"Учредительные выборы" в контексте российской трансформации

2

Реферат по политологии

На тему: “УЧРЕДИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ” В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ

Введение

1. “Учредительные выборы”: переход к демократии?

2. Российские выборы: первые десять лет

2.1 Рождение электоральной политики (1989-1991)

2.2 Возвращение электоральной политики (1993)

2.3 Пределы электоральной политики (1995-1996)

3. Выборы в России: свободные и справедливые?

Литература

Введение

Нет нужды доказывать центральное значение института выборов в современных демократиях. Именно регулярная сменяемость власти в результате всеобщих свободных и справедливых конкурентных выборов является одним из тех минимальных критериев, которые отделяют демократические режимы от недемократических. Теоретики демократизации определяют в качестве центрального этапа перехода к демократии “учредительные выборы” (O'Donnell and Schmitter, 1986; Huntington, 1991), т.е. первый цикл свободных выборов, происходящих после отказа от авторитарного режима (применительно к постсоветской России в качестве “учредительных” следует рассматривать парламентские выборы 1993 и 1995 гг. и президентские выборы 1996 г.). В процессе переходов, в том числе и в посткоммунистических странах Восточной Европы, “учредительные выборы” играют троякую роль: 1) институциональную - они устанавливают систему политических институтов, в рамках которой развивается электоральная конкуренция; 2) бихевиоральную - они формируют “меню” предпочтений и паттерны поведения избирателей и определяют тем самым контуры новой партийной системы; 3) трансформационную - они создают основу легитимации новых политических режимов и существенно ограничивают возможности возврата к старым и/или перехода к новым недемократическим формам правления.

В контексте российской трансформации 80-90-х годов все три указанных аспекта “учредительных выборов” - институциональный, бихевиоральный и трансформационный - носят весьма противоречивый характер. С одной стороны, в период 1989-1996 гг. Россия [c.13] пережила восемь конкурентных общенациональных выборов и три общенациональных референдума, не считая региональных и местных выборов. Парламентские и президентские выборы стали проходить в сроки, отведенные Конституцией, и неоднократные попытки их переноса или отмены потерпели крах. Несмотря на высокую (даже по меркам “новых демократий”) неустойчивость массового электорального поведения, начали определяться контуры партийной системы, пока еще отличающейся весьма высоким уровнем фрагментации. Устойчивый характер приобретает и российская избирательная система, а вместе с ней - и другие элементы институционального дизайна. Но главное - выборы в России стали основным механизмом политической конкуренции, исключение (или ограничение) которого было бы возможно лишь ценой смены политического режима в России в целом.

С другой стороны, выборы в России пока еще не стали механизмом смены власти. Ни разу по итогам выборов в стране не происходила смена правительства или Президента страны. Ни разу смена политического курса правительства или отдельных его аспектов не была связана с демократической подотчетностью. Ни разу выборы, даже будучи свободными в плане доступа к участию в них избирателей и кандидатов, не являлись справедливыми в плане равных условий предвыборной борьбы. Наконец, несмотря на обилие выборов различных органов власти, в стране не были созданы институциональные гарантии, исключающие срыв выборов или отмену их результатов в случае поражения правящей группировки. Судьба выборов в России (как конкретного голосования, так и института выборов в целом) все еще зависит от соотношения сил между борющимися сторонами, и их перспективы связаны, прежде всего, с итогами предстоящего стране электорального цикла 1999-2000 гг.

Эта противоречивость выборов как института и практики российской политики связана, прежде всего, с характеристиками самого процесса трансформации - с переходом России от коммунистического правления (неконкурентный однопартийный режим) к гибридному режиму, сочетающему в себе черты либеральных демократий и ряда недемократических режимов (Sakwa, 1997; Цыганков, 1997; Гельман, 1998). Введение института выборов и формирование российской избирательной системы, хотя и сыграли ключевую роль в возникновении политической конкуренции и актуализации массового политического участия в России, включая развитие новых политических партий, но сами по себе не могли создать условия для того, чтобы, говоря словами известных политологов X. Линца и А. Степана, демократия оставалась бы “единственной игрой” (Linz and Stepan, 1996). Поскольку правила этой “игры” предусматривают утрату [c.14] властных полномочий проигравшими на выборах политическими силами, постольку в условиях гибридного режима эта “игра” еще не может стать “единственной”.

Вызовы институту выборов в России создаются не только угрозой победы на них явно антидемократических сил, но и особенностями институционального дизайна - президентской формой правления, основанной на принципе “победитель получает все” (Linz, 1990) и неподотчетностью правительства парламенту в условиях президент-ско-парламентской системы разделения властей (Shugart and Carey, 1992). Стремление правящей группировки в этих условиях исключить не только “горизонтальную”, но и “вертикальную” подотчетность (т.е. подотчетность избирателям) (O'Donnell, 1996, 1998) с помощью административной мобилизации и электоральной коррупции подрывает эффективность массового участия и стимулы к электоральной конкуренции. Цикл “учредительных выборов” 1993-1996 гг. в России демонстрировал немало примеров такого рода. Их закрепление на выборах 1999-2000 гг. могло бы серьезно затормозить процессы демократизации в стране, в то время как успешное преодоление сделало бы электоральную конкуренцию и партийную систему России значительно более устойчивыми.

В чем же причины столь неопределенной роли института выборов в контексте российской трансформации, и какую роль в этом процессе сыграли “учредительные выборы”? Поискам ответов на эти вопросы посвящена настоящая глава. Она состоит из трех частей. В первой анализируется логика становления института выборов в России в контексте трансформации политического режима. Во второй части приведено описание характеристик общенациональных выборов 1989-1996 гг. и их значения для политического развития страны (для удобства здесь избран хронологический порядок изложения материала). В заключение подводятся итоги и намечаются перспективы для дальнейшего анализа.

