Властвующие группы: образ деятельности

Государство и работник.

Другой проблемный узел - концентрация власти на постсоциалистических предприятиях и усиление личной зависимости работников. Еще недавно каждый трудовой коллектив был элементом системы, которая включала целый набор партийных, советских, профсоюзных инстанций, обеспечивала номенклатурный патернализм в отношении работников и известный контроль за администрацией. «Суверенизация» хозяйств еще не дала сладких плодов экономической самостоятельности, зато уже привела к «сеньоризации» внутрихозяйственных отношений. К прежним формам зависимости добавились новые, связанные с приватизацией и угрозой безработицы. Как известно, могущество феодального сеньора определялось числом подданных. Именно эта феодальная логика лежит в основе столь нерыночного поведения российского директората, который между снижением доходов (а стало быть и реальной зарплаты) и сокращением живого труда всегда выбирает первое. Формула постсоциалистического производства такова: сохранение «трудового коллектива» в обмен на «директорскую приватизацию».

Развитие частного патроната на постсоциалистических предприятиях, сопряженное с ростом конфликтности в отношениях администрации и работников См. об этом: Дилигенский Г. Приватизация: некоторые социальные и социально-психологические аспекты // МЭиМО. 1995. №5; Холодковский К. Указ. соч., настоятельно требует адекватного правового регулирования и контроля со стороны общества. Государство, тем более «социальное» (см. Конституцию Российской Федерации), не имеет права оставаться безучастным к тому, как складываются отношения между трудом и капиталом, между работниками и менеджментом; публичная власть обязана следить за тем, чтобы игра частных и корпоративных интересов велась по правилам. На «индивидуалистическом» Западе, к примеру, социальный контроль весьма развит и многообразию трудовых конфликтов соответствует разнообразие форм цивилизованного регулирования: разветвленное трудовое законодательство, а часто и специализированная юстиция; институционализированные на различных уровнях переговоры об условиях найма; представительство корпоративных интересов в региональных, национальных и наднациональных (ЕС) социально-экономических советах; согласительные процедуры, институты посредничества и арбитража.

В России, учитывая известные особенности посткоммунистических профсоюзов, особую важность, на мой взгляд, приобретает становление посреднических институтов, в которых государство должно принять самое живое участие. Хороший пример дает Швеция, где действует Управление мировых посредников в Стокгольме и сеть посреднических контор по всей стране. Если стороны не могут договориться, мировой посредник может посоветовать им обратиться в арбитраж. Закон также наделяет правительство правом назначать согласительную комиссию или специального мирового посредника для вмешательства в трудовой спор большого масштаба. Особый интерес для нас, имея в виду федеративный характер нашего государства, представляет опыт американского Национального Агентства посредничества и примирения, в юрисдикции которого находятся трудовые споры в частном секторе, а также те, в которые включены федеральные служащие.

Не менее важен и перспективен вопрос о создании в России паритетных трудовых судов. Паритетная судебная система сыграла значительную историческую роль, способствуя социальной интеграции ряда европейских наций, и по сию пору остается эффективным инструментом улаживания конфликтов. Так, во Франции прюдомальные суды, существующие с начала XIX в., финансируются государством и состоят из равного числа представителей, избираемых от наемных работников и от нанимателей; причем избираться от рабочих и служащих могут только лица наемного труда, а от предпринимателей - только собственники средств производства. Председательствуют стороны поочередно. Каждый суд состоит из двух комиссий: посреднической и судебной. Решение суда имеет для тяжущихся сторон обязательную силу. Особо следует отметить, что не только судьи, но и кандидаты на избрание в состав паритетного суда юридически защищены от увольнений. В России еще во времена Великой реформы готовился закон о промышленных судах, ориентированный именно на французский пример; в 1865 г. законопроект был опубликован, но в действие тогда не вступил. Может быть уже пора?

Государственный контроль.

