Анализ состояния и развития современного этапа федерализма в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1 Сущность федерализма, его генезис и особенности в России

1.1 Сущность и понятие федерализма

1.2 Федерация как форма устройства государства

1.3 Модель федеративных отношений в России на сегодня

2 Проблемы конституционного выравнивания субъектов РФ

2.1 Принципы федеративной государственности

2.2 Конституционное выравнивание субъектов РФ

2.3 Институт полномочных представителей Президента РФ: функции и значение

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Россия в начале XXI века переживает сложный переходный период в своем экономическом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд серьезных социально-политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма России определяет актуальность темы.

Любая федерация обладает своеобразными чертами, что отражает специфику исторического развития, традиций, культуры народа, социально-этнического состава общества и т.д. Но при всех различиях и особенностях есть признаки, общие для федераций. Одним из них является разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Формально-юридически наша страна обладает основными признаками федеративного государства. Вместе с тем сложившиеся в ней федеративные структуры имеют ряд особенностей, превращающих российский федерализм в весьма специфическое явление.

90-е годы ознаменовались формированием новых федеративных отношений в России. Выход из острого политического государственного кризиса в известной степени определился подписанием Федеративного Договора, который предотвратил развал России по примеру Советского Союза. В последующем Федеративный Договор стал составной частью новой Конституции, которая провозгласила федерализм в качестве одного из основополагающих принципов государственного устройства, принцип разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также равноправие субъектов Федерации в отношениях с федеральной властью, что явилось важным шагом по пути продвижения к реальному федерализму. Потребовался сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили юридически равные права. Но говорить о фактическом равенстве субъектов Федерации еще рано, так как, прежде всего не завершено формирование политико-правовых основ разграничения полномочий. Конституция России 1993 г. характеризует ее государственный строй как федерацию. Однако справедливо отмечается в литературе, что «любая конституция, принятая в переходный период, имеет преимущественно рескриптивный характер. Она не фиксирует наличное государственное устройство, а описывает его желаемое (должное) состояние… Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации.

Требует своего решения и проблема выравнивания уровней социально-экономического развития регионов в Российской Федерации. Разница в уровне обеспеченность стандартами социальных благ между субъектами Федерации сильно различается, что крайне опасно для федеративного государства. Однако имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование неравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республиками.

Сегодня из 89 субъектов Федерации только 10 обеспечивают более половины поступлений в доходную часть федерального бюджета. В то же время многие территории не только не в состоянии перечислять сколько-нибудь значительные суммы в федеральный бюджет, но и сами оказываются во все большей зависимости от финансовой поддержки центра. В связи с этим должны быть разработаны научно-обоснованные программы преодоления этих противоречий, прежде всего путем устранения различий в социально-экономическом развитии территорий.

Мировая практика регулирования федеративных отношений не дает стандартных решений, однозначно применимых для России. Тем более что Россия является страной с большим числом субъектов Федерации; их статус, природно-климатические условия, структура экономики настолько

Так, в конце XIX начале XX века внимание обществоведов и государствоведов привлекала проблема применимости федеративной модели к устройству Российского государства в целом. С началом демократических преобразований российское общество получило возможность не формально, а по сути рассматривать и внедрять в государственное строительство идеи федерализма. В связи с этим, заметное место в публикациях ученых, политиков, публицистов занимают политико-правовые вопросы федерализма, вопросы преемственности в развитии российского федерализма, этапы становления и его перспективы.

В данной курсовой работе использовались исследования таких авторов, как Д.В. Бадовского, Л. Карапетяна, Ф. Мухаметшина, М.Х. Фарукшина и многих других.

Повышенный интерес к проблеме федерализма не является случайным, так как уже давно федерализм превращается в важнейшую составную часть мировой политической жизни. Тем не менее, указанная проблема относится к числу наименее разработанных в России. До последнего времени имеющиеся по этой проблеме публикации по преимуществу рассматривали отдельные вопросы отношений власти по вертикали и управления «федеральный центр - субъекты Федерации - местное самоуправление». И лишь за редким исключением к России подходили как к объекту управления, имеющему федеративную природу. В любом случае знаний, полученных в результате исследований, недостаточно, и это должно стимулировать поиски.

