Помимо межбюджетных перечислений, субъекты федерации получают помощь из федерального бюджета также в форме финансирования программ развития регионов, (о чем будет подробнее раскрыто в следующей главе), компенсации тарифов на электроэнергию Дальнему Востоку, финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, а также поддержки развития различных отраслей экономики, осуществляемой по ведомственным каналам.

Несмотря на введение трансфертов - первой в истории России формы федеральной помощи регионам, основанной на нормативно-расчетных методах, система межбюджетной поддержки в целом остается архаичной и крайне неэффективной. На протяжение рассматриваемого периода различия в бюджетном положении субъектов продолжали усиливаться. См: Морозкин А. П., Наклонов Д. Н. Социальная стратегия регионального развития. - СПб., 2000. - С. 11

Трансферты, как одна из категорий межбюджетных перечислений, имели в целом слабый, ограниченный выравнивающий эффект. Он наблюдался преимущественно в четвертой группе субъектов, где трансферты составляли основной объем чистых межбюджетных перечислений.

Что касается горизонтального выравнивания, то в России, в отличие от Германии, подобная система межрегионального перераспределения ресурсов вряд ли применима. Готовность в целом бедного общества помогать еще более нищим территориям без каких-либо гарантий на успех, значительно снижается.

В целом следует отметить, что действующие механизмы региональной поддержки порождают иждивенческие настроения в дотационных регионах, лишают регионы-доноры серьезных стимулов к развитию, в конечном счете усиливает региональную дифференциацию.

§2. Основы бюджетного федерализма Германии

Германская система отношений между бюджетами федерального и земельного уровней власти основывается на принципе обеспечения единства стандартов жизни. Статья 30 Конституции (Разделение полномочий между федеральными и земельными властями) подтверждает главенствующую роль земель в области предоставления государственных услуг. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991 Положения Конституции в защиту горизонтального выравнивания - как в скрытой, так и в явной форме - играют роль меры, обеспечивающей цельность всей системы. Конечным результатом становится высокая степень единообразия в сфере государственной инфраструктуры и предоставления государственных услуг.

Германская система децентрализована в части расходов бюджета: германские земли, в первую очередь, несут ответственность за предоставление ключевых социальных услуг. В равной мере, система высоко централизована в части бюджетных доходов; основная часть доходов поступает от разделяемых налогов с четким расщеплением их между различными уровнями бюджетной системы; налоговое законодательство определяется на федеральном уровне, хотя для утверждения закона необходимо согласие Бундесрата, представляющего Земли. Luthardt W. Mehr Autonomie und Wettbewerb? Eine Reform des deutschen Foederalismus ist noetig // Universitas. - Stuttgart, 1999. - Jg. 54, N. 639. - S. 841 Распределение доходов от НДС между уровнями бюджетной системы представляет собой защитный механизм для случаев какого бы то ни было вертикального бюджетного дисбаланса чрезвычайного характера, возникающего в рамках Федерации. В прочих же случаях, основная часть федеральных трансфертов направляется на выравнивание горизонтальных бюджетных дисбалансов, возникших в связи с воссоединением Германии, подробнее об этом будет сказано ниже.

Как бы то ни было, земли до определенных пределов несут ответственность за получение доходов, используемых в целях финансирования предоставления государственных услуг, что в сочетании с децентрализованным предоставлением государственных услуг отвечает представлениям об экономической эффективности. Чернов А. Б. Германская модель федерализма // Опыт европейского федерализма: История и современность. - М., 2002. - С. 194

В Германии разграничение предметов ведения и компетенции между федеральным, земельными (Bundeslaender) и местными органами власти осуществляется на принципе выделения субсидий (принцип субсидиарности). Данный принцип означает, что федеральный уровень вправе осуществлять только те задания, которые подлежат единообразному урегулированию из-за их всеобщей значимости. В соответствии с этим принципом земли и местные власти призваны сами решать свои структурные проблемы. Земли и местные власти лучше знают не только местные сильные и слабые стороны, но и политически ответственны за региональное и местное развитие. В соответствии с Основным Законом федеральное правительство и земли независимы друг от друга в вопросах управления своими бюджетами. Федеральное правительство и земельные правительства составляют раздельные бюджеты и каждый отвечает за исполнение своих собственных бюджетных планов. Но разные формы разделения доходов в Германии предоставляют экономически и финансово слабым регионам финансовые средства для осуществления задач своей политики.

Кроме этого в германской политике доминирует принцип единогласия в вопросах политики, который предусматривает необходимость участия федерального правительства в деле решения проблем регионального развития, которые не могут быть решены самостоятельно земельными и местными властями. Федеральное вмешательство также оправдывается тем, что серьезные, отрицательного свойства, проблемы развития на региональном уровне могут в конечном счете представить опасность делу стабильности всей экономики. Поэтому существуют некоторые важные наднациональные задачи, которые совместно планируются и финансируются федеральным правительством и землями.

Что касается муниципального уровня, Основной Закон предоставляет городам и общинам право самостоятельно распоряжаться своими собственными делами. В нем не оговорен список конкретных функций местных правительств, но они могут быть перечислены в земских конституциях. В частности, местные власти ответственны за строительство местных дорог, электроснабжение, подачу воды и природного газа, состояние канализационных систем, градостроительство, строительство и ремонт школ, театров, музеев, больниц, спортивных сооружений и государственные плавательные бассейны. Местные власти также оказывают социальную помощь.

