В сентябре 2011 года Правительством Москвы была принята Государственная программа города Москвы на среднесрочный период 2012 - 2016 гг. «Развитие образования города Москвы» («Столичное образование»).

Характеризуя значимость данной программы, городские власти сделали акцент на:

· выделенных для её реализации финансовых ресурсах («важнейшая для Москвы и москвичей программа стоимостью 1,5 трлн.рублей» - мэр Москвы С.С. Собянин) (22; 2);

· её индивидуализированности, нацеленности всех средств на достижение конкретного результата - «социальной и образовательной успешности каждого учащегося» («Программа очень индивидуализирована… Выявить все способности ребёнка и сделать его успешным в этой жизни» - заместитель мэра Москвы по вопросам образования и здравоохранения О.Ю. Голодец) (22; 4);

· необходимости модернизировать саму систему образования, которая «должна быть включена в процесс непрерывного обновления, позволяющего гибко и в опережающем режиме реагировать не только на изменяющиеся запросы населения и потребности динамично развивающейся экономики города, но и на глобальные тренды развития общества» - руководитель Департамента образования города Москвы И.И. Калина) (22; 5).

Таким образом, ключевыми понятиями оценки программы властью являются «ФИНАНСЫ», «РЕЗУЛЬТАТ», «СУДЬБА КАЖДОГО РЕБЁНКА», «СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ», «ОБНОВЛЕНИЕ», «ТРЕНД».

В сравнении с предшествующими программами выделяют три отличительные особенности. Во-первых, иной статус, характеризуемый охватом всех структур и процессов, связанных с образованием, и амбициозными задачами. Во-вторых, привлечение широкой общественности к разработке программы (свыше 10 тысяч предложений от профессионального сообщества и общественных объединений). В-третьих, возможность ежегодной корректировки программы в условиях вновь выявленных потребностей и задач (22; 5).

Экспертное мнение формулирует определённый статус стратегии развития московского образования. «Предложенная программа реализует формулу «от интеллектуального потенциала школы к инновационному потенциалу общества» и, тем самым, выражает ключевую стратегию, направленную на создание общего и интеллектуально-инновационного цикла в жизни столицы в сетевом столетии» - академик РАО, директор Федерального института развития образования А.Г. Асмолов (22; 10). «В целом, программа может рассматриваться регионами России как модельная для апробации передовых подходов в решении проблем образования» - ректор национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Я.И. Кузьминов (22; 11). Основным достижением программы указан комплексный подход, учёт городских ресурсов (градостроительных, транспортных, «сферы культуры, индустрии и досуга передовых предприятий и научных организаций»), связанных с реализацией стратегии.

Ключевыми понятиями оценки программы экспертами являются «ПОТЕНЦИАЛ», «ИННОВАЦИЯ».

По итогам общественного обсуждения проекта программы «Столичное образование» на сайте Департамента (www.educom.ru) были представлены наиболее популярные, по мнению администрации сайта, комментарии педагогической и родительской общественности. Среди достоинств указывается включение «всего перечня образовательных услуг», особое внимание к обучению и воспитанию детей с ОВЗ на всех ступенях образования и внимание к проблеме одарённых детей, продумывание «всех ключевых элементов», позволяющих программе выполнять свои функции.

Критические замечания связаны с обхождением тематики касательно школьных учебников и высокомотивированных детей. Рекомендуется указать критерии, по которым дети с ОВЗ имели бы право на посещение общеобразовательных школ. Отмечаются достоинства инклюзивного образования для детей с ОВЗ в сравнении с дистанционным. Предложено продумать механизмы контроля Департамента за введением ФГОСов для высшей школы, возможность перевода учебников с бумажных носителей на электронные, организацию форумов на сайте школ, привлечения здоровьесберегающих технологий.

В целом, официально представленные, отобранные внешние отзывы должны были продемонстрировать факт сложившегося диалога между властью и обществом и одобрение Программы «Столичное образование» со стороны профессиональной и родительской общественности.

