Екологічна політика Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Екологічна політика Європейського Союзу

План

Вступ

1. Основні учасники та інституції

2. Екологічні групи

3. Політичні суперечності в екологічній сфері

Висновки

Література

Вступ

Політичні механізми у сфері політики в галузі охорони довкілля на сьогодні визначаються тим фактом, шо законодавство в цій галузі було ухвалено надто швидко. За словами Вейла, «політика в галузі охорони довкілля, абсолютно не передбачена у 1957 p., протягом тридцяти років пройшла шлях від повного нехтування до загального визнання». Захист довкілля з допомогою ЄС став настільки інтенсивним і настільки впливовим, що процес творення політики у цьому секторі великою мірою визначається законодавчими актами, ухваленими раніше. Зазначені досягнення у законодавчій сфері створюють загальне тло, на якому розігрується «драма» творення політики,-- у цьому секторі політика сприяє формуванню політичних механізмів.

Політика в галузі охорони довкілля на сьогодні є однією з головних політичних сфер, у якій Брюсель відіграє вирішальну роль. Незалежно від того, чи боролася країна-член за адаптацію законодавчих актів ЄС (як Велика Британія), чи вона традиційно відіграє провідну роль у визначенні екологічного порядку денного ЄС (як, наприклад, Німеччина), вплив ЄС на внутрішню політику цієї країни все одно виявляється дуже істотни. Хоча у 70-і pp. чимало посадовців Комісії розглядали «екологію як, у кращому разі, модну тенденцію, а у гіршому -- як сферу, що не має жодного відношення до політики», сьогодні вона сприймається як одна з найважливіших політичних сфер у політичному портфелі ЄС.

Законодавчі успіхи ЄС у цій сфері значною мірою завдячують політичній підтримці питань захисту екології з боку «зелених» держав, таких як Данія, Нідерланди і особливо Німеччина, а також міжнародній системі, в якій захист довкілля швидко захопив міцні позиції. Зазначені досягнення у законодавчій сфері стали можливими в результаті компромісів, досягнутих урядами держав -- членів, серед яких спостерігалися істотні контрасти як щодо ентузіазму стосовно захисту довкілля, так і щодо спроможності платити за нього. Інституційні механізми ЄС дали змогу урядам тих держав -- членів, котрі запровадили вдома жорсткі системи екологічного захисту, «вести за собою» інші держави-члени, в яких національні регулятивні системи були ліберальнішими або малорозвиненими. Шляхом «екстерналізації» своїх регулятивних систем держави з жорстким екологічним регулюванням змогли захистити свою економічну конкурентоспроможність.

Політика у сфері охорони довкілля в 1990-і pp. характеризувалася низкою парадоксів. В Єдиному європейському акті (ЄЄА), Договорі про ЄС (ДЄС) та Амстердамському договорі (АД) охорона довкілля була безпосередньо інтегрована до політичного портфеля ЄС, де передбачено застосування принципу голосування кваліфікованою більшістю (ГКБ) та активніше залучення Європарламенту (ЄП). Однак політична актуальність політики у сфері охорони довкілля -- принаймні тією мірою, якою ця політика була традиційно концептуалізована,-- у 1990-і pp. зменшилася. Вплив об'єднання Німеччини, невирішеність проблеми безробіття та необхідність здійснення складного вибору, передбаченого системою жорстких екологічних обмежень у часи загострення глобальної конкуренції, сприяли зменшенню актуальності проблем екологічного захисту на політичному порядку денному ЄС. З інституційного погляду, екологічне законодавство, яке тепер підлягає ухваленню шляхом ГКБ, а не на засадах консенсусу, стало легше запроваджувати, проте політична готовність до прийняття жорстких та обмежувальних положень шляхом застосування командних та контрольних процесів істотно зменшилася.

З іншого боку, протягом 1990-х pp. було ухвалено кілька етапних елементів законодавства; запроваджено низку нових політичних інструментів, а сам Євросоюз перетворився на одного з провідних учасників міжнародного процесу творення політики у сфері охорони довкілля. Ця політична сфера хоча й переживає перехідний період, характеризується сталою законодавчою активністю, яка частково стимулюється внутрішніми рушійними силами, а частково є реакцією на міжнародні угоди, в процесі вироблення яких ЄС відіграв важливу роль.

Давній поділ на «ведучих» та «ведених» поступово змінився новим поділом: на прихильників різних способів забезпечення екологічного захисту. Яку роль повинні відігравати традиційні інструменти «командування та контролю»? Яку роль повинні відігравати державні посадовці на відміну від громадських учасників процесу, таких як екологічні групи? Наскільки обов'язковою має бути екологічна політика? Чи можна забезпечити фірмам дієздатні стимули, що спонукали б їх добровільно зменшити масштаби діяльності, пов'язаної із забрудненням довкілля? Чи повинні ці стимули охоплювати фіскальні інструменти, такі як, наприклад, «екологічний податок»? Чи можуть інформація та дані, представлені спеціальним агентством, таким як Європейське екологічне агентство, забезпечити ефективне поліпшення екологічної ситуації, чи для цього обов'язково потрібні жорсткіші примусові санкції та покарання?

1. Основні учасники та інституції

У період між 1973 та 1992 pp. основними ініціаторами процесів у галузі політики у сфері охорони довкілля були Комісія (яку підтримував Євро-парламент) та уряди держав-членів, особливо їхні міністри екології. Після 1992 р. значного впливу у цій сфері набули недержавні організації (НДО). Однак Комісія та уряди держав-членів і досі лишаються основними учасниками процесу творення політики, тоді як ЄП відіграє важливу роль, підтримуючи запровадження, як правило, більш жорстких законодавчих ініціатив. Європейський суд (ЄСС) відіграє важливу стратегічну роль при ухваленні рішень як щодо того, які екологічні заходи є допустимими у контексті Єдиного внутрішнього ринку, так і стосовно того, хто з потенційних позивачів має моральне право оскаржувати екологічні рішення в самому ЄСС.