1. “Учредительные выборы”: переход к демократии?

С одной стороны, Горбачев и его соратники использовали выборы как средство давления на аппарат управления (как КПСС, так и ведомств), с другой - отказ Горбачева пойти на всеобщие выборы в ходе учреждения поста Президента СССР в марте 1990 г. ясно обозначил пределы, до которых реформаторы готовы были считаться с выборами как механизмом демократической подотчетности. Однако избранная Горбачевым стратегия максимизации власти путем маневрирования между радикальными консерваторами и радикальными реформаторами (см.: Согрин, 1994; Гордон; 1995, Мельвиль, 1999) оказалась нереализуемой - ее результатом стал путч августа 1991 г., повлекший за собой крушение прежнего политического режима и распад СССР. [c.16]

Таким образом, российский вариант трансформации периода 1989-1991 гг. можно охарактеризовать не как “пакт”, а, пользуясь классификацией Т. Карл и Ф. Шмиттера, как “навязанный переход” (imposition) - случай силового преодоления сопротивления прежнего режима в результате внутриэлитного конфликта (Karl and Schmitter, 1991: 275). Иначе говоря, в отличие от случая “пакта”, где “учредительные выборы” являются следствием перехода, в случае “навязанного перехода” логика трансформационного процесса носит принципиально иной характер.

Во-первых, в случае “навязанного перехода” внутриэлитный конфликт носит характер “игры с нулевой суммой” и его результатом становится не обусловленный институциональный компромисс различных политических сил, т.е. переход к демократии (Przeworski, 1986: 59), а полное исчезновение одного из участников конфликта в качестве актора. Во-вторых, в случае “навязанного перехода” проведение выборов является не следствием, а скорее, причиной внутриэлитного конфликта. В 1989 г. советский режим пошел на ограниченно конкурентные выборы народных депутатов СССР, чтобы обрести новую легитимность, но выборы имели “опрокидывающий” (stunning) эффект: вместо этого произошло становление радикальной реформистской оппозиции, использовавшей недемократический характер выборов для подрыва легитимности режима (Huntington, 1991: 174-180). В-третьих, наконец, в случае “навязанного перехода” смена режима не сопровождается выборами вообще. Победившие в ходе конфликта августа 1991 г. радикальные реформаторы, хотя и опирались на весьма широкую массовую поддержку, вместе с тем, добившись устранения своих противников по принципу “победитель получает все”, они не нуждались в ее закреплении на поле массовой политики. Не случайно одними из первых шагов нового режима стали отказ от проведения новых выборов на общенациональном и местном уровне и “замораживание” существовавшей на тот период системы органов власти (Linz and Stepan, 1996: 392-394; McFaul, 1995: 226-227).

Итак, на этапе крушения прежнего режима в России институт выборов имел периферийное значение. Этот фактор сыграл немалую роль в неустойчивости нового режима, сложившегося после августа 1991 г. В ходе проведения экономических реформ в 1991-1992 гг. возник конфликт между сторонниками и противниками правительственного курса, весьма быстро переросший в конфликт между “ветвями власти”. Президент России, избранный в июне 1991 г., и Съезд народных депутатов России, избранный в марте 1990 г., действовали в условиях нечеткого разделения властей, усилившегося после предоставления Президенту России большого объема дополнительных полномочий. В ситуации “двойной легитимности” (Linz, 1990) [c.17] эти обстоятельства лишь обостряли конфликт (Шевченко, 1999). Обе стороны стремились к максимизации власти и при этом отвергали идею разрешения конфликта на поле электоральной конкуренции. Напротив, орудиями этих акторов в борьбе за свое выживание стали, с одной стороны, харизматическая легитимность Президента и законность действий парламента, с другой (Митрохин, 1994). В конце концов в сентябре 1993 г. происходит новый путч: Президент издает указ о роспуске парламента, в ответ на это следует решение о его импичменте. Предложенная рядом влиятельных российских политиков идея “пакта”, который предусматривал бы проведение одновременных перевыборов и Президента, и парламента, была отвергнута. Итогом конфликта вновь, как и в 1991 г., стал “навязанный переход”: в результате силового противостояния парламент был уничтожен, а Президент России, таким образом, одержал победу в “игре с нулевой суммой” без проведения выборов.

Итак, в октябре 1993 г., после роспуска парламента, Президент оказался перед новой дилеммой - поиском “формулы легитимности” режима (Linz, 1973a) и стремлением к максимизации своей власти. Удовлетворительным решением этой дилеммы стало совмещение “учредительных выборов” нового парламента с проведением референдума по принятию новой Конституции. Этот документ закреплял подчиненный статус парламента и большой объем полномочий Президента - формальная власть Президента, согласно шкале Шугарта - Кэри, составляла 10 баллов из 16 возможных (Shugart and Carey, 1992). Более того, “учредительные выборы”, состоявшиеся в декабре 1993 г., нельзя было назвать полностью свободными по следующим причинам. Во-первых, ряд политиков и партий, выступавших на стороне парламента в конфликте с Президентом, не были допущены к участию в выборах. Во-вторых, попытки ряда партий, участвовавших в выборах, вести активную агитацию против вынесенного на референдум проекта Конституции, пресекались угрозами со стороны властей исключить их из участия в выборах. В-третьих, итоги выборов и референдума по Конституции так и не были опубликованы в полном объеме, что дало основания для утверждений об их фальсификации (Собянин и Суховольский, 1995).

