Проблемы федерализма в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

1. Понятие и сущность федерализма как формы государственного устройства

Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза. Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз

Переходя непосредственно к понятию «федерация», то существует несколько трактовок данного термина:

- это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью;

- это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства;

- это средство демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти;

- это метод повышения эффективности государственного управления.

Конституционно правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993 г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «исходит из исторического факта существования Российского государства» и ставит целью только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.

Федерализм в России является основой конституционного строя. 1. В составе Российской Федерации находятся следующие субъекты Российской Федерации:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия;

Алтайский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;

Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения;

Еврейская автономная область;

Агинский Бурятский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Конституции РФ, Федеральным конституционным законом от 21.07.2007 №5-ФКЗ установлено, что с 1 марта 2008 года образуется новый субъект Российской Федерации - Забайкальский край - в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (статья 1), которые прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 марта 2008 года (статья 4).

Таким образом в настоящее время РФ включает 86 субъектов федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). Указанные два принципа организации субъектов федерации (национально-территориальный и территориальный) - также существенные характеристики федеративного устройства России. Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами - экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия - и это хотелось бы подчеркнуть - создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Эта система отнюдь не была столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы автономии можно было найти в Финляндии и в Польше. Наместник царя на Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе. Российская империя умела включать в осуществление власти национальные «верхи».

Известный российский правовед профессор Н.М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии». И это было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в делах же управления подчиненного», как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905 г., от которого либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в государственное устройство России мало нового.

Федерализм вначале не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.

Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть. Еще накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей «единой и неделимой» отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.

Российский федерализм характерен тем, что республики, входящие в состав Федерации, заявили о своем суверенитете. Это принципиальное положение признано в Федеративном Договоре 1992 года, декларировано в конституциях республик, других принципиальных документах. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан (3 августа 1994 г.) в первой же статье записано: «Республика Башкортостан - суверенное государство в составе Российской Федерации».

В России, таким образом, сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства. Это сочетание проявляется в том, что суверенитет федеративного государства охватывает, покрывает собой суверенитет входящих в него республик, тоже объявивших о своем суверенитете. Иной раз такой подход напоминает известную русскую матрешку, внутри которой помещается еще несколько матрешек меньшего размера. Сам по себе такой подход вполне приемлем при условии, что им не нарушаются исторически сложившееся государственное единство народов Российской Федерации, целостность ее территорий.

Подводя итог можно заявить, что отголоски современного федерализма существовали еще в дореволюционной России, хоть и не были признаны официально.

2. Становление конституционных основ современного российского федерализма

2.1 Декларация о государственном суверенитете

Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, принятая Съездом народных депутатов РСФСР'. Основные идеи Декларации заключались в провозглашении становления России как суверенного демократического правового государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма. Вместе с тем сама идея федерализма в этот момент не была еще ясно обозначена. Декларация о государственном суверенитете РСФСР ограничивалась подтверждением необходимости значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, а также краев, областей.

В этот период Россия лишь формально провозглашалась федеративным государством. Фактически, это было государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и процессов конфедерализации, обнаруживавших себя в виде суверенизации составных частей России. Особенностью данного этапа явилось параллельное развитие двух противоположных тенденций: утверждение государственности России, с одной стороны, и ее дезинтеграция - с другой.

Возникновение таких процессов было предопределено длительным периодом развития РСФСР в составе СССР на основе научной доктрины о двух типах социалистической федерации - федераций, основанных на союзе (СССР) и на автономии (РСФСР). Базовые идеи в понимании союзной федерации: добровольность вхождения в состав Союза и суверенитет республик, договор как основа федеративных отношений и право выхода суверенной союзной республики из состава федеративного государства - считались вершиной советской научной мысли об истинном федерализме. Но именно эти идеи, думается, сыграли роль троянского коня, как в отношении Союза ССР, так и России. Признание за субъектами Федерации государственного суверенитета и права на сецессию послужили идеологической основой распада Союза ССР и развития процессов разрушения государственности в Российской Федерации.