У системі політичних відносин у сфері екологічної політики основним учасником є Комісія. Вона відіграє основну роль на етапі творення політики, оскільки регулятивний підхід, що вона застосовує, як може виявитися, буде дуже складно змінити повністю. Як правило, пропозиції Комісії складають фундамент, на основі якого уряди держав-членів згодом провадять переговори один з одним. З цієї причини уряди тих держав-членів, які зацікавлені в екстерналізації свого внутрішнього законодавства, докладають максимуму зусиль, аби забезпечити вплив на первинну пропозицію Комісії. Комісія визначає, якими мають бути «ймовірні політичні реакції» і вносить їх до порядку денного ЄС (Zito, 1998: 679).

Проте Комісія, як правило, є високосеґментованим учасником. її структура та культура ускладнюють застосування скоординованих підходів навіть більше, ніж чимало національних політичних систем. У сфері охорони довкілля її сеґментований характер створює цілком очевидні проблеми. Генеральний директорат DG XI, за означенням, повинен займатися «екологічним захистом». Однак чимало (якщо не більшість) екологічних проблем є наслідками використання енергії, застосування тієї чи іншої стратегії транспортування, сільськогосподарської практики, державних інвестицій і моделей інфраструктури, а також економічної активності в цілому. Таким чином, для вирішення багатьох «екологічних» проблем необхідна кооперація з головними управліннями, що працюють у зазначених секторах, а їх, як правило, екологічні міркування хвилюють значно менше, ніж DG XI. Таким чином, DG XI перебуває певною мірою у менш вигідному становищі і є у структурі Комісії менш впливовим, ніж, скажімо, такі Генеральні директорати, як DG III (промисловість) та DG VI (сільське господарство).

Те саме стосується і ситуацій, коли питання подаються на розгляд колегії комісарів: для того аби досягти домовленості стосовно пропонованого законодавства, комісару з питань охорони довкілля доводиться діяти у партнерстві з іншими комісарами. За висловом комісара з питань охорони довкілля Рит Б'єреґаард (Ritt Bjerregaard): «Моя робота певною мірою схожа на роботу сторожа автомобільного паркінґу: жодне з питань, яке «запарковане» там під назвою екологічного, насправді реально не є таким, яке я могла б назвати своїм власним. В дійсності -- це питання, що мають реально розв'язуватися десь в іншому місці іншими моїми колегами по Комісії» (Wilkinson, 1997: 160).

Було зроблено декілька спроб інтеграції екологічних питань в інші політичні сфери (таку мету записано в статті 130г.2 (нинішня 174.2) (ЄЄА) та закріплено в ДЄС та АД). Наприклад, у 1993 р. при DG XI було створено новий центр політичної координації та інтеграції, а в кожний з Генеральних директоратів призначено «кореспондента з питань інтеграції», завдання якого полягало у забезпеченні інтеграції екологічних міркувань та політики даного Генерального директората. Проте деякі впливові DG (зокрема, з питань сільського господарства та з питань промисловості) на той час уже створили свої власні відділи з питань охорони довкілля і продовжували працювати у звичному режимі. Мало того, ці Генеральні директорати вирішили, що «інтеграція» дала їм право впливати на DG XI й інформувати його, наприклад, про реальні проблеми промислових виробників. Як відзначає Вілкінсон, «у тих Генеральних директоратах, де було створено екологічні відділи або центри, інтеграція розглядається як двосторонній процес, у межах якого секторний департамент має таке саме право впливати на DG XI, як і DG XI на нього» (Wilkinson, 1997: 162). Відсутність координації з DG XI, імовірно, найяскравіше виявилася у тому факті, що чимало «кореспондентів з питань інтеграції не вважали за потрібне відвідувати засідання, які DG XI організував для того, аби зібрати їх разом і створити можливість для спілкування» (Wilkinson, 1997: 162).

Натомість DG XI вдалося досягти більших успіхів в організації співпраці з Бюджетним комітетом та Комітетом з питань охорони довкілля Європейського парламенту. Цьому додатково сприяло обрання колишнього Генерального директора DG XI до Європарламенту та його призначення членом Бюджетного комітету. Деяким НДО вдалося довести факт наявності екологічної шкоди, очевидно пов'язаної з виконанням деяких програм, фінансованих Співтовариством зі структурних фондів та Фонду згуртування. На вимогу цих НДО Комітет ЄП з охорони довкілля порушив це питання і домігся того, що комісар у справах регіонів взяв на себе зобов'язання вдосконалити екологічний аспект структурних фондів та Фонду згуртування (Wilkinson, 1997: 165--168; Lenschow, 1999: 53-68).

Проте загалом інтеграція екологічних міркувань в інші політичні сектори виявилася дуже повільним процесом. Ії ускладнювали різноманітні компроміси, на які доводилося йти для того, щоб забезпечити конкурентоспроможність європейських фірм в умовах глобальної економіки та розмаїття пріоритетів, які мають екологічні міркування в різних державах-членах. Хоча цей аспект інтеграції складає основну суть дискусій щодо «сталого розвитку» (враховуючи той факт, що сам по собі згаданий термін є багатозначним), систематична та свідома інтеграція екологічних міркувань, наприклад, у процес творення політики у транспортному секторі перебуває поки що дуже далеко від етапу свого логічного завершення (O'Riordan and Voisey, 1997).

У сфері політики в галузі охорони довкілля, як і в інших політичних сферах, що розглядаються у цій книзі, Рада міністрів є основним органом, що відповідає за ухвалення законодавства. На засіданнях Ради міністрів екології збираються міністри (або їхні представники), які несуть відповідальність за охорону довкілля в межах своїх національних політичних систем. Міністрам з традиційно «зелених» держав-членів -- Нідерландів, Данії та Німеччини -- вдалося скористатися інституційним механізмом ЄС і «екстерналізувати» свої внутрішні ідеї щодо екологічного захисту в межах всього Союзу. Однак така ситуація поступово змінюється, і пов'язано це з тим, що протягом 1990-х pp. роль Німеччини, як лідера в сфері «лобіювання» екологічних директив, помітно ослабла.

Зі свого боку, міністри екології країн, котрі обережніше ставляться до ухвалення екологічного законодавства на рівні ЄС, скористалися відокремленістю Ради, особливо її відносною ізоляцією від впливу міністрів економіки, фінансів та промисловості, для того щоб «повернути» сферу охорони довкілля під юрисдикцію урядів держав-членів (Collier and Golub, 1997: 237). Не слід також недооцінювати той факт, що міністри екології у Брюселі, як правило, активно консультуються і радяться один з одним. На європейському рівні вони користуються значною свободою дій, якої їм часто бракує на національному рівні, проте ступінь цієї свободи залежить від того, яким чином здійснюється координація національної політики в урядах окремих країн.

