Региональная политика и развитие федерализма 90-х годов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Региональная политика и развитие федерализма 1980-х - середине

Введение

Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формируются, отстаиваются и защищаются. Региональной политикой можно считать лишь такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика - это целостное и самодостаточное звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь "наедине" с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой.

Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.

Объединительной идеей и государственной, и местной региональной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, природоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегиональный потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне - и это одна из первейших задач региональной политики и самих регионов, и государства.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализованной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий. Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах. Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами. Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи. Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроизводства на базе задействования ресурсов и полномочий, государственно признаваемых местными.

1. Региональная политика и развитие федерализма 1980-х - середине 90-х годов

Радикальная трансформация российской политической системы, произошедшая в конце 1980-х -- середине 90-х годов, включала в себя и фундаментальное преобразование региональных органов государственной власти. Изменения на уровне нормативно-правового регулирования деятельности этих институтов и на уровне практик их функционирования, хотя и находились в прямой зависимости от общероссийских политических реформ, характеризовались, тем не менее, значительными региональными вариациями.

Во-первых, в этот период происходит преобразование федеративного устройства страны, превращение краев, областей, автономных образований в субъекты Российской Федерации с собственной правовой компетенцией и со своими относительно самостоятельными политическими системами. Децентрализация управления непосредственно выражается в увеличении полномочий и повышении политического статуса местных органов власти, чему способствуют в немалой степени крах или ослабление вертикально интегрированных властных структур в стране (прежде всего, ликвидация КПСС) и начавшееся перераспределение финансов и собственности в пользу регионов. Далее в статье данные тенденции будут обозначаться как эффекты федерализации.

Во-вторых, следует учитывать и то значение, которое имели для функционирования региональных властных институтов введение конкурентных выборов и создание представительных органов власти на местах. Хотя эти процессы в значительной мере были либо искусственно заблокированы (например, введением моратория на выборы глав администраций субъектов РФ), либо реализованы далеко не в полном объеме (в силу ограниченных полномочий представительных органов, неравноправного статуса участников выборов), тем не менее, необходимо признать, что, по крайней мере, в большинстве регионов России одним из следствий политических реформ стали элементы подотчетности институтов власти гражданам на основе всеобщего избирательного права и в условиях электоральной конкуренции. Говорить о наличии в России региональной демократии в понимании ее нормативными политическими теориями (1) пока нет достаточных оснований, однако, со значительной долей условности, я думаю, все же возможно упомянутые тенденции назвать эффектами демократизации.

В-третьих, в отличие от характерной для советского периода институциональной унификации современные представительные и исполнительные органы власти регионов России демонстрируют разнообразие во всех аспектах своей деятельности, начиная от специфики взаимодействия между ними и кончая способом своего формирования (различные механизмы избрания и типы избирательных систем). Эта видимая тенденция к разнообразию, явившаяся косвенным результатом процессов федерализации и демократизации, все же не может быть отнесена к их непосредственным эффектам, будучи еще в большей степени зависимой либо от внешних факторов (таких, как социально-экономическое и культурное развитие региона) либо от той или иной расстановки сил в Центре и на местах в каждый данный момент процесса трансформации. Так или иначе, наличие эффектов диверсификации позволяет рассмотреть различные системы региональных органов власти в том числе и в сравнительной перспективе.

В центре нашего внимания оказываются две основные проблемы:

как именно эффекты федерализации и демократизации сказались на нормативно-правовом статусе и практиках региональных институтов власти;

как функционирование этих институтов, их взаимодействие и взаимосвязь между собой и с другими институтами влияют на политические режимы в регионах России -- и, в конечном итоге, на российский политический процесс в целом.

Для ответа на эти вопросы прежде всего необходимо определить понятия, используемые в нашем исследовании, а также его рамки. Основными единицами анализа назовем следующие:

-представительный орган власти субъекта РФ (Совет, Дума, Законодательное Собрание), в качестве общего названия которого далее употребим понятие ассамблея;

-исполнительный орган власти субъекта РФ (исполком, правительство, администрация), в качестве обобщающего термина далее воспользуемся понятием кабинет;

-глава исполнительного органа власти субъекта РФ либо глава субъекта РФ как государственного образования (глава администрации, губернатор, президент), общим для них обозначением будет понятие глава региона.

Теоретическим инструментом для анализа взаимодействия этих органов, так же как и для выявления эффектов федерализации, демократизации и децентрализации (или диверсификации) в регионах России мы выбрали двухмерную модель, разработанную американскими политологами М. Шугартом и Д. Кэри для сравнительного исследования властных институтов различных государств (2), в т.ч. бывших коммунистических стран (3). В рамках этой модели проблема разделения властей в регионе (равно как и в национальном масштабе) может быть сведена к двум ключевым для нее вопросам:

1. Кто и в какой степени контролирует состав кабинета -- ассамблея или глава региона?

2. Возможно ли сосуществование кабинета и ассамблеи в условиях взаимного недоверия?

