Анализ состояния и развития современного этапа федерализма в Российской Федерации

Однако ситуация вокруг полномочных представителей Президента сегодня действительно очень не простая.

Прежде всего, это относится к функции «координации», которая и возникает-то только в условиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего, Правительства РФ и его территориальных органов, Прокуратуры и т.д. То есть эта функция возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто должен обеспечивать это «по должности». Таким образом, введение института полномочных представителей в этом плане, с одной стороны, - реализация президентской функции по обеспечению согласованной деятельности федеральных органов государственной власти на уровне региона, а с другой - фактическое признание недоработок Правительства, Прокуратуры и, в некотором смысле, прямое вмешательство в их компетенцию.

Однако, как и Президент РФ, на самом деле выполняющий помимо роли главы государства и функции главы федеральной исполнительной власти, так и полпреды, не ограничиваясь задачами координирующей власти, уже сейчас вынуждены постепенно брать на себя и функции исполнительной власти по самому широкому кругу проблем. Так, полпреды подключаются к координации различных региональных социальных и экономических программ, в том числе и на уровне межокружных отношений. Участие в этих программах предполагает и решение сложных финансовых проблем.

Вполне логичным представляется и включение полпредов в предбюджетную подготовку. Но этим дело, очевидно, не ограничится. Полпреды попытаются расширить свое влияние в бюджетном процессе. Сначала своими рекомендациями они постараются перераспределить бюджеты в рамках округа. Имея в виду их нынешний статус и полномочия, результат такого вмешательства будет зависеть от того, какие отношения у полпреда сложились с губернаторами. То есть опять главную роль будет играть не фактор политико-правовой системы, а личные ресурсы полпредов и глав субъектов Федерации.

Вопрос о достаточности определенных положением о представителях Президента экономических функций необходимо рассматривать исходя из содержания экономической политики, то есть конкретно и технологически. Поэтому в качестве критериев предлагается использовать, как минимум, два - целесообразность и технологическую возможность. Под целесообразностью подразумевается содержательная способность представителя Президента оказывать реальное конструктивное влияние на повышение эффективности исполнения тех или иных функций государственного регулирования экономических процессов развития регионов. Под технологической возможностью подразумеваются организационные, методологические, кадровые и, наконец, финансовые ресурсы для конструктивного воздействия на экономические процессы в регионах округа. При этом речь должна идти о вполне конкретных функциях экономического управления.

Одной из важнейших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителями Президента, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации.

В Администрации Президента эту проблему пытались разрешить давно. И Минюст, и Генпрокуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полпредами стоит чрезвычайно сложная неформальная задача.

Еще одна запутанная проблема - договоры и соглашения о разграничении полномочий с субъектами Федерации. Ее предполагается решать только после того, как будет приведено в порядок законодательство и прочие нормативные акты. Кроме того, в соответствии с законом о разграничении полномочий, их содержание должно уйти в содержание договоров как таковых. Договор, если он сохраняется, должен превратиться в толстый том и подписываться Президентом. То есть фактически все договоры (а их сегодня 46) подлежат пересмотру.

Таким образом, спустя два года и договоры, и дополнительные соглашения к ним станут просто незаконными. И что с ними делать - пока неясно. В результате возникнет множество коллизий.

Необходимо также отметить, что концептуальная неопределенность института полномочных представителей - в значительной мере следствие, отображение неопределенности в другом концептуальном вопросе: об общей схеме, «архитектуре» системы государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов.

С учреждением федеральных округов некоторые наблюдатели напрямую связывают угрозу роста регионального сепаратизма, но уже на новом, «окружном» уровне.

Ситуация, действительно, возникает несколько противоречивая. С одной стороны, полпреды как раз и поставлены для того, чтобы этот сепаратизм искоренить. Но, с другой стороны, перспективы роста сепаратистских тенденций в этом контексте исключать тоже нельзя.

Дело в том, что деление страны на огромные федеральные округа приведет к перестройке не только федеральных ведомств, но и естественных монополий, которые станут выстраиваться в соответствии с окружной системой. «Связьинвест» уже перестраивается, РАО «ЕЭС» вплотную подошло к реструктуризации.

Таким образом, первые годы существования нового института показали недостаточность наделения представителей Президента в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Уже сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России, с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий.

Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике. Четко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в политической реальности.

Если вообще отказаться от решения этой задачи, через какое-то время он умрет естественной смертью, даже если будет продолжать формально функционировать. Просто реальное влияние полпредов на региональные политические, хозяйственные и социальные процессы станет постепенно нулевым.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сейчас Россия проходит нелегкий путь становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, при которой субъекты Федерации при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически неравны. Потребуется сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили равные права. Еще рано готовить о фактическом равенстве субъектов Федерации, так как прежде всего не завершено формирование соответствующей вертикали исполнительной власти.