Міністрам екології у Брюселі вдалося затвердити деякі законодавчі акти, стосовно яких вони навряд чи змогли б заручитися підтримкою у своїх національних кабінетах. Навіть німецьке Міністерство екологічної безпеки, яке діє в одній з традиційно «зелених» країн, на думку інших німецьких міністрів, «зайшло далі, ніж слід», у своїй підтримці екологічного контролю у межах ЄС. Наприклад, коли у Раді міністрів екології провадилися переговори щодо ухвалення директиви про запровадження регулярного оцінювання екологічного впливу, представника німецького Міністерства екологічної безпеки супроводжували «компаньйони» -- двоє посадовців з Міністерства транспорту, по одному від міністерств економіки, оборони та сільського господарства і два представники від німецьких земель (Lander). Цим «компаньйонам» було доручено виконання однієї дуже специфічної ролі: «Перед усіма ними було поставлене завдання не дати Міністерству екологічної безпеки «зайти надто далеко» під час переговорів у Брюселі» (Pehle, 1997: 199). Розподіл «компаньйонів» за міністерствами свідчить про широкий спектр діяльностей, на які могло вплинути ухвалення екологічного законодавства, а також про потенційний вплив, якого могло набути Мінекобезпеки за відсутності «компаньйонів».

В аналогічний спосіб у червні 1999 р. було заблоковано проект Директиви про старі автомобілі (ДСА). Це сталося у період головування Німеччини у Раді і внаслідок прямого втручання канцлера Шредера, який діяв в умовах тиску з боку Голови правління концерну «Volkswagen» -- провідного німецького виробника автомобілів -- і за сумісництвом президента Асоціації європейських виробників автомобілів (АЄВА). (Шредер, котрий раніше якийсь час був членом наглядової ради «Volkswagen», стверджував, що ухвалення ДСА призведе до збільшення витрат виробників, а це, в свою чергу, негативно вплине на їхній курс акцій.) Канцлер скасував попередню позицію, яку обстоював член партії «зелених» і міністр екології Юрґен Тритін (Jurgen Trittin), за що згодом зазнав гострої критики з боку членів згаданої партії та міністрів екології -- союзників Тритіна -- у зв'язку з блокуванням згаданої пропозиції.

Уряди Британії та Іспанії під впливом Шредера підтримали нову позицію Німеччини. Слід відзначити, що провідна британська компанія -- виробник автомобілів «Rover» -- та провідний іспанський виробник «SEAT» є власністю німецьких фірм (відповідно «BMW» та «Volkswagen»). Оскільки уряди цих трьох країн мали достатню кількість голосів, щоб заблокувати ухвалення даної директиви, стосовно неї довелося знову розпочинати переговори, хоча буквально напередодні усім здавалося, що «справу уже зроблено» (Environment Watch: Western Europe, 2 July 1999: 6-8).

На практиці імплементація законодавства ЄС забезпечується в основному не Комісією, а силами національних агентств. Як наслідок, уряди іноді виявляють готовність затвердити порівняно жорсткі екологічні норми, однак згодом виконують їх фрагментарно, повільно, а в найгіршому випадку -- взагалі не виконують. Отже, на практиці законодавство ЄС далеко не завжди забезпечує той всеохоплюючий вплив, на який можна було б сподіватися. У цьому розумінні переговори в межах Ради дещо відірвані від реальної практики, і це є одним з чинників, що допомагає пояснити стале існування так званого «імплементаційного дефіциту» в політичній системі ЄС.

Отже, екологічне законодавство вдалося прийняти порівняно швидко і у вражаючих масштабах, частково завдяки тому, що пов'язані з ним реальні витрати та негативний вплив стали очевидними лише через деякий час. У той момент уряди більшості держав-членів ще не мали достатньо розвиненої регулятивної структури, а ті, котрі ЇЇ мали,-- прагнули якомога швидше її екстерналізувати, аби уникнути зниження конкурентоспроможності своєї промисловості. До того ж більшість директив були розраховані на тривалий час імплементації, а витрати, необхідні для задоволення нових стандартів, мали здійснюватися лише в майбутньому. В міру того, як Рада розвивала свою законотворчу активність у сфері охорони довкілля, її члени стали дедалі обережнішими, і цей факт почав поступово розмивати попередні переваги Комісії стосовно піонерного впровадження політики.

Можна було сподіватися, що приєднання до ЄС у 1995 р. трьох «зелених» країн -- Австрії, Фінляндії та Швеції -- приведе до змін у балансі сил в Раді міністрів при вирішенні питань, що стосуються вироблення політики в сфері охорони довкілля. Однак ослаблення провідних позицій Німеччини з екологічних питань призвело також до ослаблення потенціалу будь-якого «зеленого» блоку в межах Ради. Як вважають Ліферинк та Андерсен, північним країнам «не вистачило критичної маси, аби відіграти в екологічній сфері роль, сумірну з тією, яку відіграла -франко-німецька кооперація в інтеграційному процесі в цілому» (Liefferink and Andersen, 1998a: 263). Проте інші дослідники (зокрема, Young and Wallace, 2000) стверджують, що принаймні з деяких питань прийняття нових держав-членів сприяло зміщенню рівноваги у бік підвищення екологічних стандартів.

Серед багатьох інституцій парламентарного типу ЄП стоїть дещо осторонь, оскільки «він користується значно більшим впливом на заходи з охорони довкілля, ніж той, який зазвичай мають парламенти найбільш розвинених країн» (Weale, 1999: 37). Вплив Європарламенту ще більше зріс після того, як було розширено його повноваження, а його Комітет з питань екології, охорони здоров'я та захисту споживачів, очолюваний енергійним керівником Кеном Колінзом (Ken Collins), перетворився на один з найважливіших (а також найбільш лобійованих) парламентських комітетів. Колінз -- член Європарламенту від шотландських лейбористів -- стисло сформулював процес розвитку впливу ЄП на екологічну політику таким чином: «У 1979 р. ми були «закладом, здатним лише до балачок»,-- беззубою асамблеєю. До 1994 року ми трохи навчились кусатися яснами, а нині -- відростили міцні й гострі зуби» (Environment Watch: Western Europe, special issue (1999), 7--8). Колінз, який в 1999 p. пішов на пенсію, перебував на посаді голови комітету протягом 15 з останніх 20 років, а його тривалий термін перебування на цій посаді, без сумніву, сприяв збільшенню із часом впливовості згаданого комітету.