Несмотря на то что “учредительные выборы” 1993 г. служили не средством демократизации, а орудием максимизации власти победителей в конфликте Президента и парламента, их результаты - вновь, как и в 1989 г., хотя и в ином контексте, - имели “опрокидывающий” эффект. Победа на выборах партий, оппозиционных по отношению к правящей группировке, создавала основу для нового конфликта Президента и парламента. Однако принятая на референдуме Конституция отводила оппозиционному парламенту весьма ограниченный объем [c.18] полномочий, и парламентские выборы, таким образом, приобрели характер “второстепенных” (second-order) выборов, тем самым провоцируя логику протестного голосования на них (Шевченко, 1999). Платой за принятие Конституции на референдуме стало, вопреки стремлению организаторов “учредительных выборов” к максимизации собственной власти, формирование оппозиционной нижней палаты парламента. Таким образом, “учредительные выборы” 1993 г. стали своеобразным шагом по “движению к демократии недемократическими средствами” (O'Donnell and Schmitter, 1986: 38).

Состоявшиеся два года спустя, в декабре 1995г., новые парламентские выборы были логическим продолжением выборов 1993 г., и также стали частью процесса “учредительных выборов”. Но эти выборы прошли в иных условиях, которые дают право характеризовать их как свободные: 1) выборы проходили в установленные Конституцией сроки на основе избирательного закона, принятого в результате консенсуса всех заинтересованных акторов; 2) к участию в выборах были допущены практически все партии; 3) партии имели доступ к проведению агитации и не были в пей ограничены, но крайней мере на общенациональном уровне; 4) результаты выборов были полностью опубликованы, признаны всеми политическими силами и не оспаривались никем. Но из-за подчиненного статуса парламента результаты этих выборов (победа левой оппозиции) вновь, как и в 1993 г., не повлекли за собой, ни формирование нового состава правительства, ни изменение его политическою курса. Это не только обесценивало достижения оппозиционных сил и демонстрировало слабость парламента, но и подрывало значение выборов как механизма подотчетности. Вместе с тем повторное проведение парламентских выборов по сходным правилам и с частичной преемственностью состава их победителей сыграло важную роль в легитимации режима, сложившегося в России после октября 1993 г.

Наконец, президентские выборы 1996г., завершавшие череду “учредительных выборов”, носили критический характер для выживания политического режима. В условиях российского институционального дизайна президентские выборы являлись “игрой с нулевой суммой” - их исход мог привести к полновластию или полной утрате власти либо правящей группировки, либо его противников. Это делало вполне реальной угрозу отмены или переноса выборов. Хотя столь явного отказа от демократических процедур не произошло, но президентские выборы, по словам архитектора российской электоральной реформы В. Шейниса, были “не полностью свободными и полностью несправедливыми” (Шейнис, 1997). Ценой сохранения у власти действующего Президента путем выборов стали:

1) отказ в регистрации ряда кандидатов, способных отнять голоса у кандидата - инкумбента; [c.19]

2) контроль правящей группировки над подавляющим большинством средств массовой информации, которые вели одностороннюю пропаганду в пользу инкумбента:

3) сопровождавшаяся запугиванием, скандалами, подкупом и фальсификациями административная мобилизация избирателей государственным аппаратом, превратившимся в “политическую машину” инкумбента. По мнению некоторых наблюдателей, намерение инкумбента не передавать власть оппозиции в случае своего поражения на выборах привело накануне второго тура голосования к неформальному соглашению правящей группировки и оппозиции об отказе последней от реальной борьбы (Фадин, 1996).

Значение президентских “учредительных выборов” 1996г. для трансформации российского политического режима, таким образом, оказалось прямо противоположным парламентским “учредительным выборам” 1993 г. По сути, они продемонстрировали подрыв демократии демократическими средствами - если под демократией понимать электоральную конкуренцию на основе всеобщего политического участия (Dahl, 1971), а под демократическими средствами - голосование избирателей.

Итак, “учредительные выборы” 1993-1996 гг. стали элементом процесса демократизации, но не привели к демократии даже в ее минималистском “процедурном” понимании. Но можно ли на этом основании говорить о незначительности института выборов в политической жизни России или, напротив, придавать им первостепенное значение? Для ответа на этот вопрос необходимо совершить экскурс в современную электоральную историю страны,

2. Российские выборы: первые десять лет

2.1 Рождение электоральной политики (1989-1991)

26 марта 1989 г. (впервые со времен выборов в Учредительное Собрание в конце 1917 г.) в России состоялись конкурентные выборы общенационального масштаба - выборы на Съезд народных депутатов СССР. Эти выборы нельзя было назвать ни свободными, ни справедливыми. Прежде всего Съезд народных депутатов СССР, провозглашенный в 1988г. высшим органом власти страны, формировался как институт для передачи функций государственного управления от КПСС к представительным органам в условиях монополии правящей партии. Соответственно, условия выборов были призваны, с одной стороны, максимально сохранить контроль КПСС над парламентом, с другой - мобилизовать массовое участие в целях политической легитимации либерализирующегося режима. [c.20]

Из 2250 делегатов Съезда одна треть (750) избиралась не напрямую, а по квотам “общественных организаций” - КПСС и ее сателлитов (молодежных, женских, профессиональных, ветеранских и т.д. организаций). Это должно было обеспечить корпоративное представительство этих групп в обмен на их лояльность режиму. Семьсот пятьдесят депутатов избирались по системе абсолютного большинства в одномандатных территориальных округах с примерно равной численностью избирателей, и еще 750 мандатов были распределены таким же путем по одномандатным округам, охватывавшим территориальные единицы страны - республики, автономии, края и области. Право номинации кандидатов было предоставлено общественным организациям, трудовым коллективам предприятий и учреждений и собраниям избирателей. Более того, включение кандидатов в бюллетень для голосования по округам требовало решения специально созываемых окружных предвыборных собраний, проходивших под контролем местных организаций КПСС.