На этапе распада СССР и провозглашения государственного суверенитета России отсутствовали готовые рецепты нового федеративного обустройства. Научная мысль в СССР и в РСФСР, взращиваемая долгие годы на идеях «советской социалистической федерации», едва ли могла сразу выработать научно обоснованную концепцию создания в России подлинно федеративных отношений, приспособленных к новому экономическому и политическому строю и соответствующих достижению общемировых ценностей федерализма. Это явилось одной из основных причин того, что первые шаги в направлении совершенствования государственного устройства были предопределены в большей мере унитаристскими и конфедеративными подходами, нежели принципами федерализма.

Характерная особенность реформирования государственного устройства этого периода проявилась в том, что политические, экономические и социальные реформы стали проводиться сверху, методами централизованной разнарядки, зачастую без учета региональных особенностей, всей сложности решения проблем на местах.

Другой особенностью развития отношений между центром и составными частями российского государства этого времени стало проведение федерализации России на основе признания различий в статусе территорий - составных частей Российской Федерации. Изначально стала осуществляться политика выделения особого статуса республик в составе России.

По своему характеру отношения между Россией и ее автономными республиками в этот период развивались в сторону конфедерализации. В значительной мере такая тенденция была задана конституционно-правовой политикой бывшего Союза ССР.

В процессе поиска новых подходов к разделению власти в России между Федерацией и ее составными частями существенное влияние оказали идеи создания новой парадигмы СССР. Ее суть заключалась в постановке задачи преобразования Союза ССР в «полнокровную федерацию» по формуле «без сильного Союза не будет сильных республик, а без сильных республик не будет сильного Союза» '. С этой целью стала проводиться политика, направленная на заключение нового Союзного договора, концепция которого менялась по мере его подготовки и согласования в сторону усиления конфедеративных связей, проведения политики «суверенизации» не только в отношении союзных республик в составе союзного государства, но и автономных республик в составе государств-членов Союза ССР. При этом переговоры о подписании Союзного договора велись как с союзными, так и с автономными республиками.

Наряду с проектом Союзного договора идеология суверенизации субъектов Федерации, уравнивания статус союзных и автономных республик обозначилась и в текущем союзном законодательстве. В законах СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 года и «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года автономные республики были поставлены в значительной мере в положение субъектов Союза ССР, равных с союзными республиками во взаимоотношениях с СССР. В этих актах закреплялись гарантии политического, экономического и финансового суверенитета автономных республик. Предусматривалась возможность заключения автономными республиками с Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики, договоров и соглашений. Самим договорам (соглашениям) как правовой форме урегулирования взаимоотношений отводилась значительная роль. Допускалось, что на договорной основе решаются вопросы межреспубликанского обмена и передачи друг другу находящегося в их собственности имущества, создаются совместные предприятия, организации, учреждения и единые органы управления, формируются фонды для совместного решения социально-экономических задач. Соглашениями мог быть осуществлен обмен необходимой плановой, прогнозной, коммерческой, научно-технической и другой информацией.

Таким образом, союзными законами закладывался договорной характер взаимоотношений между РСФСР и автономными республиками, входящими в ее состав. Последние приобретали значительную самостоятельность в определении их отношений с Союзом ССР.

Дальнейшие события, связанные с попыткой государственного переворота 18 августа 1991 года, воспрепятствовали подписанию Союзного договора. Попытка возобновить «новоогаревский процесс», в котором к ноябрю 1991 года участвовало только семь республик (Россия, Белоруссия и пять среднеазиатских республик), как известно, не увенчалась успехом. Трехстороннее минское Соглашение от 8 декабря 1991 года' и подписание в Алма-Ате Декларации от 21 декабря 1991 года поставили точку в существовании Союза ССР, образованного Договором 1922 года. Однако последствия этого процесса сказались и на судьбе России. Тенденция конфедерализации оказала существенное влияние на развитие отношений между центром и со^' ставными частями внутри российского государства. Союзная идеология формирования конфедеративных связей между союзными и автономными республиками в их составе была перенесена на почву зарождающегося российского федерализма и стимулировала процессы разрушения прежней государственности России, привела к обострению отношений между центром и составными частями внутри ее.

В июле-ноябре 1990 года большинством автономных республик были приняты декларации о государственном суверенитете3. Республики по существу отказывались от статуса автономных и провозглашали себя суверенными государствами. В своих декларациях они выражали намерение стать полноправными участниками Союзного договора и готовность установить договорные отношения с РСФСР. Принятые в 1990-1991 годах на основе деклараций новые конституции автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России. Республики оформлялись как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства.