Парламент часто займає більш «зелену» позицію, ніж, скажімо, Комісія або Рада. Завдяки тискові з його боку, в багатьох важливих фрагментах законодавства було затверджено жорсткіші правила, ніж ті, що їх воліла б Рада. Процедури співробітництва та ухвалення спільних рішень стали важливими політичними інструментами, які змусили Комісію та Раду рахуватися з можливістю втручання з боку ЄП. Свого часу ЧЄП застосували процедуру співробітництва для того, аби зробити Директиву про норми вмісту забруднювачів у вихлопних газах легкових автомобілів жорсткішою (Tsebelis, 1994) . У випадку законодавства щодо біоцидів, а також пакета «Auto-Oil» (ліміти викидів для легкових авто та мікроавтобусів плюс стандарти якості палива) була застосована узгоджу-вальна процедура, ініційована в результаті ухвалення спільного рішення, що привело до затвердження жорсткіших регулятивних актів, ніж ті, що були узгоджені Радою (Ends Report, 280 (1998), 46; Ends Report, 281 (1998), 48; Young and Wallace, 2000). В 1996 p. ЄП фактично заблокував розгляд проекту Директиви про стандарти організації сміттєзвалищ. З іншого боку, узгоджувальну процедуру було застосовано лише в кількох випадках, пов'язаних із ухваленням екологічного законодавства, натомість Комітет з питань екології значно успішніше, ніж у сфері екології, застосовував цю процедуру для запровадження змін до проектів директив про захист споживачів та охорону здоров'я (Environment Watch: Western Europe, special issue (1999), 4).

Історично склалося так, що ЄСС підтримував втручання ЄС у сферу захисту довкілля, незважаючи на те, що це було зроблено за відсутності в європейських договорах належної юридичної бази. З моменту ухвалення ЄЄА, основний вплив ЄСС був спрямований на визначення тих випадків, для яких принципи внутрішнього ринку могли обмежуватися екологічним захистом, та на обмеження доступу екологічних груп до самого ЄСС. В рішенні 1988 р. у справі «Danish Bottles» Суд відзначив, що мета екологічного захисту має вищий пріоритет, ніж принцип вільного руху товарів (Корреп, 1993). По-друге, Суд є основним інструментом для забезпечення виконання законодавства ЄС в державах-членах. Чимало екологічних справ, ініційованих Комісією, пов'язані з неспроможністю або небажанням національних урядів запроваджувати законодавство, яке відображало б вимоги директив, затверджених у Брюселі. Інші стосуються характеру запровадженого законодавства, коли Комісія,скажімо, вважає, що ухвалені в державах-членах законодавчі акти не повністю або неадекватно відображають суть директив Співтовариства. Іноді самої лише загрози ініціювання подібних юридичних дій виявляється достатньо, аби спонукати національні уряди вдосконалити ухвалені на національному рівні законодавчі акти, що робить зайвими подальші юридичні дії.

У сфері узгодження екологічної політики із законодавством після його ухвалення часто виникають серйозні проблеми. Однак Комісія, як правило, не ініціює розгляду в ЄСС судових справ, пов'язаних із ними. Натомість екологічні групи зазвичай виявляють стурбованість питаннями моніторингу, узгодження політики та законодавства. Судові органи забезпечують дуже важливий пункт доступу для таких груп у їхніх спробах гарантувати, що законодавство справді виконується як належить. Зокрема, вони охоче зверталися б до ЄСС, аби змусити Комісію приділяти більше уваги забезпеченню виконання затверджених законодавчих актів. Проте Суд, як правило, відмовляється визнавати за екологічними групами юридичний статус, який дозволив би їм оскаржувати рішення, ухвалені Європейською Комісією. Ця позиція була підтверджена у квітні 1998 р. в судовій справі «"Greenpeace International" та інші» проти Європейської комісії. Згідно з Римським договором, державам-членам, Раді міністрів та Комісії надано право оскаржувати законність рішень, ухвалених Радою або Комісією; ЄП також може оскаржувати в ЄСС рішення, які зачіпають його власні інтереси або створюють певні систематичні проблеми. Однак треті сторони можуть звернутися до суду лише у випадку, якщо рішення Комісії «стосується їх безпосередньо або індивідуально». На думку Ричарда Макрорі (Richard Macrory, Ends Report, 279 (1998), 46--47), наслідком рішення Суду у справі «Greenpeace International» стало те, що «будь-який подальший прогрес у питанні визначення статусу НДО віднині, ймовірно, вимагатиме внесення поправок до Європейського договору». Враховуючи, що основний вплив американських екологічних груп забезпечується завдяки можливості їхнього звернення до судових органів, що спонукає відповідні органи дотримуватися ухвалених законодавчих актів, відсутність подібного доступу європейських екологічних НДО до ЄСС обмежує тиск, який вони здатні чинити на Комісію, аби остання належним чином контролювала фактичний стан справ із виконанням ухвалених директив.

Європейське екологічне агентство було створене з метою забезпечення «об'єктивної, надійної та порівняльної інформації» щодо якості довкілля, а не для того, аби забезпечувати виконання екологічного законодавства. ЄЕА -- це інституція, що займається виключно збиранням інформації і не пов'язана із виконанням чинного або розробкою нового екологічного законодавства. Інформація, яку збирає агентство, повинна забезпечити можливості порівняння з широкого спектра екологічних питань по всіх державах-членах і надати у розпорядження політиків національного рівня та рівня Співтовариства єдиний комплекс емпіричних індикаторів, з якими ті могли б працювати. Отже, повноваження ЄЕА істотно відрізняються від повноважень американського Агентства з охорони довкілля (Environmental Protection Agency -- ЕРА), яке користується серйозними повноваженнями щодо забезпечення виконання законодавства.

