Современные проблемы функционирования местного самоуправления в Крыму

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Украины

Таврический Национальный Университет им. Вернадского

«Современные проблемы функционирования местного самоуправления в Крыму»

Курсовая работа по политологии

Выполнила

Пурчел Жанна

Студентка 1го курса

Философского факультета

Специальность «политология»

Научный руководитель

Кандидат политических наук

Гросфельд Е.В

Симферополь - 2010г.



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Раздел 1. Сущность местного самоуправления

1.1. Понятие и принципы местного самоуправления

1.2. Гарантии местного самоуправления

1.3. Формы реализации гражданами права на участие в местном самоуправлении Украины

Раздел 2. Система местного самоуправления Крыма

2.1 Местный совет как представитель интересов территориальной громады

2.2 Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и местного управления в Крыму

Раздел 3. Проблемы материально-технического и финансового обеспечения местного самоуправления в Крыму

3.1 Управление объектами коммунальной собственности

3.2 Система местных налогов и сборов

3.3 Местные бюджеты как элемент материального и финансового обеспечения местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы



ВВЕДЕНИЕ

В данной курсовой работе мы намереваемся произвести осмысление сущности местного самоуправления, процесса становления и развития его в Украине и в Крыму в частности и всех проблем, возникающих в ходе этого процесса. Однако, подробно рассмотрим только две проблемы, которые имеют фундаментальное значение для местного самоуправления Крыма: проблему взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государственной власти, а также проблему материально-финансового обеспечения местного самоуправления.

Сразу же после вводной части мы перейдем к разделу «Сущность местного самоуправления». Здесь будут сформулированы понятие, признаки, принципы, гарантии местного самоуправления Украины, рассмотрены существующие в мире системы местного самоуправления. Будет также рассмотрен такой актуальный для любой демократической системы местного самоуправления вопрос как формы осуществления гражданами Украины права на участие в местном самоуправлении. Актуальность данному вопросу придает то обстоятельство, что эффективное местное самоуправление невозможно без активности, инициативности населения территориальных громад. В процессе рассмотрения данного вопроса будет определена система местного самоуправления Украины.

В следующем разделе «Система местного самоуправления Крыма» мы подробно рассмотрим правовой статус сельских, поселковых и городских советов, их исполнительных органов, а также правовой статус соответствующих голов. Отдельного рассмотрения требует проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государственной власти. Эта проблема будет освещена в указанном разделе.

Третий раздел будет полностью посвящен другой немаловажной проблеме: проблеме материально-финансового обеспечения местного самоуправления Крыма. Здесь мы подробно рассмотрим коммунальную собственность и местные налоги и сборы. Будут также рассмотрены проблемы формирования местных бюджетов.

В заключительной части работы будут сформулированы краткие выводы ко всему написанному.



РАЗДЕЛ 1 СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие и принципы местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой «многостороннюю деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации и самофинансирования с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории» [5,с.17].

Во многих конституциях современных демократических государств местное самоуправление закреплено и гарантировано как одна из основ демократической системы правления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей соответствующей территории. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти в государстве является народ.

Можно говорить и об общеевропейском взгляде на местное самоуправление. Этот взгляд выражен в ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в пределах закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого или общего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные или исполнительные органы. Это положение не включает обращений к собраниям граждан, референдума или какой-либо иной формы прямого участия граждан там, где это допускается по закону» [6, ст. 3].

В зарубежных странах с целью эффективной организации власти на местах применяются разные системы местных органов управления и органов местного самоуправления, на выбор которых оказывают влияние такие факторы, как неодинаковый подход к пониманию государственной власти, разграничение административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные», национальные и исторические особенности и традиции. В настоящее время можно выделить такие основные системы:

1.Англо-американская (англосаксонская) система. В рамках этой системы на всех субнациональных уровнях управления функционируют органы местного самоуправления, а местные органы исполнительной власти общей компетенции не создаются. (Великобритания, США, Канада, Австралия);

2. Континентальная (романо-германская) система. Она основывается на соединении местного самоуправления и местного управления, и исходит из разного толкования «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц. Существуют разновидности данной системы:

а) на всех субнациональных уровнях, кроме низового, одновременно функционируют выборные органы территориальной общины и назначаемые представителем центральной власти, осуществляющие административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. При этом на низовом уровне функционируют исключительно органы первичной территориальной общины (Франция, Италия);

б) на низовом уровне в «естественных» административно-территориальных единицах создаются лишь органы местного самоуправления, а на региональном и субрегиональном уровнях (в «искусственных» административно-территориальных единицах) функционируют назначенные местные государственные администрации общей компетенции. Возможен и такой вариант, когда и на региональном (субрегиональном) уровне функционируют выборные органы местного самоуправления, но они имеют принципиально иную природу это не представительные органы территориальных общин «искусственных» административно-территориальных единиц, а органы представительства интересов территориальных общин «естественных» административно-территориальных единиц на региональном (субрегиональном) уровне. (Польша, Болгария, Турция, Финляндия, довоенный Ирак).