Процессы суверенизации республик оказали влияние и на развитие государственности на уровне других составных частей Российской Федерации.

Первоначально эволюция статуса краев, областей, городов федерального значения и автономных образований осуществлялась на основе попыток завоевания новых прав в экономической и социальной сферах наравне с республиками без акцентирования внимания на уравнивании политико-правового статуса

2.2 Подписание Федеративного договора

5 апреля 1991 года на III Съезде народных депутатов РФ был принят к рассмотрению проект Федеративного договора, предложенный редакционной комиссией, который был опубликован для обсуждения 24 мая 1991 года. 31 марта 1992 года центр и составные части России в лице их органов государственной власти подписали Федеративный договор, впервые попытавшись совместно, на основе договоренности и новых принципах разделить государственную власть между собой и определить правила взаимодействия по реализации поделенной власти'. Гарантией соблюдения этих правил стало включение VI Съездом народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию РФ2.

Оценивая сегодня роль Федеративного договора, нельзя не признать, что с его подписанием начался новый этап в развитии государственности в России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность не законом сверху, а на основе договоренности с ее территориями. Главные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в следующем. Это отказ от нейтралистского принципа «закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации» (в соответствии с п. 16 ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами относились и другие вопросы республиканского значения); закрепление гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; установление предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения. Федеративный договор лишь заложил тенденцию федерализации России. Имеются все основания утверждать, что с подписанием данного документа Россия и формально, и фактически из унитарного государства преобразовалась лишь в полуфедерацию (квазифедеративное государство). Один из основных аргументов состоит в том, что не все составные части России, подписавшие данный договор, получили статус субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что в самих текстах трех договоров - составных частей Федеративного договора - термин «субъекты Российской Федерации» не употребляется. Единственным документом, где этот термин содержится, но при этом не несет регулятивную нагрузку, является Протокол к Договору, подписанному с краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом. В его Преамбуле говорится о стремлении полномочных представителей органов государственной власти Федерации и данных составных частей к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации.

Достаточно распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора реальными субъектами Федерации стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург; автономные области и округа. Ряд ученых считает, что и после заключения Федеративного договора края, области, города федерального значения сохранили свой прежний статус административно-территориальных единиц.

И с той, и с другой позицией вряд ли можно согласиться. Федеративный договор положил начало тенденции постепенного уравнивания в правовом положении составных частей России. Договор был подписан не только с республиками и автономными образованиями, признаваемыми и по ранее действующей Конституции РСФСР составными частями Российской Федерации, но и с бывшими административно-территориальными образованиями - краями, областями, городами федерального значения. Новый статус территорий, подписавших Федеративный договор, оказался значительно выше того положения, которое занимают административно-территориальные единицы в унитарном государстве. Однако по версии Федеративного договора края, области, города федерального значения и автономные образования имеют более ограниченный по сравнению с республиками правовой статус, и поэтому данные территории не только не добились уравнивания в правах с республиками, но и не получили полноценного статуса субъектов Российской Федерации.

Представляется, что с подписанием Федеративного договора статус субъектов Федерации приобрели только республики в составе России, другие же субъекты Федеративного договора получили статус административно-территориальных (национально-территориальных) автономий, сочетающих унитарный и федеративный характер связей с Россией как федерацией. Федеративный договор закрепил разные правовые возможности по согласованию федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. Если в ч. 3 ст. II Договора с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также в ч. 3 ст. II Договора с органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации было предусмотрено лишь правило предварительного направления законопроектов данными субъектами Российской Федерации, то в ч. 3 ст. II Договора с органами власти республик в составе РФ гарантировалось право предварительного рассмотрения их предложений в Верховном Совете РФ.

Республики самостоятельно определяли модель разделения властей, избирали своих президентов, формировали в высших законодательных органах собственное правительство, создавали конституционные и верховные суды, в то время как другие участники Федеративного договора были вынуждены в значительной мере жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху система назначения глав исполнительной власти Президентом РФ, однозначное определение в российской Конституции и законах РФ структуры власти на уровне данных территориальных образований - все это не могло не вызывать противодействия. Отсутствие права на самостоятельное определение власти не давало возможности в случае несогласия населения территории и законно избранных им органов власти со спускаемой сверху моделью власти, кандидатурой назначенного главы исполнительной власти делать собственный выбор. Ущемленность в правах породила незаконные акции отдельных территорий в организации представительной и исполнительной властей, в решении кадровых вопросов.