Комбинация ответов на эти вопросы служит основой для классификации четырех идеальных типов разделения властей:

-президентский (всенародные выборы главы региона, определяющего состав кабинета и имеющего широкие нормотворческие полномочия);

-президентско-парламентский (всенародные выборы главы региона, располагающего широкими нормотворческими полномочиями, определяющего состав кабинета с полного или частичного согласия ассамблеи и в ряде случаев имеющего право роспуска ассамблеи при вынесении ею недоверия кабинету);

-премьер-президентский (всенародные выборы главы региона, обладающего широкими нормотворческими полномочиями при подотчетности кабинета ассамблее);

-парламентский (глава региона независимо от характера избрания весьма ограничен в своих полномочиях, а кабинет подотчетен ассамблее).

Как будет показано ниже, все типы разделения властей в той или иной форме имели место в отдельных регионах России в период 1990-1997 гг. Следует, однако, помнить о том, что типология Шугарта и Кэри была разработана для анализа демократических режимов, тогда как ассамблеи регионального уровня могут быть сопоставлены с парламентами развитых демократий (как с национальными, так и с региональными) лишь со значительными оговорками.

Поэтому применение данной типологии к переходным (и в ряде случаев -- недемократическим) политическим режимам в регионах России уместно прежде всего для осмысления динамики институциональных изменений.

Региональные ассамблеи в этот период трудно квалифицировать как “парламенты”, поскольку депутаты, работающие на профессиональной основе, как правило, никогда не составляли в них даже простого большинства. Важнейшей чертой региональных ассамблей является также их апартийность; в постсоветский период ни в одной из них депутаты-партийцы не оказывались в большинстве. Наконец, региональным ассамблеям была и до сих пор присуща иерархическая форма организации, предполагающая зависимость одних депутатов от других, а в ряде случаев наблюдается и зависимость самих ассамблей от иных институтов, будь то органы КПСС (партии-государства) либо региональные кабинеты и/или главы регионов. В связи с этим в наш анализ региональных ассамблей будет уместно ввести их классификацию на:

-доминирующие (независимые от кабинета и жестко его контролирующие);

-автономные (контролирующие нормотворческий процесс, но не имеющие возможностей для свержения кабинета);

-ограниченно автономные (в них контроль кабинета обеспечивается большинством ассамблеи);

-подчиненные (не обладающие возможностями контроля над кабинетом, но подчиненные исполнительной власти не полностью);

- полностью подчиненные (4).

Очевидно, что каждый из указанных видов ассамблей (за исключением полностью подчиненных ассамблей, наличие которых является атрибутом недемократических политических режимов) определенным образом соотносится с тем или иным идеальным типом разделения властей. Как видно из таблицы 1, каждому такому типу в условиях демократических режимов может устойчиво соответствовать два вида ассамблей, но в условиях переходных режимов возможно практически любое их сочетание; как будет показано ниже, региональные представительные органы в современной России демонстрировали признаки всех перечисленных типов ассамблей.

Таблица 1. Идеальные типы разделения властей и виды ассамблей

+ устойчивое сочетание типа разделения властей и вида ассамблей в условиях демократических режимов

Как можно охарактеризовать основные тенденции развития региональных органов власти в современной России? Очевидно, что эффекты федерализации благоприятствовали самому возникновению этих институтов и их превращению в ключевых коллективных акторов регионального политического процесса. Эффекты демократизации в начале 1990-х годов привели к установлению парламентских и/или смешанных режимов и превращению региональных ассамблей из полностью подчиненных органам КПСС в автономные, а в ряде случаев -- в доминирующие институты, в то время как роспуск Советов в 1993 г. способствовал снижению статуса ассамблей до подчиненного или полностью подчиненного и переходу к преимущественно президентскому типу разделения властей. Наконец, эффекты диверсификации сказались на различиях в характере и направленности данных процессов. Рассмотрим основные этапы трансформации региональных органов власти и их основные характеристики.

Позднесоветский период (1990-1993 гг.)

Система региональных Советов, сложившаяся еще в 1930-е годы, вполне соответствовала централизованной системе планирования и финансирования в СССР. Формально система Советов могла рассматриваться как вариант парламентского типа разделения властей; руководство Советами осуществляли коллегиальные исполнительные комитеты (исполкомы), которые избирались из числа депутатов. Члены исполкомов по должности руководили отраслями местного хозяйства, будучи якобы подотчетными соответствующим комиссиям и сессиям Советов. Реально же, в отсутствие конкурентных выборов, региональные ассамблеи носили полностью подчиненный характер по отношению к региональным комитетам КПСС (как известно, статья 6 Конституции СССР определяла компартию как руководящую и направляющую силу советского общества). Другой характерной чертой системы управления являлась ее централизация, выражавшаяся в согласовании значительной части принимаемых решений с вышестоящими органами управления и в двойном подчинении региональных органов власти и управления. Помимо “вертикальной” соподчиненности региональных Советов Верховным Советам СССР и РСФСР, а исполкомов -- Советам Министров СССР и РСФСР, имело место и двойное подчинение таких служб, как финансовые органы, теле- и радиовещание, органы охраны правопорядка и др., местным органам власти и вышестоящим государственным органам РСФСР и СССР. Естественно, что функционирование этой системы обеспечивалось благодаря наличию “теневой” власти комитетов КПСС, реально руководивших представительными и исполнительными органами власти на всех уровнях и обеспечивавших согласование интересов различных институтов (5).