Вопрос о регулировании трудовых конфликтов подвел нас к более общей, коренной проблеме - проблеме государственного контроля. Отсутствие единой системы госконтроля в России более нетерпимо, и потому формирование такой системы должно стать центральным пунктом политической программы государственно мыслящих реформаторов. Проблема стара, как само государство; для России же государственный контроль - прямо-таки притча во языцех. Можно сколько угодно реорганизовывать Рабкрин, Сенат или, скажем, Контрольное управление администрации Президента, но контроль в современном индустриальном обществе, тем более в такой огромной и сложной стране как Российская Федерация, не будет действенным, пока не станет контролем общегражданским. Государственный контроль, понимаемый и проводимый в последовательно республиканском духе, представляет собой многоуровневую, «эшелонированную» правовую систему, основанную на общественной инициативе: 1) регулярные свободные выборы; 2) контроль представительский (парламентский); 3) судебный контроль; 4) институционализированная правозащитная деятельность; 5) независимый надведомственный контроль; 6) ревизия казенных расходов; 7) федеральный контроль в субъектах Федерации.

После вторых парламентских, президентских и губернаторских выборов будущее важнейшего демократического института в России представляется более определенным.

Парламентский контроль, несмотря на излишний лаконизм Конституции по этому вопросу, постепенно вступает в свои права: Правительство регулярно отчитывается перед Государственной Думой, приступила к работе Счетная палата, депутаты Совета Федерации и Думы весьма придирчиво рассматривали кандидатуры на должности судей Конституционного Суда, Генерального прокурора, Председателя Центрального банка; создан прецедент парламентского расследования. Сложнее идет становление представительского контроля в регионах, где многие главы исполнительной власти после событий осени 1993 г. постарались обессилить новые представительные собрания. Проект закона о принципах организации власти в субъектах Федерации, гарантирующий контрольные прерогативы представительных собраний, до сих пор не принят. Особо подчеркнем, что обязательным условием эффективности представительского контроля является реализация принципа разделения властей, о чем говорилось выше.

С сожалением приходится констатировать, что судебная реформа топчется на месте, в то время как качество и темпы работы судов повергают в уныние и отчаяние. Российская судебная система остается примитивно неспециализированной. Вопрос о воссоздании суда присяжных уже не первый год находится на стадии эксперимента. При этом не очень ясно, что, собственно, этот эксперимент должен доказать или опровергнуть. Не следует ждать, конечно, что наличие присяжных сделает судебное разбирательство скорым, а приговоры всегда справедливыми. Предназначение этого института полтора века назад очень точно определил А. де Токвиль: «Не знаю, приносит ли пользу суд присяжных тяжущимся, но убежден, что он очень полезен для тех, кто их судит. Это одно из самых эффективных средств воспитания народа, которыми располагает общество». Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С.212. Сказанное относится и к мировым судьям - их возвращение, столь важное для жизни местных сообществ, досадно затягивается.

Пока не увенчалась успехом попытка институционализировать правозащитную деятельность: предусмотренная Конституцией должность парламентского Уполномоченного по правам человека остается вакантной. Но и вступление в должность парламентского Уполномоченного, которое, надо надеяться, все-таки состоится, не отвечает остроте проблемы и российским обстоятельствам: размерам и многосоставности государства, низкой правовой культуре чиновничества. Даже в небольшой по нашим меркам Швеции действуют пять избираемых парламентом омбудсменов; в России же, несомненно, в каждом субъекте Федерации должен быть свой Правозащитник. Устав Нижегородской области, например, предусматривает, что для реализации совместных полномочий Российской Федерации и области по защите прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств на основе соответствующего федерального закона в области может быть образована служба государственного уполномоченного по правам человека. Лучшим решением вопроса представляются прямые выборы в субъектах Федерации государственного уполномоченного по правам человека - это повысит авторитет и влияние Правозащитника.