Однако к этому периоду либерализация советской системы зашла настолько далеко, что массовое участие оказалось неподконтрольно правящей партии, в то время как попытки ограничения конкуренции - недемократический характер выборов и препятствование выдвижению альтернативных (а тем более -оппозиционных) кандидатов - встречали массовое недовольство и порождали протестую мобилизацию. В результате выборы имели “опрокидывающий” эффект: ряд официальных кандидатов, включая 32 первых секретарей региональных комитетов КПСС, и более 50 кандидатов, баллотировавшихся безальтернативно, потерпели поражение на выборах в одномандатных округах. Более того, КПСС утратила контроль даже на выборах от общественных организаций. Так, в Академии Наук СССР выборщики, недовольные отказом ее руководства включить в список для голосования оппозиционных кандидатов во главе с Нобелевским лауреатом А. Сахаровым, организовали провал на выборах официального списка и добились избрания оппозиционеров на повторных выборах (подробный анализ выборов см.: Весна-89). Хотя в целом большинство Съезда народных депутатов и оказалось послушно руководству КПСС, но сам факт проведения альтернативных выборов и поражение на них части кандидатов КПСС привели к тому, что голосование стало своего рода референдумом по вопросу о доверии существующей политической системе страны (Салмин, 1995). КПСС, инициировавшая этот референдум, хотя и выиграла количественно, но качественно потерпела на нем поражение.

На Съезде народных депутатов сторонники демократической оппозиции оказались в значительном меньшинстве. Созданная ими фракция “Межрегиональная депутатская группа” обладала примерно [c.21] 10% мандатов и была способна мобилизовать еще около 15% депутатов. Вскоре на Съезде оформилась и консервативная оппозиция и лице депутатской группы “Союз” (около 30% депутатов). Такой состав Съезда оставлял руководству КПСС во главе с Горбачевым возможности для маневра, по неспособность оппозиции провести в парламенте свои решения способствовала ее радикализации и провоцировала к поиску иных способов воздействия на власть. Таким “орудием” для демократов стали состоявшиеся в марте 1990 г. выборы республиканских и местных легислатур, на которых они рассчитывали одержать победу. В России высшим органом власти должен был стать Съезд народных депутатов РСФСР, сконструированный по образцу союзного и насчитывавший 1068 депутатов. Однако под давлением демократов власти вынуждены были пойти на отказ от окружных предвыборных собраний и от выделения квот общественным организациям. Депутаты избирались по системе абсолютного большинства в 900 одномандатных территориальных округах и 168 одномандатных национально-территориальных округах.

Выборы 1990 г. на Съезд народных депутатов России, таким образом, проходили как сравнительно свободные и отличались высоким уровнем конкурентности (в среднем 7 кандидатов на мандат). Демократическая оппозиция получила более широкие возможности для мобилизации, в то время как КПСС, ослабленная внутренними конфликтами сторонников Горбачева и его оппонентов “справа” и “слева”, фактически не представляла собой единой политической силы. Созданный демократами по итогам голосования предвыборный блок “Демократическая Россия” и блок консервативной оппозиции “Коммунисты России” получили примерно по 25% мандатов. После ожесточенной борьбы на Съезде народных депутатов Борис Ельцин, выступавший как кандидат “Демократической России”, был избран председателем Верховного Совета с незначительным перевесом. Вслед за этим 12 июня 1990 г. Съезд провозгласил Декларацию о государственном суверенитете России, объявив приоритет российских законов над законами СССР. Таким образом, началась 14-месячная “война законов” - противостояние органов власти СССР и России и их лидеров - Горбачева и Ельцина.

Этот конфликт имел и электоральное измерение, поскольку обе стороны в поисках “формулы легитимности” своих действий стремились заручиться поддержкой масс. В марте 1991 г. по инициативе Горбачева состоялся всесоюзный референдум, на который был вынесен вопрос о сохранении СССР как единого государства. В ответ на этот шаг российский парламент во главе с Ельциным принял решение об одновременном проведении всероссийского референдума об учреждении в России поста Президента, избираемого всеобщим [c.22] голосованием. В этих условиях оба референдума - союзный и российский - фактически стали голосованием по вопросу о доверии инициировавшим их лидерам. Ни одной из сторон не удалось одержать решающую победу на поле массовой политики. За сохранение единого союза высказались около 65% российских избирателей, но в крупных городах этот показатель едва превысил 5096. В свою очередь, за учреждение поста Президента России высказались свыше 65% российских избирателей, но в ряде ее регионов референдум был сорван усилиями местных властей, нелояльных по отношению к политике Ельцина. После серии дебатов Съезд народных депутатов России принял решение о проведении 12 июня 1991 г. первых в российской истории всеобщих президентских выборов.

На пост Президента было выдвинуто шесть кандидатов. Борису Ельцину, поддержанному демократическими партиями и движениями, противостояли четыре кандидата-коммуниста: умеренный консерватор, бывший премьер-министр Николай Рыжков, умеренный реформатор, бывший министр внутренних дел Вадим Бакатин, ортодоксальный реакционер, генерал Альберт Макашов и популист, председатель Кемеровского областного Совета Аман Тулеев, а также лидер Либерально-демократической партии России Владимир Жириновский. Несмотря на значительную конкуренцию, Ельцин, баллотировавшийся в паре с кандидатом в вице-президенты Александром Руцким, победил в первом туре, набрав 57% голосов (о деталях кампании Ельцина см.: Urban, 1992).