В Германии существует федеральная организационная структура, но налоговая система явно централизована. Земли, по сути, не обладают правом устанавливать размеры налогов, и их обычно устанавливает федеральное правительство. Единственное исключение составляет местный предпринимательский налог, который могут устанавливать местные органы власти. Но земли участвуют в принятии налогового законодательства голосованием в Бундесрате. Это означает, что они могут коллективно воздействовать на налоговую политику, а раздельно никто из них не имеет никакого влияния на размеры налогов. Кроме того, земли в целом и федеральное правительство ведут переговоры о долевом распределении поступлений от так называемых “общих налогов”. То есть, эти поступления распределяются между федеральным правительством и землями в соответствии со специальной формулой, которая периодически пересматривается, поскольку периодически меняются обязанности различных уровней власти. Например: интеграция восточногерманских земель в систему межправительственных бюджетно-налоговых отношений в 1995 г. потребовала увеличения земельной доли НДС с 37% до 44% Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М., 2000. - С. 135. В 1996 г. земли стали отвечать за управление региональной системой железных дорог. Но в этом случае новые переговоры касались не их доли НДС, а налога на горючее, который превратился в средство перераспределения государственных денег между федеральным и земельными уровнями власти. Баранова К. К. Указ. Соч. - С. 152

Общие налоги образуют самые важные источники поступлений в германской налоговой системе. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, а также НДС. Часть поступлений от подоходного налога, а также от НДС, уходит к местному уровню. В порядке компенсации местные правительства уступают часть местного предпринимательского налога как федеральному правительству, так и остальным землям.

Иные налоги применяет только один уровень власти. Федеральное правительство получает доход от всех акцизных налогов (к примеру, на горючее и табачные изделия), а земли получают доход от транспортного налога, налога на наследство, а также иных незначительных налогов. Местные правительства создают доход за счет местного предпринимательского налога, налога на недвижимость и местных акцизных налогов.

Важным аспектом германской системы долевого разделения налогов является горизонтальное распределение поступлений от налогов. Поступления от подоходных налогов распределяются между землями с учетом регионального объема сбора этих налогов в то время, как земельные доли НДС распределяются из расчета на душу населения, хотя до 25% этой доли остается для конкретных стабилизационных целей. Подушный принцип долевого разделения НДС обеспечивает предполагаемые результаты горизонтальной сбалансированности. То же самое верно насчет местной доли личного подоходного налога: распределение между местными правительствами только отчасти зависит от местного объема сбора налога. В данной формуле не приводятся налоговые поступления от подоходного налога, если они превышают определенный уровень, который установлен шкалой налоговых ставок.

Горизонтальное выравнивание по землям. Решение проблемы финансового уравнивания, принятое землями в Потсдаме, в середине 1992 г. выдвигалось Баварией. Новым землям было обещано почти столько же, сколько предусматривалось моделью Вайгеля. Как известно, Тео Вайгель, федеральный министр финансов в октябре 1992 г. предложил полностью субсидировать три четверти дополнительных расходов (около 30 биллионов немецких марок) по включению новых земель в процесс финансового уравнивания. Васильев В. И. Германский федерализм: проблемы развития. - М., 2000. - С. 322

По предложению Баварии каждой земле, и на востоке, и на западе, гарантировалось 95% средних финансовых возможностей сообщества земель как целого после уравнивания. Васильев В. И. Германский федерализм: проблемы развития. - М., 2000. - С. 102 Главный груз по сбору необходимых на то средств будет переложен со старых земель на Федерацию.

Что касается этих региональных различий, то в ФРГ был введен инструмент “выравнивания финансовых возможностей”, т.е. богатые земли должны были перечислять часть своего дохода в пользу бедных.

В то же время бюджетные доноры полагали, что система межбюджетного выравнивания оказывает финансовую поддержку низкокачественному экономическому и финансовому управлению в более бедных Землях, таким образом, наказывая более эффективные, с экономической точки зрения, Земли.

Финансовое положение земель значительно варьируется, поскольку меняется их экономическая структура и темпы развития. Поэтому экономически и финансово более сильные земли вроде Баден-Вюртемберга, Баварии и Гессена имеют в своем распоряжении значительные финансовые ресурсы в то время, как экономически и финансово более слабые земли, особенно восточногерманские, не располагают таковыми. В соответствии с Конституцией фискальная политика Германии призвана создать и поддерживать единообразные условия жизни по всей стране. Поэтому был установлен общенациональный режим горизонтальной бюджетной стабилизации. Эта стабилизационная система зиждется на определении для каждой земли размера собираемых налогов, который соответствует критерию выравнивания финансов для данной земли.