3. Иберийская система (Бразилия, Португалия, Мексика) предусматривает, что управление на всех субнациональных уровнях осуществляют избранные населением представительные органы местного самоуправления (советы) и соответствующие главные должностные лица местного самоуправления (мэры, регидоры, префекты, алькады). Эти должностные лица становятся председателями соответствующих советов и одновременно утверждаются центральными органами государственной власти как представители государственной власти в административно-территориальной единице.

4. Советская система (КНР, КНДР) основывается на отрицании разделения власти и признания полновластия представительных органов снизу вверх. Эта система предусматривает, что все советы, начиная с низового уровня, являются органами государственной власти на всей территории. Система советов характеризуется иерархичной подчинённостью всех её элементов и отсутствием какой-либо самостоятельности местных органов.

Государства, в которых функционирует англосаксонская система местного самоуправления, можно назвать полностью децентрализованными. Государства с иными системами являются либо относительно децентрализованными, либо централизованными (при советской системе).

В Украине применяется континентальная (её вторая разновидность) система управления на местах.

Статья 140 Конституции нашего государства определяет местное самоуправление как право «...территориальной громады жителей села или добровольного объединения в громаду жителей сёл, посёлков, городов самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины» [3,ст.140].

Несколько детально понятие местного самоуправления даётся в Законе Украины «О местном самоуправлении на Украине» от 21 мая 1997 года: «Местное самоуправление в Украине это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады ... самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления разрешать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины» [7, с.2].

В сравнении с конституционной нормой, указанный закон, согласно положениям ст.3 Европейской Хартии местного самоуправления, устанавливает не только право, но и реальную способность территориальной громады разрешать вопросы местного значения. Это означает, что территориальная громада должна быть дееспособной в своём праве на местное самоуправление. А для этого необходимо разработать и внедрить в жизнь организационный, правовой финансовый, экономический, механизмы обеспечения самодостаточности территориальных громад.

Статья 4 Конституции устанавливает следующие принципы отечественного местного самоуправления:

- народовластие;

- законность;

- гласность;

- коллегиальность;

- соединение местных и государственных интересов;

- выборность;

- правовая, конституционная и материально-финансовая самостоятельность в пределах полномочий, определённых законодательством;

- подотчётность и ответственность перед территориальными громадами их органов и должностных лиц;

- государственная поддержка и гарантия местного самоуправления;

- судебная защита прав местного самоуправления.

О принципах местного самоуправления можно говорить долго, раскрывая каждый из них в отдельности, это ни коим образом не навредило бы данной работе, а, наоборот, сделало б её более содержательной.

Мы же осветим иной ракурс рассматриваемой тематики, который является более актуальным в процессе становления местного самоуправления в Украине. Остановимся на системе гарантий местного самоуправления.

1.2. Гарантии местного самоуправления

Статья 7 Конституции Украины гарантировала местное самоуправление. Что означает данное положение?

Гарантии местного самоуправления это система «... экономических, политических и правовых условий и средств полной и эффективной реализации территориальными громадами, органами местного самоуправления задач и функций местного самоуправления» [9, с.2]. Важнейшие правовые гарантии местного самоуправления получили своё закрепление в Конституции Украины и Законе «О местном самоуправлении в Украине» (Раздел 4).

Вообще, механизм правового обеспечения включает следующие элементы:

1. Правовые гарантии защиты: территориальные громады, органы и должностные лица местного самоуправления самостоятельно используют предоставленные им полномочия (ст.71 Закона «О местном самоуправлении в Украине).

Конституционные гарантии (Конституция Украины возлагает на органы государственной власти обязанность юридически и политически защищать и гарантировать местное самоуправление. (ст.7);

Судебные гарантии (органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться в суд за защитой своих прав и законных интересов. (ст.145);

2. Государственный и общественный контроль (прокурорский надзор, политико-правовой контроль в форме депутатских запросов, парламентских слушаний, судебный контроль, контроль в лице СМИ, политических партий и общественных организаций);

3. Юридическая ответственность (конституционно-правовая, гражданско-правовая).

Гарантиями организационной самостоятельности местного самоуправления являются:

- положения Конституции Украины о том, что органы местного самоуправления не входят в единую систему органов государственной власти (ст.5), а служба в органах местного самоуправления выступает самостоятельным видом публичной службы (ст.38);

- отнесение вопросов избрания органов должностных лиц местного самоуправления к полномочиям местного самоуправления;

- установленный Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст.71) запрет органам исполнительной власти и их должностным лицам вмешиваться в законную деятельность органов местного самоуправления, кроме случаев выполнения делегированных полномочий и в других случаях, предусмотренных законом ;

- установленный Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст.21) запрет ограничивать права территориальных громад на местное самоуправление, за исключением условий военного или чрезвычайного положения.