Однако, на XIX конференции КПСС (лето 1988 г.) была заявлена и в 1989--90 гг. более или менее последовательно реализована реформа системы Советов на всех уровнях. С политической точки зрения, смысл реформы заключался во введении ограниченно конкурентных выборов; КПСС в этих условиях предстояло преобразование из “руководящей и направляющей” силы в доминирующую партию, а руководители ее региональных комитетов, обретя легитимность в ходе выборов, должны были законно возглавить вновь избранные Советы. Несмотря на то, что численность депутатского корпуса Советов по сравнению с предшествующим периодом была несколько сокращена, она все равно соответствовала завышенной норме представительства (250-300 депутатов в обычных регионах, 400 в Ленинграде, 500 в Москве), что отчасти было связано с прежним представлением о деятельности депутатов как об общественной нагрузке в свободное от работы время. Иначе говоря, замысел реформы позволял говорить не столько о полномасштабных эффектах демократизации, сколько о некоторой либерализации политического участия на региональном и местном уровнях (6).

В этот же период наблюдаются уже и первые проявления эффектов федерализации: в 1988-90 гг. был принят ряд законов (в частности, Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”), закреплявших разделение властей на законодательную и исполнительную, расширявших права региональных и местных Советов. Вертикальная соподчиненность Советов и исполкомов была отменена, но сохранились коллегиальные исполкомы, двойное подчинение структур управления; не была также разделена компетенция Советов разных уровней (район, город, область, республика, Союз). В октябре 1989 г. по решению Верховного Совета РСФСР были учреждены пост председателя местного Совета, который соответствовал в партийной иерархии должности руководителя местной организации КПСС, и институт коллегиальных Президиумов Советов, руководящих работой Советов между сессиями и в значительной степени репродуцировавший практику бюро обкомов КПСС (формирование Президиумов предполагалось осуществлять по должностному принципу из числа председателей комиссий Совета). Таким образом, разделение власти в регионах, по замыслу авторов реформы Советов, соответствовало парламентскому типу при наличии относительно автономной ассамблеи.

Выборы народных депутатов России и местных Советов 4 и 18 марта 1990 г. проходили в условиях кризиса КПСС, в составе которой уже тогда организационно оформились либеральное крыло (“Демократическая платформа в КПСС”) и несколько ортодоксальных группировок. К тому же набиравшее силу оппозиционное демократическое движение в некоторых регионах (Москва, Ленинград, Свердловская область) к моменту выборов было достаточно организованным и влиятельным для того, чтобы выдвинуть своих кандидатов и вести борьбу за победу на выборах. В большинстве региональных Советов подавляющее число депутатов (особенно в сельских округах) было избрано при поддержке структур КПСС, а содержание политики диктовалось -- впрямую или опосредованно -- соответствующими партийными комитетами. Тем не менее, эффекты демократизации проявились уже в то время, способствуя формированию группировок независимых и/или либерально ориентированных депутатов. Партийная же структурированность региональных ассамблей была низкой и весьма неустойчивой. Система “обновленных” Советов, в целом подконтрольная коммунистическому руководству, вероятно, могла бы послужить процессу либерализации и стать элементом перехода к реальному представительству. Однако институциональная реформа системы Советов дала совершенно иные результаты по причине как трансформации региональных институтов и их эмансипации от партийного господства, так и самого факта конкурентных выборов.

Главным эффектом федерализации в этот период становится все большая эмансипация исполнительных комитетов, которые уже вышли из-под контроля региональных комитетов КПСС, но еще не могли контролироваться ассамблеями. Между тем, хотя лозунг “Вся власть Советам!” в ходе выборов в ряде регионов был воплощен в статусе доминирующих ассамблей, на практике разделение властей подменялось либо узурпацией полномочий Советами и их руководителями в виде перманентного (и, как правило, некомпетентного) вмешательства в прерогативы подчиненных им органов исполнительной власти, либо сращиванием Президиумов Советов с исполкомами, в некоторых регионах (например, в Свердловской области) выразившемся в объединении постов председателей Советов и исполкомов.

Буквально через полгода после выборов, летом -- осенью 1990 г. в значительной части регионов России узурпация Советами и их Президиумами полномочий исполнительной власти стала едва ли не правилом. Должное нормативное регулирование работы органов власти отсутствовало вовсе. Это вынудило Верховный Совет России принять 10 октября 1990 г. Закон “О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов” (7), по которому исполнительные органы Советов фактически подчинялись вышестоящим исполнительным органам.

Ситуация осложнялась острым противостоянием внутри институтов региональной власти по всем линиям взаимоотношений, а также между ними. Во-первых, Советы, построенные по иерархическому принципу, воспроизводившему структуру региональных комитетов КПСС (Председатель -- Президиум -- комиссии -- сессия Совета), в значительной мере были подвержены олигархическим тенденциям (8), что давало основания для постоянного недовольства рядовых депутатов своими руководителями. Во-вторых, взаимодействие Советов, занимавших по отношению КПСС независимую позицию, с региональными комитетами партии тоже было весьма напряженным. Следствием всего этого стали многочисленные конфликты между Советами и их Президиумами и председателями, между Советами и исполкомами, а также между Советами и органами КПСС.