Однако последующие события довольно значительно изменили динамику развития электоральной политики в России. После провала попытки государственного переворота в августе 1991 г. деятельность КПСС была приостановлена, а позднее - запрещена. Попытки реформирования государственного устройства СССР зашли в тупик из-за несогласованности позиций входивших в него республик, и в декабре 1991 г. лидеры России, Украины и Беларуси приняли решение о роспуске Советского Союза. В этих условиях неизбежно вставал вопрос о реформировании органов власти России как независимого государства и о проведении новых выборов как на национальном, так и на региональном и местном уровнях. Однако российские лидеры, получив после августа 1991 г. доступ к реальным управленческим позициям, не были намерены подвергать себя угрозе потери властных полномочий в результате возможного поражения на выборах (см.: Собянин, Юрьев и Скоринов, 1991). В результате по инициативе Ельцина осенью 1991 г. Съезд народных депутатов России принял решение о моратории на проведение выборов на период экономических реформ в России.

Ряд наблюдателей позднее оценивали отказ от проведения “учредительных выборов” в 1991 г. как крупнейшую политическую [c.23] ошибку российских лидеров, препятствовавшую демократизации в России (см.: Linz and Stepan, 1996; McFaul, 1995; Шевцова, 1995). Действительно, сохранение в условиях независимого российского государства институтов, сформированных как региональные органы власти однопартийного государства СССР, не только снижало эффективность их деятельности, но и вело к подрыву их легитимности, что стало одной из причин конфликта между Президентом и парламентом России и конституционного кризиса 1992-1993 гг. Отказ от проведения выборов нанес серьезный удар и по развитию партийной системы России. В итоге заявленная цель моратория на выборы - стабилизация политической ситуации в стране на период проведения экономических реформ - так и не была достигнута. Напротив, политический конфликт в ходе реформ обострялся, не находя разрешения на поле электоральной политики. Формирование курса правительства и его реализация оказались неподконтрольны избирателям, а правительство и парламент, не опираясь на массовую поддержку, прибегали в борьбе за свое выживание к недемократическим методам. Таким образом, в отсутствие “учредительных выборов” неопределенность функционирования институтов и акторов российского политического режим? возрастала, не находя демократического выхода. Демократическим решением могли быть только выборы.

2.2 Возвращение электоральной политики (1993)

К концу 1992 г. конфликт между Президентом и парламентом России обострился настолько, что взаимное недоверие исключало сосуществование этих институтов. Съезд народных депутатов опирался на законность своих действий, но не пользовался массовой поддержкой и в значительной мере утратил легитимность. Президент, напротив, стремился к независимости от каких бы то ни было законов, опираясь на свою легитимность, подтвержденную в ходе всеобщих выборов 1991 г. Именно массовая поддержка стала “орудием” Ельцина в борьбе против депутатов. Начиная с декабря 1992 г., Ельцин неоднократно выступал с требованиями проведения всенародного референдума по вопросу о доверии либо Президенту, либо Съезду народных депутатов, отказываясь от всех иных способов разрешения конфликта (в том числе и от идеи одновременных досрочных выборов Президента и парламента). После ожесточенных дебатов и неудачной попытки импичмента Президента, в марте 1993 г. Съезд назначил на 25 апреля 1993 г. референдум по четырем вопросам: о доверии Президенту России, о доверии социально-экономической политике правительства, об отношении к досрочным выборам Президента [c.24] России и об отношении к досрочным выборам Съезда народных депутатов России.

Агитация в ходе референдума проходила в условиях беспрецедентного преобладания президентской стороны в средствах массовой информации. Съезд, в свою очередь, отвечал обвинениями в коррупции в адрес правительства. По итогам голосования явка на референдум составила 64% избирателей. Пятьдесят восемь процентов участвовавших в референдуме избирателей высказались в поддержку Президента России, 52% поддержали политику правительства, 37% высказались за досрочные перевыборы Президента России, и 86% - за досрочные выборы депутатов. Но, поскольку результаты референдума не имели юридической силы, они стали лишь демонстрацией отношения избирателей к участникам конфликта - и не более того. По сути, плебисцитарный механизм не являлся средством разрешения политического конфликта. Будучи лишь субститутом выборов, референдум не создавал условий для представительного правления, основанного на верховенстве права; напротив, массовая поддержка провоцировала Президента России к плебисцитарному господству по типу “делега-тивной демократии” (O'Donnell, 1994), т.е. к единоличному правлению, основанному на принципе arbitrary rule.

Так или иначе, после референдума политическая реформа и проведение учредительных выборов стали неизбежны. Помимо дискуссий о выборе избирательной системы, важнейшие разногласия между Президентом и парламентом касались разделения властей. Ельцин настаивал на проекте конституции с президентско-парламентской формой правления (Shugart and Carey, 1992), в то время как депутаты выступали за премьер-президентскую республику. Проекты конституции были несводимы друг к другу, и принятие согласованного решения в условиях конфликта было нереальным (Ahdieh, 1997; Sharlet, 1993; Шаблинский, 1997).

Попытки обеих сторон конфликта мобилизовать в свою поддержку широкий круг сторонников оказались неудачными. В этих условиях Ельцин решился на государственный переворот: 21 сентября 1993 г. он огласил указ о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета России и о назначении на 12 декабря 1993 г. выборов нового состава парламента. В свою очередь, на следующий день парламент объявил Ельцина низложенным и назначил вице-президента Александра Руцкого исполняющим обязанности Президента.