Гарантиями финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления являются:

- установление Конституцией Украины (ст.142) материальной и финансовой основы местного самоуправления;

- положение Конституции о защите законом права коммунальной собственности на равных условиях с правами собственности иных субъектов (ст.13);

- закрепление обязанностей государства финансировать осуществление отдельных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных органам местного самоуправления (ст.143 Конституции) и компенсировать расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти и предварительно не обеспеченные соответствующими финансовыми ресурсами (ст.67 Закона «О местном самоуправлении в Украине»);

- предусмотренный Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 61) запрет вмешательства государственных органов в процесс составления, утверждения и выполнения местных бюджетов, кроме случаев, предусмотренных законом;

- обязанность государства финансово поддерживать местное самоуправление, участвовать в формировании доходов местных бюджетов, осуществлять контроль за законным, целесообразным, экономным, эффективным расходованием средств и надлежащим их учётом, гарантировать органам местного самоуправления доходную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных потребностей (ст.62 Закона «О местном самоуправлении в Украине»);

- право органов местного самоуправления иметь внебюджетные средства, устанавливать местные налоги и сборы, выпускать местные займы, лотереи и ценные бумаги (ст. ст. 68-70 Закона «О местном самоуправлении в Украине»).

Гарантиями защиты прав местного самоуправления являются:

- предусмотренные Конституцией Украины обязанность к выполнению на соответствующей территории актов органов местного самоуправления (ст.144) и судебный порядок защиты права местного самоуправления (ст.145);

- право органов и должностных лиц местного самоуправления обращаться в суд по поводу признания незаконными актов местных органов исполнительной власти, иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, ограничивающих права территориальных громад, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.71 Закона «О местном самоуправлении в Украине»);

- подотчётность и подконтрольность местных государственных администраций районным, областным советам;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед территориальными громадами (ст.75 Закона «О местном самоуправлении в Украине»).

Все указанные гарантии местного самоуправления в своей системе составляют надёжное условие существования и развития в Украине местного самоуправления. Однако, это условие не является единственным. Существуют и другие факторы развития местного самоуправления. Среди них наличие разветвлённой системы форм осуществления гражданами своего права на участие в делах местного значения.

1.3. Формы реализации гражданами права на участие в местном самоуправлении Украины

Как уже ранее отмечалось, единственным субъектом местного самоуправления в Украине является территориальная громада, т.е. «... жители, объединённые постоянным проживанием в пределах села, посёлка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, либо добровольное объединение жителей нескольких сёл, имеющих единый административный центр» [7,с.5].

Право территориальной громады на местное самоуправление обеспечивается за счёт права каждого гражданина участвовать в местном самоуправлении, установленного ст. 3 Закона «О местном самоуправлении».

Это право принадлежит исключительно гражданам Украины и только по принадлежности к соответствующим территориальным громадам. Никто не может быть ограничен в праве на участие в местном самоуправлении в зависимости от расы, цвета кожи, политических, религиозных и иных убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, срока проживания на соответствующей территории, по языковым и другим признакам.

Существуют несколько форм реализации гражданами своего права на участие в местном самоуправлении. Всех их можно разделить на две группы: формы непосредственной демократии и формы представительства в органах (должностными лицами) местного самоуправления.

К формам непосредственной демократии Закон «О местном самоуправлении» относит:

- местный референдум форма принятия территориальной громадой решений по вопросам, относящимся к ведению местного самоуправления, путём прямого голосования (ст.7);

- общее собрание граждан собрание всех или части жителей села (сёл), посёлка, города для разрешения вопросов местного значения (ст.8);

- выражение местных инициатив: члены территориальной громады вправе инициировать рассмотрение в совете любого вопроса, отнесённого к ведению местного самоуправления;

- участие в местных выборах: как пассивное, так и активное;

- общественные слушания встречи с депутатами соответствующего совета и должностными лицами местного самоуправления, во время которых члены территориальной громады могут заслушивать их, ставить вопросы и вносить предложения по вопросам местного значения, относящихся к ведению местного самоуправления (ст.13 Закона «О местном самоуправлении»).

Помимо форм непосредственной демократии, граждане реализуют своё право на участие в местном самоуправлении через такие органы ( должностных лиц ):

- местные советы (сельские, поселковые, городские);

- сельские, поселковые, городские головы;

- исполнительные органы местных советов;

- районные и областные советы;

- органы самоорганизации населения, т.е. представительские органы, создаваемые частью жителей, временно или постоянно проживающих на соответствующей территории в пределах села, посёлка, города.

Все эти органы (должностные лица) вместе с территориальной громадой составляют систему местного самоуправления Украины.

Сегодня формы представительской демократии являются самими распространёнными. Поэтому с учётом их большой актуальности мы уделили основным из них весь следующий раздел. Однако, прежде необходимо отметить, что формы непосредственного участия гражданами в местном самоуправлении являются пока что декларативными при отсутствии соответствующего правового механизма. Разрешение данной проблемы состоит в законодательной плоскости.