Європейське екологічне агентство є наступником Проекту забезпечення скоординованої інформації з питань охорони довкілля (ПСІОД) (Coordinated Information on the Environment (CORINE)), започаткованого у 1985 p. Нове агентство було створене у 1990 p., однак через проблеми із визначенням місця його розташування воно почало працювати лише наприкінці 1994 р. Розташоване в Копенгагені, Європейське екологічне агентство є незалежною організацією і має свою власну управлінську раду. До її складу входить по одному представнику від кожної держави-члена плюс представники від Норвегії та Ісландії, по одному представникові від Генеральних директоратів Комісії DG XI та DG XII і два представники, що призначаються Європарламентом. Голова ради обирається з числа її членів (Wynne and Waterton, 1998).

Агентство високодецентралізоване, його основу складає Європейська мережа інформації та спостереження (European Information and Observation Network -- EIONET). На практиці EIONET застосовується для того, щоб об'єднати національні міністерства в єдину мережу, яка постачає згаданому агентству інформацію. Хоча ЄЕА значною мірою є незалежним від Комісії, воно тісно пов'язане з посадовцями національного рівня, що займаються питаннями екологічної безпеки. Національні міністерства екології відіграють у мережі важливішу роль, ніж це було б можливо, якби аналогічне утворення було створене у структурі самої Комісії. Критики вважають, що головна роль мережі полягає у тому, щоб «максимально ускладнити вільний доступ до інформації та обмін нею між Агентством та тими незалежними структурами на суб-національному або міжнародному рівнях, які можуть вступити в конфлікт з урядами держав-членів» (Wynne and Waterton, 1998: 128). Критики висловлюють побоювання, що, враховуючи розвинений централізм міністерських структур національного рівня, деякі організації, зокрема НДО та органи місцевого самоврядування, можуть опинитися в мар-гіналізованому становищі.

Питання про те, чиї дані передаються в Копенгаген, має потенційно далекосяжні наслідки і визначає тип та якість даних, що нагромаджуються Європейським екологічним агентством,-- і це є однією з причин того, чому можливість створення монополії національних адміністрацій у мережі викликає серйозну стурбованість.

Наголос у роботі Агентства на забезпечення політично релевантної інформації знаходить своє відображення у збільшенні, в межах політичної культури у сфері охорони довкілля, ролі державної інформації (Wynne and Waterton, 1998: 124).

«Регулювання з допомогою інформації» стало пов'язуватися з певною регулятивною філософією, яка заперечує адекватність та ефективність «контрольно-командних» видів діяльності, що традиційно застосовуються органами державного управління (Majo-пе, 1997). Тимчасом як традиційна бюрократія використовує досвід для реалізації нових політичних ініціатив та забезпечення виконання законів, Агентство використовує досвід для підвищення якості даних, що застосовується в процесі вироблення політики та проведення політичних дебатів.

2. Екологічні групи

Недержавні організації (НДО), діяльність яких спрямована на поліпшення захисту довкілля, є характерною розвиненою особливістю «зелених» країн, однак в інших країнах ці організації значно менш впливові та помітні. В 1974 р. було створено Європейське екологічне бюро (ЄЕБ), яке до середини 1980-х pp. лишалося єдиною великою екологічною зацікавленою групою, що діяла у Брюселі. Пізніше свої офіси у столиці Бельгії відкрили такі організації, як «Friends of the Earth -- Europe», «Greanpeace» та Всесвітній фонд збереження дикої природи (World Wide Fund for Nature -- WWF). Ці чотири організації (ЄЕБ, «Friends of the Earth -- Europe», «Greanpeace» та Всесвітній фонд збереження дикої природи), які отримали образну назву «Банда чотирьох», тісно співпрацювали з Генеральним директоратом DG XI (перші три групи навіть отримували від Комісії фінансування з метою підтримки їхньої діяльності). На сьогодні склад цієї групи розширився, і вона являє собою «Банду сімох». До неї увійшли такі організації, як «BirdLife International», «Climate Network Europe» та «Transport and Environment Federation». Кількість штатних працівників цих груп дуже обмежена і разом не перевищує ЗО осіб (Long, 1998: 107-115).

Значення НДО європейського рівня у 1990-х pp. значно зросло, однак вони все одно лишаються слабшими, ніж групи європейського рівня, які представляють інтереси бізнесу, чи екологічні групи, що діють у США. Європейські НДО віддавна мають доступ до DG XI, однак 'їхній доступ до інших, значно впливовіших Генеральних директоратів обмежений. На НДО почали звертати більше уваги після того, як було розширено повноваження €П, і, крім того, їхній вплив збільшився після того, як ЄП отримав подальші повноваження, згідно з АД. Проте слід відзначити, що, окрім НДО, для відображення екологічних міркувань у політичному процесі існують й інші вектори.

Після того як екологічна директива ухвалюється Радою та парламентом, виникає необхідність у подальшій роботі з метою впровадження цієї директиви у практику. «Заходи з імплементації» іноді доводиться розробляти спеціалізованим комітетам у межах комітологічних (comitology) процедур. Рада часто свідомо полишає розв'язання та дослідження технічних питань згаданим імплементаційним комітетам. На думку Брен-дона Фліна (Brendan Flynn), ці комітети забезпечують форум, у межах якого «в центрі конфлікту між конкуруючими інтересами держав-членів, промисловості та екологічних організацій часто перебувають технічні норми... Політика ЄС в сфері охорони довкілля часто обговорюється і аналізується більше в непрозорому світі комітології... ніж у процесі політичних дискусій на вищому рівні між Комісією, Радою та парламентом» (Flynn, 1999).

Держави-члени повинні транспонувати директиви ЄС у свої національні системи законодавчого регулювання, незалежно від того, якими є їхні національні законодавчі структури; цей процес часто є складним і потребує чимало часу. Національне законодавство необхідно застосовувати на практичному рівні, що може означати необхідність створення нових адміністративних структур та впровадження у практику механізмів забезпечення його виконання. Імплементація політики залежить від того, що відбувається всередині кожної з держав -- членів; відповідальність за забезпечення відповідності несуть національні уряди, і в такий спосіб вони зберігають за собою значну частку контролю за політичним процесом, хоча в деяких державах-членах оперативна відповідальність покладається на місцеві чи регіональні органи влади або спеціальні агентства.