Налогоспособность земли (определяемая землей и местным подушным налоговым поступлением) приводится в соответствие со средней налогоспособностью по всем землям вместе взятым. Слабым землям гарантируются 95% средней налогоспособности всех земель. Васильев В. И. Указ соч. - С. 105 Отчисляемые сильными землями платежи формируются за счет их налоговых поступлений, включая НДС. Как отмечалось выше, 75% земельной доли НДС распределяется по отдельным землям на подушной основе. Оставшиеся 25% переуступаются (распределяются) тем землям, где поступления от прямых земельных налогов в расчете на душу населения, а также от подоходного налога и налога на доходы корпораций, ниже среднеземельного уровня. Платежи осуществляются теми землями, чья налогоспособность превышает средний уровень (100%). Трансферты из богатых земель дифференцируются в прогрессивной пропорции. Иными словами, трансфертные квоты возрастают по мере роста налогоспособности той или иной земли. Если эта налогоспособность составляет 100% - 110% к среднему уровню, то устанавливается маргинальная норма в 66,6%. Если налогоспособность превышает 110% к среднему уровню, то маргинальная норма составляет 80%. Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - М., 2000. - № 5. - С. 114

Но несмотря на данную систему финансового выравнивания возможностей, некоторые земли продолжают оставаться “слабыми”. Они получают дополнительные субсидии (гранты) от федерального уровня, чтобы прорваться, по крайней мере, до 99,5% от среднеземельного уровня налогоспособности. Кроме того, федеральное правительство предоставляет гранты под специальные нужды вроде платежей, которые помогают землям оплатить свои повышенные “затраты на руководство политическими действиями ” Чернов А. Б. Германская модель федерализма // Опыт европейского федерализма: История и современность. - М., 2002. - С. 196 или расходы, связанные с бременем процесса воссоединения Германии. В результате этого перераспределения среди земель большинство бывших слабых земель обеспечено лучше, чем бывшие сильные земли. В общем свыше 80 миллиардов немецких марок или почти 21,5% ВВП (и почти 5% всех государственных расходов) перераспределены между федеральным и земельными уровнями или между богатыми и бедными землями:

· около 13 миллиардов немецких марок перераспределено отчислением остающихся 25% доли НДС финансово слабым землям;

· около 12 миллиардов немецких марок перераспределены через горизонтальную систему выравнивания;

· более 31 миллиарда немецких марок выделено в качестве дополнительных федеральных субсидий (грантов) и особых субсидий новым землям;

· около 25 миллиардов немецких марок выделено на общие задачи (программы). Васильев В. И. Германский федерализм: новые тенденции // Полития. - М., 2000. - № 1. - С. 155

Значительный объем финансового выравнивания и федеральной поддержки позволяет новым землям оказывать больше общественно полезных услуг, чем в старых землях. Это является политически предпочтительным, поскольку политики практически стремились выделить больше средств на общественные расходы в Восточной Германии. Считалось необходимым выделение этих крупных средств с тем, чтобы новые земли могли выйти на достаточный уровень развития социальной инфраструктуры, удовлетворять возрастающие общественные потребности, оплачивать возросшие административные расходы. Дело в том, что новым землям и местным правительствам пришлось унаследовать почти весь административный аппарат бывшего ГДР. Ясно, что потребуются время и огромные деньги для адаптации прежних структур Восточной Германии под новый разворот событий. В целом схема горизонтального выравнивания обеспечивает весьма высокий уровень уравненных расходов как в Западной, так и в Восточной Германии.

2. юджетный федерализм в Росииицепции, проблемы, решения ной политики России. олитики федеративных государств РФ и ФРГ с цельюМежду земельными и местными правительствами также осуществляются меры по вертикальному выравниванию финансовых возможностей. Для местных правительств поступления от налогов и иных источников не достаточны, чтобы в полной мере осуществлять ряд программ. Поэтому они находятся в зависимости от субсидий остальных земель. Некоторые субсидии выделяются под конкретные цели, а некоторыми можно свободно распоряжаться. Подобная схема выравнивания бюджетно-налоговых ресурсов на местном уровне имеет целью сократить неравенство общин внутри каждой земли, поскольку у одних большие налоговые поступления, а у других - небольшие. Важно отметить, что расчет финансовых потребностей местных правительств производится с учетом численности населения: на каждого жителя выделяется больше финансовых средств в городах с большей численностью населения. Преобладает мотивация, что финансовые потребности очень крупных областей возрастают сообразно степени агломерации населенных пунктов. Кроме того, размеры субсидий местным правительствам также зависят от объемов налоговых поступлений в землях. Местные доли от земельных налоговых поступлений варьируются по разным землям. В среднем эта доля равняется 25% в Западной Германии и 30% - в Восточной Германии. Чернов А. Б. Указ. Соч. - С. 218

***

Обобщая вышеизложенное, необходимо констатировать, что для германской системы межправительственных бюджетно-налоговых отношений отличительной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Система единогласного принятия решений позволила осуществлять крупные трансферты в нуждающиеся земли Восточной Германии без сокращения абсолютного уровня средств, получаемых землями в Западной Германии. Требование, чтобы решения принимались на широкой основе единогласия, очевидно, содействовало принятию решений таким образом, что стало преобладающей тенденцией избежание противоречий между федеральным уровнем и всеми землями вместе взятыми, а также между отдельными землями. Это означает нежелание выделять средства выборочно в смысле приоритетов. И в принципе германская система бюджетного федерализма создала высокую степень социальной однородности. Трансфертные перечисления позволили Восточной Германии расширить и осовременить свою социальную структуру, продвинуть вперед предпринимательство, стабилизировать общественную жизнь. С другой стороны, западногерманские земли значительно выиграли от воссоединения, не понесли никаких финансовых убытков от осуществления реформы системы кредитно-денежного выравнивания возможностей 1995 г. Баранова К. К. Указ. Соч. - С. 161