РАЗДЕЛ 2 СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КРЫМА

В этом разделе мы подробно рассмотрим правовой статус сельских, поселковых и городских советов, их исполнительных органов, а также правовой статус соответствующих голов. Основной объем задач местного значения выполняют именно эти органы и должностные лица, представляющие общинное самоуправление. Следует отметить, что в соответствии с Конституцией АРК местное самоуправление в Автономной Республике Крым осуществляется согласно Конституции Украины и законам Украины [3, ст.46]

В отдельном рассмотрении нуждается взаимодействие органов местного самоуправления с органами местного управления, относящимся к вертикали исполнительной государственной власти. Мы не будем оставаться в стороне от данной проблемы и коснемся ее в этом разделе.

2.1 Местный совет как представитель интересов территориальной громады

Как уже говорилось выше, к органам местного самоуправления принадлежат сельские, поселковые, городские советы, которые состоят из депутатов, которые избираются на основе общего, ровного, прямого избирательного права путем тайного голосования. Порядок проведения местных выборов определён в Законе Украины «О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов». Избранный местный совет считается правомочным при наличии не менее 2\3 депутатов от общего состава совета. Если же в совет избрано менее 2\3 его состава, до избрания необходимого количества депутатов продолжает осуществлять полномочия совет предыдущего созыва. Срок полномочий советов всех уровней 4 года. Мировая практика свидетельствует о том, что именно выборные органы местного самоуправления являются основными носителями полномочий относительно самоуправления, главной формой самоорганизации территориальных громад.

К исполнительным органам местных советов относятся их исполнительные комитеты, отделы и иные органы. Наибольший объем проблем местного значения решают исполнительные комитеты. Они образовываются соответствующим советом на срок его полномочий, в составе соответствующего головы, его заместителя по вопросом деятельности исполкомов совета, управляющего делами исполкома, секретаря, а также руководителей отделов, управлений и других исполнительных органов.

Возглавляет исполком соответственно сельский, поселковый или городской голова. Количественный состав исполкома определяется самостоятельно соответствующим советом, а его персональный состав утверждается советом по предложению местного головы.

Основной формой работы исполкома являются его заседания, созываемые соответствующим местным головой, и на которых исполком вправе принимать любые решения в пределах собственной компетенции, определенной непосредственно во второй главе Закона «О местном самоуправлении в Украине». Эта компетенция включает в себя полномочия, относящиеся к различным сферам жизнедеятельности территориальных громад, таких как сфера финансов, бюджета и цен, сфера строительства, образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта; сфера жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи; сфера регулирования земельных отношений и охраны окружающей природной среды; сфера социальной защиты населения; сфера внешнеэкономической деятельности; а также разрешение вопросов административно-территориального устройства; обеспечение законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан.

Как видим, компетенция местных советов носит многосторонний характер, охватывает различные аспекты жизнедеятельности соответствующих территориальных громад. Более того, можно сказать, что «…в ведение местных советов входят любые полномочия, если они предусмотрены законами Украины, и не относятся к компетенции каких-либо органов государственной власти, а также органов регионального самоуправления (районных и областных советов)» [12, с.69].

Теперь же, когда определены правовой статус, роль местных советов в системе местного самоуправления Крыма, следует кратко охарактеризовать правовой статус местных голов.

Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» определил правовой статус местных голов. Сельский, поселковый, городской голова является главным должностным лицом территориальной громады (соответственно села, поселка, города). Он осуществляет три основные функции:

1. Представляет территориальную громаду в отношениях с другими территориальными громадами, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями;

2. Председательствует на пленарных заседаниях соответствующего совета;

3. Возглавляет исполнительный комитет соответствующего совета.

Полномочия головы сельского, поселкового, городского головы начинаются с момента оглашения соответствующим сельской, поселковой, городской избирательной комиссией на пленарном заседании совета решения о его избрании и заканчиваются в момент вступления на эту должность иного избранного в соответствии с законом лица.

Местный голова несёт персональную ответственность за осуществление предоставленных ему законом полномочий. При осуществлении этих полномочий он является подотчётным, подконтрольным и ответственным перед избравшей его территориальной громадой, ответственным перед соответствующим советом; а по вопросам осуществления исполнительными органами совета полномочий органов исполнительной власти также подконтрольным соответствующим органам исполнительной власти.

Голова не реже одного раза в год отчитывается о своей работе перед территориальной громадой на открытой встрече с гражданами. Кроме того, по требованию не менее половины депутатов соответствующего совета голова обязан отчитаться перед советом о работе исполнительных органов совета в любой определённый ими срок. В случае, если такой отчёт будет признан неудовлетворительным, совет вправе в установленном законом порядке досрочно прекратить полномочия местного головы. Вместе с тем, голова, в свою очередь, тоже вправе инициировать досрочное прекращение полномочий местного совета.