На практиці якість імплементації істотно різниться для різних країн і від випадку до випадку. Таким чином, в імплементації екологічних директив існують реальні прогалини -- тим більше, враховуючи всім відомий «дефіцит імплементації» та реальні проблеми із забезпеченням відповідності (Sbragia and Hildebrand, 1998). Для пояснення цього явища було запропоновано різні підходи (Jordan, 1999a), однак більшість коментаторів погоджуються з тим, що через проблеми з імплементацією політика в сфері охорони довкілля є менш ефективною, ніж могла б бути.

Завданням Комісії є здійснення моніторингу транспозиції директив ЄС у національне законодавство. Якщо уряд держави-члена неспроможний транспонувати директиву ЄС у законодавство своєї країни або робить це неадекватно, Комісія може ініціювати процедуру розгляду порушення, яка, у разі, коли проблему не буде розв'язано, може привести до розгляду справи цієї держави-члена у ЄСС. У 1997 р. Комісія ініціювала процедури розгляду порушень, пов'язаних з транспонуванням екологічних директив проти всіх держав-членів, причому Нідерланди та Данія виявилися єдиними державами, проти яких було ініційовано лише одну справу. До того ж національне законодавство не повинно суперечити положенням, відображеним у директивах, затверджених у Брюселі. У цій сфері також виникає чимало проблем. На сьогодні Комісія ініціювала низку справ, пов'язаних з невідповідністю законодавства в усіх державах-членах та в усіх сферах екологічного законодавства. Особливо часто процедура розгляду порушень ініціюється у зв'язку з забрудненням водних ресурсів: у 1997 р. приблизно чверть всіх ініційованих процедур стосувалася законодавства про забруднення водних ресурсів.

Однак транспонування директив ЄС у національне законодавство і забезпечення його адекватності згаданим директивам далеко не завжди гарантують фактичне досягнення мети, заради якої ці директиви ухвалювались. Деякі країни, котрі загалом своєчасно і адекватно транспонують директиви ЄС у своє законодавство (наприклад, Іспанія), не можуть похвалитися особливими досягненнями в забезпеченні його реальної відповідності згаданим директивам (Borzel, 1999). У Комісії немає власних інспекторів, що могли б збирати дані про якість імплементації директив ЄС на практичному рівні (Sbragia and Hildebrand, 1998). Однак НДО та окремі громадяни надсилають до Комісії свої скарги стосовно невідповідності, і це дає їй змогу чинити тиск на уряд тієї чи іншої держави-члена з вимогою поліпшення ситуації.

Комісія часто стикається з тим фактом, що адміністративний потенціал у різних країнах Євросоюзу варіюється в досить широких межах. Деякі уряди здатні імплементувати директиви ЄС у своє національне законодавство порівняно ефективно, тоді як інші регулярно стикаються з труднощами у цьому питанні; яскравим прикладом країн другої категорії є Італія (Sbragia and Hildebrand, 1998). В деяких державах-членах розвиток інспекторату перебуває на дуже низькому рівні. В інших країнах охорона довкілля входить до сфери обов'язків регіональних органів влади, і таким чином імплементація передбачає застосування ще одного рівня політичного процесу. Центральні уряди здатні витримати тиск процедур розгляду порушень у межах європейського законодавства навіть тоді, коли у своїх власних політичних системах їм бракує важелів, аби поліпшити виконання законодавства.

В деяких випадках проблеми з імплементацією виникають не через відсутність адміністративного потенціалу, а радше через «невідповідність» між підходами до регулювання, які застосовує ЄС, та адміністративним апаратом, який існує в тій чи іншій країні. Наприклад, у Німеччині політика в сфері охорони довкілля цілком перебуває в руках земель (Lander), і, отже, федеральний уряд, за деякими нечисленними винятками, має обмежені можливості забезпечувати адекватну імплементацію землями відповідних заходів. Ця складність частково розв'язується за посередництвом робочих груп Bundeslander, хоча слабкі зв'язки між різними рівнями державного управління у будь-якому разі створюють певні проблеми.

Доки регулятивна філософія Німеччини використовувалася для формування екологічних директив ЄС, національна регулятивна система цієї країни з легкістю до них пристосовувалася, що й не дивно. Однак щойно вплив інших чинників на законодавство став відчутнішим, німецька система почала стикатися із серйозними проблемами, враховуючи її залежність від надзвичайно складного комплексу внутрішніх взаємовідносин. Німецькі агентства виявили, що застосування директив ЄС, сформованих за іншою регулятивною філософією, є надзвичайно складною проблемою (Heritier et al., 1996; Borzel, 1999; Knill, 1998).

У міру того як проблеми з імплементацією ставали дедалі серйознішими, Комісія під тиском з боку ЄП почала приділяти більше уваги питанню невідповідності і, починаючи з 1983 p., публікувати на вимогу ЄП щорічні звіти про стан справ з імплементацією законодавства Співтовариства. У 1996 р. Комісія запропонувала (див. Commission, 1996h) розробити рекомендації про мінімальні критерії для екологічних інспекцій в державах-членах, а також розглядати громадські скарги на невідповідність внутрішнього законодавства законодавству ЄС більш систематично на національному рівні. Зокрема, Комісія запропонувала, щоб національні суди полегшили (досі обмежений) доступ екологічних груп до них самих, якщо судова справа має відношення до екологічного законодавства ЄС. Оскільки юридичний доступ екологічних груп до ЄСС на рівні Співтовариства було обмежено, Комісія запропонувала, щоб екологічним групам була надана можливість звернення до суду на національному рівні. Наявність такого доступу, принаймні частково, могла скомпе-нсувати обмеженість доступу до ЄСС, оскільки національні суди, використовуючи обумовлену в статті 171 (нинішня 228) процедуру попереднього розгляду, можуть звертатися до ЄСС і цікавитись його думкою. Міністри з держав -- членів також почали більше цікавитися проблемою імплементації і в 1997 р. запропонували Комісії розробити мінімальні критерії для екологічних інспекцій промислових об'єктів.