Наиболее острый характер указанные конфликты приобрели в Советах Москвы и Ленинграда, где победа кандидатов блока “Демократическая Россия” на выборах 1990 г. привела к избранию председателями известных политиков Г.Попова и А.Собчака. Последние, опираясь на популярность среди населения и стремясь к контролю над Советами и к обретению исполнительно-распорядительных полномочий, столкнулись с оппозицией в рядах депутатского корпуса. В результате Попов и Собчак выдвинули проект введения в главных городах России института мэра -- избираемого населением главы исполнительной власти с весьма широкими полномочиями. В апреле 1991 г. по решению Президиума Верховного Совета РСФСР должность мэра вводится в Москве, а в мае -- в Ленинграде. Первые выборы мэров состоялись 12 июня 1991 г. одновременно с выборами первого Президента России. Система с доминирующими ассамблеями в этих условиях трансформируется в систему с автономными ассамблеями. Постановлениями Президиума Верховного Совета России от 8 июля 1991 г. мэры столичных городов были наделены широкими нормотворческими полномочиями и правом контроля над кабинетом. Однако и ассамблеям, хотя и не без труда (9), удалось отстоять свое право на определение норм деятельности глав регионов и кабинетов, включая согласование некоторых назначений и приостановку тех решений глав регионов, которые противоречили актам Советов. Такая схема разделения властей комбинировала черты президентской и президентско-парламентской моделей.

Аналогичные процессы в этот период происходили и в автономных республиках в составе России, хотя они имели несколько иную природу. Республики (прежде всего те из них, кто, подобно Татарстану, Якутии (Саха) или некоторым другим, обладал значительными ресурсами), провозгласившие в 1990 г. свой государственный суверенитет, к 1991 г. начали внедрение института президентства, который рассматривался отчасти как атрибут “настоящей” государственности, а отчасти как инструмент укрепления легитимности республиканских лидеров и усиления их позиций в “торге” с органами власти СССР и РСФСР за контроль над ресурсами регионов. Союзные и российские федеральные органы, заинтересованные в поддержке влиятельных республиканских лидеров при подписании Союзного договора, соглашались на самостоятельное решение республиками вопросов организации органов власти. Таким образом, в 1991 г. оказываются заметны первые эффекты диверсификации, связанные с возникновением автономных политических систем в российских республиках.

12 июня 1991 г. состоялись выборы президента Татарстана (на безальтернативной основе), до конца 1991 г. были избраны президенты Якутии (Саха), Мордовии (институт президентства там был упразднен в апреле 1993 г.), Марий Эл. (Заметим, что к концу 1997 г. институт всенародно избранных глав регионов отсутствовал лишь в трех российских республиках -- Дагестане, Удмуртии и Мордовии.) Как правило, в тот период признаками системы республиканских органов власти являлись автономный тип ассамблей с президентскими и смешанными (президентско-парламентскими) формами разделения властей. Однако введение института избранных глав регионов иногда влекло за собой и очевидно антидемократические эффекты. Так, в апреле 1993 г. избранный населением президент Калмыкии К.Илюмжинов добился самороспуска Верховного Совета и заменил его Госсоветом из 25 отобранных им лично бывших депутатов Верховного Совета. Система органов власти региона претерпела превращение в режим полностью подчиненной ассамблеи в условиях президентской схемы разделения властей.

Важнейшую роль в судьбе региональных органов власти сыграл августовский путч 1991 г. Эти события, в первую очередь, повлекли за собой роспуск организационных структур КПСС и, соответственно, исчезновение ее региональных комитетов с политической сцены. Кроме того, позиция органов власти региона в дни переворота, т.е. их лояльность/нелояльность к российским властям или к путчистам, стала критерием новой кадровой политики российского Центра. Сразу же после победы над ГКЧП 22 августа 1991 г. Президент, столкнувшись с проблемой политического противодействия “демократическому центру” ряда провинциальных руководителей в дни путча, вынужден был принять решение об отстранении от должности девятерых председателей региональных исполкомов (10). В тот же день Ельцин подписывает Указ № 75 “О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР” (10), которым фактически была введена в действие просуществовавшая до конца 1996 г. система иерархического построения региональных органов исполнительной власти, или так наз. исполнительная вертикаль. Указ предусматривал, что “исполнительно-распорядительные функции государственного управления” в регионах осуществляются главами администраций, назначаемыми Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом. С введением должности главы администрации прекращались полномочия соответствующих исполнительных комитетов, а региональные органы исполнительной власти переподчинялись главе региона, а не ассамблее. В тот же день президентским указом и был назначен первый глава региональной администрации (В. Дьяконов в Краснодарском крае).

