Розвиток понятійного апарату в науковому пізнанні механізмів реформування післядипломної медичної освіти

Постановка проблеми

Побудова структурованої системи термінів, які стосуються тематики дослідження є важливим етапом наукового пошуку. До основних категорій, що потребують уточнення в нашому дослідженні, належать поняття «механізми державного управління», «механізми публічного управління», «реформа», «реформи суспільні», «система післядипломної медичної освіти», «механізми реформування післядипломної медичної освіти». Визначаючи «механізми державного управління» науковці зазначають, що це: способи розв'язання суперечностей в державному управлінні; послідовна реалізація дій, що базуються на фундаментальних принципах, цільовій спрямованості, функціональній діяльності з використанням відповідних форм і методів управління. Отже, механізми державного управління у широкому сенсі визначаються як спосіб вирішення суперечностей явища, процесу в державному управлінні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Форма таких механізмів визначається через структурно-функціональний зміст процесу управління у вимірі взаємодії суб'єкта та об'єкта, єдності діяльності та відносин, а також функціонування відповідної системи чи підсистеми. До складу одиниць та порядку функціонування механізмів державного управління відносять: мету, засоби впливу на об'єкт, зв'язки між елементами системи, ресурси та можливості конкретної ситуації. Серед обов'язкових одиниць механізмів державного управління розглядають: цілі, принципи, функції, методи, інформацію, технологію та технічні засоби. Основними їх видовими групами є: політичні, економічні, соціальні, організаційні, правові. У межах сфер суспільної діяльності йдеться про комплексні механізми державного управління [1]. Слід зазначити, що це не повний перелік їх видів, вони визначаються характером повноважень і функцій органів державної влади, специфікою сфери державного управління та ін.

Що стосується механізмів державного управління соціальним розвитком, то тут О. Вольська виокремлює: політичний, правовий, організаційний, економічний та мотиваційний механізми [2]. Поза увагою залишається інституційний зміст механізмів, що має особливе значення для соціальної сфери.

Думки В. Куйбіди та І. Шпекторенка, які продовжують зазначений перелік інституційними механізмами та процесними механізмами (наприклад, механізм управління охороною здоров'я) [3]. Зокрема, що стосується механізму реформування тієї чи іншої галузі, то тут особливого значення набувають саме процесні механізми.

О. Радченко пропонує класифікувати механізми державного управління:

- за сферами життєдіяльності суспільства;

- за функціональною спрямованістю;

- за рівнем державного впливу;

- за суб'єктом управління [4].

Отже, ключовими характеристиками механізму державного управління, на яких наголошує О. Радченко, є погляд на нього як на «системну сукупність інституцій, структур, послідовних дій, форм, станів та процесів в державі», метою якого є втілення інтересів та потреб людей, а також вирішення найбільш значущих проблем через вплив та регулювання суспільної життєдіяльності, де в основі впливу та регулювання узвичаєні суспільні цінності, норми та правила [4].

Важливим для подальшого осмислення механізмів публічного управління є зазначення того, що механізми управління визначаються передусім методами управління «для реалізації закономірностей, принципів та функцій управління» [3].

Відзначаючи таку специфіку механізмів державного управління як зумовленість функціями держави, слід конкретизувати термін «функції держави». Р. Марчук в Енциклопедичному словнику з державного управління характеризує через такі ключові слова як роль, основні напрями і види діяльності. Зосереджуючись на ролі йдеться про ролі держави щодо суспільства. Слід підкреслити, що вони не є сталими, адже завжди відповідають рівню суспільних відносин, що складається на певному історичному етапі розвитку держави і суспільства, тісно пов'язані з суспільними відносинами. До основних критеріїв класифікації функцій держави відносять: за принципом поділу влади; за соціальним призначенням; за територіальною спрямованістю; за часом здійснення; за сферами суспільного життя [5].

Відповідно для дослідження механізмів реформування післядипломної освіти у сфері охорони здоров'я особливого значення набуває належне врахування гуманітарних функцій держави, що дасть змогу належним чином відобразити ціннісну сутність ролі держави в регулюванні суспільних відносин у сфері медичної освіти та здоров'язбереження. Для аналізу організаційно-функціонального виміру реформування важливо зосередитись на функціях за поділом влади, передусім законодавчої та виконавчої гілки влади.