В стране возникло юридическое и фактическое двоевластие. Ряд политических партий и политиков, в том числе влиятельных региональных лидеров, выступили за “нулевой вариант” - одновременные досрочные перевыборы Президента и парламента. Однако 3 октября, во время демонстрации сторонников парламента, в Москве вспыхнули [c.25] уличные беспорядки. В ночь на 4 октября Ельцин отдал приказ о применении силы по отношению к своим противникам. Резиденция парламента была расстреляна из танковых орудий. В ходе штурма, по официальным данным, погибло 146 человек. Руководители парламента и лидеры оппозиции но главе с Руцким были арестованы, деятельность некоторых оппозиционных партий - приостановлена.

На таком фоне началась кампания по выборам нового парламента. При этом первоначально Ельцин предложил доверить принятие новой Конституции новому составу парламента, нижняя палата которого должна была избираться на выборах 1993 г., а верхняя - формироваться ex officio из числа представителей региональных органов власти. Однако после расстрела парламента Ельцин получил возможность действовать в свободной от институтов среде, и, не будучи скован обязательствами (в том числе - и по отношению к своим политическим сторонникам), он решил вынести проект Конституции на референдум, совместив его проведение с выборами в обе палаты парламента - как нижнюю, Государственную Думу (450 депутатов), так и верхнюю, Совет Федерации (178 депутатов, по 2 от каждого из субъектов Российской Федерации).

Таким образом, “учредительные выборы” 1993 г., в отличие от классической схемы, не являлись плодом согласия различных политических сил - напротив, они проходили по правилам, которые победители смогли навязать побежденным. В силу этого выборы не являлись свободными, поскольку ряд оппозиционных партий и политиков коммунистической и национально-патриотической ориентации не был допущен к участию в них. Так, деятельность Фронта национального спасения (ФНС) была приостановлена, у Российского общенародного союза (РОС) были похищены подписные листы с подписями для выдвижения его кандидатов, список Конституционно-демократической партии (КДП) не был зарегистрирован Центральной избирательной комиссией. В этих условиях леворадикальная Российская коммунистическая рабочая партия (РКРП) выступила за бойкот выборов, а их более умеренные союзники - Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) - хотя и добились снятия, наложенного Ельциным запрета на их деятельность, но вели кампанию весьма вяло (см.: Голосов, 1998), прежде всего из-за угрозы повторного запрета.

В еще большей мере выборы не являлись справедливыми с точки зрения равенства доступа кандидатов к предвыборной борьбе. Государственные средства массовой информации предоставляли минимальные возможности для бесплатных выступлений кандидатов и партий и при этом не ограничивали возможности платной рекламы. Новостные программы ТВ и радио, публикации газет были полны [c.26] скрытой рекламы в пользу двух проправительственных партий - “Выбор России” и (в меньшей степени) Партии российского единства и согласия (ПРЕС) (см.: Mickiewicz and Richter, 1996; Colton and Hough, 1998, chapters 8 and 9). Лидеры этих партий вели кампанию, используя свои ресурсы членов правительства и сотрудников администрации Президента. Точно так же региональные лидеры, большинство из которых баллотировалось в Совет Федерации, использовали свои административные ресурсы для собственного избрания - тем более, что Совет Федерации, в отличие от Думы, должен был работать на непрофессиональной основе. Кроме того, большинство правых партий обладали возможностями привлечения нелегального спонсор-ства - т.н. “черного нала” для финансирования своей кампании (см.: Gel'man, 1998; Treisman, 1998). Наконец, избирательные комиссии всех уровней формировались по распоряжению органов исполнительной власти, обладавших дополнительными возможностями для контроля над ходом кампании (о ходе кампании см. также: Urban, 1994; Wyman et al., 1994; Eentim, 1995; Sakwa, 1995; Colton and Hough, 1998).

Но важнейшей особенностью “учредительных выборов” 1993 г. стало совмещение их проведения с конституционным референдумом. Фактически проект новой Конституции был призван закрепить победу Ельцина и максимизировать его полномочия, в то время как полномочия парламента в проекте были значительно урезаны. Прежде всего парламент был лишен возможности определять состав и курс правительства, и потому учредительные выборы, “учреждавшие” новый режим, не создавали условий для правления парламентского большинства или коалиции. С этой точки зрения, значение выборов было вторичным по отношению к референдуму. Неудивительно, что распределение мест в парламенте не было приоритетной целью для Ельцина, и он отказался от публичной поддержки даже лояльных по отношению к нему партий - прежде всего “Выбора России”, сосредоточив основные усилия на проведении конституционного референдума. Когда некоторые оппозиционные партии выступили с критикой проекта Конституции, Ельцин потребовал от них “не трогать” Конституцию, а первый вице-премьер правительства Шумейко (один из лидеров “Выбора России”) потребовал исключить эти партии из участия в выборах.

Таким образом, референдум по проекту Конституции задавал дополнительное проблемное измерение выборов, фактически связанное с лояльностью новому политическому режиму. Это проблемное измерение “накладывалось” на основное размежевание позиций партий по отношению к экономическим преобразованиям в рамках “лево-правого континуума”. На смену биполярному противостоянию [c.27] Президента и парламента пришла более сложная “многополюсная” расстановка сил, включавшая в себя, помимо правых проправительственных партий (“Выбор России”, ПРЕС) и левых оппозиционеров (КПРФ, АПР), как правую оппозицию режиму в лице блока “Яблоко”, так и ЛДПР во главе с Жириновским. Эта националистическая партия, использовавшая в своей кампании наиболее жестко оппозиционную риторику по отношению к курсу реформ, в ходе выборов, так же, как и пропрезидентские партии, выступала в поддержку проекта Конституции.

