Роль Глави Держави логічно обумовлена самою назвою, хоча в проекті немає чіткого порядку його затвердження на посаді. Вказано, що «Главою Держави може бути спадковий Імператор, так само як і обраний на строк Голова Всеросійської Державної Спілки».

До повноважень Глави Держави віднесено обов'язок «обнародувати закони, а також наглядати за їх виконанням», тобто можна сказати, що це певний праобраз сучасного конституційного положення, за яким Президент України як глава держави виступає гарантом додержання Конституції та законів.

М. Драгоманов прогнозує також цікавий механізм взаємодії Глави Держави і Спілчанської Думи, на пропозицію якої він може розпустити Державну Думу. Знову таки цілком сучасна проблема стримування нижньої палати потенціалом регіонального представництва.

Що ж до виконавчої влади, то до неї рівною мірою мають відношення як Глава Держави, так і обраний Державний Собор - «Міністри, які призначаються Главою Держави, повинні бути відповідальними перед обома Думами і можуть бути віддані ними до суду».

До речі, знову виникає сучасна аналогія, адже М. Драгоманов пропонує своєрідний варіант процедури імпічменту: «Для суду над міністрами за посадові злочини, а також над членами Державної і Спостережної Думи за державну зраду повинен збиратися Верховний Суд з членів кримінального департаменту Сенату і Спілчанської Думи».

Якщо оцінювати сучасні уроки цього проекту, то не можна оминути того, як М. Драгоманов ставиться до проблеми додержання відповідності законів, що їх приймають обидві Думи, «основним законам» - «питання ці повинні вирішуватись Сенатом на загальних зборах його департаментів» [10, с. 317-319].

Крім проекту статуту «Вільної Спілки - Вольного Союзу», значною цінністю є також «Пояснювальна записка» до нього [10, с. 321]. Наприклад, М. Драгоманов так обґрунтовує ідею запровадження областей замість губерній: «Теперішні губернії, викроєні для суто адміністративної мети і з канцелярських міркувань, часто випадкових, є одиницями зовсім незручними для інтересів земських. Земська одиниця, середня між повітом і державою, повинна би поєднувати в собі наступні умови: 1) охоплювати собою краї однорідні за характером землі і населення; 2) бути достатньо населеною, щоб мати засоби для задоволення потреб місцевих, але все ж зовсім непосильних повітам (наприклад, каналізацію, зрошення і осушення фунтів, утримання вищих навчальних закладів і т. п.); 3) достатньо великою, щоб її представництво стояло у певному віддаленні від більш дрібних справ повіту і в той же час, щоб воно могло мати вагу перед державою, тобто, щоб у першому випадку могло не утруднювати, а в другому - захищати місцеве самоврядування».

Відповідно до такої ролі області як «самодостатнього» регіону визначається статус Спілчанської палати, мета якої полягає не в тому, щоб «гальмувати рух вперед палати національних або державних, а в тому, щоби зупиняти рішення і дії як центрального уряду, так і державних палат, що суперечить істотним інтересам кожної області». Зрештою, зазначає М. Драгоманов, порівнюючи переваги та недоліки централізму і федералізму, «навіть найпрогресивніше законодавство стає фіктивним, оскільки силою зручніше руйнувати, ніж творити, і насильницьке запровадження найпрогресивніших ідей раніше, ніж утворилася на користь їх громадська думка, викликає тільки роздратування, яке, завдяки саме централізованому політичному устроєві, підсумовується врешті-решт і в єдиній палаті і призводить до скасування прогресивного законодавства, такого ж швидкого, яким було його запровадження. Устрій спілчанський не здатний до таких хитань політичного маятника і тому робить прогресивний рух більш реальним і безповоротним. Крім того, він дає окремим областям спілки, що знаходяться у більш сприятливих умовах розвитку, простір для прийняття у себе прогресивних заходів раніше, ніж вони могли би бути проведені через центральну законодавчу установу, і, таким чином, оправдати їх досвідом і тим створити найсильніший доказ на користь їх необхідності».

Характерною ознакою третього етапу становлення доктрини українського парламентаризму стає розвиток його основних складових в контексті практичних завдань перетворення Російської імперії у демократичну федерацію вільних народів.

Видатні представники названого етапу вітчизняної політико-правової думки, насамперед М. Грушевський, І. Франко, зосередили свої зусилля на проблемах використання «парламентських технологій» у політичній боротьбі українського визвольного руху. Цим пояснюється та увага, яку вони приділяли аналізу практики сучасних їм демократичних інститутів.

Відомо, що десятиліттями І. Франка намагалися представити завзятим революціонером і водночас не менш палким критиком буржуазної демократії. У чомусь аналізувати політичні погляди тих, чиї твори перебували під цензурною забороною, було легше, оскільки над ними не тяжіли чітко окреслені ідеологічні штампи. Досвід же нового прочитання І. Франка переконує в тому, що його спадщина далеко не вичерпана, а оцінювати її не можна лише в одномірній площині [33, с. 144].

Наприклад, це проявилося у тих оцінках, що дав він їх австрійській Конституції 1867 р. З одного боку, І. Франко називав її «класовою конституцією, конституцією для привілейованих класів» [33, с. 145] - хоча тепер цей термін й втратив популярність. Проте, з іншого, бачимо у І. Франка й рядки протилежного змісту: «Надто, хоч я не зовсім високо ціню нашу конституцію, все-таки вважаю її цінним здобутком для нашого краю й народу в тім переконанню, що вона дає досить широкі рами для поміщення руського національного розвою ще на довгі роки» [33, с. 145].