Іншим прикладом розгляду дефініції «механізми публічного управління» є визначення Г. Панченка, наведене в термінологічному словнику з публічного управління. Автор тлумачить його як «сукупність засобів, методів, важелів держави», що спрямовані на формування, реалізацію й досягнення пріоритетних цілей у сфері публічного управління». Основними принципами цих механізмів є: «наукове обґрунтування, об'єктивність, цілісність, узгодженість, скоординованість дій суб'єктів та злагоджена, конструктивна взаємодія об'єктів публічного управління» [6].

Мета статті

Мета статті полягає в обґрунтуванні понятійного апарату в науковому пізнанні механізмів реформування післядипломної медичної освіти

Виклад основного матеріалу дослідження

Дослідження виявляє певні прогалини в осмисленні такої ключового терміну теорії та практики публічного управління як «механізми державного управління», «механізми публічного управління», систематизоване представлення їх видів та характеристик, а також розкриття співвідношення понять «механізм/и» та «реформування». Серед іншого, така думка знаходить підтвердження в наукових розробках, присвячених політичним механізмам, стосовно яких зазначається відсутність комплексних розробок, нечіткість розкриття змістовних характеристик поняття «політичного механізму» [7]. До ключових характеристик «політичних механізмів» відносять їх спрямованість на регулювання та регламентування соціально-економічних інтересів усіх суб'єктів суспільного розвитку, водночас особливого значення набуває така змістовна ознака політичних механізмів як характеристика ступеня відображення соціально-економічних інтересів усіх суб'єктів. Прикладами таких механізмів є: механізми діяльності законодавчої гілки влади, нормативно-правові акти представницьких органів влади. Крім того, підкреслюється їх безпосередній вплив на суспільну свідомість та опосередковану роль інституту громадських зв'язків соціально-економічних процесів [7].

Спорідненим для поняття «політичні механізми» є поняття «механізм політичного управління», яке становить особливий інтерес в межах нашого дослідження, оскільки тут передусім йдеться про механізми формування державної політики, визначення управлінських процедур. Відповідно реалізація державної політики, реалізація політичних рішень є сферою механізмів, пов'язаних з функціонуванням виконавчої гілки влади та управлінським процесами у цій сфері.

Разом із тим, важливим є відзначення цільової спрямованості політичних механізмів на регулювання політичних криз та конфліктів. Продовжуючи думку можна виокремити реформу як окремий вид публічно-управлінської діяльності, зокрема у вимірі політичних механізмів управління. Також, заслуговує на окрему увагу осмислення принципів публічного управління як ціннісно-смислового чинника у визначенні механізмів публічного управління у різних галузях, зокрема в охороні здоров'я та післядипломній освіті медичних працівників.

Подальший розгляд термінологічного ряду тематики дослідження передбачає окремо зосередитись на уточнені категорії «реформа». Так, С. Кравченко в Енциклопедичному словнику з державного управління розкриває її через такі ключові слова як перетворення, зміна, перевлаштування з наступним переходом відповідного об'єкту у новий якісний стан. Важливим також є висновок про те, що відносно суспільного життя реформа є активним, керованим еволюційним розвитком [8].

На думку А. Михненка, реформа є особливою формою революційного процесу. У свою чергу, революційний процес може містити і руйнівний, і творчий процес, є необхідним компонентом певного етапу розвитку суспільства. Підкреслюється, що якщо еволюція співвідноситься з кількісними змінами, то революція - з якісними змінами, де реформа порівнюється з кількісними змінами [9].

У вимірі оновлення суспільних відносин реформа тлумачиться як значна зміна в інституційній чи соціальній організації країни або сектору діяльності, спрямована на покращення, що відрізняється від революції тим, що є обмеженою або поступовою і відбувається в рамках існуючих інститутів. До основних проблем, що можна вирішити реформою відносять неефективність, корупцію, бюрократію, монополію та ін. [10]. Відповідно державну реформу визначають як «низку суттєвих змін у способі організації держави, сфері її діяльності або способі її функціонування» з метою покращення послуг, що надаються громадянам та зменшення витрат держави або її впливу на економіку [10].

Уточнюючи ключові риси суспільних реформ С. Кравченко робить висновок, що це якісні еволюційні суспільні зміни, які у свою чергу характеризуються:

- прогресивним суспільним розвитком (підвищенням якості життя громадян);

- повільним, поступальним характером змін;

- здійснюються під проводом державної влади (актуалізує дієвість та ефективність влади);

- цілеспрямованістю;

- законністю;

- збереженням основ існуючого ладу [8].

