимого Конституцией к ведению федерации. Конституция РФ. - М., 1998

Бюджетное выравнивание региональных диспропорций. Под бюджетным выравниванием понимается оказание централизованной финансовой помощи органам власти и управления регионов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны, как минимум, сопоставимый уровень финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов. Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. - М., 2002. - С. 36 Это основное (по крайней мере, по объему затрат) на сегодняшний день направление региональной политики определяет минимальный уровень "осознанного" перераспределения бюджетных ресурсов между регионами.

Трудно признать эффективной реализацию этого направления, по большей части из-за устаревших и зачастую непроработанных методов.

Специфика формирования российской системы межбюджетных потоков заключается, прежде всего, в практическом отсутствии прямых бюджетных связей федерального с местными бюджетами (исключение составляют закрытые административно-территориальные образования и город- курорт Сочи). Средства, выделяемые в федеральном бюджете фактически на цели бюджетного регулирования положения местных бюджетов, поступают сначала в бюджеты региональных органов власти, которые самостоятельно формируют систему межбюджетной поддержки в границах субъекта. Таким образом федеральный центр фактически лишен рычагов регулирования и контроля за использованием федеральных средств органами власти субъектов. Кныш М. Проблемы региональной политики // Регион: политика, экономика, социология. - СПб., 2000. - № ?. - С. 13

Еще одна особенность российской системы заключается в специфике форм межбюджетной поддержки, существенно отличных от общепринятых в мировой практике. Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически невозможно определить, какие из них носят целевой, а какие - нецелевой характер.

Недостатки действующего механизма оказания финансовой помощи регионам (через Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации) Трунин И., Золотарева А., Синельников С., Днепровская С. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. - М., 2001. - С. 345 хорошо известны. Основные из них - элементы субъективизма в формуле расчета трансфертов, отсутствие четких критериев оценки потребностей регионов в бюджетных ресурсах, нецелевой характер предоставляемых средств, распыление федеральной помощи среди 70-75 регионов, формальный характер статуса регионов, "нуждающихся" и "особо нуждающихся" в поддержке.

Как следует из всего вышесказанного, центральное место в поступлениях из федерального бюджета в бюджеты регионов занимают трансферты Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Трансферты были введены в практику со II квартала 1994 г. Их доля, составившая в 1994 г. около 10% всего объема чистых перечислений территориям из федерального бюджета, в 1999 г. возросла до 48-52% Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. - М., 2002. - С. 34 .

Применявшаяся методика расчета трансфертов вызывала серьезные нарекания со стороны субъектов федерации. Попытки ее усовершенствовать в 1997 г. путем введения группировки регионов, основанной на географическом положении и связанных с ним факторах продолжительности отопительного сезона, ограниченности сроков завозки продукции, и применения формул выравнивания до средних значений по группам привели к существенному сокращению долей для значительной части субъектов. Это явилось главной причиной провала новой методики. Региональные квоты фактически устанавливались не на основе методики, а в процессе борьбы и согласований в Государственной Думе.

Число получателей трансфертов увеличилось с 64 в 1994 г. до 76 в 1999г. Иванов Р. Ф. Регионы и регионализм в странах Запада и России / РАН. Ин-т всеобщей истории. - М., 2001. -С. 132 Перечисления трансфертов из года в год не соответствовали планировавшимся суммам.

Неравномерность исполнения плана по трансфертам по субъектам обусловлена спецификой функционирования трансфертной системы. Во-первых, ФФПР не имеет специального счета, и средства фонда нередко отвлекаются на другие цели. Во-вторых, трансферт может поступать в бюджет субъекта за счет сумм, собранной на его территории федеральной части НДС. В результате в более выгодном положении оказываются субъекты с относительно высоким потенциалом по этому налогу. В третьих, в связи с юридической неопределенностью прав субъектов на трансферты, его объем, целевое использование все больше определяется федеральными властями.

Хотя трансферты составляют небольшую часть совокупных бюджетных доходов субъектов федерации (7,6% в 1999 г.), для значительной части регионов они стали исключительно важным источником бюджетных средств, особенно учитывая, что они в основном выражались в реальных деньгах. В 1999 г. у 44 субъектов трансферты составили свыше 20% от их условно-собственных доходов, в том числе у половины из них - более 50%, а у девяти, в основном входящих в четвертую группу, - более 100%. Иванов Р. Ф. Указ. Соч. - С. 138