Сам І. Франко брав найактивнішу участь у політичній боротьбі. Так, наприкінці XIX ст. він був серед лідерів радикальної партії. Ось чому згадує у своїй автобіографії, надісланій одному з видавництв у 1909 p.: «тим часом політичні обставини до того, що у Львові виник гурток молодих інтелігентних і незалежних українців і ухвалив заснувати радикальну селянську партію в краю, яка мала покласти кінець дотеперішньому українському партійному хаосові і безграмотності Інтелігенції. Було засновано часопис «Народ», перший річник якого 1890 р. - це найкраща і напутніша публіцистична праця, якою може взагалі похвалитися українська література. Одночасно почалась жива агітація в краю, зокрема в кількох більш освічених повітах, як Коломийський, Тернопільський, Станіславський. Скликалися збори, в яких брали участь тисячі селян і на яких поряд інтелігентних промовців виступали також численні талановиті й визначні селянські промовці. Найвищого розвитку ідеї парламентаризму досягли в творах М. Грушевського, якому довелося здійснити справу їх реалізації як лідеру майбутньої Української Народної Республіки.

Він висував розгорнуту програму «перебудови» (а у працях вченого вживається саме цей термін) у демократичну федерацію вільних республік. За його планом, внаслідок уведення в дію демократичної виборчої системи, покликаної забезпечити найширше представництво всіх верств населення країни на основі загального, рівного, прямого і таємного голосування, вся структура центральної і місцевої влади мала базуватися на трьох ступенях «самоуправи й представництва: самоуправа громади; виборні управи менших округів (волостей) і обсилані ними управи ширших округів (повітів); обласні сойми і обсиланий ними центральний парламент».

Парламентська активність українського політичного руху викликала занепокоєння австрійської влади, її протидія українським послам (депутатам) дозволила М. Грушевському зробити цілком актуальні, узагальнюючі висновки стосовно проблеми впливу владних структур на виборчий процес: «Різні мало раціональні із становища ідеї парламентаризму - або не продумані добре, або власне може - на шкоду йому придумані формальності, в роді постанов щодо виборчих реєстрів (літв), вибору комісії, офіціальних виборчих карток і т.д., дали адміністрації багату змогу всяких впливів і ріжнородних надужить при виборах, від грубих виборчих розбоїв до дуже тонких і вира-фінованих підступних, а в'їдливих штучок, котрими кандидат більшості перепущений через три голосування, несподівано для себе, може опинитися зовсім за стартом, а кандидат меншості вийти кандидатом більшості, і т.д.» [33, с. 149].

Принагідне М. Грушевський згадує «геометрію виборчих округів», коли утворюються так звані «привілейовані» округи, де «тисяча або дві міських виборців обирають собі посла» і, в той же час, величезні сільські округи перебувають в зовсім іншому становищі, що надає можливість владним структурам фактично призначати депутатів «зовсім незалежно від замірів і планів місцевої людності». Ось чому М. Грушевський говорить про небезпеку, яку неминуче несуть подібні виборчі маніпуляції: «Грозить виборча апатія, абсентеїзм, зневіра взагалі в партійну політику, в парламентаризм, а з тим тріумф тих, що держать в своїх руках пружини, якими звичайно «робиться» політика незалежно від змагань і жадань мас, то значить - адміністрації» [33, с. 150].

Ніби передбачаючи її форми, у яких проходитиме передвиборна боротьба, він пише, що «мандат заполонив усе, і перед рахунками виборчих шансів, перед обставинами, що так чи інакше могли вплинути на долю виборців, втратило все інше вагу». Передвиборна кампанія відтісняє на другий план усе, що не відповідає її потребам: «Преса заповнилася на цілі місяці виборчими раляціями, препарованими «з погляду моменту», і партійною полемікою з специфічною «виборчою» закраскою. Академічна молодіж мусила взятися за роботу партійних агітаторів. Люди, давно вилучені з суспільносте і поставлені за скобками всяких громадських відносин, виступили в ролі «помічників» ріжних кандидатів і почали їм здобувати «довір'є» виборців. A alguerre comme a alguerre. Всякі звичайні вимоги справедливості, об'єктивності, гуманності, суспільної етики мусять відступити перед вимогами рішучої битви з ворогами: робляться союзи, комбінації, заяви неможливі в інших обставинах, і всякі огляди на наслідки відкладаються «до іншого часу», до «після виборів» [33, с. 151].

Не оминає М. Грушевський і проблеми відносин депутата й виборця, насамперед, з точки зору їх взаємної відповідальності. Він позитивно ставиться до того, що «правове звичаєве право» депутатів вимагає від них уваги до конкретних потреб кожного громадянина, з якими вони звертаються. Проте існує певна межа, якої не можна переходити, особливо тоді, коли в такій ситуації опиняється «опозиційний депутат, змушений жертвувати своїми поглядами заради виконання «побутових» наказів своїх виборців: «Коли виборці хочуть мати правительственного посла, то можуть собі такого вибрати; але щоб опозиційний посол, вибраний під знаком опозиції, вважав своїм обов'язком вести правительственну політику, аби здобувати субвенції для краєвих товариств, чи бути добрим ходаком в ріжних поручениях, які дають йому «з краю?» Якби так котрий посол з лівиці російської думи мотивував свій перехід з опозиційної політики на правительственну тим, що йому в ролі правительственного посла наручнійше буде ходити просити за невинно арештованих, або за ріжних засланих?».