Исходя из всего вышеперечисленного, цель данной курсовой работы - комплексное рассмотрение состояния и развития современного этапа федерализма в Российской Федерации. Структурно данная работа состоит из введения, двух глав и заключения. В 1 главе я раскрываю сущность федерализма и его особенности. Во 2 главе я рассмотрела Проблемы конституционного выравнивания субъектов РФ в современной России и какие существуют дискурсы по этому поводу.

федеративный государственность конституционный выравнивание

1 СУЩНОСТЬ ФЕДЕРАЛИЗМА, ЕГО ГЕНЕЗИС И ОСОБЕННОСТИ В РОССИИ

1.1 Сущность и понятие федерализма

Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза. Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.

В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, отмечается, что «не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множества определений «федерализма». Теория федерализма еще развивается». «Несмотря на постоянное использование, термин «федерация» является все еще не ясным. Нет общепринятого определения».

В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации .

Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование. Необходимо отметить, что понятия «федерация» и «федерализм» не всегда совпадают.

Федерация - это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие «федерализм» шире и сложнее понятия «федерация» поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Обращаясь к понятию «федерализм», известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели. Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное на два уровня - федеральный и региональный.

Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.

Федерализм - это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства.

Федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти.

Федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.

Существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства:

- запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность;

- запрет не одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов;

- свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные;

- верховенство федерального законодательства;

- единство основ государственного строя.

1.2 Федерация как форма устройства государства

Выбор федерации как формы устройства государства не может быть произвольным. Он объективно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, которые получают отражение в политике государственного строительства. Эти обстоятельства представляют собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма.

В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не совпадающих между собой точек зрения на причины, ведущие к образованию федераций. Так, рассматривая федеративное устройство как результат своего рода сделки между федеральной властью и субъектами федерации, Уильям Райкер выделил два обстоятельства, побуждающих стороны заключить такую сделку. Первое - желание политиков увеличить территорию как сферу своего влияния с тем, чтобы либо ответить на внешнюю военную или дипломатическую угрозу, либо подготовиться к военной или дипломатической агрессии и расширению границ государства. Это, по мнению автора, имеет место тогда, когда желание расшириться есть, но возможности покорить другие народы и территории отсутствуют. Тогда предлагаются определенные уступки руководителям тех территориальных образований, которые становятся составными частями нового федеративного образования, что и составляет сущность сделки. По предположению тех, кто предлагает такую сделку, федерализм является единственным осуществимым средством достижения желаемого расширения границ без использования силы.

Гораздо более широкую и более точную картину факторов (причин и целей), стимулирующих образование федераций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних давлений, более благоприятные возможности обеспечения внутренней безопасности и стабильности на всей территории страны в интересах всех граждан, экономические выгоды от более широких рынков и скоординированного планирования, сохранение широко разделяемых ценностей относительно федерации и национального единства. В этом перечне указаны главные причины, побудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих федеративных государств, и цели, к достижению которых при том стремились участники этих политических процессов.

Однако нельзя полностью исключать военно-политические причины образования федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создании, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Но видеть всегда в самом факте образования федерации только результат политической сделки означает недооценку объективно обусловленного характера формирования федеративных государств.

Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национально-территориальных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений. О каком федерализме - т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власти может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100% формируется за счет дотаций федерального центра. Да и чеченская трагедия может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строительстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления.

Итак, федерализм стал в России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона.