Также стоит отметить, что федеральная поддержка в Германии в первую очередь выступает инструментом развития. Все земли, несмотря на их самостоятельность и независимость, должны оказывать, прямо или косвенно, помощь другим более слабым землям. Но вместе с тем выравнивание финансовых потенциалов земель не должно вести к ослаблению потенциалов земель-доноров средств, а предоставление этой поддержки не должно ослаблять стремление земель к проявлению инициативы и производственному росту. Бойцова В., Бойцова Л. Стабильность системы “кооперативного федерализма” в Германии // Федерализм. - М., 1999. - № 2. - С. 231 Применительно к России, анализ представленных данных свидетельствует, что федеральная финансовая помощь перераспределяется крайне неравномерно, пропорции эти значительно изменялись. Особую роль здесь сыграли двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов, создавшие особую финансовую систему в наиболее богатых субъектах - национальных республиках Татарстан, Якутия, Башкортостан. Также свою роль здесь сыграли расплывчатые критерии оценки потребностей региона в помощи, не проработанный механизм распределения трансфертов, нерациональное и неэффективное использование средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Голубицкая М. В., Санин И. И. Социально-экономическое положение регионов России: оценка современного состояния, проблемы, перспективы. - М., 2001. - С. 94 Кроме того, в России, исходя из всего вышеизложенного, происходит перевод средств из бедных регионов в отсталые, причем их хватает в основном лишь на покрытие насущных нужд регионов. См: Захаров А. А. “Исполнительный федерализм” в современной России // Полис. - М., 2001. - № 4. - С. 128 Сравнивая систему межбюджетный взаимоотношений в России и Германии нельзя не заметить вопиющих различий. За те полтора десятка лет прошедших с развала СССР и воссоединения Германии, в восточных и западных землях достигнуто практически абсолютное социальное единообразие, и следующим этапом должно стать внутренне экономическое развитие каждой вновь вступившей земли. А в России не только рано говорить о стимулировании внутреннего потенциала регионов, о внутреннем развитии, пока мы не достигли успехов в социальном выравнивании. Поэтому мне кажется, что речь сейчас может идти только об изменении принципов и инструментов региональной политики России.

Глава 3. Стимулирование регионального развития

Региональное стимулирование развития регионов призвано способствовать не только выравниванию регионального уровня по отношению к общефедеральному, но и повышению конкурентоспособности региональных экономик. Важные инструменты решения этих вопросов -- реализация социально-экономических программ и установление особых бюджетных режимов, -- будут проанализированы исследователем в данной главе.

§1. Программы регионального развития в РФ и ФРГ

Бюджетное выравнивание не решает проблему сокращения различий в уровне развития регионов. Не происходит и перемещения инвестиций в отстающие регионы, которые проигрывают конкуренцию более экономически развитым регионам из-за низкой инфраструктурной обеспеченности. Поэтому необходимо применение специальных инструментов по выравниванию территориальных различий, по развитию внутреннего, и в том числе инвестиционного, потенциала регионов. К таковым относятся реализация программ регионального развития, создание свободных экономических зон в регионах, и некоторые другие особые формы (закрытые административно-территориальные образования, оффшорные зоны). Государственные программы развития регионов применяются в различных странах как интенсивное средство региональной политики. Существует несколько видов подобных программ: межгосударственные программы, федеральные целевые программы (ФЦП) и региональные программы. См: Сергеенков В. Н. Инвестиционная политика: региональный аспект. - М., 1998. - С. 22 В своем исследовании автор проанализирует только два последних типа. Концепция программ заключена в нахождении решения региональных проблем (в том числе, региональной асимметрии), и их целью является не только преодоление последствий асимметрии, но и ликвидация факторов, ее порождающих. Инициативные заявки регионов и федеральных министерств рассматриваются федеральным правительством. Сводный перечень программ и объемы их финансирования закрепляются в законе о федеральном бюджете. Ершова И. Г., Кузьбожев Э. Н. Теория и практика разработки концепции регионального развития. - Курск, 2003. - С. 52

До декабря 1995 года были приняты всего 2 комплексные региональные программы: социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). С некоторой долей условности к ним может быть отнесена и третья программа - “Социально-культурное развитие Тверской области (территория Великого водораздела), осуществляемая с 1993г. (теперь включена в утвержденную в 1998 г. программу экономического и социального развития Тверской области на 1998-2005 годы). Столбов А. Г., Сигов В. И., Северова А. Н. Государственное регулирование регионального развития. - СПб., 2000. - С. 18 Правда, в определенных региональных рамках осуществлялись также некоторые другие программы. Они имеют, однако, более узкую направленность и ограничиваются отдельными аспектами регионального развития. К ним относятся такие программы, как "Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера" (осуществляется с 1991 года), "Дети Севера" (осуществляется с 1994 года и является теперь составной частью Президентской программы "Дети России"), "Программа возрождения, строительства, реконструкции и реставрации исторических малых и средних городов России" (осуществляется с 1994 года, сейчас включена в утвержденную в 1998 г. программу “Развитие малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы”). С конца 1995г. процесс разработки и принятия федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов резко активизировался: их число увеличилось с 4 в 1995 г. до 28 в настоящее время. Столбов А. Г., Сигов В. И., Северова А. Н. Указ. Соч. - С. 34 Программы, в основном, предназначены для решения проблем социальной асимметрии.