На початку минулого століття М. Грушевський пророче висунув ідеї, які цілком відповідають нинішній суспільній атмосфері. В руках нашого покоління, - писав він тоді, - національне відродження нашого народу, ось чому політична боротьба, яка «захоплює все ширші круги, все ширші маси», мусить бути «чесною, принциповою й характерною», нехай вона «гарантує і виховує політичне», збільшуючи енергію, розвиваючи духовні, культурні, організаційні сили народу, котрі «забезпечують йому будучність навіть у найприкріших державних, чи політичних, чи соціальних обставинах».

Підсумовуючи сказане потрібно відмітити, що маючи глибоке історичне коріння, парламентаризм як принцип організації влади та політичний інститут на українських теренах уперше з'являється і реалізує свої повноваження лише наприкінці ХХ ст. Політичною установою його конституювання стала трансформація радянської системи влади, наслідком чого стало проголошення державної незалежності України, а також поява корпоративних груп, кристалізація суспільних та політичних інтересів, поява багатопартійності й ідеологічного плюралізму.

2.2 Основні етапи розвитку парламентаризму в Україні

Останнім часом проблема історичних передумови формування і розвитку парламентаризму в Україні викликає значну зацікавленість. Однак серед дослідників політичної історії України немає одностайності щодо хронології парламентаризму на українських теренах.

Пропоную поділити учених на три групи:

· перші з них витоки українського парламентаризму знаходять ще в сарматсько-скіфській і античній добі;

· другі обмежуються часами Київської Русі;

· треті вважають, що зародження парламентаризму на вітчизняному ґрунті відбувається в добу Козацької республіки.

Проте переважна більшість дослідників початки вітчизняного парламентаризму пов'язують з існуванням двох умов: інститутів народоправства та представницької влади.

Довготривала історія вітчизняного державотворення постійно народжувала інститути влади, які більшою чи меншою мірою виконували представницькі та законодавчі функції.

Проаналізувавши теоретико-методологічні засади й підходи щодо парламентаризму, розглянувши політико-правові чинники його становлення, а також історичні передумови його формування в Україні, можна дійти таких висновків:

1. Парламентаризм як політичний інститут влади має сталі ознаки, згідно з якими є можливість ті чи інші інституції як минулого, так і сьогодення інтерпретувати чи то як такі, що відповідають формальним критеріям його визначення, чи як такі, що не відповідають цим критеріям;

2. Використовуючи методи історичної реконструкції, порівняльного аналізу та екстраполяції можна встановити, якою мірою певні органи представницької влади, що мали місце в історії України, відповідають визначенню парламентських установ;

3. Представницькі органи влади трансформуються в суто парламентські лише за таких умов:

1) наявності суверенної державності на підвладній їй території;

2) виcокого статусу суспільних груп, які є носіями корпоративних інтересів, і які прагнуть їх захистити та реалізувати через участь у владі;

3) належної правової свідомості та політичної культури, які ґрунтуються на принципах верховенства права, системі поділу влади, автономії інститутів громадянського суспільства.

4. Маючи глибоке історичне коріння, парламентаризм як принцип організації влади та політичний інститут на українських теренах уперше з'являється і реалізує свої повноваження лише наприкінці ХХ ст. Політичною установою його конституювання стала трансформація радянської системи влади, наслідком чого стало проголошення державної незалежності України, а також поява корпоративних груп, кристалізація суспільних та політичних інтересів, поява багатопартійності й ідеологічного плюралізму.

Важливим чинником зародження парламентаризму були зрушення у сфері суспільного життя. Через об'єктивні причини відповідні зрушення спочатку характеризували суспільно-політичний і державний стан частини країн Західної Європи, і тільки з часом процес становлення і розвитку парламентаризму набув значення загальноєвропейської і світової тенденції.

Нерідко парламент як державний інститут по суті штучно вживлювався у механізм владарювання. Звідси виникали проблеми щодо реальності парламентаризму на конкретному національному ґрунті. В інших випадках модель парламенту запозичувалась в умовах утворення нових держав, що також спричиняло виникнення складних ситуацій. Тим самим про світовий парламентаризм кінця XVIII - початку XX ст. можна говорити або як про такий, що виник на власному суспільно-політичному ґрунті, або як про запозичений [33, с. 138].

Саме кінець XVIII - початок XX ст. був періодом широкого становлення парламентаризму, поступового набуття ним рис, які повною мірою притаманні його сучасному станові. Проте слід говорити і про передісторію парламентаризму, смисл якої вже давно є предметом дискусії. Ця дискусія пов'язана з різним трактуванням поняття представницької демократії. Через плутанину, що виникла у зв'язку із зазначеним трактуванням, іноді вживаються поняття «античний парламентаризм» або «середньовічні парламенти». Ці і подібні поняття можуть бути сприйняті умовно і лише як такі, що позначають наявність за відповідних часів елементів виборного представницького начала у державному управлінні [31, с. 232-246].