Федерализм представляет собой универсальный инструмент организации государства, который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектов Федерации, федерализм для России это оптимальная, наиболее отвечающая размером, сложному региональному и многонациональному составу страны, форма государственного устройства. Это более современное политическое средство урегулирования, децентрализации государственной власти и широкого демократического участия народных масс в построении могущественной державы.

Таким образом, федеративное устройство представляет собой лучший способ политического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установление подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, между центральной и местной властью.

Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой, а основные различия в устройстве федеративных государств сводятся к их федеративному или конфедеративному характеру. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто.

О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. В то же время подчеркивается двойственность данного процесса: федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории».

Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации во всех федеративных государствах мира. Демократическое реформирование РФ возможно лишь на базе всестороннего учета научной теории федерализма и международной позитивной практики. По мнению большинства политиков и ученых, первостепенное значение имеет установление симметричного конституционного статуса ее субъектов. Решение этой проблемы требует выработки единых конституционных принципов и критериев их образования как гарантии упреждения от субъективизма и волюнтаризма в процессе укрупнения субъектов Федерации и их количественного сокращения, осуществления соответственно этому изменений административно-территориального устройства государства. В этом смысле Указ Президента Российской Федерации по созданию федеральных округов можно рассматривать как одно из решений проблем реформирования РФ. В общественном мнении он воспринимается как важный шаг в направлении преодоления существующих конституционно-правовых противоречий на федеральном уровне и в субъектах Федерации. В процессе осуществляемых преобразований создаются предпосылки для последующего решения стратегической задачи постепенного перехода к новому административно-территориальному устройству государства, усиления роли федеральной власти в сфере вертикального управления и оптимизации федеральных отношений. Указ о федеральных округах - это попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбежно оказываются в зависимости от местных властей. Важнейшей задачей полномочных представителей является создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, «обратной связи» между Президентом и народом. То есть институт полпредов должен соответствовать своему названию: представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Однако следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов проводилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации.

В заключении следует сказать, что необходимо уравнять в правах все республики, а также создать механизм разумного и оптимального сочетания федеральных и республиканских интересов, потому что наращивание договоров и иного неравноправия рано или поздно развалит Федерацию. И Россия либо создаст цивилизованную федерацию, либо на 2-3 года увязнет в межнациональных конфликтах. Между тем нельзя рассчитывать на быстроту и легкость проведения радикальной реформы федеративного устройства Российской Федерации. Обеспечить реализацию конституционных норм, устранить все противоречия и пробелы законодательства, укрепить федеративное устройство России - только таким образом можно упрочить стабильность Российской Федерации, ее целостность, ее единство и увести от угрозы распада.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция РФ. - М., - 1993. - 63 с.

2. Конституция Республики Татарстан 1992 г. // http://www.tatar.ru.

3. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» от 15 июля 1992 года №765 // http://law.optima.ru/View.html?0=46757&1=1.

4. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» от 5 февраля 1993 года №186 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 17.01.1995 №53) // http://law.optima.ru/View.html?0=46759&87=2.

5. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696 // Российская газета. - 1997. - 16 июля. - С.2.

6. Указ Президента Российской Федерации « О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года №849 // Российская газета. - 2000. - 16 мая. - С.2.

7. Указ Президента Российской Федерации «О внесении дополнения и изменения в положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849» от 30 января 2001 года // http://www.pfo.ru/main/?id=1827.

8. Аналитический обзор конституций, входящих в состав Российской Федерации. // Российская Федерация. - 1994. - №21. - С.18-27.

9. Атономов А.С. Федеральные округа и полномочные представители президента РФ // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/avtonomov.htm.

10. Бадовский Д.В. Система федеральных округов и институт полномочных представителей президента РФ: современное состояние и проблемы развития // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/badik.htm.

11. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. - 2001. - №1. - С.110-117.

12. Безруков А.В. Укрепление властной вертикали как средство реформирования российского федерализма. // Основы государства и права. - 2001. - №5. - С.92-96.

13. Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма. - Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. - №4. - С.111-115.

14. Вильчек М.И. О ключевых проблемах становления института полномочных представителей президента РФ // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/vilchek.htm.

15. Дианов М.А. Полномочия полпредов должны быть прописаны предельно четко // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/diano.htm.

16. Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // Полис. - 2000. - №5. 0 - С.104-108.

17. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России. // Полис. - 2000. - №5. - С.32-53.

18. Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. - 2001. - №1. - С.67-90.

19. Карапетян Л. Субъекты Федерации: проблемы выравнивания конституционного статуса // Полис. - 2000. - №5. - С.15-27.

Размещено на Allbest.ru