По территории страны регионы, имеющие утвержденные федеральные целевые программы комплексного характера, размещены следующим образом. Такими программами охвачены весь Дальний Восток, часть Сибири (Забайкалье и Нижнее Приангарье), отдельные регионы на Урале, в Поволжье, Волго-Вятском, Центральном и Северо-Западном экономических районах, а также Калининградская область.

Соответственно территориальному охвату, характеру и масштабам решаемых проблем, а также длительности периода, на который рассчитаны программы (до 2000г., 2001г., или 2005-2010гг.), весьма различаются размеры средств, потребных на осуществление той или иной программы, и доли федерального бюджета и других источников финансирования программных мероприятий.

Также, как уже говорилось выше, существует такой тип программ как региональные программы. Они осуществляются на базе отдельных субъектов федерации и муниципальных образований по их собственной инициативе и с большей долей финансирования из местных источников. Примером может служить принятая недавно Программа экономического и социального развития Рязанской области на 2005-2008 годы. Работа по ее созданию началась с Постановления губернатора Рязанской области Г. И. Шпака от 03 июня 2004 года «О разработке программы экономического и социального развития Рязанской области», которая и завершилась принятием программы 17 июня 2004. См: Приложение 2.

Сказать однозначно, какая из применяемых моделей управления является лучшей, пока невозможно: среди программ, осуществляемых успешнее других, присутствуют программы с самой разной структурой управления. Очень много зависит от субъективного фактора: какие люди занимаются реализацией программы. В последние годы из-за ограниченности ресурсов федерального бюджета, особенно идущих на инвестиции, требования к формированию перечня федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, постоянно ужесточаются. Фактически производится не отбор программ, а отбор наиболее эффективных или остро необходимых конкретных инвестиционных проектов, входящих в программы.

Установление государством особых правовых, организационных, экономических режимов на отдельных территориях (в частности, для развития их внутреннего социального и экономического потенциала) является также активным средством успешной региональной политики. В России также существует подобная практика, но пока только в начальной стадии. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М., 2003. - С. 466 Во-первых, следует отметить создание свободных экономических зон (СЭЗ). Следуя мировому опыту, в качестве потенциальных СЭЗ рассматриваются компактные территории, имеющие особо благоприятное геоэкономическое положение, конкурентные преимущества и другие предпосылки для формирования полюсов роста на стыках внутреннего и внешнего рынков. Наибольший опыт практической реализации принципов СЭЗ в России накоплен в СЭЗ “Находка”, Особой экономической зоне в Калининградской области, Особой экономической зоне в Магаданской области. Формирование СЭЗ “Находка” идет уже длительное время и не слишком успешно. Наиболее крупный объект, создающийся в зоне, - Российско-корейский индустриальный комплекс. Особая экономическая зона в Калининградской области функционирует в режиме свободной таможенной зоны. Важнейшая особенность действующего в этой зоне экономического механизма состоит в том, что ввозимые импортные товары освобождаются от уплаты таможенных платежей, не облагаются налогом на добавленную стоимость и акцизами. В результате использования этих льгот увеличилось количество предприятий с участием зарубежных фирм, ускорился приток иностранных инвестиций, увеличились реальные денежные доходы населения.

В 1999 г. вступил в силу Федеральный закон “Об особой экономической зоне в Магаданской области”. Целесообразность создания этой зоны объясняется значительной удаленностью Магаданской области от основных рынков (по аналогии с Калининградской областью), необходимостью привлечения иностранных инвесторов (особенно для увеличения добычи золота), увеличения устойчивой занятости. В стадии активной проработки находятся проекты создания СЭЗ в республиках Кабардино-Балкария, Хакасия, Тыва, в Ставропольском, Алтайском, Приморском краях.

Условиями успешного развития всех СЭЗ являются: завершение их правового оформления, сохраняющего конкурентные преимущества и минимизирующего ущерб от либерализации таможенного и налогового режимов; усиление коммерческой и личной безопасности участников СЭЗ.

Другими особыми формами для обеспечения благополучного развития регионов являются закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), оффшорные зоны. Форма такой территориальной организации, как ЗАТО, действует в городах и поселках оборонного и атомно-промышленного профиля (в них находятся объекты Министерства обороны). Особый режим ЗАТО соединяет требования секретности, финансирования их деятельности и социальной поддержки проживающего населения. Дефицит бюджета ЗАТО покрывается прямыми дотациями и субвенциями из федерального бюджета. В федеральном бюджете на 2001 г. выделено 40 финансируемых ЗАТО, расположенных в 21 субъекте федерации. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. - М., 2003. С. 470

Целесообразность образования оффшорных зон объясняется необходимостью привлечения финансового капитала, как правило, они создаются в островных государствах или на островах с особой юрисдикцией. Главным экономическим стимулом оффшоров являются низкие налоги. В России единственным примером официального существования оффшорной зоны является Ингушетия. Главными результатами ее функционирования стали приток налогоплательщиков из других российских регионов и “отмывание” нелегальных доходов. Исходя из этого, существование оффшорной зоне в ее неизменном виде не является основой для успешного экономического развития республики. Валентей С. Что сменит российский псевдофедерализм? // Федерализм. - М., 2001. - № 1. - С. 7

Также в скором времени в России могут появиться технограды. Это симбиоз научных лабораторий, институтов и связанных с наукой заводов, реализующих разработки, что несомненно поможет развитию внутреннего потенциала региона, на территории которого они будут созданы. Финансирование программ регионального развития, выделение дотаций и субсидий происходит при совокупной поддержке пяти фондов: Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), Фонда компенсаций, Фонда со-финансирования социальных расходов (ФССР), Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов. См: Приложение 3.