Теперь о надведомственном контроле. Предприятия и организации различных форм собственности должны контролироваться не только как налогоплательщики, чем занимается налоговая инспекция, но и с точки зрения соблюдения законодательства, установленных правил и стандартов. В этой связи большой интерес для нас представляют независимые агентства в США, которые контролируют деятельность частных лиц и организаций в сферах своей компетенции: выдают лицензии, расследуют правовые нарушения, издают нормативные акты, рассматривают претензии и т.д. Независимые агентства - Федеральная комиссия связи, Управление гражданской авиации, Федеральная морская комиссия, Агентство по охране окружающей, Федеральная энергетическая администрация, Ядерная регулирующая комиссия, Комиссия ценных бумаг и другие - обособлены от государственных департаментов; их руководители назначаются Президентом США с согласия Сената на срок, установленный законом и превышающий срок полномочий Президента. Подобные мощные независимые контрольные структуры очень нужны в России. Помимо прочего, их создание может облегчить проблему сокращения Правительства и трудоустройства высвобождающихся при этом квалифицированных специалистов.

Одной из важнейших забот государства является проверка законности и обоснованности казенных расходов. В странах с рациональной администрацией эту задачу обычно выполняет специальное ведомство, независимое от правительства. Организационное обеспечение такой независимости может быть различным. Например, в США Генеральный аудитор-контролер назначается Президентом на 15 лет и может быть отрешен от должности только Конгрессом за определенные законом нарушения; в Великобритании Генеральный ревизор исполняет обязанности, пока не достигнет 65-летнего возраста, если до того его отставки не потребуют обе палаты Парламента. А как поставлено дело в России? Счетная палата Федерального Собрания только-только образована, и какова она будет в работе пока сказать трудно. В структуре президентской администрации существует Контрольное управление, но это скорее учреждение для специальных поручений при Президенте, нежели орган государственного контроля. Финансовой проверкой госбюджетных организаций занимаются структурные подразделения Минфина и региональные контрольно-ревизионные управления, входящие в состав региональных администраций. Об эффективности такого контроля можно судить по периодическим скандалам, связанным с нецелевым использованием и просто пропажей федеральных денег, - даже пожарные выплаты, например, бастующим шахтерам «крутятся» неизвестно где. Показательно, что нынешняя организация финансового контроля во многом повторяет положение, существовавшее в России до 1911 г., когда царским манифестом этот неудовлетворительный порядок был изменен. Тогда была введена должность Государственного контролера и учрежден специальный орган - Главное управление ревизии государственных счетов; при этом особо оговаривалось, что «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров». Главное управление имело в своем составе два департамента: ревизии государственных счетов по гражданской части и ревизии государственных счетов по части военной. Следует подчеркнуть также, что контролю подлежало расходование казенных ссуд и субсидий, которые предоставлялись частным предпринимателям (например, на строительство железных дорог). Почему из отечественного административного опыта мы берем худшее, а не лучшее? Нужно, наконец, создать федеральный орган (Федеральное контрольное управление) со строго централизованной структурой представительств в регионах, который будет действовать на основании закона о государственном контроле и не будет подчинен Правительству. Такой орган может сосредоточить усилия на контроле за расходованием федеральных средств, выделенных на реализацию целевых правительственных программ, на оборону, а также на контроле за внешнеэкономической деятельностью. При этом контроль должен распространяться на предприятия любых форм собственности, участвующие в выполнении государственных заказов, получающие государственные кредиты и гарантии, имеющие налоговые льготы, использующие федеральное имущество на правах аренды. Целесообразно, чтобы главу контрольного органа (Генерального контролера) назначал Президент по согласованию с Федеральным Собранием на срок, превышающий полномочия Президента и парламента, а основания и порядок отрешения его от должности были определены законом.