Разный статус сохранялся в полномочиях и по формированию судебной системы. Если в соответствии с действовавшей тогда Конституцией РФ (ст. 164) судьи краевых, областных судов, судов Москвы и Санкт-Петербурга избирались Верховным Советом РФ, то судьи республиканских судов, а также судов автономной области и автономных округов - соответствующими представительными органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

Неравноправие территорий, подписавших Федеративный договор, существовало и в правах на представительство. По действовавшей в этот период Конституции РФ лишь республикам и автономным образованиям гарантировалось конкретное представительство на Съезде народных депутатов России (предусматривалось избрание по 4 депутата от каждой республики по национально-территориальным округам - ст. 105 Конституции РФ), в Совете Национальностей Верховного Совета РФ (предусматривалось по 3 депутата от каждой республики - ст. 107 Конституции РФ). Только главы исполнительной власти республик по должности входили в состав Совета Министров - Правительство РФ (ст. 123 Конституции РФ). Кроме того, в протоколе к Договору с республиками Федеративного договора содержалось замечание о необходимости особого представительства республик, автономных областей и округов в составе РФ: не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации.

Неравноправие, заложенное в Федеративном договоре, получило развитие на практике. После подписания Федеративного договора стали параллельно, а не одновременно создаваться структуры представительства республик и других составных частей России, подписавших Федеративный договор. Особое место занимал Совет глав республик, который впервые собрался 15 октября 1992 года и был затем легитимизирован на основании Указа Президента РФ от 23 октября 1992 года. Именно Совет глав республик задавал тон в определении федеральной законодательной политики по вопросам федеративного устройства. Значительно меньшее влияние имели никак не узаконенные совещания глав администраций и глав представительных органов краев, областей и автономных образований.

Серьезные претензии имелись у территорий в сфере финансовых взаимоотношений с федеральной властью. При отсутствии законодательно гарантированной финансовой основы, позволяющей решать проблемы развития территории, а также при нарушении принципа социальной справедливости в вопросах их распределения в наиболее невыгодном положении оказывались территории, не являющиеся республиками. Не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления, - все это не могло не вызывать противодействия со стороны тех территорий, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета.

Таким образом, последствием подписания Федеративного договора стала асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных территорий - с другой. По своей природе края, области, города федерального значения, автономные образования не приобрели полноценного статуса субъектов Федерации. Следовательно, на анализируемом этапе о наличии федеративного характера отношений с данными составными частями России говорить было бы преждевременно.

Другим свидетельством того, что Россия не стала федерацией в полном смысле, явилось развитие в этот период элементов конфедерализма в отношениях между Федерацией и республиками в ее составе.

С подписанием Федеративного договора республики получили статус суверенных республик. Закрепление Договором с органами государственной власти республик в составе РФ понятия «суверенные» республики было растолковано некоторыми из них в пользу неограниченного суверенитета. Поэтому и после подписания Федеративного договора немалое число республик не отказало себе в праве, вне зависимости от положений Конституции РФ, излагать в своих основных законах собственное видение республиканского суверенитета, преобразовывающего Россию в конфедеративное образование.

Концептуально ошибочным было закрепление в ст. III Договора с органами власти республик в составе Российской Федерации принципа делегирования полномочий снизу вверх, согласно которому «республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором». На самом деле данный Договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России - суверенном государстве путем децентрализации. Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия.

Однако часть республик расценила данное положение Федеративного договора как неотъемлемое право на формирование с центром отношений исключительно на основе делегирования полномочий снизу вверх; ратификации федеральных актов высшими органами власти республик (Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), ряд других субъектов Федерации). Столкнулась Россия в это время и с такой крайностью, как закрепление права на сецес-сию (Конституция Республики Тыва).