Виборне представництво «народу» через державні органи було вперше більш-менш масштабно здійснене за часів станово-представницької феодальної монархії. Саме ці часи треба вважати реальною передісторією світового парламентаризму. Однак історія української державності з об'єктивних причин не знала періоду станово-представницької монархії. Водночас історичні джерела містять багато свідчень про те, що виборний, і тому представницький характер мали деякі з козацьких рад часів існування Запорізької Січі і державного утворення, відомого як Гетьманщина (XVII-XVIII ст.). Відповідний період треба вважати періодом передісторії парламентаризму в Україні [10, с. 211].

Початки історії парламентаризму в Україні можна певною мірою пов'язувати з другою половиною XIX ст. Саме тоді розпочався процес (формування ідеології парламентаризму на українських теренах. Тоді ж були утворені чи не перші офіційні представницькі інституції крайові сейми Галичини і Буковини. Однак необхідно враховувати, що ці сейми були інституціями не України, а іноземної держави. Про безпосередній початок історії парламентаризму в Україні слід говорити у зв'язку з власне українським державотворенням. Започаткування практики парламентаризму відобразило утворення і діяльність установ представницького характеру, котрі у період визвольних змагань 1917-1920 р. здійснювали певні державно-владні функції. Чи не найвідомішою з таких установ була Українська Центральна Рада [10, с. 347].

Проте ні Українська Центральна Рада, ні інші установи представницького характеру періоду визвольних змагань не були «класичними» парламентами, адже відповідне політичне представництво не мало традиційного для парламентів засобу вираження через прямі вибори. Звичайно відповідні вибори мали непрямий і так званий корпоративний (куріальний) характер. Тому згадані установи можна вважати установами територіально-корпоративного політичного представництва.

До практичного втілення ідеології парламентаризму на українських теренах можна віднести «конструювання» так званих передпарламентів і парламентів на рівні конституційних проектів і конституційних за призначенням актів, оприлюднених чи введених в дію у період визвольних змагань. Зміст цих проектів і актів засвідчував намір побудувати організацію і діяльність відповідних представницьких установ і органів на засадах, притаманних тогочасному парламентаризму. Водночас він підтверджував той факт, що державно-правовий розвиток України відбувався у річищі прогресивної теорії і практики парламентаризму [31, с. 232-246].

Однак з відомих причин цей розвиток не набув свого завершення, хоча сформував певні тенденції, котрі врешті-решт знайшли вияв у змісті сучасного парламентського процесу. Саме такий висновок можна зробити, порівнявши конституційні проекти періоду визвольних змагань з конституційною нормотворчістю 90-х років. Відповідна порівненість підтверджує наступність в оцінці явища парламентаризму в Україні, зв'язок між його історією і сьогоденням.

Такий зв'язок з припущенням можна простежувати і на прикладі організації представницьких органів державної влади, що існували в Україні за радянських часів. Відомо, що В. Ленін не сприймав ідею поділу влади, що також означало його неприйняття концептуальних засад парламентаризму. З іншого боку, він визнавав соціальну цінність політичного представництва через обрані народом органи влади. В цьому аспекті можна говорити про певну порівненість представницьких органів державної влади за радянських часів з парламентами, про їх зв'язок у контексті історії парламентаризму в Україні [37, с. 25-31].

Подібний зв'язок по суті визнавався і В. Леніним. Протиставляючи ради «буржуазним парламентам», він порівнював їх і знаходив певні взаємосполучення. Більше того, іноді прямо говорив про можливості сполучення «вигод парламентаризму» з очевидними для нього перевагами радянської влади. Характерно, що у «Короткому курсі історії ВКП(б)» у непрямій формі визнавалася «соціалістична перспектива» парламентаризму. Його автори вважали, що до відомих «Квітневих тез» марксистські теоретики сприймали парламентарну (парламентську) республіку як найкращу політичну форму переходу до соціалізму [37, с. 25-31].

Практика представницьких органів державної влади радянської доби, насамперед найвищої ланки системи цих органів, об'єктивно була продовженням світової історії політичного представництва народу через обрані органи влади. Згадувана практика еволюціонувала від несприйняття, відторгнення парламентаризму як політико-правової ідеології і юридичної теорії, до фактичного запозичення певних його засад на рівні організації вищого представницького органу державної влади.

Становлення сучасної Верховної Ради України як парламенту відбулось значною мірою шляхом еволюції її попередниці, що існувала за радянських часів. Знаменно, що Україна є єдиною так званою пострадянською країною, де за парламентом збереглася назва, яку мав за минулих часів «найвищий орган державної влади». Зазначена еволюція спричинила як позитивні, так і негативні наслідки у розвитку сучасного парламентаризму в Україні. Особливості цього розвитку були зумовлені не тільки наступництвом відносно парламентаризму часів визвольних змагань 1917-1920 рр., а й змістовими зв'язками з відповідною практикою радянської доби. Тому цю практику треба досліджувати в контексті історії вітчизняного парламентаризму, пам'ятаючи про концептуальні відмінності між радянською моделлю державного владарювання і реальним парламентаризмом.

3. Верховна Рада України в контексті політичного реформування суспільства

Оскільки поняття «державна влада» - структурний елемент більш широкого - «політична система», то аналіз проблеми цілком закономірно розглядати в контексті цього ключового поняття. Політична система як категорія окреслює ті аспекти політичного життя суспільства, які носять насамперед інституційний характер, а політику визначають як владний процес. Цим самим зазначена категорія відрізняється від близької за змістом, але іншої категорії - «політичне життя».