Противоречивое развитие российского федерализма, суверенизация региональных властей - особенно после получения ими самостоятельного легитимного основания в виде выборов - с особой остротой ставят вопрос о федеральном контроле. Исходя из политической формы российской государственности - президентской республики - и учитывая известные традиции «государственной психологии», выполнение функций федерального контроля целесообразно возложить на полномочных представителей Президента России. При этом необходимо законодательное урегулирование полномочий ППП и процедуры их назначения. Как представляется, назначение Президентом своих представителей должно производиться по представлению министра юстиции, либо главы Федерального контрольного управления (Генерального контролера). Представителю Президента можно было бы предоставить полномочия контроля за соблюдением прав граждан, включая административное расследование с последующей передачей дела в суд, - многие вопросы могут решаться уже в результате официальных представлений и публичной критики (именно так ППП помогали получить землю многим сегодняшним фермерам). Тогда под декларацию о представительстве Президента в отношениях с российскими гражданами было бы подведено действительное основание, а централистские, патриархальные, если угодно - монархические, психологические традиции могли бы наполниться современным, правовым содержанием. Второй логичной функцией федерального представителя является контроль за соблюдением федеральной Конституции и законодательства: обращения в региональные органы власти о замеченных нарушениях, а если представления и переговоры не устранят противоречий, то обращения в суды, в том числе Конституционный. Нынешнюю ситуацию, когда контроль за исполнением федеральных законов возложен на органы прокуратуры, нельзя признать естественной и целесообразной. Согласно общепринятой в мире практике, прокуратура призвана заниматься поддержкой обвинения, надзором за законностью следствия и отправления правосудия. Безразмерное расширение компетенции неизбежно ведет к неэффективности. Более того, контроль за исполнением быстро меняющегося федерального законодательства в условиях слома прежней партийно-государственной системы, частью которой была прокуратура, в условиях становления реальной федеративной государственности является по сути дела совершенно новой для органов прокуратуры сферой деятельности, с которой они явно не справляются. Прокуроры жалуются, что их втягивают в политику, - они избегают вмешиваться в многочисленные конфликты между органами исполнительной и законодательной власти, между органами государственной власти и местного самоуправления или вмешиваются выборочно, по своему усмотрению. Что же касается республик в составе Российской Федерации, то там и вовсе трудно ожидать от органов прокуратуры действенного федерального контроля. Эту важнейшую функцию должен выполнять специальный федеральный представитель с соответствующим аппаратом. Наконец, третья важная задача для президентского представителя - контроль за использованием федеральной помощи, в первую очередь так называемых «адресных» дотаций. Вне зависимости от судьбы наличных представителей Президента, отмеченные задачи федерального контроля остаются.

Административный аппарат.

Российскому чиновничеству еще предстоит стать рациональной бюрократией, от норм и атрибутов которой оно пока весьма далеко. Организация государственной службы в развитых странах основана не только на классическом «веберовском» наборе принципов - подтверждаемая квалификация, служебная специализация, иерархия, твердое жалование, обезличенные правила служебной деятельности и карьеры - она включает и многое другое: законом закрепленные для чиновников льготы и ограничения; систему административной юстиции и публичный контроль; целенаправленную подготовку административной элиты; юридически защищенные профсоюзные права госслужащих; многообразные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов. Каждый из пунктов этого перечня может и должен быть развернут в программу действий. Большая часть подобных программ (например, усиление материального стимулирования и подготовка административной элиты, формирование административных судов и процедур разрешения внутренних конфликтов, введение экзаменов и системы постоянного повышения квалификации) носят долгосрочный характер, требуют вызревания многих экономических, организационных, культурных условий. Но есть и такие дела, которые, при наличии политической воли, воплощенной в конкретные законодательные и организационные решения, можно сделать достаточно быстро, а надо было сделать еще вчера. Среди таких немедленных мер выделю три.

а) Разрабатывать стратегию развития отечественной госслужбы и координировать действия по ее реализации должен соответствующий орган - федеральное Управление по делам государственной службы, которому необходимо законодательно придать высокий статус и самостоятельность, гарантировав от политического произвола. К работе в Управлении, в том числе на контрактной основе, следует привлечь самые квалифицированные кадры; это учреждение должно стать очагом модернизации госслужбы и гарантом прав служащих.