Идея конфедеративной России получила развернутое воплощение в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора, подготовленного рабочей группой Совета глав республик Российской Федерации. За основу новой модели российского государства предлагалось принять объединение республик - суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх. Оформлять идею делегирования полномочий предполагалось по проекту с помощью договора (соглашений). Договоры (соглашения) закреплялись в качестве основы разграничения полномочий между Федерацией и республиками по отдельным вопросам: допускались как многосторонние договоры (соглашения), так и двусторонние; предусматривалась необходимость заключения дополнительных двусторонних договоров по разграничению полномочий в области международных и внешнеэкономических отношений, специально оговаривались соглашения об особенности статуса определенных территорий. При этом предусматривалась возможность заключения договоров (соглашений) как по линии законодательной, так и исполнительной власти. Если бы такой закон был принят и реализован на практике, Россия превратилась бы в аморфное образование, в котором вместо государственной стабильности, основанной на праве, стала господствовать договорная система властеотношений временного характера.

Реализация Федеративного договора требовала четкой и последовательной политики федеральных органов государственной власти. Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил развернутый план работы Верховного Совета РФ по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор.

федерализм государственный договор суверенитет

2.3 Принятие Конституции 1993 года

Процесс республиканизации, проявившийся сначала в легитимных формах, вышел затем за рамки законности. 27 октября 1993 года на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва была принята Конституция Уральской Республики. Тем самым Свердловская область в одностороннем порядке провозгласила себя Уральской республикой'. Как известно, своим Указом от 9 ноября 1993 года «О прекращении деятельности Свердловского областного депутатов» Президент Российской Федерации упразднил деятельность Совета народных депутатов Свердловской области и установил, что решения Свердловского областного Совета от 1 июля 1993 года «О статусе Свердловской области в составе Российской Федерации» и от 27 октября 1993 года «О Конституции Уральской Республики» не имеют юридической силы с момента их принятия.

Другой формой конфликта между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти территорий - составных частей России явилась развернувшаяся в этот период так называемая бюджетно-финансовая война. Инициированная республиками, она затем приобрела более организованные формы во взаимоотношениях с другими субъектами Федеративного договора.

Таким образом, к сентябрю 1993 года в России, фактически, возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России. Стало более чем очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблем равноправия субъектов РФ; придания краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных субъектов Российской Федерации; преодоления тенденций кон-федерализации в отношениях с республиками. В условиях дальнейшей дестабилизации государственных отношений и дезинтеграции права неизбежен был новый этап конституционной реформы. На этот раз надежды на преодоление кризиса были связаны с принятием новой федеральной Конституции. Она должна была выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей, создания стартовых начал для интеграции конституционного законодательства.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент принятия. Конституция Российской Федерации предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмене наименования республик «суверенными», закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В результате этих конституционных новелл в России, как представляется, была оформлена на федеральном конституционном уровне модель федерализма, которая дает основание говорить о преобразовании России на формально-юридическом уровне из полуфедерации в федерацию.

Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые определены без проведения каких-либо различий между субъектами (ст. 72 Конституции РФ). Российская Конституция закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.

Казалось бы, что цель всех этих нововведений - укрепить федеративное государство, обеспечить равноправие субъектов Федерации, единство и эффективность правовой системы России - должна была быть воспринята с пониманием в регионах. Ожидалось, что Россия не только формально, но и фактически приобретет характер полноценного федеративного государства. Вместе с тем в реальности процесс вживания новой Конституции России на местах проходит сегодня весьма сложно.

Несмотря на то что по новой Конституции Россия продекларирована как федеративное государство, фактически об утверждении реального федерализма в нашем государстве приходится говорить лишь как о процессе. В борьбе между конфедеративными, федеративными и унитаристскими тенденциями ни один из принципов федерализма пока не реализуется в полной мере.

Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдается в конституционном и уставном законотворчестве субъектов Федерации, развивающемся после принятия новой федеральной Конституции. Эта тенденция еще более усиливается в связи с развернувшейся в России практикой заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов РФ. Положения этих договоров в значительной части составляют альтернативу нормам федеральной Конституции. Нерешенность проблемы разорванности конституционного пространства обнаружилась настолько очевидно, что поиск дальнейших путей выхода из конституционного кризиса становится неизбежным. Все это свидетельствует о том, что третьим этапом федерализации России - принятием новой российской Конституции - процесс становления современной конституционной модели федерализма не завершился. Первые результаты адаптации и реализации конституционных положений говорят о необходимости совершенствования конституционных основ российского федерализма, создании гарантий реализации конституционных норм, регулирующих отношения разделения государственной власти по вертикали в Российской Федерации.