Результаты голосования 12 декабря были весьма противоречивы. В выборах и референдуме приняли участие 54% избирателей, при этом в двух регионах России (Татарстан и Чечня) недовольные политикой Центра местные власти организовали бойкот голосования; бойкотировали выборы и левые радикалы. Конституция была принята незначительным большинством голосов; за принятие проекта проголосовали 58% избирателей - почти тот же показатель, что и уровень поддержки Ельцина на референдуме в апреле 1993 г. Результаты выборов в Совет Федерации были предсказуемы - 54% мест в его составе получили чиновники исполнительной власти, главным образом - регионального и местного уровня. Напротив, результаты выборов в Государственную Думу стали сенсацией. Из 13 партий, участвовавших в выборах, 5%-й барьер преодолели 8, и, вопреки ожиданиям большинства наблюдателей, главный проправительственный блок “Выбор России” потерпел относительную неудачу, получив лишь 76 мест из 450, в то время как ЛДПР добилась наибольшей поддержки избирателей при голосовании за партийные списки и смогла сформировать вторую по численности партийную фракцию в парламенте.

Результаты выборов имели как ситуационные, так и долгосрочные последствия для развития политической системы России. Прежде всего вскоре после выборов лидеры “Выбора России”, вице-премьеры Правительства Егор Гайдар и Борис Федоров, а также некоторые другие высокопоставленные чиновники были отправлены в отставку со своих постов, хотя при этом правительственный курс не претерпел значительных изменений. Под сильным нажимом правительства председателем Совета Федерации был избран Шумейко. Однако этот орган, работавший ad hoc и на непрофессиональной основе, не стал значительным институтом в политической системе России.

Начало же работы Государственной Думы продемонстрировало стремление депутатского корпуса к эмансипации и обретению автономного по отношению к исполнительной власти статуса. Председателем Думы с перевесом в один голос был избран представитель умеренно-оппозиционной АПР Иван Рыбкин, вскоре перешедший в лагерь сторонников Ельцина. В целом, несмотря на очевидный неуспех [c.28] лояльных режиму политических партий, благодаря избранию в парламент большого числа независимых депутатов, состав Государственной Думы оказался в большей или меньшей мере подконтролен Президенту и правительству. Во всяком случае, несмотря на две попытки голосования за вотум недоверия правительству (октябрь 1994 и июнь 1995 г.), устойчивое антипрезидентское и/или антиправительственное большинство в парламенте сформировано не было.

Основным механизмом принятия решений в Думе стало создание “временного большинства” - неустойчивых коалиций по поводу конкретных законопроектов (см.: Размустов, 1995; Гельман, 1997). Неустойчивость состава и численности думских фракций способствовали партийной фрагментации и политическому предпринимательству депутатского корпуса, в то время как стимулы к коалиционной политике оказались подорваны. Несмотря на это, именно Государственная Дума стала основным институтом политического представительства. С началом ее работы в России не только сократились масштабы нековенционального политического протеста, но и значительно возросла роль парламентских партий как механизма артикуляции и агрегирования интересов, с одной стороны, и рекрутирования политической элиты - с другой (см.: Митрохин, 1996).

Так или иначе, “учредительные выборы” 1993 г. выполнили часть задач демократизации - была принята новая Конституция, сформированы основы избирательной системы, начал работать профессиональный парламент, избранный на основе межпартийной конкуренции, созданы благоприятные условия для развития партийной системы. Но эти реформы были лишь частичными - они не создавали ни институциональных гарантий регулярности выборов, ни механизмов демократической подотчетности. Более того, результаты выборов Государственной Думы и Совета Федерации и референдума по Конституции не были опубликованы в полном объеме, что дало основания для серьезных обвинений в адрес Центризбиркома в фальсификации итогов голосования, позднее не подтвержденных, но и не опровергнутых (см.: Собянин и Суховольский, 1995). Хотя после двух лет без выборов в 1993г. электоральная политика вернулась на политическую сцену России, но ее влияние на политическую жизнь страны оказалось ограниченным.

2.3 Пределы электоральной политики (1995-1996)

Конституция 1993 г. установила для первого созыва Государственной Думы двухлетний срок полномочий, в отличие от общей нормы о четырехлетнем цикле выборов. Таким образом, в отличие от [c.29] выборов 1993 г. в переходный парламент, проходивших в чрезвычайных обстоятельствах, выборы второго созыва нижней палаты парламента в 1995 г. становились первыми регулярными и полноценными выборами в регулярный и полноценный состав парламента. С этой точки зрения значение кампании 1995 г. как “учредительных выборов” было исключительным для становления института выборов и электоральных практик.

Период 1994-1995 гг. в российской политике был полон дискуссий вокруг проведения вторых парламентских выборов. Дебаты вокруг сохранения/изменения электоральной формулы проходили на фоне попыток ряда политиков из правящей группировки добиться отмены или переноса выборов под предлогом их неблагоприятного влияния на политическую ситуацию в стране и угрозы победы оппозиционных сил. Начало боевых действий в Чечне лишь усилило полемику. Однако эти попытки не имели успеха.