Політична система відіграє роль регулятора впорядкованості політичного життя суспільства, як з функціонального, так і структурного боку. Упродовж існування незалежної української держави питання розмежування владних повноважень між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади, а також між владними структурами різних рівнів виступає ключовою проблемою становлення й розвитку політичної системи України.

Необхідно зазначити, що чітке дотримування меж компетенції, неухильне виконання повноважень та реалізація функцій створюють передумови того, що: а) міжвладні конфлікти в державі повинні трансформуватися в цивілізований діалог між її головними гілками, під час якого суперечності, що виникають між ними, будуть розв'язуватись або ж рішенням незалежного судочинства, або ж через референдум, як це заведено в більшості демократичних країн світу; б) попри те, що в Україні на сьогодні діє парламентсько-президентська форма правління, статус Верховної Ради як парламентської установи підвищується, хоч конституційним шляхом та ухваленням відповідних конституційних змін, що мали місце ще до прийняття чинної Конституції та відповідних законів, було уточнено сферу компетенції повноважень і функцій єдиного органу законодавчої влади в Україні; в) з метою нейтралізації конфліктогенних чинників у відносинах гілок державної влади в Україні необхідно посилити роль і відповідальність парламенту за якість і оперативність законодавчого процесу в державі.

Аналіз показує, що Верховна Рада як інститут законодавчої та представницької влади за вісімнадцять років незалежності України пройшла значний еволюційний шлях: від фактичного домінування в системі влади до її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Проте з ряду причин, і насамперед: економічних - складність, повільність і суперечливість реформ; соціальних - масове зубожіння населення; політичних - відсутність впливових партій, здатних взяти відповідальність за стан справ у країні; інституційно-правових - незавершеність судово-правової та адміністративної реформ тощо, парламент нерідко змушений виступати не стільки як орган законодавчої влади, скільки як політичний інститут, який концентрує в собі різноспрямовані, а часом й антагоністичні суспільні інтереси, що назовні виступають у вигляді протиріччя самого парламенту. Одним із напрямків оптимізації його діяльності може стати здійснення парламентської реформи як складової політичної реформи суспільства.

У системі розподілу влади обов'язковою складовою є законодавчий орган, який з додержанням спеціальної процедури приймає найважливіші юридичні акти, що мають вищу юридичну силу, - закони (звідси й назва - законодавча влада). Загальна традиційна назва таких органів - парламент.

Головним завданням парламенту будь-якої країни є створення і вдосконалення законів. Законодавча влада затверджує бюджет (тобто прибутки і видатки держави), контролює його виконання, має право контролю за діяльністю уряду. Характерними рисами діяльності парламентів є те, що вони формуються шляхом виборів, працюють на постійній основі на протязі певного визначеного законом часу. Свої рішення парламенти приймають колегіально, шляхом голосування.

Законодавча влада - це гілка державної влади, функцією якої є законотворча діяльність. Згідно розділу IV конституції України - єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада. Лише вона може виступати від імені народу [7, ст. ст. 75-101].

Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються пропорційним способом на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі. Вони не можуть бути на державній службі або мати інший представницький мандат. Їм гарантовано депутатську недоторканність. Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України.

Верховна Рада України працює сесійно. Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Вона збирається на першу сесію не пізніше, ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів. Перше засідання Верховної Ради України відкриває найстарший депутат. Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року. Позачергові сесії Верховної Ради, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів України.

Верховна Рада обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та може відкликати їх.

Організацію роботи парламенту визначає спеціальний Закон - регламент Верховної Ради України.

Верховна Рада працює сесійно. Це означає, що двічі на рік депутати збираються в Києві і беруть участь у розробці законів, розв'язанні актуальних питань. Сесія триває кілька місяців, а в разі запровадженій військового чи надзвичайного стану в Україні автоматично збирається через два дні і виконує свої функції безперервно протягом усього часу цього стану.

Під час сесій відбуваються пленарні засідання - тобто засідання за участю всіх депутатів. Проходять також засідання комітетів Верховної Ради. На засіданнях комітетів провадять попереднє обговорення проектів законів, а на пленарних засіданнях депутати остаточно обговорюють і приймають закони, призначають або обирають відповідних посадових осіб.

Верховна Рада вирішує найважливіші питання життя країни від імені народу, тому згідно з Конституцією засідання Верховної Ради відбуваються відкрито. На них можуть бути присутні не тільки депутати, а й журналісти, представники громадськості. В окремих випадках (якщо вирішують питання, пов'язані з державною таємницею, національною безпекою тощо) за рішенням Верховної Ради може бути проведене закрите засідання. Рішення Верховної Ради приймають на засіданнях сесії голосуванням депутатів. Кожний депутат має голосувати особисто. Ця норма Конституції повинна завадити голосуванню за інших депутатів, свідками чого не раз були жителі України останніми роками.

Верховна Рада України затверджує перелік комітетів Верховної Ради України, обирає голів цих комітетів.

Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України.

Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.

Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.

Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання. Повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені в останні шість місяців строку повноважень Президента України.

Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією.

Прийняття Законів є вищою формою прояву державної Влади. Передбачено особливий порядок прийняття законів України.