Если обратиться к опыту Германии, то здесь одним из главных и основополагающих инструментов финансовой поддержки регионов является Фонд Германского Воссоединения. Объединение Германии повлекло за собой изменение положения земель, все, бывшие до того реципиентами федерального бюджета, сделались донорами и федеральные ассигнования им были временно прекращены. Тогда же и был создан этот фонд, совместно финансируемый федеральным бюджетом и западными Землями в качестве временной расходной программы, направленной на повышение налогового потенциала бывших восточногерманских Земель до уровня, сопоставимого с тем, который бы наличествовал в ФРГ. Из 115 млрд. немецких марок, составлявших объем Фонда, 20 млрд. должен был составить взнос непосредственно федерального правительства в связи с экономией средств вследствие объединения двух Германий. В 1992 г. в Фонд поступила еще одна сумма - 31 млрд. марок. Munch U. Entwicklung und Perspektiven des deutschen Foederalismus // Aus Politik u. Zeitgeschichte. - Bonn, 1999. - № 13. - S. 8

Средства фонда распределялись среди новых Земель в соответствии с количеством их населения. В свою очередь, Земли-получатели были обязаны передавать 40% от объема полученных средств в муниципальные бюджеты.

Для формирования стартовых условий социально-экономического развития нужны целенаправленные специальные финансовые вливания. В Германии также существуют федеральные программы развития отдельных регионов. В Германии - это долгосрочная программа развития восточных земель, которые получают от федерации специальные ассигнования для консолидации своих бюджетов. Все они в той или иной степени предполагают самостоятельное использование местных ресурсов с финансовой помощью центра. Сегодня здесь действуют такие целевые программы как "Восстановление Востока" Гранберг А. Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Проект ТАСИС - М., 2000. - С. 88 , ориентированная на развитие хозяйственной инфраструктуры, принятая летом 2001 года программа «Перестройка городов на востоке» Гранберг А. Г. Указ. Соч. - С. 90 , которая должна способствовать решению проблемы пустующих квартир и оживлению центральных районов в городах новых федеральных земель. Эти меры должны также повысить инвестиционную привлекательность восточногерманских городов. Для реализации программы в период с 2002 по 2009 год выделяется в целом около 2,2 миллиардов евро. Гранберг А. Г. Указ. Соч. - С. 92

Кроме того, в силе остаются и положения о предоставлении центром регионам целевых грантов для финансирования совместных задач, а также для остающихся слабыми в экономическом плане земель. Следует отметить, что в последние десять лет темпы экономического роста в Германии были самыми низкими среди стран ЕС. В минувшем году статистика вообще зафиксировала нулевой рост. Несмотря на очевидный прогресс в реформировании новых земель, экономика бывшей ГДР все еще не стоит достаточно прочно на собственных ногах и в большой степени зависит от финансовых трансфертов с запада.

***

Как представляется исследователю, программы стимулирования регионального развития достаточно эффективный инструмент выравнивания различий между регионами. В них акцентируется внимание на наиболее насущных проблемах региона, формулируются такие методы, обозначаются такие инструменты реализации, применение которых будет наиболее эффективно в данном конкретном регионе. Программы, в отличие от других инструментов региональной политики (трансферты, дотации, субвенции, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера и т.д.), в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. По своему замыслу, они направлены на радикальное решение региональных проблем, в том числе проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих. Радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

Но все это только в идеале, в действительности программы нуждаются в существенном усовершенствовании и доработке. Во-первых, что касается положения в России, практически повсеместно происходит неисполнение программ по срокам, объемам и результатам. Как правило, в срок оказываются реализованными всего 10-15% намеченных мероприятий. Сергеенков В. Н. Региональная инвестиционная политика. - М., 2000. - С. 59

Возникновению данной ситуации, о чем свидетельствует наш анализ, способствовало недофинансирование принятых программ из федерального бюджета из-за перераспределения средств на другие нужды, а также из местных бюджетов, ввиду их, в большинстве случаев, хронического дефицита. Также из-за расплывчатого, неконкретного формулирования целей большинства программ происходит значительное распыление средств. Постоянная корректировка программ в ходе их реализации, приводящая к такому изменению состава и содержания программных мероприятий, что утрачивается первоначальный замысел программы, и достижение поставленных в ней целей становится проблематичным. Несоответствие перечня и содержания принятых федеральных программ реальной структуре проблем регионального развития, полное отсутствие обоснования приоритетов распределения ресурсов между отдельными программами.

Ввиду того, что многие программы регионального развития являются не только многофункциональными, но и многоотраслевыми, зачастую их цели и задачи дублируются, либо напрямую зависят от выполнения друг друга, а отсутствие реальной координации приводит к тому, что реализация программ вырывается из-под контроля. Свою роль играет и абсолютная неэффективность механизмов ответственности государственных заказчиков и исполнителей за реализацию заданий программ, как уже говорилось выше, существенную роль в выполнении программных установок, достижении целей, играет то, какие именно люди их реализуют, т. е. в конечном счете, все зависит от элементарной человеческой ответственности и порядочности.