Подобная композиция региональных властных органов была продиктована чрезвычайными обстоятельствами, но ее дальнейшая эволюция стала предметом ожесточенных дебатов и, кстати, причиной первого существенного конфликта между Президентом и Верховным Советом России. 6 сентября 1991 г. Президиум ВС РСФСР принял решение о проведении 24 ноября 1991 г. выборов глав администраций регионов. Однако идея выборности региональной исполнительной власти была отвергнута президентской администрацией, поскольку, как предполагалось сотрудничавшими с ней аналитиками “Демократической России” (11), сторонники Президента могли рассчитывать на успех не более чем в 10-12 регионах и непременно должны были проиграть в 36 регионах. Трудно сказать, насколько обоснованными были эти прогнозы, базировавшиеся на данных голосования на референдумах, выборах Президента, народных депутатов и на данных поименных голосований депутатского корпуса, однако они послужили научно-методическим обоснованием проведения в жизнь идеологии “исполнительной вертикали”. В результате драматической борьбы вокруг этого закона постановлением Съезда народных депутатов России от 1 ноября 1991 г. был установлен мораторий на выборы в краях и областях на всех уровнях до 1 декабря 1992 г., что публично было аргументировано в первую очередь соображениями сохранения управляемости в переходный период.

Возможно, в ходе первого этапа экономических реформ “исполнительная вертикаль” как временная мера и дала некоторый позитивный эффект, однако при оценке ее последствий в долгосрочной перспективе следует полагать, что она принесла больше минусов, чем плюсов. Прежде всего процессы федерализации и демократизации на региональном уровне оказались искусственно приторможены: в то время как исполнительная власть претерпела значительную реструктуризацию (переход от коллегиальных исполкомов к единоначалию), региональные ассамблеи по своим функциям и по персональному составу сохранились без изменений. Единственной мерой, способствовавшей профессионализации ассамблей, стал принятый в декабре 1991 г. закон, вводивший институт малых Советов -- постоянно действующих органов краевых и областных Советов численностью до 1/5 депутатского корпуса, -- который наделялся всеми полномочиями Советов, за исключением бюджетных и кадровых. По этому же закону, пленарные сессии Советов должны были проводиться не реже одного раза в год. Однако в целом влияние региональных ассамблей после введения “исполнительной вертикали” резко сократилось: сохранив самостоятельность, ассамблеи оказались вынужденными действовать в условиях президентской схемы разделения властей. Отодвинутые на периферию политической жизни, они не могли уже играть роль всевластного института, но, будучи избраны в иной исторический период, они не могли стать и полноценными институтами представительства, ибо чисто политические их функции как раз и оказались сведены к минимуму (12). Неудивительно, что

Верховный Совет России в своей полемике с Президентом неоднократно ссылался на мнение региональных ассамблей, используя тем самым стимулы к объединению для защиты корпоративных интересов против “общего врага”. В свою очередь, Президент и Правительство России также пытались мобилизовать в свою поддержку глав регионов, назначенных Президентом.

Внешнее впечатление об антагонистическом противостоянии между ассамблеями и главами регионов все же слабо соотносилось с практиками разделения властей. Напротив, с 1992 г. наблюдалось определенное стремление как ассамблей, так и глав регионов к компромиссам. Правовой основой для такого развития событий стал закон “О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации”, принятый Верховным Советом 5 марта 1992 г. (13). Закон фиксировал двойную подотчетность глав регионов (перед Советом и Президентом России) и двойную подотчетность кабинетов (перед Советом и главой региона). При этом Совет согласовывал назначение четырех ключевых членов кабинета -- первого заместителя главы администрации, руководителей финансового, имущественного и социального ведомств. Совет получал право обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда, а также выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту либо в Конституционный Суд о его отставке. Глава региона, в свою очередь, наделялся правом вето на решения ассамблеи, которое преодолевалось простым большинством голосов депутатов. Принципиально важное значение имело то обстоятельство, что конфликты между региональными органами власти могли разрешаться не только Президентом или Верховным Советом, но и судом (как Конституционным Судом, так и судами общей юрисдикции). Хотя этот закон не распространялся на республики в составе России, которые осуществляли нормативно-правовое регулирование деятельности органов власти на основании собственных конституций, в этих регионах (за исключением упомянутой выше Калмыкии) наблюдались в целом сходные тенденции. Конфронтация между ассамблеями и главами регионов (отмеченная примерно в 15 местностях) в основном носила персональный характер и была связана с тем, что главы администраций были назначены без согласования с региональными Советами. В декабре 1992 г., по истечении моратория на выборы глав регионов, Съезд народных депутатов России принял компромиссное решение о подтверждении полномочий глав администраций, согласованных с Советами, в то время как в отношении других Советы были вправе либо подтвердить их полномочия, либо назначить выборы. В результате в восьми субъектах РФ прошли выборы, причем ни один из президентских назначенцев не смог заручиться там поддержкой избирателей. Таким образом, конфликты в рамках региональных органов власти были разрешены на поле электоральной конкуренции.

Итак, к 1993 г. в большинстве регионов России сложились системы органов власти, в основном характеризовавшиеся относительным равновесием полномочий глав регионов и автономных ассамблей в условиях схемы разделения властей, близкой к президентско-парламентской. В то же время политику Центра по отношению к региональным органам власти можно квалифицировать как сдерживание процессов федерализации и демократизации. Вместе с тем сосуществование системы Советов с “исполнительной вертикалью” оказалось непрочным, и кризис сентября-октября 1993г., завершившийся насильственным роспуском Верховного Совета, повлек за собой радикальные изменения региональных властных институтов.