Верховна Рада має право внести зміни до Конституції України, визначити Всеукраїнський референдум про зміну території України. Найважливішим завданням Верховної Ради є прийняття законів нашої країни. Саме законами визначаються норми життя України - права, свободи і обов'язки людини, питання громадянства, національні і мовні питання, загальні засади зовнішньополітичної діяльності, місцевого самоврядування, судоустрою, кримінального, цивільного і адміністративного законодавства. Закони України визначають порядок охорони кордону, територіальний устрій України, організацію і порядок діяльності Верховної Ради, статус народних депутатів.

Тільки Верховна Рада може впроваджувати податки, визначати порядок направлення українських військових підрозділів до інших країн чи, навпаки, перебування іноземних військ на території України Згідно із законами України встановлюють військові і спеціальні звання (дипломатів, прокурорів, державних службовців тощо), державні нагороди, оголошують амністію, запроваджують державні символи.

Крім законодавчих, Верховна Рада виконує й інші важливі функції, зокрема визначає основні засади внутрішньої і зовнішньої політики України, призначає вибори Президента, затверджує чисельність і структуру Збройних Сил, дає згоду на обов'язковість для України міжнародних угод (ратифікація) чи анулює їх (цю дію називають денонсацією).

Особливу увагу в Конституції приділено прийняттю державного бюджету України. Бюджет - це документ, в якому визначено всі прибутки і видатки держави на рік. Від нього залежать стан господарства і рівень життя кожного громадянина країни. Державний бюджет України Верховна Рада затверджує щорічно. Готує бюджет Кабінет міністрів, він звітує перед Верховною Радою про його виконання. Для контролю за виконанням бюджету створено спеціальний орган - Рахункову палату.

Важливим завданням, покладеним на парламент України, є участь у формуванні судової влади - призначення третини суддів Конституційного Суду, обрання інших суддів безстроково.

Також до повноважень Верховної Ради належить:

1) формування Кабінету міністрів, шляхом призначення, за поданням Президента, Прем'єр-міністра, міністрів;

2) призначення на посади та звільнення з посад Голови і та інших членів Рахункової палати;

3) призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні;

4) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;

5) призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

6) Призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України;

7) схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

8) надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України;

9) надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;

10) дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

11) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;

12) призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування;

13) затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;

14) надання у встановлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України.

Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Для реалізації широкого кола повноважень Верховної Ради потрібно чітко організовувати її роботу.

3.2 Політико-правові засади парламентської реформи

В Україні існує важливий комплекс проблем пов'язаних із здійсненням і реалізацією парламентської реформи, яку необхідно розглядати, насамперед, як трансформацію елементів системи та характер їх взаємодії, тобто йдеться про систему політико-владних інститутів держави, що змінюються. Парламентську реформу слід розглядати, передусім, як визначення шляхом уточнення статусу парламенту в системі органів влади, механізмів його формування, сфери компетенції, повноважень і функцій, а також внутрішньої структури.

Як показує аналіз відповідної літератури, таких елементів парламентської системи декілька, але найголовніші серед них: а) удосконалення правового механізму координуючої взаємодії головних центрів та інститутів влади - парламенту і президента, парламенту і уряду, парламенту і органів судової влади, включно з Конституційним Судом; б) подальше вдосконалення структури парламенту, діяльності комітетів та інших парламентських і допоміжних органів, порядку їх роботи та відповідальності. [2, с. 28-32]

На першому етапі парламентської реформи необхідне створення необхідних і достатніх передумов для структурування Верховної Ради України на засадах парламентської більшості й опозиційної меншості.

Другим етапом має стати оптимізація взаємодії гілок влади завдяки уточненню компетенції, функцій і повноважень Верховної Ради. Тут необхідно підняти громадський престиж і авторитет українського парламенту, зміцнити принцип поділу влади як гарантії руху України шляхом демократичного розвитку.

Третій етап реформи - вдосконалення функціонування політичної системи як результату здійснення комплексної політичної реформи інститутів влади. Ці структурно-функціональні зміни повинні бути закріплені в Конституції України, що створить об'єктивні та суб'єктивні передумови переходу України до парламентської форми правління. Розв'язання цих проблем може стати актуальним лише тоді, коли буде остаточно завершено перехідний період у становленні політичної системи суспільства, а також за умов економічного зростання та соціальної стабільності в суспільстві.

Розпочинати парламентську реформу необхідно не згори, коли дискусія точиться з приводу обсягу повноважень і функцій або кількості влади, необхідної тій чи іншій гілці, а знизу або навіть зсередини, тобто з внутрішньої трансформації інститутів влади, що мають залишатись у конституційному полі держави.

Відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. до основного закону країни внесено ряд принципових поправок, завдяки яким:

– подовжується строк повноважень Верховної Ради України, який відтепер становитиме не чотири, а п'ять років;

– конкретизуються вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими оплачуваними посадами, іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю, перебуванням у складі керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку;

– змінюється структура парламенту, в якому за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій протягом місяця має бути сформована коаліція депутатських фракцій у складі більшості народних депутатів від конституційного складу законодавчого органу; права коаліції може отримати депутатська фракція, до складу якої входитиме більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України;

– змінюється порядок формування уряду, склад якого формуватиметься шляхом внесення коаліцією депутатських фракцій пропозиції Президенту щодо кандидатури прем'єр-міністра, а також щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України;