Практика державних реформ свідчить, що реформи можуть бути успішними та неуспішними, нерідко реформи не забезпечують очікуваний результат. Це змінює ставлення суспільства до реформ як засобу здійснення змін, змін, які не завжди приносять покращення. У цьому зв'язку важливо розглянути співвідношення між реформою та трансформацією, управлінськими реформами та управлінськими трансформаціями. Термін «трансформація» розкривається як перетворення соціальних інститутів та структур, у більш загальному підході - зміна, перетворення виду, форми, суттєвих властивостей. Стосовно управлінських трансформацій С. Кравченко підкреслює, що основним шляхом трансформацій державного управління є реформи, відповідно до цього співвідношення «управлінські реформи - управлінські трансформації» - це «шлях - мета» [8].

Заслуговує на увагу висновок М. Паламарчука стосовно того, що особливістю для України є «дефіцит альтернативних публічній владі агентів суспільного розвитку» та водночас сама публічна влада «не має достатнього потенціалу для ефективного виконання відповідної функції». Зазначене актуалізує потребу зосередження зусиль на формування, розвиток «нових» агентів розвитку за рахунок неурядового сектору, зокрема, що стосується професійних громадських утворень, бізнесу. Підтримуємо висновок про пряму залежність між успішністю реформи та належною мотивацією її виконавців [11]. Продовжуючи думку М. Паламарчука щодо зосередженості реформ публічного управління здебільшого на «усунення перешкод» на фоні неуваги до створення стимулів, можна виокремити перспективний напрям теорії та практики суспільних реформ - формування системи стимулів як спосіб забезпечення соціальної бази реформ, суб'єктності учасників суспільних відносин у тій чи іншій сфері.

Базовим терміном дослідження є «система післядипломної медичної освіти» та «механізми реформування системи післядипломної медичної освіти». Основною джерельною базою для уточнення першого є нормативно-правові акти, міжнародні документи.

У Глобальних стандартах Всесвітньої федерації медичної освіти (WFME) для підвищення якості медичної освіти в редакції 2023 р. під післядипломною медичною освітою розуміється весь процес післядипломної медичної освіти з будь-якої медичної спеціальності (включаючи первинну або загальну практику), яка розглядається як «програма післядипломної медичної освіти» або «програма післядипломної освіти» або «аспірантура». Програма післядипломної медичної освіти може передбачати або не передбачати здобуття вищого ступеня, наприклад, ступінь магістра або доктора філософії. Післядипломна медична освіта розглядається як етап планової підготовки до спеціалізації, який може відбуватися між закінченням медичної школи та визнанням кваліфікованим незалежним лікарем. Тих, хто проходить цей етап відповідно називають «лікарями післядипломної освіти» [12].

Як бачимо наведене визначення є доволі широким та багатоаспектним за рівнями освіти. Такий підхід виправдовується експертами тим, що сфера післядипломної медичної освіти характеризується значним різноманіттям підходів, які склалися в різних країнах. Відмінності моделей цієї освіти зумовлюються цілою низкою критеріїв:

- за суб'єктом надання післядипломної медичної освіти;

- за ступенем впливу уряду;

- за плануванням послуг;

- за місцевою або національною конфігурацією спеціальностей;

- за організаційною формою;

- за місцем освіти;

- за моделями роботи, кар'єрного розвитку, працевлаштування;

- за терміном навчання;

- за доступністю.

До системи післядипломної медичної освіти входить:

- підготовка до сертифікації та / або ліцензування;

- виробниче / професійне навчання;

- спеціалізація та вузька спеціалізація;

- інші формалізовані навчальні програми, метою яких є розвиток відповідних функцій [13].

Значне різноманіття концептуальних, практичних та регуляторних аспектів післядипломної медичної освіти підтверджується зарубіжними дослідниками, що вивчають особливості систем цієї освіти в різних країнах

Післядипломна медична освіта розглядається й на рівні принципів політики медичної освіти, визначеної Всесвітньою медичною асоціацією (WMA). Так, у якості мети медичної освіти визначено «підготовку лікарів-практиків до застосування новітніх наукових знань для зміцнення здоров'я, профілактики та лікування людських хвороб, а також дотримання етичних стандартів, що регулюють мислення та поведінку лікарів». Підкреслюється, що «усі лікарі несуть відповідальність перед собою, професією та своїми пацієнтами за дотримання високих стандартів базової медичної освіти». Один із основних принципів медичної освіти фіксує бажаність того, щоб «лікар здобував післядипломну медичну освіту після отримання першого професійного ступеня», що він «повинен зробити свій вибір між спеціалізацією для догляду за пацієнтами, громадським здоров'ям, клінічними або фундаментальними дослідженнями або медичною освітою». Підкреслюється, що офіційні програми клінічної освіти мають передувати самостійній лікарській практиці, включаючи як загальну медицину, так і спеціалізацію [14].