Таким образом, приходится констатировать, что программные механизмы сглаживания межрегиональных противоречий в России не отлажены, фактически непроработаны, не имеют достаточной правовой базы и носят декларативный, и умозрительный характер. Несомненным мне представляется тот факт, что приблизить их к действительности нам может помочь опыт Германии, который на сегодняшний день доказал свою эффективность. Восточные земли практически сравнялись, за исключением ряда параметров (уровень зарплаты), в социальном и экономическом плане с западными. Теперь перед Германией стоит задача сокращения федеральной помощи и межрегионального потока средств от “богатых” земель к “бедным”, развитие внутреннего потенциала данных регионов, стимулирование их собственной экономики, расширение использования для развития местных источников финансирования.

На основе вышеизложенного анализа, исследователь делает вывод, что использование программных механизмов в сглаживании межрегиональных диспропорций характеризуется в данном случае положительным эффектом.

§2. Реформа региональной политики в ФРГ

Многие немецкие исследователи, в том числе и У. Мюнх в своей статье “Развитие и перспективы немецкого федерализма”, заявляют, что для оздоровления социально-экономического потенциала регионов необходимо их укрупнение, слияние. По их мнению Германии оптимально иметь 9-11 земель с населением 10 миллионов человек, с достаточно мощным экономическим потенциалом, способных конкурировать с другими землями и регионами Европы. Europaische Regionalpolitik. - Baden-Baden, 1997. -S. 28

Учитывая различия между землями в отношении площади их территорий, численности населения и - в период после объединения Германии - в уровне их экономического развития, утверждается, что для достижения равенства условий жизни в стране необходима территориальная реформа. Любая территориальная реформа, подразумевающая изменение сегодняшних границ земель, несет в себе важную мотивацию и последствия, связанные с финансовым положением данной земли, складывающимся в результате территориальных изменений.

В защиту необходимости проведения территориальной реформы выдвигаются четыре главных аргумента:

· во-первых, утверждают, что не все земли в рамках сегодняшних их границ могут выполнять свои конституционно оговоренные функции в рамках страны;

· во-вторых, утверждают, что реорганизация необходима для упорядоченного экономического развития городских районов, находящихся на стыке земель.

· в-третьих, бытует мнение, что возросшее количество земель в период после объединения Германии создает затруднения с точки зрения координации работы органов власти разного уровня.

· в-четвертых, приводятся аргументы в пользу того, что экономическое неравенство земель оставляет их беззащитными перед тактикой «разделяй и властвуй», которую может применить федеральное правительство Schultze R.-O Foederalismusreform in Deutschland: Widerspruche-Ansaetze - Hoffnungen. - Koln, 1999. -S. 167.

Несмотря на всю убедительность этих доводов, перспективы территориальной реорганизации Германии выглядят отнюдь не блестяще. Несмотря на то, что подобные дебаты велись в течение всего периода существования ФРГ, единственным примером успешно осуществленной территориальной реформы стало объединение в 1951 г. трех Земель на юго-западе страны в единую Землю Баден-Вюртемберг Бойцова В., Бойцова Л. Стабильность системы “кооперативного федерализма” в Германии // Федерализм. - М., 1999. - № 2. - С. 227-242. Впоследствии, в 1955 и 1973 гг., две экспертные комиссии также рекомендовали провести территориальную реорганизацию, но вовлеченные в этот процесс органы власти не выказали стремления и способностей довести дело до конца. В 1990 г. новая возможность реорганизации была потеряна в связи с исключительным по воздействию влиянием политического момента, связанного с воссоединением Германии: восточные Земли были просто включены в состав ФРГ на основе тех границ, которые существовали в Восточной Германии в период до 1952 г. Наконец, предпринятая в 1996г. попытка объединения Берлина и Земли Брандербург не удалась из-за голосов, поданных местными избирателями против этой идеи на проведенном в Земле Бранденбург референдуме.

Причины провала административной реформы - в основном субъективно-психологические: некоторое противостояние "старых" и "новых", "бедных" и "богатых" земель, усилившаяся за последние годы привязанность людей к земле, где они родились, живут и работают. Опыт неудачного плебисцита об объединении двух немецких земель показал, что для подобной реформы еще не созрели объективные условия, поэтому федеральное правительство переориентировалось на устранение диспропорций в развитии земель путем совершенствования перераспределения доходных источников. Для России проблема укрупнения субъектов Федерации также актуальна. В какой-то мере это сняло бы неравномерность социально-экономического развития территорий. Идеи о слиянии автономных округов с краями и областями, в состав которых они входят, достаточно интенсивно муссируются и в политических кругах, и в средствах массовой информации. Казаков А. Сильная Россия - это федеративная Россия // Свободная мысль - XXI век. - М., 2004. - № 6. - С. 18 Но пока реально можно говорить лишь о сближении позиций руководителей Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа Волгин Н., Докторович А. Какой быть региональной системе России? // Федерализм. - М., 2000. - № 2. - С. 121, а также об объединении Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в новый субъект Федерации - Красноярский край, в составе которого Таймырский и Эвенкийский автономные округа будут являться административно-территориальными единицами с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством РФ. См: Российская газета, 24.01.2005

Таким образом, основная неудача применения в России программ регионального развития заключается в декларативном и отвлеченном формулировании целей и основных положений программных документов, в распылении необходимых финансовых средств, просто в срывании сроков выделения средств, и в иждивенческом настроении большинства регионов-реципиентов. В основном финансовые средства направляются не на реализацию программ развития, не на стимулирование внутреннего экономического потенциала регионов, а на недолговечное затыкание дыр. В целом на сложившейся ситуации сказывается общая непроработанность и незавершенность проходящих в стране реформ.