– розв'язується проблема багаторазового застосування Президентом права вето щодо прийнятих парламентом законів, оскільки тепер у разі якщо глава держави не підпише закон, прийнятий під час повторного розгляду не менш як двома третинами голосів народних депутатів, він невідкладно офіційно має буде оприлюдненим Головою Верховної Ради України і опублікованим за його підписом;

– розширюються повноваження Рахункової палати, яка здійснюватиме контроль від імені Верховної Ради України як за надходженням коштів до Державного бюджету України, так і за їх використанням. [23, с. 208]

Однак, основною метою політичної реформи є перерозподіл повноважень між главою держави, парламентом і урядом, що, на думку архітекторів реформи, дозволить запровадити дієву систему стримувань і противаг, та збалансувати обсяг повноважень, закріплених відповідно за Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. За концепцією реформи саме ці зміни в Конституції мають привести до переходу до принципово нової для України політичної системи - парламентсько-президентської. Проте, родимки складної й надто суперечливої історії питання і процесу політичної реформи даються взнаки.

На думку багатьох експертів жодної з цілей політичної реформи в її теперішній редакції не буде досягнуто. По-перше, через безсистемність запропонованих змін, які об'єктивно стали заручниками мінливої політичної доцільності і, на нашу думку, жодного разу не замислювалися з огляду на перспективи розвитку Української держави, її майбутнє.

Про ціннісне підґрунтя реформи годі й говорити. «Демократія без демократів» - так в середині 90-х експерти охарактеризували політичний режим, що склався в багатьох пострадянських державах після падіння комунізму. На час творення політичної реформи це було актуальним й для України. По-друге, через відсутність необхідних законів (або їх нових редакцій), які б конкретизували відповідні конституційні положення або забезпечували ефективність парламентського контролю у сфері виконавчої влади. По-третє, через те, що Закон України «Про внесення змін до Конституції України» так і залишив неврегульованими ряд проблем, які могли б бути розв'язані за допомогою поправок до основного закону. До таких проблемних сфер відносять: адміністративно-територіальний устрій держави, місцеве самоврядування та систему органів виконавчої влади на місцях, місцеві державні адміністрації, особливо на рівні області, процедурні питання, зокрема в частині удосконалення порядку усунення Президента України з поста в разі імпічменту. [12, с. 7]

Цікаво, що перехід до парламентсько-президентської системи в Україні реанімує досить давню теоретичну дискусію між прихильниками президентства й парламентаризму, яку в 1989 р. зініціював американський політолог Хуан Лінц, виступивши з доповіддю «Небезпеки президентства» на конференції присвяченій латиноамериканським дослідженням. На думку політолога основна відмінність між президентською і парламентською системами полягає в тому, що парламентаризм надає політичному процесу певної гнучкості, тоді як системі президентського правління притаманна жорсткість. Лінц стверджував, що хоча президентська форма правління є більш передбачуваною, такі несподівані події як смерть президента або серйозні помилки, допущені ним під тиском неочікуваних обставин, можуть зробити владу президента менш передбачуваною та навіть слабкою, ніж влада прем'єр-міністра. Більше того, зміна прем'єр-міністра не завжди веде до кризи влади. Лінц переконував опонентів, що це особливо важливо в періоди переходу від одного режиму до іншого та за необхідності консолідації влади, коли жорсткі положення президентської конституції поступаються перспективі компромісу, пропонованій парламентаризмом.

Пізніше, відповідаючи на ряд критичних зауважень, щодо висновків свого дослідження, Лінц підкреслив, що він ніколи не стверджував, що будь-яка парламентська система ipso facto здатна краще забезпечити демократичну стабільність і приймати кращі політичні рішення, ніж будь-яка президентська, оскільки в сучасному світі існують недосконалі форми обох цих типів правління. На думку Лінца, очевидною є лише тенденція в тому, що парламентаризм пропонує більш гнучку основу для створення й зміцнення демократії. Проте, наголошує Лінц, в будь-якому разі всі, навіть найкращі режими, мають спиратися на підтримку суспільства в цілому: його основних сил, груп та інституцій. Вони ґрунтуються на суспільному консенсусі щодо законності влади та залежать від здатності їх лідерів управляти, не переходячи меж своїх повноважень. [27, с. 98-104]

3.3 Політичні аспекти депутатської етики та парламентської культури

Названі проблеми потребують негайного вирішення без зайвих витрат і гострих політичних дебатів, серед яких і проблема статусу народного депутата і парламентської культури в цілому. Це важливі складові й парламентської реформи, адже неможливо успішно її здійснювати, не підвищуючи рівня парламентської культури і депутатської етики. Між цими поняттями - прямий і безпосередній зв'язок, а тому логічно розглядати їх як характеристику парламентської діяльності, що здійснюється водночас кожним депутатом окремо і колегіально - усім парламентом.