2.2 Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов местного управления в Крыму

Одним из основных факторов, сдерживающих развитие местного самоуправления в Украине и в Крыму в частности, является проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления. В Украине ещё не создана правовая база, необходимая для достижения разграничения полномочий между центральными и местными органами государственной исполнительной власти с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой, по вопросам управления социально-экономическим развитием стрыны. Слабой является финансово-экономическая база автономии.

Основных факторов, обуславливающих существование проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления, на наш взгляд, две.

Прежде всего, следует отметить, что данная проблема паразитирует не только на уровне автономии, но и оказывает пагубное воздействие на общегосударственную систему самоуправления. Существование рассматриваемой проблемы обусловлено, прежде всего, в силу несовершенства действующего законодательства. Дело в том, что компетенция органов местного самоуправления и местного управления определяется различными законами. Для первых это, прежде всего Закон «О местном самоуправлении в Украине», для вторых Закон «О местных государственных администрациях». Однако, рассмотрим правовой статус субъектов конфликтных ситуаций. Поскольку о правовом статусе органов местного самоуправления мы уже имеем представление, перейдём к определению правового статуса органов местного управления. «Местные государственные администрации являются местными органами исполнительной власти и входят в систему органов исполнительной власти».

В своей деятельности они руководствуются принципами ответственности перед человеком и государством, верховенства права, законности, приоритетности прав человека, гласности, соединения государственных и местных интересов (ст.3).

Возглавляют местные госадминистрации председатели, назначаемые на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров на срок полномочий Президента. Состав местной администрации формируется её председателем.

В своей деятельности местные госадминистрации подотчётны Президенту Украины, а также подотчётны, подконтрольны и под ответственны Кабинету Министров Украины.

«Местные госадминистрации это агенты государства на местах. Система этих органов носит иерархический характер. Их функции это, прежде всего, основные направления деятельности субъектов государственной исполнительной власти на местах. Именно через государственную природу направлений деятельности раскрывается содержание их функций. По форме эти функции являются видами управленческой деятельности, реализуемой в пределах государственного управления и направленной на выполнение предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий» [14, с.20].

Таким образом, в данном случае, применительно к местным госадминистрациям, речь идёт о деконцетрации государственной власти, т.е. передаче полномочий органам государственной власти на места. Таким образом, они неизбежно вступают во взаимоотношения с соответствующими органами местного самоуправления. К сожалению, на сегодня в ходе таких взаимоотношений нередко возникают проблемы, доводящие, порой, взаимодействие до конфликта. Так, в силу несовершенства действующего законодательства, компетенция органов местного самоуправления и местных госадминистраций, установленная разными законами, по некоторым отраслям очень тесно соприкасается и даже, можно сказать, совпадает. В качестве примера можно назвать полномочия в области социально-экономического развития территории (ст.27 Закона «О местном самоуправлении в Украине» и ст.17 Закона «О местных госадминистрациях») или полномочия в области международных и внешнеэкономических отношений (ст. 35 и ст.26 соответствующих законов).

Существующее положение выгодно, на наш взгляд, местным госадминистрациям. Они лучше, чем органы местного самоуправления, материально-технически и финансово обеспечены, что производится за счёт средств государственного бюджета, объектов государственной собственности.

Во многом из-за этого государство имеет возможность косвенного вмешательства в дела местного самоуправления, что является недопустимым для демократического государства.

Следующим фактором, обуславливающим существование проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления, можно считать так называемый субъективистский фактор. Дело в том, что немало граждан в нашем обществе склонно видеть в децентрализации государственной власти и, соответственно, в усилении и укреплении роли автономии Крыма в дальнейшем государственном строительстве Украины, скорее угрозу государственной безопасности и территориальной целостности, чем залог повышения эффективности процесса демократизации Украины.

Такой подход является абсолютно неконструктивным и глубоко некорректным так как местное самоуправление не является источником сепаратизма в государстве. Это истина, признанная всем миром.

Однако проблемы все-таки существуют и с ними необходимо бороться ради обеспечения условий для эффективного функционирования местного самоуправления в Крыму. Их решение лежит в законодательной плоскости: четкой регламентации функций и полномочий органов местного самоуправления и органов местной государственной администрации.

Однако, рассмотрим, что же предлагают региональные лидеры в проекте Концепции регионального развития?

Проект Концепции государственной региональной политики Украины был презентован на заседании национального «круглого стола» 28 февраля 2008 года. В данном проекте «...отражена позиция представителей регионального и местного уровней власти в возможных путях решения...сложных политических и социально-экономических проблем. Особое внимание в Концепции уделено вопросам формирования организационных, правовых, экономических и финансовых механизмов, которые содействовали бы повышению эффективности функционирования системы территориальной организации власти "[15, с. 4].

Структура проекта Концепции государственной региональной политики Украины включает 6 разделов и одно дополнение, в котором даётся ориентировочное распределение основных полномочий между разными территориальными уровнями местного самоуправления.

В указанном проекте перечислены понятия, субъекты, цель и основные задачи государственной региональной политики; подходы к реформированию административно-территориального устройства; модель территориальной организации власти на всех уровнях; материальная и финансовая основа местного самоуправления; механизмы, средства и этапы реализации Концепции.