У вітчизняних нормативно-правових документах набув поширення термін «система післядипломної освіти та безперервного професійного розвитку лікарів та фармацевтів (провізорів)» та «система безперервного професійного розвитку медичних та фармацевтичних працівників». У більш чіткому варіанті окреслення контингенту «безперервного професійного розвитку» йдеться про працівників сфери охорони здоров'я. Відповідно безперервний професійний розвиток працівників сфери охорони здоров'я визначається як безперервний процес навчання та вдосконалення професійних компетентностей цих працівників, «що дає їм змогу підтримувати або підвищувати рівень професійної діяльності відповідно до потреб сфери охорони здоров'я» [15].

Зобов'язання щодо здійснення безперервного професійного розвитку покладаються на працівників сфери охорони здоров'я після здобуття вищої освіти та отримання сертифіката лікаря-спеціаліста, провізора-спеціаліста або отримання диплома про закінчення закладу фахової передвищої освіти

Основними формами безперервного професійного розвитку є навчання та професійне медичне стажування за межами закладу, де працює працівник. До переліку складників навчання віднесено:

- навчання в інтернатурі;

- навчання в лікарській резидентурі;

- навчання на циклах спеціалізації;

- навчання на циклах тематичного удосконалення;

- на симуляційних тренінгах чи тренінгах з опанування практичними навичками [15].

Важливим аспектом в забезпеченні безперервного професійного розвитку в сучасній системі освіти є можливість його здійснення в межах формальної, неформальної та інформальної освіти у сфері охорони здоров'я.

Післядипломна медична освіта нерозривно пов'язана з системою охорони здоров'я. Відповідно маємо враховувати сутнісні ознаки цієї системи, яка визначається як «відкрита, динамічна, складна соціально-економічна система, яка є сукупністю різноманітних державних, недержавних органів і організацій, діяльність яких здійснюється на засадах міжгалузевих стосунків та направлена на збереження, зміцнення і відновлення здоров'я населення» [16].

Отже, конкретизуючи термін «система післядипломної медичної освіти» слід одразу зазначити складність винайти єдине універсальне тлумачення, яке б відображало всі її змістовні риси та яке можна було б поширити на різні варіанти побудови такої системи залежно від досвіду тієї чи іншої країни.

У широкому сенсі «система післядипломної медичної освіти» являє собою сукупність елементів, пов'язаних структурою, зв'язками, функціями, що включені в сферу регулювання суспільних відносин, які забезпечують безперервний професійний розвиток медичних працівників в післядипломний період (протягом професійного життя). Ця система покликана привести у відповідність рівень підготовки медичних працівників рівню потреб сфери охорони здоров'я (зміцнення здоров'я, профілактика, лікування хвороб, дотримання етичних стандартів) (збереження, зміцнення, відновлення здоров'я населення). Цільова спрямованість цієї системи - забезпечення високої якості медичних послуг та безпеки пацієнтів.

Змістовними характеристиками такої системи є:

- базовий компонент професійного розвитку, де неперервність професійного розвитку є системоутворюючою парадигмою;

- можливість розгляду цієї системи як процесу навчання та вдосконалення професійних компетентностей (знань, вмінь, навичок, ставлення);

- компетентнісний підхід, що стосується формування професійних клінічних компетентностей;

- програмний характер та форма втілення;

- націленість на клінічну підготовку медичних працівників до професійної діяльності на основі оновлення та поглиблення знань.

Важливим, на наш погляд, є фокусування уваги на післядипломну медичну освіту як інститут мобільності в межах професії та водночас «соціального ліфту» для медичних кадрів. Перспективним видається розвиток інституту наставництва з метою сприяння адаптації молодих кадрів до професії. Окремої уваги заслуговує розгляд післядипломної медичної освіти з точки зору спроможності до надання доступу медичним працівникам до нових знань, результатів сучасних досліджень та їх здобутків.