Весьма показательны результаты голосования по проекту новой Конституции 12 декабря 1993 г., полученные в республиках, завязавших в 1992-1993 эксклюзивные юридические отношения с федерацией. Если в 1991 г. все они ходили в политических противниках Б.Н. Ельцина, недодав ему голосов на президентских выборах, если во время апрельского референдума 1993 г. лишь Татарстан встал на поддержку президента России, то картина голосований по Конституции выглядит уже совершенно иначе. Если результат в целом по России составлял 58,4%, то вклад Татарстана в этот результат был 74,8%, Якутия перевалила за половину - 55%, в два раза по сравнению с 1991 г. нарастила голоса Тыва, приличный результат был в Карелии, за 80% дали несколько автономий. То есть почти все республики и автономии, сполна вкусившие суверенитета или повысившие свой статус проявили лояльность по отношению к новой Конституции.

Причина была проста. Безусловно, принятая 12 декабря 1993 г. Конституция была основана на регионально-политическом компромиссе. Все проблемы, порожденные Федеративным договором, перешли в нее.

Во-первых, в отличии от многих конституций федеративных государств, в российской отсутствовал институт федерального вмешательства. Позднее это создало юридические и политические проблемы при осуществлении федеральными силами военной операции в Чечне, порождало трудности в некоторых регионах, власти которых откровенно пользовались своей полной безнаказанностью.

Во-вторых, российская конституция содержала такую тяжелую юридическую и административную проблему, как «совместное ведение», порождавшее трудности при решении многих практических проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Не удивительно, что первый такой договор был подписан с Татарстаном (февраль 1994 года). Однако заключение договоров оставляло открытым вопрос механизмов осуществления совместных предметов ведения и полномочий. Полностью отсутствовали меры взаимной ответственности.

В-третьих, конституция заморозила проблему сложносоставных субъектов федерации. Например, в состав Тюменской области входят обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный округ и т.п. Общим счетом семь субъектов федерации включают в свой состав девять других субъектов федерации. Это беспрецедентное, нелепое обстоятельство приводит к разным негативным последствиям.

Конституция наследовала многие черты централизованного государства. В частности, сохранились централизованные судебная система и правоохранительные органы. Однако и здесь не обошлось без противоречивого компромисса: руководители региональных отделений федеральных структур власти назначались с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средств федерального бюджета на содержание региональных отделений указанное выше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федеральные полномочия плавно перетекали в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит и сам фундамент федерации.

1.3 Модель федеративных отношений в России на сегодня

Оценивая состояние федеративных отношений на современном этапе можно отметить следующее:

- во-первых, пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще а 1998г., точнее в тот момент, когда правительство Е. Примакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. И заговорили об этом первыми Е. Примаков и Е. Строев. Вскоре были приняты два важнейших закона - о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов, хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов Федерации. Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны - войны позорной, но, тем не менее, показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за охранение своей целостности;

- во-вторых, в 1993-99 гг. федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики - отсюда, кстати, и высокие цифры роста региональных экономик в 2000 г. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот период, когда федеральный Центр был практически недееспособен, а легитимация главы государства и гаранта Конституции была равна нулю. Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились «русские» регионы, что обеспечило относительную «деэтнизацию» федеративного процесса и, следовательно, уменьшило аффективную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, как известно, всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценностей).

Реальное развитие федерализма в стране оказалось намного сложнее, противоречивее и подчас сочетало в себе элементы едва ли не всех вариантов одновременно. Важно иметь в виду, что и после принятия Конституции 1993 года, становление федерализма происходило главным образом за счет реальной политической практики, на основе существовавшего баланса политических сил, часто вопреки конституционным положениям или благодаря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ.

После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и законодательных собраний регионов были сформированы принципиально новые органы взаимодействия с Центром, которые в значительной мере, хотя и не полностью, определяют сегодня картину федералистских отношений в России.

Их особенности можно определить следующим образом.

Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнительная) в ходе сложной и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный характер - она стала полноправной и в очень значительной мере независимой от кадровой или какой-либо иной административной практики Центра. Это перевело сложные взаимоотношения федеральный Центр - субъекты Федерации из сферы командно-административной политики в сферу правовую и политико-договорную - т.е. в сферу единственных основ, на которых только и могут строиться федералистские отношения в рамках единого государства

Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъектах Российской Федерации (что при слабости судебной власти и в Центре, и, особенно, на местах означает юридически возможную, но крайне трудно реализуемую смену региональных властей по воле Центра), полномочное представительство этих властей в Совете Федерации, становление региональных центров силы и финансово-промышленных групп интересов - все эти факторы усилили независимость регионов от Центра и предопределяют сегодня необходимость формирования Центром новой стратегии взаимоотношений с регионами, новые принципы федералистских отношений. Сутью такой политики в современных условиях и с конструктивным «заделом» на будущее может быть только полная и окончательная замена властно-патерналистской составляющей (абсолютный диктат центра) составляющей правовой (четкое конституционное распределение и разграничение полномочий центр - регионы) и финансово-экономической (решение проблемы бюджетного федерализма).

Всё сказанное выше даёт достаточные основания считать сегодняшнюю модель федеративных отношений в России как ещё не сложившуюся систему.

Характер развития определяется как целенаправленной политикой центра (к сожалению, не всегда концептуально, организационно и кадрово продуманной, последовательно и постоянно проводимой), так и за счет возрастающих инициатив регионов, интересы которых далеко не всегда согласуются с политикой центра.

В оценках ряда политиков и экспертов произошедшие качественные изменения изначально трактовались и всё ещё трактуются сегодня с позиций откровенного, хотя, как представляется, мало чем обоснованного алармизма. Превалируют оценки типа «окончательная дезинтеграция России», «реальная угроза конфедерализации страны», «новая волна сепаратизма» и т.п. Отсюда соответствующие выводы и рекомендации, наиболее типичны из которых:

- выборы 1996-1998 гг. привели у росту политической и экономической неуправляемости регионов (естественен вопрос: а кто, собственно, и как, и почему, и на каких законодательных, и конституционных основаниях, должен управлять);

- выборы продемонстрировали необходимость выравнивания статусов различных субъектов Федерации;

- назрела необходимость в разработке нового Федеративного договора.

Анализ всего хода становления пореформенных федералистских отношений в России не во всём позволяет согласиться с оценками и рекомендациями такого рода и прежде всего с их категоричностью, ригоризмом, но, несомненно, заставляет задуматься над перспективами как в случае пессимистического, так и сравнительно оптимистического варианта экономического развития страны в ближайшие годы.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательной федералистской динамики.

Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского федерализма является сужение инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся вариантов: «мягкий» тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритетности федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, области) развития страны, с опять же закрепленными правом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы российского федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера, от способности сил, определяющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и действовать соответствующим образом.

Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования последних лет, так и непростительные промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются до сегодняшнего дня, но и в ряде случаев, похоже, обрели необратимый характер.

Таким образом, анализ федеративного устройства РФ позволяют сделать вывод, что для России федерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объединения народов, территорий, наиболее приемлемой формой экономического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, а также между центральной и местной властью, способствует урегулированию проблем межнациональных, межреспубликанских, «межвластных» взаимоотношений.

2 ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ

2.1 Принципы федеративной государственности

Одним из основополагающих принципов федеративной государственности принципов федеративной государственности в соответствии с теорией и практикой мирового федерализма является равенство прав образующих любую федерацию субъектов. Это равенство должно распространяться на все субъекты Федерации и реализовываться как в отношениях отдельных субъектов Федерации с Центром, так и в отношениях субъектов Федерации друг с другом. Существование же любых форм асимметричности в федеративных отношениях должно иметь под собой серьезную историческую и (или) социально-экономическую основу.