Применительно к проблеме, рассматриваемой в данном подразделе, нас больше интересует модель организации власти и самоуправления на региональном, среднем и первичном территориальных уровнях, а также функции и полномочия уровней и органов власти. Таким образом, рассмотрим эту модель.

На региональном уровне (область, АР Крым, город-регион) предлагается «... изменить систему и статус местных госадминистраций они выводятся из системы органов исполнительной власти, подчиняются непосредственно Президенту Украины и выполняют функции административного контроля за деятельностью местных органов исполнительной власти, ... общего надзора за законностью деятельности предприятий, учреждений и организаций. Председатель госадминистрации (префект региона) назначается Президентом Украины... Кроме административного контроля, префект в случае наступления чрезвычайных ситуаций осуществляет координацию деятельности органов государстве вещественными доказательствами являются предме ты, которые своими свойствами свидетельствуют об об стоятельствах, имеющих значение для дела (ст. 52 ГПК). Этим они отлича ются от письменных доказательств, которые интересуют суд сво им содержанием. Поэтому один и тот же предмет материального мира может быть вещественным либо письменным доказательством. иной власти и органов местного самоуправления "[15, с. 5].

Также предлагается «...существенно расширить полномочия облсовета, отнести его к компетенции все вопросы регионального управления, значительную часть которых сегодня решают местные госадминистрации».

На среднем уровне (район, городской орган, район в городе) проектом Концепции предлагается ликвидировать районные и госадминистрации, передав их функции соответствующим органам местного самоуправления и, частично, государственным администрациям, функционирующим на региональном уровне. При этом возможно создание районных и окружных департаментов госадминистрации (субпрефектур), осуществляемых административный надзор за деятельностью органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций на территории района, городского округа, района в округе.

Итак, в данном разделе мы определили роль органов и должностных лиц общинного самоуправления (местных советов и местных голов) в системе местного самоуправления в Крыму, определив, в частности, их правовой статус: основные задачи, права, обязанности и т.д. Конечно, есть и другие элементы системы местного самоуправления Крыма: например, областные райсоветы, органы самоорганизации населения, которые нуждаются в отдельном рассмотрении. Однако, не будем останавливаться на них достаточно подробно по причине ограниченного объёма данной курсовой работы. Да и цели, стоящие перед нами, состоят совсем в другом.

Безусловно, на этапе становления и развития местного самоуправления в Крыму существует много проблем. Мы также не будем останавливаться на достаточно подробном рассмотрении всех из них. Мы остановимся на двух основных, имеющих фундаментальное значение. Одна из них проблема взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления была нами только рассмотрена; другой же проблеме, проблеме материально-технического и финансового обеспечения местного самоуправления посвящён весь следующий раздел.

местный самоуправление крым орган



РАЗДЕЛ 3. ПРОБЛЕМЫ МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО И ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КРЫМУ

Реальность местного самоуправления определяется в первую очередь материальными и финансовыми ресурсами, которыми распоряжается территориальная громада и которые в совокупности составляют материальную и финансовую основу местного самоуправления. Конституция Украины (ст.142) к материальной и финансовой основе местного самоуправления относит движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, иные средства, землю, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад сёл, посёлков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов.

Закон «О местном самоуправлении в Украине», детализируя это положение, относит к материальной и финансовой базе местного самоуправления также внебюджетные целевые (в том числе валютные) средства, находящиеся на специальных счетах в учреждениях банков (ст.68 Закона), а также возможность органов местного самоуправления в соответствии с законодательством учреждать коммунальные банки и другие финансово-кредитные учреждения, выступать гарантами кредитов предприятиям, учреждениям, организациям, находящимся в коммунальной собственности территориальных громад, размещать принадлежащие им средства в банках других субъектов права собственности, получать проценты от их доходов, согласно закону, с зачислением их в доходную часть соответствующих местных бюджетов (ст.70 ч.2).

Вместе с тем, территориальные громады сёл, посёлков и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования коммунальных предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие органы и службы.

В дополнение ко всему изложенному также следует отметить положение Конституции Украины о том, что государство участвует в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление, а расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируется государством (ст.142 ч.3).

Как видим, согласно действующему законодательству, материально-техническая и финансовая база местногосамоуправления в Украине является разветвлённой и, вроде бы, самодостаточной.

Однако, тем не менее, почему же тогда в нашем государстве практически не соблюдается основополагающий принцип финансовой автономии территориальных громад? Почему за почти 20 лет самостоятельности Украины местное самоуправление, вопреки всем ожиданиям, так и не стало экономически независимым от центра? Налицо существование множества проблем в этой сфере.

Как свидетельствует мировая практика: «…основными доходами территориальных общин обычно являются доходы, полученные в результате управления объектами коммунальной собственности, местные налоги и сборы, а также разные формы государственной финансовой поддержки».