2. Постсоветский период (1993-1997 гг.)

власть политика президентский парламентский региональный

Радикальная реформа политической системы субъектов Российской Федерации была предпринята Президентом России в течение буквально нескольких недель после штурма “Белого дома” 4 октября 1993 г. Ее основным содержанием стали отказ Центра от линии на демократизацию (роспуск Советов и переход к полностью или частично подчиненным ассамблеям) в сочетании с политикой непоследовательной федерализации (увеличение полномочий региональных органов власти в условиях сохранения практик “исполнительной вертикали”) и усилением процесса диверсификации политических режимов.

Важнейшим непосредственным результатом событий октября 1993 г. стал роспуск региональных и местных Советов, явившийся, с одной стороны, способом устранения конкурентов в ходе передела собственности (14), а с другой -- своего рода расплатой российского Президента за лояльность к нему нижних уровней “исполнительной вертикали” в ходе кризиса (15). Более общим следствием роспуска Советов стало принятие на референдуме 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ, которая отнесла установление принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.72, п.1 ”н”). Одновременно Конституция предоставляла субъектам РФ право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст.77, п.1).

Итак, к концу 1993 г. были утверждены и начали реализоваться на практике основные правовые положения реформы системы власти в субъектах Федерации. Наиболее существенные изменения, введенные Указами, в сравнении с предшествующими нормами, установленными Законом “О краевом, областном Совете...”, представлены ниже в таблице 2.

Таблица 2. Полномочия региональных ассамблей, кабинетов и глав регионов по законам 1989-1992 гг. и по Указам 1993 г.

Правовыми результатами реформы власти в регионах -- как в краях и областях, так и в республиках (для них президентские Указы носили лишь рекомендательный характер, но в большинстве случаев развитие политических систем шло по тому же пути, хотя и более плавно) -- стали:

-резкое (в 4-15 раз) сокращение численности депутатского корпуса, что означало переход от завышенного представительства избирателей в Советах к существенно заниженному -- в новых Думах и Собраниях;

- значительное снижение доли депутатов, работающих на профессиональной основе; право на совмещение депутатской деятельности с работой в органах исполнительной власти;

- иерархическая подчиненность исполнительной власти и неспособность ассамблей контролировать состав кабинетов;

- ограничение нормотворческих полномочий ассамблей;

- невозможность применения санкций ассамблеями по отношению к кабинетам и главам регионов.

Таким образом, президентские Указы 1993 г. обозначили переход от автономных к подчиненным ассамблеям и от смешанных схем -- к президентской модели разделения властей. Более того, если сравнивать компетенции региональных ассамблей с конституционными полномочиями палат Федерального Собрания, то можно сделать вывод о том, что Президент наделил их значительно меньшими правами; Дума могла (хотя и с опасными для себя последствиями) выразить недоверие Правительству, а также была вправе проигнорировать его несогласие с содержанием того или иного закона.

Единственным, хотя и слабым, утешением для региональных законодателей оказалась неоговоренность возможности их роспуска. Однако Конституция дала региональным законодателям еще одно право -- принимать Устав региона (ст.66, п.2), на котором мы остановимся ниже.

Выборы в региональные ассамблеи 1993-1994 гг. закрепили сложившееся соотношение сил и статус региональных институтов. Почти все авторы, анализировавшие региональные кампании, отмечали их несправедливый характер и массовую апатию избирателей, определившие в совокупности доминирование во вновь избранных ассамблеях двух категорий депутатов -- чиновников исполнительной власти и директоров предприятий, представлявших до 1/3 ассамблей каждая (17). В то же время влияние политических партий на состав легислатур оказалось незначительным даже в тех регионах, где были введены элементы пропорциональных избирательных систем (Марий Эл, Саратовская область). Таким образом, снижение правового статуса повлекло за собой и снижение политического влияния региональных ассамблей.

Вместе с тем Центр в лице Президента, закрепив мораторий на выборы глав регионов, предоставил последним возможность свободно реформировать системы органов власти в регионах. На практике это повлекло за собой серьезную диверсификацию как порядка формирования региональных ассамблей, так и определения их структуры и норм функционирования. Например, в ряде регионов была введена двухпалатная структура ассамблей, что объяснялось отчасти стремлением к внедрению атрибутов “настоящей” государственности, а отчасти -- намерением ослабить новоизбранные ассамблеи. Верхние палаты в Карелии, Татарстане, Башкортостане и других регионах действовали на непостоянной основе; они формировались по принципу представительства административных единиц, а не граждан, и в значительной мере состояли из назначаемых главой региона глав районных администраций. В результате масштабной диверсификации региональных систем спектр политических возможностей ассамблей колебался от полной подчиненности в Калмыкии (1/3 депутатов ассамблеи избиралась по безальтернативному списку, выдвинутому главой региона) до автономной ассамблеи в Свердловской области, где сложилось устойчивое большинство, оппозиционное тогдашнему главе региона и в конечном итоге добившееся летом 1995 г. его смещения по результатам губернаторских выборов (18).