Российская Федерация в этом смысле несколько отличается от ряда других федераций. Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Базовым документом, заложившим принцип разграничения предметов ведения и полномочий, является Федеративный договор (договоры), содержание и положения которого вошли в Конституцию Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации имеются и такие положения, которые содержат явные противоречия и дают возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. К их числу относится разный конституционный статус субъектов РФ. Так, часть 1 статьи 5 устанавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а часть 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, как и с федеральными органами. Далее, часть 1 статьи 66 устанавливает: «Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями республик». По нашему мнению, статус республики и иных субъектов Федерации должен быть определен только в Конституции Федерации и соответственно закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уставов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации.

Наиболее существенные отступления от федеральной Конституции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тува и Чеченской Республики. Так, в статье 50 Конституции Республики Татарстан, в нарушение части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, устанавливается, что она «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус». Противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации о нахождении Татарстана в составе Российской Федерации статья 61 Конституции Республики Татарстан, в которой она провозглашается как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Аналогичное положение содержится в преамбуле Конституции Чеченской Республики, где даже нет упоминания о том, что она является субъектом Российской Федерации. В ней Чеченская Республика провозглашается «самостоятельным суверенным государством» и объявляется «равноправным субъектом в системе мирового содружества наций», в то время как, согласно части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, Чеченская Республика находится в ее составе.

Противоречит Конституции Российской Федерации статья 1 Конституции Республики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора» и право республики на свое самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В конституциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в Конституциях Республик Татарстан (пункт 3, статья 89), Саха (Якутия) (статья 69), Башкортостан (пункт 3, статья 88), Чеченской (пункт 2, статья 62), Тува (пункт 1, статья 93), Ингушетия (пункт 3, статья 54) при определении вопросов ведения законодательного органа либо президента устанавливается их право определять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституцией Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации.

Какие же субъекты могут быть полноправными в Федерации? Субъекты Федерации должны отвечать минимум двум основным критериям: должны иметь одинаковое общественно-политическое устройство, а также являться территориально самодостаточными, способными обеспечить потребности населения или за счет собственных ресурсов, или за счет межрегионального обмена. Соответствие этим критериям демонстрируют субъекты федерации развитых стран. Хотя даже в этом случае основной проблемой остается бюджетный федерализм, так что даже в «сытой», по нашим меркам, ФРГ есть свои «богатые» и «бедные» земли. А значит, в соответствии с федеральными законами часть доходов из «богатых» земель изымается для передачи «бедным», выравнивая общеэкономическое положение в государстве.

Российская беда заключается в том, что из 89 субъектов Федерации (считая Чечню-Ичкерию) принципу территориальной самодостаточности не отвечают 79. Только 10 территорий РФ можно отнести к «богатым». Причина проста. Федерация в России строилась бессистемно, она просто вышла из недр того государства, которое существовало в России 75 лет. В итоге российские территории развивались неравномерно в экономическом, социальном плане и сейчас сильно отличаются друг от друга.

Понятно, что Федерация обязана перераспределять деньги в пользу «бедных» территорий. С этим никто и не спорит. Но непонимание многих руководителей субъектов Федерации вызывает неравные «правила игры» для различных дотационных территорий. Одни получают больше, другие - меньше, хотя имеют право на большее. Все это приводит к крупным спорам и раздорам в процессе утверждения федерального бюджета и его исполнения. В Конституции РФ записано, что все субъекты Федерации равноправны. Но по жизни получается так, что некоторые «равнее». Ярким примером этого являются перекосы в бюджетном федерализме.

На данном этапе (да и в обозримой перспективе) невозможно равенство субъектов Федерации, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основе» Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) не может быть достигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Российской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъектов Федерации. Дословно пункт 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равны». Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и как следствие этого равноправие представляющих их субъектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «равенство» и «равноправие» - не тождественны.

2.2 Конституционное выравнивание субъектов РФ

Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов РФ предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. В этой связи примечательно также положение Концепции государственной национальной политики РФ о том, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно равноправия всех субъектов». А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве.

В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной структуре федерализма - территориальной. Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом создается дилемма: или «национальная» или «территориальная» организация федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация оказалась в противоречии с территориальной и в отличие от последней является дезинтеграционным фактором, а потому должна быть преодолена.

Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную организацию невозможно механически переносить на Россию, где исторически существовали компактно проживающие веками на данной территории разные народы. Даже в досоветской России, независимо от того, как назывались их административные устройства (губернии, ханства и т.д.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий в составе РФ их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отражение в дополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.

В этом смысле учреждение округов было давно назревшим решением. Образование округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают нору управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно активизируется процесс деконцентрации полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции. Оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только-только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юридическими нормами.

Федеральные округа в перспективе должны стать административной и территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осуществления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий.

В политическом плане, очевидно, что реформа имеет целью создание более управляемой политической и организационно-мобилизационной региональной инфраструктуры, единого правового пространства. В политической сфере полпреды в настоящее время концентрируют свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, разрешении политических конфликтов на региональном уровне, контроле за ходом региональных выборов.

Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, увеличат «политический вес». Одновременно могут несколько ослабнуть политические позиции ряда признанных лидеров губернаторского корпуса, чьи города не получили «столичного» статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные «подавленные» региональные центры.

В экономическом плане новые столичные регионы могут в перспективе получить дополнительные инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К таковым относятся:

- приоритетное финансирование и приоритетное рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровне;

- приоритетное развитие инфраструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.);

- возможность концентрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков (в том числе в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также банковских систем регионов.

В целом, в разных округах и в применении к разным субъектам Федерации в развитии института полномочных представителей наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил местной элиты, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии. Здесь гипотетическая система федерального вмешательства постепенно эволюционирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их аппараты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования. В результате, один и тот же политический, управленческий институт выполняет по отношению к разным регионам и в зависимости от ситуации, политической конъюнктуры совершенно разные задачи.

Бесспорно, республики в составе РФ отличаются от других субъектов Федерации тем, что, как отмечалось, они наделены статусом государств и правом иметь свою конституцию.

Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в количестве и равноправии статуса субъектов Федерации, а в политико-правовом (конституционном) и фактическом их неравноправии. Поэтому целостность Российской Федерации в подлинном ее смысле как многонационального государства зависит от конституционных гарантий обеспечения равноправия ее субъектов, всех наций (народов) и национальных меньшинств.

В сегодняшней Российской Федерации 21 национально-государственное, 11 национально-территориальных и 57 административно-территориальных образований - субъектов федерации. Российская Федерация состоит из различных субъектов федерации, которые отличаются друг от друга по целому ряду существенных признаков. Очень много споров среди российских политиков и ученых о том, что субъекты федерации не должны быть различными. Надо тут же подчеркнуть, что они не могут быть одинаковыми. Именно их регионально-территориальные, климатические, национально-культурные и прочие различия и образуют субъекты федерации. Но эти различия являются показателями множества и ни в коем случае не являются помехой обеспечения единства.

Российская Федерация состоит из национально-государственных образований (республик), национально-территориальных образований (автономные области и автономные округа), а также административно-территориальных образований (края и области). Почти все они подписали Федеративный договор. Татарстан подписал отдельный двусторонний договор с федеральным центром. Чеченская Республика не подписала пока договор с федеративными органами власти. Но, как было зафиксировано еще в Федеративном договоре, субъекты федерации, которые не подписали подобные договоры, входят в состав федерации в соответствии с Конституцией. Таким образом, все субъекты Российской Федерации должны функционировать в рамках Конституции Российской Федерации и в силу этого соблюдают единые правила игры во всех сферах общественной и государственной жизни. Соответственно, их положение одинаково, их права одинаковы. И в рамках полномочий субъектов федерации они сохраняют огромные пространства для учета своих особенностей и проявления своей самобытности. Кроме того, вопрос равноправия субъектов федерации у нас решается не в отношениях между ними, а характером отношений каждого из субъектов федерации с федеральными органами власти в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». Эта важнейшая формула Федеративного договора имеет принципиальное значение для развития нашей федерации. И в рамках своих полномочий субъекты федерации могут свободно и всесторонне взаимодействовать друг с другом по горизонтали. Взаимоотношения между субъектами федерации в этом плане свободны от диктата федеральных органов власти. Это огромное пространство для разработки и осуществления региональной политики.