б) Столь же остра надобность в создании специального органа по борьбе с коррупцией в госаппарате. Подобного органа не найти в государственной структуре «старых» западных демократий. А вот в ряде развивающихся стран, которые переживают болезненную перестройку социальных структур, для решения проблемы широкомасштабной коррупции пришлось использовать специальные службы (например, Бюро по борьбе с коррупцией в Сингапуре или военную разведку в Южной Корее). См. об этом: Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // МЭиМО. 1993. №2. Энергичные действия этих служб позволили в значительной мере очистить административный аппарат и повысить его эффективность.

в) Наконец, еще одна назревшая и перезревшая организационная задача: нужна кадровая ротация федерального и регионального чиновничества. В номенклатурной системе действовал отработанный механизм горизонтальных (из региона в регион) и вертикальных (из региона в центральный аппарат и обратно в регион) кадровых перемещений. Этот привычный механизм разрушен и никаким другим не заменен. В результате происходит «окукливание» региональных администраций, особенно опасное в контексте острых нерешенных проблем федеративного устройства. Нужен четкий, юридически оформленный порядок регулярных кадровых перемещений, ориентированный на заинтересованность и профессиональный рост госслужащих. Российское чиновничество должно осознавать себя единой государственной корпорацией, оно должно быть не совокупностью «команд», кучкующихся вокруг тех или иных управителей, но скрепой федеративного государства.

В заключение - несколько слов о корнях. Российская государственная идея коренится в просвещении. Всякий человек, читающий книжки по отечественной истории и заглядывающий в телевизор, убеждается: либо просвещение, либо - «дурь самодержавья». В наших национальных обстоятельствах эта оппозиция особенно наглядна, а в общем-то это универсальное правило. Ведь государство не есть что-то данное, что-то готовое; оно - произведение, творимое людьми в их общении, общее житие. Не могу не процитировать: «Поскольку государство - призыв к совместному делу, то сущность его чисто динамическая; оно - деяние, общность действия. Каждый, кто примыкает к общему делу, - действующая частица государства, политический субъект. Раса, кровь, язык, географическая родина, социальный слой - все это имеет второстепенное значение. Право на политическое единство дается не прошлым - древним, традиционным, фатальным, неизменяемым, а будущим, определенным планом совместной деятельности. Не то, чем мы вчера были, но то, чем все вместе завтра будем, - вот что соединяет нас в одно государство» (Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс // Вопросы философии. 1989. №3. С. 146). Государство (полития, республика) суть дисциплина свободы, культура социального взаимодействия. А культура растет корнями вверх - она либо усложняется, либо умирает.

В конце 80-х - начале 90-х годов мы были не только свидетелями развала тоталитарных институтов, но и участниками небывалого, неожиданного общественного подъема. Действительные достижения и духовное содержание этого общественного движения показывают наличие некоторых политийных потенций в нашей расколотой и аморфной социальности, нашу возможную способность из толпы стать нацией. Откуда же взялись эти, хотя бы и малые, потенции? С чем связана не до конца утраченная способность к социальному, государственному творчеству? И духовно, и социоструктурно, и исторически такая способность связана с просвещением и образованием в широком смысле слова. Индустриализм, даже советский квазииндустриализм, требовал развития средней и высшей школы. Последняя к тому же превратилась в важнейший путь повышения номенклатурного статуса и передачи уже достигнутого статуса от отцов к детям. Но образование, наука и наукоемкая индустрия имеют логику саморазвития, которую в тесных рамках все же вынуждена была допускать коммунистическая номенклатура. Эта логика заключается в формировании малых творческих сообществ (семинаров, лабораторий, экспериментальных цехов, поисковых коллективов, клубов по интересам), создающих возможность и пространство для творческой самореализации индивидов - «интеллектуальное убежище». Именно в этом интеллектуальном измерении росла действительная оппозиция тоталитарному строю.