Рит Б'єрегаард, відповідальний комісар, розробила пропоновані обов'язкові вимоги щодо інспекцій на основі нової директиви, однак політична делікатність цієї теми призвела до того, що Комісія в цілому представила у грудні 1998 р. не проект директиви, а ні до чого не зобов'язуючу рекомендацію. Згідно з пропонованими критеріями, передбачалося, що національні інспектори повинні контролювати небезпечні об'єкти на предмет їхньої відповідності нормам ЄС і публікувати свої звіти для ознайомлення широкої громадськості. Вважалося, що «південні» держави-члени матимуть особливі труднощі щодо забезпечення відповідності цим критеріям, тоді як інші країни, такі як Велика Британія, будуть змушені змінити свою нинішню практику роботи (Ends Report, 277 (1998), 43; Ends Report, 288 (1999) 47-48).

У червні 1997 p. міністри екології вирішили зміцнити також інсти-туційний потенціал неформальної мережі ЄС з імплементації та забезпечення виконання екологічного законодавства (ЄМІВЕЗ) (European Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law -- IMPEL), створеної у 1992 p., шляхом організації при DG XI секретаріату цієї мережі та надання їй формальних політичних консультаційних повноважень, ЄМІВЕЗ складається з представників національних екологічних експекторатів, що займаються промисловими об'єктами, а керують нею спільно групи головування Комісії та Ради. Саме ЄМІВЕЗ розробляла проект документа, на основі якого було складено згадану рекомендацію (Ends Report, 277 (1998), 43; House of Lords, 1997b: 56). До ЄМІВЕЗ не належать інспектори, що здійснюють контроль за виконанням директив, котрі стосуються середовищ існування, якості технічної води та об'єктів непромислового призначення (Haigh, 1997: 72).

Хоча «дефіцит імплементації» у сфері охорони довкілля є очевидною проблемою, судити про його значення для процесу інтеграції у ширшому розумінні важко. ЄС має комплексну багаторівневу систему управління, яка не може діяти аналогічно до системи управління унітарної держави. Таким чином, проблеми імплементації, ймовірно, в основному пов'язані з особливостями держав -- членів ЄС (Jordan, 1999a). Порівняння з ситуацією у США характеризує процес по-різному: хоча американське федеральне агентство ЕРА є досить впливовим і наділене деякими повноваженнями із забезпечення виконання законів, воно також залежить від окремих американських штатів у питаннях імплементації та управління програмами екологічного менеджменту. У США також спостерігаються хронічні проблеми з імплементацією, які часто «виходять на світло» лише завдяки зусиллям екологічних груп, які звертаються до Суду, аби знайти шляхи їх вирішення. ЕРА залежить від урядів окремих штатів значно більше, ніж часто вважається. Враховуючи досвід федеральних держав, у тому числі порівняно централізований приклад США, єдине, що лишається пояснити,-- це не те, чому Комісія має так мало повноважень, а радше -- чому вона має "їх так багато.

Деніел Келемен стверджує, що Комісія має важливе право -- ініціювати розгляд у ЄСС справ про звинувачення урядів держав-членів у незабезпеченні відповідності внутрішнього законодавства вимогам ЄС, права, яким вона користується регулярно і послідовно. Значна частина федеральних урядів неохоче використовують такі права, оскільки їхні штати або провінції дуже негативно ставляться до подібного втручання. В результаті проведеного Келеменом порівняльного дослідження екологічної політики у федеральних системах та ЄС було зроблено такі висновки:

«Зосередження контролю за імплементацією та виконанням екологічного законодавства на рівні держав -- членів не слід вважати ознакою слабкості. Характерне для ЄС делегування повноважень з імплементації та забезпечення виконання законів державам-членам не є чимось особливим для державних утворень федерального типу. В розвинених федеральних системах державного управління, які існують, наприклад, у СІНА, Німеччині, Австралії та Канаді, значну частину повноважень з імплементації та виконання регулятивної політики також делеговано на рівень урядів окремих штатів... Порівняння ЄС з деякими федеральними системами свідчить радше на користь ЄС. Директиви та регламенти Співтовариства визначають більш детальні вимоги до держав-членів, ніж це передбачено згідно з законодавством Канади та Австралії. Європейська комісія та ЄСС роблять для забезпечення виконання екологічного законодавства ЄС більше, ніж центральні уряди таких країн, як Австралія, Канада або Німеччина» (Kelemen, 1998: 245-246, 248).

У федеральних системах надзвичайно складно централізувати процеси імплементації та забезпечення виконання законодавства. Дотримання законів зазвичай залежить від таких чинників, як: забезпечення представникам громадськості доступу до судів; технічний адміністративний потенціал та політичне залучення агентств субнаціонального рівня. Звідси випливає, що ЄС має більше шансів поліпшити стан справ з імплементацією екологічного законодавства шляхом заохочення горизонтального поширення «найкращої практики» серед держав -- членів, ніж шляхом централізації повноважень щодо імплементації у Брюселі.

політика екологічний довкілля європейський

3. Політичні суперечності в екологічній сфері

На політичній арені у сфері охорони довкілля у 1990-і pp. вирізняються два основні види дискусій. Один стосується застосування принципу субсидіарності, тобто розподілу повноважень між різними рівнями управління. Другий стосується того, який вид регулятивної філософії має лежати в основі політики ЄС,-- контрольно-командний чи більш гнучкий, ринково та інформаційно орієнтований.

Субсидіарність, як ми побачимо,-- це явище, характерне для всіх багаторівневих систем управління, а сфера охорони довкілля особливо виразно демонструє всю складність розподілу відповідальності між різними рівнями управління. У більшості країн певні функції з охорони довкілля виконують органи влади місцевого та національного рівнів. У випадку ЄС додання ще одного додаткового рівня законодавства та політичного процесу призвело до створення певних проблем. Саме тому субсидіарність, як принцип, вперше знайшла своє відображення в ЄЄА (стаття 130г (нинішня 174)) саме у сфері охорони довкілля (Wallace and Wilke, 1990). В ДЄС цей принцип було розвинено далі, до рівня загальної концепції, при цьому наголошувалася важливість того, щоб рішення у сфері державної політики ухвалювали органи влади, наближені до громадян настільки, наскільки це можливо.