В целом, как показали политические практики 1994-1995 гг., региональные ассамблеи, независимо от намерений глав регионов, отнюдь не везде оказались придатками кабинетов. При любых идеологических ориентациях депутатского корпуса и стиле взаимоотношений с главами регионов, ассамблеи, сформированные на основе конкурентных (хотя и несвободных, и несправедливых) выборов, как правило, стремились к эмансипации и к повышению собственного статуса. Немалую роль в этом процессе сыграла и преемственность состава ассамблей, иной раз достигавшая 50% депутатского корпуса. До половины региональных ассамблей если и не сумели добиться автономного статуса, то, во всяком случае, избежали прямого подчинения главам регионов. Основными причинами их конфликтов с региональными кабинетами стали определение региональных бюджетов (Санкт-Петербург), формирование систем местного самоуправления (Волгоградская область), но главным образом -- принятие Уставов регионов и губернаторские выборы. Обладая хотя бы некоторой легитимностью (в отличие от значительной части назначенных глав регионов), ассамблеи не без оснований претендовали на правовое закрепление контроля над кабинетами, а их председатели нередко являлись реальными претендентами на пост главы региона в случае выборов.

Однако попытки региональных ассамблей добиться назначения выборов губернаторов натолкнулись на ответные меры со стороны Центра, стремившегося во что бы то ни стало не допустить губернаторских выборов до президентской кампании 1996 г. и не без оснований рассчитывавшего на эффект административной мобилизации масс. 3 октября 1994 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации №1969 о пролонгации моратория на выборы губернаторов и об утверждении Положения о главах администраций, закреплявшего исключительную подотчетность главы региона перед Президентом. Государственная дума и некоторые региональные ассамблеи обжаловали этот указ в Конституционном Суде, но в апреле 1996 г. он вынес решение о соответствии президентского указа Конституции. Решение Конституционного Суда было обосновано тем, что согласно ст.77 Конституции регулирование общих принципов организации власти в субъектах РФ должно осуществляться федеральным законом, а поскольку такой закон Федеральным Собранием принят не был, Президент вправе устанавливать нормы своими указами.

Действительно, судьба закона “Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации” оказалась нелегкой. Проект, внесенный в Думу весной 1994 г., не слишком противоречил сложившейся модели разделения властей в регионах, но вводил ее в весьма скромно очерченные правовые рамки (в частности, он предполагал запрет на совмещение постов в органах исполнительной власти с депутатским мандатом). Проект, однако, встретил непреодолимое сопротивление. В декабре 1994 г. закон был принят в первом чтении, а в марте 1995 г. -- в третьем чтении в целом. В апреле 1995 г. Дума преодолела вето Совета Федерации, однако Президент в течение семи месяцев не подписывал принятый закон, но и не накладывал на него вето. В конце концов, после запроса Думы в Конституционный Суд, в декабре 1995 г. президентское вето все же последовало, после чего закон прочно увяз в согласительной комиссии. Более того, с января 1996 г. Совет Федерации начал формироваться по должностному принципу из числа председателей ассамблей и глав регионов, после чего стало ясно, что такая верхняя палата парламента отвергнет любой закон, который хоть как-то будет ограничивать полномочия органов власти регионов в части их организации: эффекты федерализации и диверсификации оказались слишком значительными, чтобы федеральные законодатели могли их игнорировать. Так или иначе, данный закон не принят по сей день, и нет особых оснований ожидать его скорого утверждения.

Потерпев неудачу с назначением губернаторских выборов, региональные ассамблеи в 1994-1995 гг. активно включились в процесс принятия Уставов субъектов РФ в стремлении расширить свои полномочия, вернув хотя бы частично контроль над кабинетами, и одновременно добиться либо проведения выборов губернаторов уже на основе региональных (а не федеральных) нормативных актов, либо избрания губернаторов ассамблеями. Однако и эти меры, фактически предполагающие возврат от президентской к парламентской модели разделения властей в регионах, оказались почти безрезультатными. Принципиально важным обстоятельством, определившим характер разделения властей в регионах, по крайней мере, в период действия нынешней Конституции России, стали принятые в январе-феврале 1996 г. решения Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности Уставов Алтайского края и Читинской области (20). Этими решениями были признаны неконституционными и противоречащими принципу разделения властей положения Уставов данных субъектов РФ, закреплявшие подотчетность региональных органов исполнительной власти ассамблеям и устанавливавшие контроль региональных законодателей над кабинетами в части назначений, определения структуры кабинета и выражения недоверия главам региона. Неконституционными были признаны и нормы, допускавшие возможность избрания глав регионов ассамблеями. Иначе говоря, Центр в лице Конституционного Суда (независимо от реальной мотивации действий последнего) признал единственно возможной для регионов президентскую либо президентско-парламентскую модель разделения властей. Хотя решения Суда касались только вышеупомянутых регионов и не носили общего характера (в частности, в Дагестане и Удмуртии парламентская модель разделения властей сохраняется до сих пор, хотя тенденция к “президенциализму” отмечена и там), но политические последствия данного вердикта -- как ситуативные, так и долгосрочные -- трудно переоценить. Исключив подотчетность глав регионов и кабинетов ассамблеям, Центр фактически провоцировал исполнительную власть на неприкрытый правовой произвол. Более того, в условиях выборности губернаторов Центр утратил способность оказывать влияние на региональные политические процессы с помощью местных ассамблей.