Система образования и наукоемкая индустрия формируют культурное социальное пространство. Во-первых, они формируют его в интенции, в идее - как «культуру свободы», умственную дисциплину, уважение к инакости, привычку к гласному обсуждению и ведению спора по определенным правилам. Во-вторых, они порождают то, что философ В.С.Библер называет «слабым взаимодействием» и «социумом свободного времени» «Слабое взаимодействие в социуме свободного времени... все более проникает в самые поры всемогущего Ordnung'a, обесценивает его сцепления, превращает почти ничтожные, свободно возникающие, исчезающие, переливающиеся «малые группы» в средоточие современного бытия» (Библер В.С. От наукоучения - к логике культуры. М., 1990. С.276).. В послесталинском советском обществе в более или менее угнетенном состоянии, маргинально и факультативно существовали несоветские формы досуга, культурного и научного общения: спортивный туризм, клубы самодеятельной песни, движение КВН, рок-движение, киноклубы, клубы научно-технического творчества, научные семинары и школы, толстые журналы и читательские конференции. Такие альтернативные формы социального взаимодействия можно назвать, если не зачатками гражданского общества, то - в русле русской традиции - элементами общественности. Высвобождение, самосознание этой первообщественности определяло действительный гуманистический смысл перестройки и демократического движения - при всей изрядной маргинальности последнего.

Компаративистские исследования по социологии модернизации, транзитологии показывают важную роль образования в преодолении маргинализации и социальной дезинтеграции. Социологические исследования в Бразилии, например, выяснили, что формальный уровень образования рабочей силы, измеряемый числом лет, проведенных в школе, и качество рабочих мест не просто взаимосвязаны - от них решающим образом зависят и масштабы бедности в стране См.: Ворожейкина Т. Социальные последствия российских реформ в свете опыта Латинской Америки // МЭиМО. 1995. №6. С.63.. Сравнивая латиноамериканскую и нашу ситуацию, Т.Е. Ворожейкина особо подчеркивает в этой связи наше важное, едва ли не главное преимущество - относительно высокий образовательный уровень населения. «Наличие образования, как показывает опять-таки сравнение России с латиноамериканскими странами, расширяет горизонт человека и позволяет ему самостоятельно находить новые и часто неожиданные пути приспособления к меняющейся ситуации». Там же. С.64.

То, что для большинства населения России не существует непреодолимых препятствий в освоении новой профессии и нового рабочего места, очень важно и вселяет надежду. Но я бы хотел обратить внимание на другой, может быть, еще более важный аспект. В условиях, когда традиционные структуры и скрепы распались, традиционные ограничители не действуют, растет аномия - это социологический закон, четко сформулированный Э. Дюркгеймом. В такой ситуации социум либо гибнет, либо люди вырабатывают заново разумные формы цивилизованного общежития. В конце XX в. эта задача необходимо требует культурного диалога и диалога культур - в России тем более. Общение, требующее самодисциплины и уважения к инакости, основано может быть, как верно отметил В.С.Библер, не на детерминации извне и «из-нутра», а только на самодетерминации. Такой самодетерминации и такому общению неоткуда больше взяться, как только из «социума культуры».

Исследование обычаев административной практики См. Раздел IV, главу 4. выявило примечательную, не предполагавшуюся автором зависимость. Из анкет опрошенных чиновников была выделена совокупность тех, кто отмечал полезность «связей однокашников». Следует подчеркнуть, что такие связи составляют ценный «социальный капитал» (Патнэм), - причем, что особенно важно, речь идет о капитализации социальных сетей, норм и навыков кооперации, рожденных в университетской республике, в социуме культуры, то есть о капитализации культурной социальности, о культивировании цивилизма. Большая расположенность к связям однокашников отчетливо коррелируется с ориентацией на профессиональную самостоятельность (а не на мнение начальника), а с другой стороны - на законнический формализм: соблюдение официальных норм и правил.

Известный уровень образованности и известная тяга к просвещению позволяет надеяться на возможность окультуривания тех примитивных - потестарных, а не политийных - отношений зависимости, лидерства и солидарности, которые сегодня агрессивно распространяются и претендуют стать тотальными. От самоварваризации не спасают социальные институты - ей можно противопоставить только личную ответственность, нравственную дисциплину и волю к социальному взаимодействию.