Поэтому в данном разделе мы детально рассмотрим такие важные источники материального и финансового обеспечения местного самоуправления, как коммунальная собственность, местные налоги и сборы, а также рассмотрим проблемы, связанные с формированием местных бюджетов.

3.1. Управление объектами коммунальной собственности

Центральное место в структуре материальной и финансовой основы местного самоуправления занимает коммунальная собственность. Действующая Конституция определяет коммунальную собственность как самостоятельную форму собственности, субъектами которой являются территориальные громады. От имени и в интересах территориальных громад правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности могут осуществлять соответствующие органы местного самоуправления.

В состав коммунальной собственности входит: движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, иные средства, земля, природные ресурсы, предприятия, учреждения и организации, в том числе банки, страховые общества, а также пенсионные фонды, жилой фонд, нежилые помещения, местные энергосистемы, общественный транспорт, системы связи и информации, учреждения культуры, образования, спорта, здравоохранения, науки, социального обслуживания. Конкретный перечень объектов права коммунальной собственности территориальной громады определяет местный совет. Это может быть любое имущество: как принадлежащее громаде на праве собственности, так и переданное в коммунальную собственность из государственной.

Объекты права коммунальной собственности общественного пользования, имеющие особое значение для обеспечения села, посёлка или города, удовлетворения потребностей территориальной громады и для сохранения историко-культурных объектов определяются территориальной громадой как объекты исключительного права коммунальной собственности.

В частности, к таким объектам могут быть отнесены: земли общего пользования населённых пунктов, а также земли, предоставленные для размещения зданий государственной власти и органов местного самоуправления; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного значения; реки, водоёмы и их берега; кладбища; памятники истории и архитектуры; природные ландшафты и заповедники; другие объекты.

Объекты исключительного права коммунальной собственности не могут быть отчуждены каким-либо способом, а их перечень устанавливается уставом территориальной громады.

Территориальная громада непосредственно или через органы местного самоуправления владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ей на основе права коммунальной собственности движимым и недвижимым имуществом, средствами и другими объектами с целью обеспечению предоставления необходимых общественных услуг. Так, согласно закону, территориальная громада - собственник коммунального имущества - может осуществлять с объектами коммунальной собственности любые хозяйственные операции, передавать их в постоянное (временное) пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, вносить как часть в уставной фонд предприятий и акционерных обществ, продавать, покупать, использовать как залог, приватизировать, определять в договорах условия использования и финансирования объектов коммунальной собственности, которые приватизируются или сдаются в пользование (аренду).

Органы местного самоуправления с целью обеспечения условий для предоставления общественных услуг на надлежащем уровне могут продавать, покупать, резервировать земельные участки, сдавать их в аренду, использовать как залог, передавать их как взносы в уставные фонды хозяйственных обществ, кооперативов, финансово-кредитных учреждений, других предприятий и организаций.

Исполнительные органы местного самоуправления в установленном законом порядке создают, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, учреждения и организации, определяют цели их деятельности и организационно-правовые формы; утверждают уставы создаваемых ими предприятий. В соответствии с законом они регулируют цены и тарифы на продукцию и услуги созданных предприятий, взаимоотношения этих предприятий с соответствующим местным бюджетом; устанавливают порядок использования прибыли, контроля за эффективностью использования принадлежащего предприятиям имущества, ведением финансово-хозяйственной деятельности, назначают и увольняют руководителей таких предприятий, заслушивают отчёты об их деятельности; делегируют своих представителей в наблюдательные советы хозяйственных обществ, часть капитала которых принадлежит органам местного самоуправления.

Управление объектами права коммунальной собственности осуществляют исполнительные органы местного самоуправления или иные уполномоченные ими юридические и физические лица. Управление объектами права общей собственности территориальных громад осуществляют по решению райи облсоветов соответственно райоблгосадминистрации.

Для управления объектами права общей собственности местными советами могут быть созданы соответствующие органы управления.

Право коммунальной собственности территориальной громады, согласно ст.13 Конституции, защищается законом на равных условиях с правами собственности других объектов. Объекты права коммунальной собственности не могут быть изъяты у территориальных громад и переданы иным субъектам права собственности без согласия непосредственно территориальной громады или соответствующего решения совета или уполномоченного органа, за исключением случаев, предусмотренных законом.

3.2 Система местных налогов и сборов

Повышение результативности финансовой деятельности государства предусматривает коренную перестройку всей налоговой системы и, в частности, усовершенствование её неотъемлемого механизма местных налогов и сборов. В Украине законодательную базу этого механизма составляют, прежде всего, Декрет Кабинета Министров Украины «О местных налогах и сборах» и Закон «О системе налогообложения Украины». Указанный закон определяет ст.15 перечень местных налогов и сборов. К местным налогам относятся налог и рекламы и коммунальный налог.