3. Актуальные проблемы Российского федерализма

3.1 Неравноправие субъектов РФ

Теперь отдельно остановимся на группе субъектов РФ, составляющих большинство, не имеющих по сути никаких особых прав и тем самым оказывающихся в ущемленном положении по сравнению с республиками. Речь идет о краях, областях и городах федерального значения. Несмотря на то, что в результате реформирования федеративной системы России края, области, города федерального значения из административно-территориальных единиц постепенно преобразовались в государственно-территориальные образования, по своему статусу они оказались лишь фактически лишь приближены к республикам.

Это произошло в основном в связи с реализацией ст. 77 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ наделены правом самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Единственное условие по Конституции - осуществление этого права в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Если республики смогли воспользоваться предоставленными правами в полном объеме, то возможности других субъектов РФ были значительно ограничены Указами Президента РФ, изданными осенью-зимой 1993 года (от 22 октября 1993 года «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ», от 27 октября 1993 года «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»).

Откровенная дискриминация проявляется при распределении финансовых ресурсов (доходило до того, что края, области и федеральные города отчисляли в федеральный бюджет до 50% налогов от прибыли, в то время как республики отчисляли всего 10%), разделении государственной собственности, установлении порядка природопользования и т.д. В 1991-1993 годах проблему выравнивания статусов субъектов РФ пытались разрешить весьма радикальными методами. Края и области предлагалось либо укрупнить, учитывая при этом природные условия, экономические связи и этническую близость населения, и легализовать как республики (Уральская Республика, Сибирская Республика, Приморская Республика, Санкт-Петербургская Республика), либо преобразовать в губернии с правами республик (Владимирская губерния, Вологодская губерния).

Считалось, что в результате РФ приобретет одномерный характер, и парадоксальная ситуация, при которой русское население, составляющее большинство, не имеет своего государственного образования, будет с успехом разрешена. Федеральный Центр всеми возможными путями противодействовал реализации этих инициатив, поскольку было очевидно, что появление новых республик не только не снимет вопроса о несовершенстве федеративного устройства, но и способно спровоцировать появление еще более серьезных проблем вплоть до угрозы распада Российского государства.

С принятием Конституции РФ дискуссии вокруг «республиканизации» и «губернизации» утратили прежнюю актуальность. Важнее оказалось обеспечение реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ. В этих условиях края, области и федеральные города стремятся решить проблему выравнивания в одностороннем порядке с помощью собственных Основных Законов. Одно из центральных мест в уставах занимают нормы, определяющие края (области, города федерального значения) как равноправные субъекты Федерации. При этом краевые и областные законодатели ориентируются на конституционный опыт республик, что приводит к закреплению в уставах положений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Однако их число невелико, и, на мой взгляд, они относятся к тому неизбежному, объективному количеству противоречий, которые возникают между нормативно-правовыми актами федерального уровня и уровня субъекта федерации.

Города федерального значения столкнулись и с другой проблемой: с одной стороны, властные органы федеральных городов как субъектов РФ имеют статус государственных; с другой стороны, Москва и Санкт-Петербург - городские поселения, жители которых, как и жители других городов, имеют право на местное самоуправление. Устав Москвы закрепляет двойной статус Городской Думы и Мэрии - как органов государственной власти и как органов местного самоуправления, что противоречит Конституции РФ, а потому вызывает законную негативную реакцию у представителей федеральных властей. Несмотря на то, что в отдельных случаях можно говорить о неверном понимании процесса выравнивания статусов (в частности, Свердловская, Калининградская области, Москва вслед за республиками заговорили об особой статусности), в целом края, области и города федерального значения в большей степени тяготеют к законопослушанию, нежели республики в составе РФ.