Угроза проведения губернаторских выборов также была парирована Центром с помощью Указа № 951 от 17 сентября 1995 г., повторно пролонгировавшего мораторий на губернаторские выборы (до конца 1996 г.), а также рекомендовавшего региональным ассамблеям продлить свои полномочия на период до конца 1997 г. Ассамблеи 47 регионов приняли Указ как руководство к действию и произвольно продлили свои полномочия вплоть до декабря 1998 г., хотя их мандат завершался, как правило, в 1995--1996 гг. По сути, эти меры означали перевод “неформального контракта” между Центром, главами регионов и ассамблеями в плоскость чисто практических мер взаимного страхования столичной и региональных политико-административных элит от утраты статусных позиций в случае неизбрания на федеральных или региональных выборах. Данные шаги ассамблей вызвали критику политических активистов в ряде регионов (в частности, в Марий Эл и Иркутской области подобные решения о продлении полномочий были отменены судами как незаконные). Указ № 951, наряду с несколькими другими указами Президента, изданными в его развитие, весной 1997 г. стал предметом рассмотрения и Конституционного Суда. После долгих совещаний (вердикт Суда был оглашен более чем через месяц после судебного заседания -- небывалый случай в российской практике) Конституционный Суд подтвердил законность президентского решения, но признал незаконными действия тех ассамблей, которые продлили срок своих полномочий в обход президентского указа.

В конце концов полемика о выборах губернаторов, протекавшая осенью 1995 г. в преддверии президентских и парламентских выборов, завершилась компромиссом между Думой, Советом Федерации и Президентом России.

После долгих дебатов (21), в соответствии со ст. 96 ч.2 Конституции РФ, в декабре 1995 г. вступил в силу закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, вводивший должностной принцип формирования верхней палаты российского парламента из числа председателей ассамблей и глав регионов. Эта норма, принятая в развитие положений Конституции, сыграла двоякую роль. С одной стороны, статус председателей ассамблей был поднят на уровень членов Совета Федерации, что отчасти способствовало иерархическим тенденциям в их деятельности, а отчасти гарантировало признание Центром ассамблей в качестве актора регионального политического процесса. С другой -- не менее важное значение имела закрепленная в законе норма об обязательном вхождении в состав Совета Федерации только избранных (а не назначенных Президентом) глав регионов, но лишь начиная с конца 1996 г., т.е. после президентских выборов. Таким образом, Центр в лице Президента и правительства сохранили контроль над электоральными возможностями губернаторов по административной мобилизации населения в обмен на повышение статуса региональных ассамблей и глав регионов в федеральных властных структурах. Иными словами, пойдя на расширение эффектов федерализации, Центр вновь блокировал процессы демократизации в регионах.

Выборы глав регионов, состоявшиеся в порядке исключения в декабре 1995 г. -- июне 1996 г. в 16 субъектах РФ (лишь в четырех случаях действующие главы регионов лишились своих постов, причем в Татарстане, как и в 1991 г., выборы прошли безальтернативно), с осени 1996 г. приобрели массовый характер и к началу 1997 г. были завершены почти повсеместно. К осени 1997 г. в России остался один глава региона, назначенный Центром (В.Хубиев в Карачаево-Черкессии, занимающий свой пост с 1979 г.). Оценки выборов глав регионов среди российских и зарубежных специалистов сводились, главным образом, к описанию противостояния кандидатов “партии власти” и левопатриотической оппозиции (22) (впрочем, есть и альтернативные оценки этих событий -- в духе концепций “экономического голосования”; см.: 23).

Однако, полагаю, сами по себе выборы имели гораздо более серьезные политические последствия вне зависимости от возникшей благодаря им расстановки сил в том или ином регионе.

Во-первых, факт смены власти на уровне “первых лиц” путем выборов стал первым после периода перестройки значительным проявлением эффектов демократизации на региональном уровне. Несмотря на очевидно несправедливый характер выборов (административная мобилизация, неравные возможности кандидатов в ведении кампании и т.д.), в 27 из 52 субъектов РФ, где осенью-зимой 1996 г. прошли выборы глав регионов, граждане переизбрали региональных руководителей. В отличие от общенационального уровня, где правящей группировке удалось не допустить подобного сценария развития событий, в более чем половине регионов демократическое волеизъявление избирателей (пусть и в форме протестного голосования) дало, с точки зрения перспектив укрепления демократических институтов, весьма значимые результаты.

Во-вторых, все без исключения главы регионов (как те, кто подтвердил свой статус, пройдя через выборы, так и вновь избранные) обрели новую -- демократическую -- легитимность, став полноправными и не зависящими от кадровой политики Центра руководителями. Это обстоятельство перевело взаимоотношения Центра и региональных органов власти из плоскости чисто административных мер в плоскость политических взаимодействий.