Таким образом, симметричный конституционный статус и равноправие субъектов Федерации являются взаимосвязанными принципами образования и функционирования федеративного государства. При непродуманном поощрении асимметрия может усугубить неравенство субъектов и, как следствие неравенство граждан России, межэтнические противоречия, поставив под угрозу целостность общества и государства. Однако главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в установлении симметричного конституционного статуса субъектов Федерации, а в консервации существующей асимметрии, составляющей политико-правовую основу фактического неравноправия между ними. В этом плане создание семи федеральных округов можно считать первым этапом начавшегося укрупнения ныне существующих 89 субъектов Федерации. Субъектами Федерации станут равноправные регионы (с историко-географическими названиями), представляющие собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей национально-территориальных образований.

2.3 Институт полномочных представителей президента РФ: функции и значение

Фактически институт представителей Президента был введён распоряжением президента РСФСР Б.Ельцина «Об утверждении Временного Положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, Москве и Ленинграде» от 31 августа 1991 года №33-рп. Затем был преобразован Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 года №765 в институт представителей Президента Российской Федерации. Затем данный институт был закреплён в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а 5 февраля 1993 года в Указах Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» №186 и «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696

Возникшие в 1991 г. новые демократические властные институты не создали надежных проводников своего политического влияния, положившись поначалу на существующую исполнительную вертикаль и на неокрепший институт представителей Президента на местах. Когда были разрешены выборы глав субъектов Федерации, центральные властные институты утратили важнейший рычаг политического воздействия на периферию. В период президентства Б.Ельцина отношения Москвы и регионов характеризовались постоянным нарушением взаимных обязательств и нескончаемым торгом друг с другом. Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции и отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду. Утрата центром возможности непосредственного воздействия на принятие субъектом РФ каких-либо решений сделала неэффективным механизм, контролирующий соблюдение Конституции субъектами Федерации и, конкретно, их руководителями. Указом президента Ельцина был создан институт полномочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не только информирование главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием федерального имущества и средств федерального бюджета. Однако дефицит кадровых и финансовых ресурсов блокировал эффективную деятельность данного института.

Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» определяет в качестве основных задач деятельности нового института контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе.

Важнейшей задачей полномочных представителей является и создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, «обратной связи» между Президентом и народом. Институт полпредов, в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Но представляется, что магистральной линией развития округов все же станет их трансформация в центры управления территориальным развитием, прежде всего - экономическим. Образование округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам.

В частности, полномочным представителям может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использования федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села.

Другие варианты развития округов, в рамках которых основной акцент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных функций или же реализовывалась бы стратегия создания управленческих округов разного типа (экономические, судебные, школьные, электоральные, милицейские, военные, налоговые, прокурорские и т.д.), не совпадающих с границами субъектов Федерации и с границами округов иного типа, - представляются менее предпочтительными.

В настоящее время весьма разнятся и подходы полпредов к решению социально-экономических задач, так же как неравноценно и внимание, уделяемое каждым из них этим вопросам. В Северо-Западном округе предпочтение отдается поиску внешних инвестиций и реализации инфраструктурных проектов, в Южном и Дальневосточном - комплексным программам социально-экономического развития. В Сибири на первый план выдвигаются отраслевая интеграция и инвентаризация ресурсов, а также инвестиционных проектов. В Центральном регионе особое внимание уделяется проблемам экономической безопасности и борьбы с экономической преступностью, а также выделяется задача развития предпринимательства. Во многом близкий подход и на Урале, хотя в последнем случае аппарат полпреда также уделяет внимание отдельным отраслям экономики, крупным финансово-промышленным группам регионального масштаба. Приволжский округ считается «лабораторией нового опыта».