В подальших політичних дискусіях екологічні директиви займають особливе місце -- одне з центральних. Прихильники принципу субси-діарності стверджують, що чимало директив виходять за межі, які можна обґрунтувати на європейському рівні, тому деякі елементи політики у сфері охорони довкілля варто «ренаціоналізувати». Натомість прихильники жорстких стандартів, як правило, обстоюють ідею створення щільної європейської системи законодавчого регулювання. їхні аргументи виявилися більш дієвими. Тому деякі важливі пропозиції Комісія відхилила. При цьому почали ширше використовуватися рамкові (а не деталізовані) директиви, що забезпечило національним урядам вищий ступінь свободи. Крім того, темпи ухвалення директив, які стосуються охорони довкілля, істотно сповільнилися (Golub, 1996). З іншого боку, деякі важливі директиви -- зокрема ті, що стосуються якості технічної та питної води,-- було залишено без змін. Джордан (Jordan, 1999a) стверджує, що значення проблеми субсидіарності перебільшене і що ніякого істотного «регресу» у цьому питанні не спостерігається.

В 1990-і pp. розгорілися бурхливі дебати стосовно питання про те, чи повинно екологічне законодавство регулювати джерела потенційної шкоди, чи навпаки, воно має бути зосереджене на стандартах якості довкілля, яких слід досягти, наприклад, якості води або повітря. Інакше кажучи, суть суперечки полягала в тому, що згідно з однією філософією, передбачалося контролювати засоби, тоді як згідно з іншою -- визначати цілі. Підхід, згідно з яким передбачалося здійснення контролю над викидами, особливо активно обстоювала Німеччина, оскільки він збігався з її внутрішньою регулятивною структурою та філософією. Особливо вигідним застосування цього підходу було для висококонкурентоспроможної німецької індустрії екологічно чистих технологій (Heretier et al., 1996; Knill, 1996).

Натомість Британія віддавала перевагу застосуванню регулятивного підходу, в якому основна увага приділялася забезпеченню екологічної якості того чи іншого середовища, «регулятивному стилю, що випливає із загального уявлення про забруднення, котре є наслідком викидів забруднювачів у конкретне сприймаюче середовище, а не наявності викидів як таких» (Golub, 1996: 705). Поглибленню відмінностей у філософії сприяли також географічні особливості. Забруднювачі, що виділяються на території Сполученого Королівства, значною мірою зносяться вітрами та морськими течіями в океан, і, таким чином, подальша доля забруднення, «виробленого» на території Британії, залежить в основному лише від процесів розсіювання. У Німеччині ж ситуація діаметрально протилежна.

Застосування цих двох протилежних підходів призводить до утворення істотних відмінностей в регулятивних пріоритетах. Для застосування спільного контрольного підходу потрібне дуже деталізоване законодавство, тоді як визначення стандартів якості забезпечує державам-членам більший ступінь свободи у виборі методів їх досягнення. Крім того, німецький підхід вимагає застосування «найкращих доступних технологій» (НДТ) (best available technology -- ВАТ), тоді як британський -- ґрунтується на застосуванні НДТБНВ -- тобто найкращих доступних технологій, які, проте, не пов'язані із надмірними економічними витратами (ВАТ without excessive economic cost -- BATNEEC). Імплементація за принципом НДТ передбачає застосування складних технологій, тоді як НДТБНВ забезпечує значно більший ступінь свободи.

У сфері регулювання якості повітря у 1980-х pp. тон задавала Німеччина. Наприклад, Директива про великі сміттєспалювальні підприємства була ухвалена значною мірою під впливом внутрішнього досвіду Німеччини. У той період Британію часто вважали лідером опозиції по відношенню до екологічної політики ЄС. Проте у 1990-і pp. Німеччина почала поступатися своїми перевагами першопрохідця Британії. Після модернізації своєї внутрішньої системи охорони довкілля Велика Британія стала поступово перетворюватися на лідера у питаннях якості повітря, спираючись на зовсім інший вид втручання. За словами Геритьє та інших (Heritier et al., 1996: 208), «саме Велика Британія нині здатна задавати тон у важливих сферах, а її інтереси лише виграють від того, що реалізовані в цій країні інновативні механізми будуть запроваджені з допомогою ЄС в інших країнах». В інших сферах ситуація може бути іншою. Незважаючи на те, що позиція Комісії нині значно ближча до британської, ніж до німецької, Геритьє (Heritier et al., 1996: 276) відзначає, що «нинішні досягнення у сфері європейського законодавства являють собою мішаний «стратегічний портфель». У ньому ми можемо знайти відображення різних видів філософії втручання, що містять як типово британські, так і типово німецькі риси».

Деякі екологічні директиви стосувалися процедур, за допомогою яких має забезпечуватися охорона довкілля, що було інновацією у системі законодавчого регулювання Співтовариства і призвело до численних труднощів майже в усіх державах-членах. Наприклад, у 1990 р. було ухвалено Директиву про доступ громадськості до екологічної інформації, однак її імплементація у тих державах-членах, де громадяни традиційно не мали вільного доступу до інформації, виявилася складною проблемою. Як відзначає Роуз-Акерман, «ця директива прямо суперечить німецьким бюрократичним традиціям... Забезпечення доступу до урядової інформації членам громадськості, які цікавляться політикою, але не мають відношення до її результатів особисто, є новаторською ідеєю у сфері німецького державного права» (Rose-Ackerman, 1995: 114). Крім того, тенденція до приватизації, яка спостерігалася у той час у сфері державних послуг, істотно ускладнювала визначення тих фірм, що несуть «громадську відповідальність» і, отже, підпадають під дію згаданої директиви.

Таким чином, ми можемо спостерігати обернення досвіду Британії та Німеччини, оскільки нині британське законодавство більше впливає на формування законодавства ЄС, а внутрішній адміністративний апарат Сполученого Королівства краще надається для його впровадження. У Німеччині ситуація інша: «німці затято протистоять пропозиціям, що суперечать їхній традиційній орієнтації на забезпечення якості довкілля або сприяють збільшенню прав громадян на доступ до інформації; такі регулятивні концепції діаметрально суперечать їхній власній філософії» (Heritier et al., 1996: 276). Проте в жодній з країн кінця дискусіям не передбачається. Наприклад, екологічні групи критикують британський уряд за те, що він не визнає приватизовані організації, котрі здійснюють менеджмент водних ресурсів, такими, що несуть «громадську відповідальність», і, отже, як наслідок, на них не поширюється дія директиви про доступ громадськості до екологічної інформації. Хоча уряд Німеччини зі свого боку затято опирався запровадженню (добровільного) євроаудиту, німецькі фірми виявилися значно поступливішими у питаннях його проведення.