«К местным сборам относятся: частичный сбор, сбор за парковку автотранспорта, рыночный сбор, сбор за выдачу ордера на квартиру, курортный сбор, сбор за участие в бегах на ипподроме, сбор за выигрыш на бегах на ипподроме, сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме, сбор за право использования местной символики, сбор за право проведения кино и телесъемок, сбор за проведение местного аукциона, конкурсной распродажи и лотерей; сбор за проезд по территории приграничных областей автотранспорта, направляющегося за границу; сбор за выдачу разрешения на размещение объектов торговли и сферы услуг; сбор с собственников собак» [17, с. 5].

Местные налоги и сборы, механизм взимания и порядок их уплаты устанавливаются местными советами в соответствии со строго установленным перечнем и в пределах граничных размеров ставок, установленных законами Украины.

Система местных налогов и сборов в Украине нуждается в усовершенствовании. Для этого следует привлечь специалистов широкого профиля: юристов, экономистов, учених. Кроме того, необходимо учитывать зарубежный опыт (например, США, Франции, Италии). Во многих зарубежных странах местные налоги и сборы обеспечивают значительный объём поступлений в местные бюджеты, реализовывая тем самым принцип финансовой автономии местного самоуправления.

В Украине же, к сожалению, местные налоги и сборы не приобрели до сих пор столь огромного значения. Поэтому назрела потребность в их скорейшем реформировании, и в процессе такого реформирования следует учитывать соответствующий мировой опыт, а также применять комплексный поход, ведь

Именно местные налоги и сборы должны стать основной статьёй доходной части местных бюджетов, играть ведущую роль при формировании последних.

Однако, рассмотрим теперь институт местных бюджетов.

3.3 Местные бюджеты как элемент материального и финансового обеспечения местного самоуправления

Финансовые ресурсы территориальной громады в своей структуре включают:

А) средства местного бюджета;

Б) внебюджетные средства местного самоуправления;

В) средства коммунальных предприятий.

Местные бюджеты разрабатывают, утверждают и исполняют соответствующие органы местного самоуправления в селах, поселках, городах, районах. Структура местного бюджета включает доходную и расходную части.

Доходная часть должна формироваться таким образом, чтобы доходы были достаточными для эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления. Сам процесс формирования доходов местных бюджетов происходит, во-первых, за счёт собственных источников (местных налогов и сборов), что соответствует требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, ст.9 которой прямо предусматривает, что, по крайней мере, часть средств местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и сборов.

Во-вторых, к доходам местных бюджетов засчитываются так называемые закреплённые доходы, т.е. установленные законом общегосударственные налоги, сборы и другие обязательные платежи.

В-третьих, в доходную часть местных бюджетов могут входить средства из государственного бюджета, передаваемые с целью предоставления финансовой поддержки местному самоуправлению со стороны государства, которое гарантирует органам местного самоуправления доходную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных нужд. При этом минимальные размеры местных бюджетов должны определяться на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя с учётом экономического, социального, природного и экологического положения соответствующих территорий, исходя из уровня минимальных социальных нужд, установленного законом. Финансовая помощь местному самоуправлению со стороны государства может осуществляться в форме дотации или субвенции.

Средства государственного бюджета, передаваемые в виде дотаций, субвенций, распределяются облсоветами между районными бюджетами и бюджетами городов областного значения в размерах, необходимых для формирования доходных частей не ниже минимальных размеров местных бюджетов, установленных законом, а также используются для финансирования из областного бюджета общих проектов территориальных громад. Средства областного бюджета, переданные государством в виде дотаций, субвенций зачисляются в районные бюджеты и распределяются райсоветами между местными бюджетами.

Местные советы и их исполнительные органы самостоятельно распоряжаются средствами соответствующих местных бюджетов, определяют направления их использования. Размер и целевая направленность расходов, осуществляемых органами местного самоуправления на нужды территориальных громад определяются расходной частью местных бюджетов, которая включает расходы текущего бюджета (направляются на финансирование учреждений, содержащихся за счёт бюджетных ассигнований) и расходы бюджета развития (направляются на реализацию программ социально-экономического развития соответствующей территории, связанных с осуществлением инвестиционной, инновационной деятельности, а также на финансирование субвенций и иных расходов, связанных с расширенным воспроизводством).

Одной из основных проблем бюджетной политики является проблема сбалансированности местных бюджетов, т.е. соотношение их доходных и расходных частей. В идеале местный бюджет должен быть и бездефицитным, и безпрофицитным, т.е. его доходная и расходная части должны быть между собою равны. Однако, на практике такого достигнуть чрезвычайно трудно. Необходимо коренным образом реформировать систему межбюджетных отношений и, в частности, в качестве критерия сбалансированности местных бюджетов установить обеспечение одинакового объёма гарантированных государством социальных услуг для жителей Украины и, в частности, Крыма независимо от территории проживания, как это предлагают специалисты в проекте Концепции государственной региональной политики Украины.

Немаловажную роль играет также проблема дисбаланса в экономическом развитии разных районов Крыма. Так, центральный, южный и западный районы экономически сильнее, чем восточный и северный.