Заключение. Общие выводы

Опыт реализации региональной политики Германии является важным и полезным для России. Несмотря на ряд различий (неоднопорядковые статусы субъектов Российской Федерации, наличие деления субъектов по национально-территориальному признаку, общая площадь территорий, и более глубокие социально-экономические диспропорции), некоторые сходные черты говорят за возможность использования отдельных методов и инструментов политики регионального выравнивания. Исследуя теоретические основы региональной политики, автор проанализировал работы как российских, так и зарубежных ученых. Давая сходное определение региональной политике как средству государственного регулирования социально-экономических процессов, устранения социального и экономического неравенства, стимулирования внутреннего развития региона, авторы по разному трактуют ее содержание и цели. По мнению исследователя, упорядочение теоретических основ региональной политики, четкое определение того, что такое региональная политика, каково содержание этого понятия, каковы цели, должно повлечь за собой качественные изменения в правовой сфере, в сфере межбюджетных взаимоотношений, в методах стимулирования регионального развития. В правовой сфере особо актуальным является принятие федерального закона об основах региональной политики, систематизирующего цели и задачи региональной политики, являющегося гарантией ее эффективной реализации. Учитывая негативные уроки прошлого, когда частые организационные и кадровые перетряски препятствовали проведению последовательной региональной политики, важно добиться стабильности в структуре и функциях государственных органов, ответственных за региональное развитие. Также, как считает исследователь, необходимо законодательно закрепить принцип субсидиарности, когда регионы сами должны решать значимые для них проблемы.

В сфере межбюджетных отношений следует сформировать точные и ясные критерии оценки потребностей региона в помощи, поскольку финансовая помощь предоставляется крайне неравномерно, а не проработанный механизм распределения трансфертов, нерациональное и неэффективное использование средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, неисполнение федеральных и региональных программ регионального развития только усугубляют ситуацию. До сих пор основными критериями для получения трансфертов и льгот были особые взаимоотношения ряда регионов с центром и личные связи их руководителей (национальные республики - Татарстан, Якутия, Башкортостан).

Анализируя изложенный материал, исследователь делает вывод, что основную роль в предоставлении финансовой помощи регионам играли политический вес в центре и личные связи глав субъектов, в отличие от ФРГ, где помощь предоставляется в зависимости от численности населения. Германская система бюджетного федерализма создала высокую степень социальной однородности. Трансфертные перечисления позволили Восточной Германии расширить и осовременить свою социальную структуру, продвинуть вперед предпринимательство, стабилизировать общественную жизнь. С другой стороны, западногерманские земли значительно выиграли от воссоединения, не понесли никаких финансовых убытков от осуществления реформы системы кредитно-денежного выравнивания возможностей 1995 г. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М., 2000. - C. 198

Кроме того, необходимо отметить, что федеральная поддержка в Германии в первую очередь выступает инструментом развития. Все земли, несмотря на их самостоятельность и независимость, должны оказывать, прямо или косвенно, помощь другим более слабым землям, а средства распределяются в зависимости от остроты проблемы и численности населения каждой конкретной земли. ощь другим более слабым землям.

Но вместе с тем выравнивание финансовых потенциалов земель не должно вести к ослаблению потенциалов земель-доноров средств, а предоставление этой поддержки не должно ослаблять стремление земель к проявлению инициативы и производственному росту.

В то время как в России, как свидетельствует проведенный анализ, происходит перевод средств из бедных регионов в отсталые, причем их хватает в основном лишь на временное затыкание дыр. Проводя сравнение системы межбюджетных взаимоотношений в России и Германии, автор отметил ряд различий. За те полтора десятка лет прошедших с развала СССР и воссоединения Германии, в восточных и западных землях достигнуто практически абсолютное социальное единообразие, и следующим этапом должно стать внутренне экономическое развитие каждой вновь вступившей земли. Тем более доказывается эффективность проведения подобной политики.

Анализируя опыт Германии, исследователь предлагает следующие шаги по повышению эффективности региональной политики и стимулированию внутреннего развития регионов. Рассматривая используемые в настоящее время экономические механизмы, необходимо обратить внимание на то, чтобы государственная поддержка регионов была в большей степени направлена на стимулирование экономического развития, повышение конкурентоспособности регионов, а в меньшей - на удовлетворение бюджетных потребностей и поощрение пассивной роли региона. Целесообразно существенно сократить число программ по отдельным субъектам, сосредоточив внимание на программах общегосударственного и межрегионального значения, либо заменить их краткосрочными финансовыми вливаниями для решения строго определенных проблем.

Таким образом, проведенное исследование позволило автору определить основные возможности повышения эффективности региональной политики, сформулируем их еще раз:

1. необходимо принять федеральный закон об основах региональной политики, систематизирующий цели и задачи региональной политики и являющийся гарантией ее эффективной реализации;

2. необходимо четко определить критерии, по которым регионам будет предоставляться финансовая помощь;

3. государственная помощь должна направляться, прежде всего, на повышение конкурентоспособности региона, его экономическое развитие, а не на поощрение дальнейших иждивенческих отношений с центром;