Парламент - це своєрідний «колективний організм», де особисте часто губиться в тіні «колективної волі і розуму», адже його рішення ухвалюються на підставі більшості - конституційної чи кваліфікованої. І це тому, що парламент - зібрання політиків, з яскраво загостреними рисами індивідуалізму, тобто кожному з них притаманні лідерські якості. Депутат - це особа, уповноважена виборцями для представництва їх волі та інтересів у законодавчому органі влади, яке він здійснює колективно та в межах законодавчо визначених повноважень. Незалежно від характеру представництва, статус і діяльність депутата унормовані законом. [8] Однак депутат - це й виразник інтересів певних соціальних і регіонально-територіальних груп, політичних партій, між якими точиться політична боротьба. Аби протистояння не виходило за цивілізовані рамки, існують загальновизнані правила політичної поведінки, сформульовані у вигляді конституційних норм і норм правознавства, що регулюють статус народного депутата: професійних кодексів парламентаріїв, які визначають правила депутатської етики, загальні норми та принципи моралі, визнані як еталон взаємин між людьми в даній культурній системі. [11, с. 4]

Отже, сукупність правових норм і кодексів парламентської діяльності, з одного боку, ціннісних орієнтирів і стереотипів моралі, взятих за культурну модель соціуму, - з іншого становить зміст такого поняття як парламентська культура.

Як соціальне явище, вона невід'ємна від правової та політичної культури суспільства, які, у свою чергу, є наслідком функціонування й розвитку суспільно-політичної системи даного соціуму. Натомість морально-етичний бік культури визначається дещо іншими, більш глибинними процесами й детермінаціями.

Таким чином можна зробити такі висновки:

По-перше, парламентська культура - це підсистема політичної, правової та моральної культури соціуму, рівень якої детермінований умовами соціально-економічного розвитку, а тому може виступати як у вигляді консолідуючого, так і конфронтуючого чинника політичної сфери суспільства й держави.

По-друге, політичні, правові та морально-етичні аспекти парламентської культури перебувають у тісній взаємодії, але характер їх впливу на мотиви й поведінку депутата є різним. Домінування політично конфронтуючих ідей і принципів над правовими й етичними нормами та цінностями - причина неадекватної поведінки депутата щодо його статусу, функцій і повноважень.

По-трете, аналіз дискусії навколо проблеми депутатського імунітету показав, що його слід розглядати не як особистий, а суспільно-правовий привілей, зумовлений статусом народного депутата і необхідний для ефективного виконання ним депутатських повноважень. Перехід від абсолютного імунітету до відносного має відбуватись у процесі реформування політико-правової системи країни, відповідно до принципів верховенства права та незалежного судочинства.

По-четверте, попри ріст інтелектуально-професійного рівня депутатського корпусу українського парламенту, істотних зрушень у напрямку оздоровлення його моральної атмосфери ще не відбулося. Доказом цього є не лише перманентні кризи у відносинах депутатських фракцій, а й порушення законності щодо суміщення посад та участі в підприємницькій діяльності, що суперечить статусу народного депутата.

По-п яте, проблема компетенції, функцій та повноважень парламенту як політичного інституту і як органу влади є частиною проблеми політичної ситуації, яка характеризується гострим протистоянням гілок влади - виконавчої та законодавчої - в нашій державі.

По-шосте, гостре політичне протистояння породжує різні моделі, шляхи і концепції реформування як політичної системи в цілому, так і її окремих інститутів, зокрема і таких, як Верховна Рада України. На думку дослідника, реформування парламенту має здійснюватися не в напрямку перерозподілу компетенції і повноважень між гілками влади, що лише загострює безплідне політичне протистояння між ними та в суспільстві загалом, а в напрямку уточнення функцій, повноважень і предметів відання кожної з гілок влади.

По-сьоме, суттєвий резерв поліпшення політичного іміджу й авторитету Верховної Ради в суспільстві становить увесь комплекс політичних і морально-етичних аспектів діяльності народних депутатів, які визначають зміст і рівень парламентської культури. Аналіз показав, що на сьогодні цей рівень неадекватний вимогам трансформаційного періоду розвитку суспільства до законодавчого органу влади.

Висновки

Вивчивши та систематизувавши механізм становлення парламентаризму в Україні, автор приходить до таких висновків:

По-перше, Україна після тривалого перебування в межах Радянського Союзу, де функціонувала централізована форма правління на сучасному етапі має шанс розвинути і затвердити демократичні інституції.

По-друге, тема розподілу влади та її відповідальності є, мабуть, найголовнішою нині в нашій країні. Тому непрості питання, що виникли у процесі роботи, можна поділити на кілька груп.

Особливості становлення українського парламентаризму. До першої групи належать загальнотеоретичні питання: що таке парламентаризм, його соціальне призначення, відмінності між такими близькими поняттями, як парламентська форма, парламентська демократія. До другої групи належать питання, які стосуються парламентаризму в Україні. Вони пов'язані з проблемою формування демократичних інститутів, історичної обумовленості їх появи в Україні, зіставлення західних традицій і вітчизняних інституцій, можливості проведення прямих паралелей з минулим та входження парламентаризму в нову політичну систему.

Відповіді на зазначені питання дають змогу прогнозувати можливий розвиток демократії в Україні, напрям цього розвитку, особливості форм, яких вона набуде в нашій країні. З огляду на це можна простежити, як змінюється роль парламентських інститутів, парламентської демократії, наскільки вона пов'язана з існуючою сьогодні тенденцією до зосередження реального управління в руках виконавчої влади, посиленням авторитарних методів управління, відчуженням людей від державної влади, з формалізацією публічної політики, девальвацією виборчих начал. У зв'язку з цим спробуємо проаналізувати сутність парламентаризму, його соціальне призначення та умови розвитку в Україні. Оскільки наша країна декларує відданість демократичним цінностям і підтримку розвитку парламентаризму, то маємо можливість детально розглянути розвиток парламентських процесів у державі.