Аналіз дисертаційних досліджень дають змогу поглибити знання щодо сутності основних понять публічного управління у сфері медичної освіти, охорони здоров'я. Протягом останніх років введено та поглиблено розуміння цілої низки категорій, зокрема: «державне управління стандартизацією вищої медичної освіти», «соціальна відповідальність медичної школи»; «державне управління професійною підготовкою керівних кадрів вищих медичних навчальних закладів», «керівні кадри вищих медичних навчальних закладів»; «кадрова політика військово-медичної служби»; «державне регулювання суспільних відносин в галузі охорони здоров'я»; «механізм державного управління системою охорони здоров'я»; «державна система охорони здоров'я України», «державне управління охороною здоров'я», «міжвідомчі державно-управлінські відносини в галузі охорони здоров'я», «державна політика України в галузі охорони здоров'я», «єдиний медичний простір України».

Розгляд понятійно-категоріального апарату дослідження дає змогу зробити наступні висновки. Виявлено відсутність єдності підходів щодо розгляду механізмів державного управління. Зустрічається два підходи: розгляд механізмів як сукупність засобів, методів, інструментів та ін.; розмежовування механізмів управління та засобів, інструментів управління. Така розбіжність зумовлена складністю категорії «механізм» в теорії публічного управління, зосередженням уваги на окремих її змістовних якостях та вочевидь неналежне врахування системного характеру поняття «механізм державного управління», що складається з сукупності елементів, спрямованих на здійснення процесу переміщень, змін (руху), що важливо це цілеспрямований, наперед визначений рух. Ключовим моментом є також врахування зумовленості механізму функціями держави, органів публічної влади, адже забезпечують втілення цих функцій. Відповідно різноманіття функціональної палітри зумовлює й різноманітність механізмів. Для розуміння поняття «механізм державного управління» не менш суттєвим є врахування того, що механізм передбачає наявність певного порядку, правил, упорядкованості певного виду діяльності, що підсилює системність цієї категорії. Суттєвим, на наш погляд, є підтвердження висновку, що фокус дії механізмів державного управління не обмежуються питаннями суперечностей та вирішення проблем, як зазначається в окремих розробках, а охоплює всі сфери публічного управління та адміністрування.

Нечіткість, іноді суперечність, в тлумаченні механізмів державного управління знаходить продовження в підходах до їх класифікації, виокремленні видів. Бачення щодо цього залежить від проблематики, що досліджується, адже різноманітність форм, видів, способів здійснення управлінських впливів визначає й багатоваріантність механізмів державного управління. Аналіз виявив, що найбільше відображення в дослідженнях знаходять політичні, організаційні, правові, економічні механізми державного управління.

Слід враховувати й те, що з розвитком нових теорій, концепцій та парадигм публічного управління відбуваються зміни в механізмах державного управління, зокрема йдеться про поглиблення принципів, напрямів діяльності, методів управлінської діяльності щодо втілення філософії «публічності», орієнтованої на поглиблення діалогу, взаємодії публічної адміністрації з громадськістю, включення громадськості в процеси формування та реалізації державної політики у різних сферах, посилення впливу на державотворчі процеси як способу забезпечення гармонізації суспільних відносин. Зазначене актуалізує завдання приділення більшої дослідницької уваги механізмам публічного управління, спрямованим на забезпечення певних процесів, зокрема, що стосується реформування з урахуванням можливостей багаторівневого управління, управління змінами, інноватизації публічного управління, посилення горизонтальної субсидіарності. Поглиблення знань про механізми реформування відкриває нові перспективи для розвитку теорії та практики публічноуправлінської діяльності щодо забезпечення поступового неперервного розвитку та якісних змін держави і суспільства.

Спираючись на здобутки попередніх досліджень можна зазначити, що в межах нашої тематики особливого значення набуває подальше осмислення механізмів реформування післядипломної медичної освіти як процесних механізмів, специфіки механізмів реформування відповідної сфери суспільних відносин. Важливими щодо цього є питання розкриття особливостей регуляторного впливу існуючих механізмів на забезпечення змін в системі післядипломної медичної освіти, ефективності їх впливу на розв'язання суперечностей у галузі охорони здоров'я, ціннісної складової публічного управління у сфері охорони здоров'я як основи втілення запитів, інтересів громадян, пов'язаних із здоров'язбереженням.