И еще необходимо, на мой взгляд, обратить внимание на автономные округа и связанные с ними проблемы. «Парад суверенитетов» значительно сократил число российских автономий, но и те, что сохранились, по большому счету, уже не являются в традиционном для российской государственности понимании этого института. Если раньше автономные области и автономные округа создавались как составные части краев или областей, наделенными определенными правами самоуправления, то теперь их статус носит явно противоречивый характер. С одной стороны, Конституция РФ неоднократно (ст. ст. 5, 11, 16, 32, 65, 72, 73, 76, 77) упоминает автономии в числе полноправных субъектов Федерации; с другой стороны, в п. 4 ст. 66 сделана «оговорка» о том, что автономные округа входят в состав края или области (исключение составляют Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, непосредственно входящие в РФ и фактически имеющие статус, равнозначный статусу краев и областей).

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1993 года по делу о проверке конституционности Закона РФ «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ» содержит крайне важные положения, применимые и к другим автономным округам РФ. В частности, подтверждено право автономного округа на непосредственное вхождение в РФ, поскольку нахождение или выход автономного округа из края или области не влияет ни на его правовой статус, ни на государственное устройство и состав РФ. Постановление определяет также, что автономный округ имеет собственную территорию, которая является частью территории России, и потому его нахождение в составе края или области не означает поглощения его территории. Таким образом, автономным округам было предоставлено право выбора: входить в Федерацию непосредственно или «опосредовано» через край или область. Федеральные власти, от которых в конечном счете зависела реализация инициатив автономных округов, проявили определенную непоследовательность: откровенно форсируя выравнивание статуса автономных образований относительно статуса «материнских» областей, Центр вместе с тем не поощрял попытки следовать примеру Чукотского автономного округа. В результате сложилась парадоксальная ситуация: 7 субъектов РФ имеют в своем составе 9 других субъектов РФ; и те и другие имеют собственные уставы и законодательство, бюджеты, обеспечены одинаковым представительством в федеральных органах государственной власти и т.д.

Конституция РФ (ст. 66) предлагает 3 альтернативных варианта регулирования отношений в таких «сложнопостроенных» субъектах: а) принятие единого Федерального Закона об отношениях автономных округов с краями, областями; б) принятие отдельных Федеральных Законов для каждого автономного округа и края (области); в) заключение договоров между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области. 1 Вполне естественно, что, несмотря на юридическое закрепление автономных округов в составе краев и областей и фактически зависимое положение, заинтересованные структуры (и в первую очередь - окружное руководство) будут рассматривать их как самостоятельные национально-государственные образования, как полноправных сочленов Федерации. Некоторые окружные уставы даже предусматривают изменение территории автономного округа (ст. 4 Устава Ханты-Мансийского автономного округа) и статуса автономного округа (ст. ст. 1, 80 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа) без согласия с областью.

3.2 Проблемы разделения властных полномочий по вертикали

Федеративный Договор 1992 года, Конституция РФ 1993 года и внутрифедеральные договоры РФ и отдельных субъектов РФ породили множество проблем, вопросов и неясностей. С одной стороны, причиной этому стали объективные факторы (большое число субъектов Федерации, многонациональность нашего государства), но немалое значение оказал и ряд субъективных факторов (желание отдельных региональных лидеров получить как можно больше властных полномочий). Все это показывает, что российский федерализм переживает нелегкие времена и что, возможно, его развитие идет с некоторыми отклонениями. Прежде всего, нужно отметить, что серьезные проблемы создают претензии республик в составе РФ на особый статус.

Распад СССР продемонстрировал эфемерность национально-государственного устройства как механизма решения межэтнических противоречий и трений в полиэтническом обществе. Однако Российское государство, несмотря на формально декларируемое Конституцией равноправие всех субъектов РФ, по сути продолжает функционировать на основе этнического федерализма (республики в составе РФ имеют право на собственную Конституцию, собственное гражданство, второй государственный язык, государственную символику и т.д.). Этнофедерализм в свою очередь порождает асимметрию федеративной системы, когда республики, реализуя претензии на национальную государственность, превращаются в «привилегированный класс» субъектов РФ.

Настоящим камнем преткновения стали Конституции республик (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тувы и некоторых других), содержащие положения, существенно противоречащие федеральному Основному Закону.

Так, в ст. 50 Конституции Республики Татарстан указывается, что она «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства». Из ст. 61 Конституции Татарстана следует, что республика рассматривает себя как суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с РФ - Россией на основе договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Данное положение противоречит ст. 65 Конституции РФ, в соответствии с которой Республика Татарстан, как и другие республики, находится в составе РФ.