Помимо правовых оснований, согласно которым отказ от выборов был возможен лишь при выходе из конституционных рамок, важную роль играли и политические обстоятельства процесса перехода: 1) уже состоявшийся “запуск” электорального механизма (в том числе как средства разрешения политического конфликта); 2) легитимация парламента как института представительства и согласования интересов различных политических сил общества (см.: Liebert and Cotta, 1990; Olson and Norton, 1996); 3) позиции всех парламентских партий, активно заинтересованных в проведении выборов, прежде всего с целью укрепления своего влияния; 4) last but not least - массовые политические установки значительной части российских избирателей, демонстрировавшие нежелание отказа от демократических форм политического участия (см.: Мельвиль, 1999). В итоге избирательный закон был принят вовремя, и выборы прошли в срок, установленный Конституцией - 17 декабря 1995 г., несмотря на попытки отдельных политических предпринимателей оспорить законность избирательной системы в Конституционном Суде России (см.: Гельман, 1996; Постников, 1996).

Свидетельством повышения значения вторых выборов в политической жизни страны стало не только активное предвыборное политическое предпринимательство, но и “втягивание” в электоральную политику как правительственных кругов, так и радикальной оппозиции. С одной стороны, леворадикальные партии, в 1993 г. призывавшие к бойкоту выборов, под угрозой маргинализации были вынуждены создать несколько избирательных блоков (особых успехов на выборах, впрочем, не добившихся). С другой стороны, Президент и правительство, несмотря на относительную слабость парламента в политической системе страны, вынуждены были искать политическую [c.30] опору своему курсу, что было возможно лишь через завоевание достаточного числа депутатских мандатов па выборах. С этой точки зрения, создание правительственного предвыборного блока “Наш дом - Россия” во главе с премьер-министром Виктором Черномырдиным (хотя и также не принесшее его создателям особых достижений; правительственная партия получила чуть более 10% голосов) свидетельствовало об исчерпании исполнительной властью стратегий сдерживания по отношению к власти законодательной. Иначе говоря, выживание правящей группировки в процессе перехода уже становилось невозможным без поиска ею массовой электоральной поддержки.

В результате впервые после 1912 г. в России прошли перевыборы парламента, проработавшего полный срок легислатуры, в условиях сохранения одной и той же электоральной формулы и избирательного закона, принятого парламентом при согласии всех политических сил общества. В отличие от выборов 1993 г., практически все более или менее заметные и даже совершенно незначительные политические партии и блоки получили возможности выдвижения кандидатов, что способствовало гиперфрагментации: в выборах приняли участие 43 списка партий и блоков. Отдельные попытки исключения оппозиционных партий “Яблоко” и “Держава” из участия в политической конкуренции были пресечены Верховным Судом (о ходе кампании см.: Гельман, 1996; Постников, 1996; Fish, 1997; White, Rose and McAllister, 1997; White, Wyman, and Oates, 1997). Масштабы платной политической рекламы на выборах были ограничены, а ее эффект “смазан” в условиях высокой фрагментации (см.: Urban and GeI'man, 1997: 207).

В значительной мере эти обстоятельства вызвали ограниченный эффект воздействия на голосование “больших денег” и теневого спонсорства в ходе кампании (см.: Гельман, 1996; GeI'man, 1998; Treisman, 1998). Кроме того, хотя проправительственные блоки и кандидаты и использовали в ходе кампании административные ресурсы в свою поддержку, но в условиях открытой и неограниченной конкуренции значение этих ресурсов оказалось также не столь значительным для ведения кампании, по крайней мере на уровне партийных списков. Поэтому результаты голосования в основном отражали распределение политической поддержки избирателями партий и кандидатов. Выборы 1995г., таким образом, оказались одновременно и первыми “нормальными” выборами, относительно свободными и справедливыми, и “критическими” выборами (Голосов, 1998а: 107), которые существенно изменили электоральные предпочтения избирателей и создали новую расстановку политических сил.

С точки зрения процесса трансформации политического режима, эффекты выборов 1995 г. были противоречивы. Хотя факт их Проведения в срок и по закону сам по себе” способствовал [c.31] институционализации электоральной политики в России, но при этом из-за высокой фрагментации и заградительного 5%-го барьера при распределении мест в парламенте создалась значительная диспропорция, и почти половина избирателей, голосовавших за малые партии, оказалась не представленной в парламенте. Однако легитимность Государственной Думы подрывалась не столько недостаточной ее представительностью, сколько ее неэффективностью. Поскольку правительство оставалось по-прежнему не подотчетно парламенту, постольку результаты выборов оказались в значительной мере обесценены. Ответ на вопрос Энтони Кинга “Что решают выборы?” (King, 1981: 293) в случае уже вторых парламентских выборов в России был: “Ничего”.

На практике это означало, что левая оппозиция, получив при распределении мест в Государственной Думе свыше 40% мандатов, не смогла не только сформировать правительство (самостоятельно или в коалиции) или повлиять на его курс, но, напротив, в известной мере оказалась дискредитирована. Левые, добившись контроля над парламентом (пост председателя палаты занял твердый оппозиционер, представитель КПРФ Геннадий Селезнев), не могли проводить в жизнь свой курс, поскольку их политика в парламенте блокировалась Президентом и правительством. Это провоцировало оппозицию на демонстрацию политического радикализма, свидетельством чего стало принятие Государственной Думой в марте 1996 г. не имевшего юридической силы постановления о денонсации соглашений о роспуске Советского Союза, едва не ставшее поводом для нового президентского “автопереворота”. Отсутствие “горизонтальной” подотчетности правительства перед парламентом, таким образом, снижало эффективность и “вертикальной” подотчетности в форме электоральной конкуренции (см.: O'Donnell, 1998).