В качестве основных характеристик текущего состояния сферы образования города Москвы определены доступность и качество образовательных услуг, кадровый состав педагогических работников. Названы следующие проблемы, требующие своего решения:

· недостаточно развитые механизмы координации взаимодействия учреждений различных ведомств;

· не использование в полной мере потенциала сфер культуры, спорта, науки и высшего профессионального образования, а также потенциала влияния общества на управление образовательными учреждениями;

· неэффективное использование помещений, а также потребность в ремонте и реконструкции значительной их части;

· неравномерное распределение государственных образовательных учреждений повышенного уровня и сети государственных учреждений дополнительного образования по районам города, что создаёт дополнительную нагрузку на транспортную систему и не обеспечивает равенство доступа к образованию;

· сохранение потребности в программах для детей с ограниченными возможностями здоровья и наличие барьеров для получения ими качественного образования;

· отсутствие эффективной системы объективной оценки качества образования;

· дифференциация общеобразовательных учреждений по качеству образования;

· трудности для мигрантов в социализации в городском обществе;

· неудовлетворённости части населения качеством образования;

· недостаточная связь системы образования с рынком труда;

· недостаточная вовлечённость профессиональных кадров в научную и инновационную деятельность;

· тенденция к росту заболеваемости детей, отсутствие единых стандартов качества в деятельности государственных образовательных учреждений по охране и укреплению здоровья, единой системы мониторинга и единой базы данных о состоянии здоровья обучающихся;

· не оптимальный возрастной состав педагогических кадров (старение кадров), гендерный дисбаланс;

· не сформирован кадровый резерв директоров образовательных учреждений; сохраняется потребность в модернизации системы повышения квалификации педагогов;

· низкий уровень заработной платы педагогических рабочих мест на рынке труда;

· дефицит профессиональных педагогических кадров;

· неэффективное использование бюджетных средств и низкие показатели использования внебюджетных.

Высокая степень актуальности данных проблем проявилась в условиях сложившейся социальной стратификации, характеризуемой сильным расслоением по уровню доходов населения, в условиях повышения уровня рождаемости и значительного притока мигрантов (социально-демографические тенденции); с учётом градостроительных и экономических перспектив, ориентированных на благоустройство города и формирование инновационной экономики, а также перспективы развития Москвы как многокультурного города, имеющего столичный статус.

В рабочих материалах к проекту Государственной программы развития образования города Москвы (по состоянию на 9.03.2011 г.) группой экспертов отмечен был факт возрастающего значения на образование детей объектов, которые традиционно относят к внеобразовательной сфере (досуг, спорт, интерет). В самой Программе об этом заходит речь, но в контексте анализа состояния рынка образования и спроса на образовательные услуги.

Указанные в программе «Столичное образование» вызовы согласуются с характеристикой, представленной в Федеральной целевой программе развития образования РФ на 2011 - 2015 годы.

На международной конференции «Модернизация экономики» в апреле 2008 года экспертной группой был сделан доклад касательно «модели образования для инновационной экономики» (Стратегия развития образования РФ - 2020). Журнал «Вопросы образования» организовал в 2008 г. дискуссию о перспективах российского образования. Характеризуя вызовы, авторы обратили внимание на то, что школа сегодня держится на устаревших образовательных технологиях и не соответствует запросам современного общества. «Школа не обучает полезным умениям (в том числе социальным компетенциям, поиску и оценке информации) и слабо воздействует на формирование ценностей» (40; 37). Среди системных вызовов - несоответствие ресурсов масштабам; «продолжающееся снижение качества»; «цикл негативного воспроизводства педагогического корпуса»; «снижение конкурентоспособности на глобальном рынке»; несоответствие структуры потребностям экономики; прекращение производства Высшей школой инноваций и инноваторов; «образование перестало работать как механизм социального перемешивания» (40; 38).

В рамках межрегиональной конференции «Эврика-Авангард», которая проходила 22-24 апреля 2011 года, состоялась панельная дискуссия «Стратегия развития образования Российской Федерации до 2020 года». А.Г. Асмолов в качестве ключевой проблемы современного образования выделил отставание от «быстроменяющихся требований «ускользающего» мира» (53). «Время, в котором мы живём, можно назвать сетевым столетием, для которого характерны стремительное изменение сетевых технологий, возможностей коммуникации… Сегодня меняется тип отношений ребёнка и взрослого» (53). Современные технологии требуют выбора вариативного образования, что означает отказ от устаревших схем одномерного восприятия молодёжи «как объекта воздействия», как «контркультуры». Данный вызов носит цивилизационный характер. Но именно он не получил прямого освещения в Программе на среднесрочный период 2012 - 2016 гг. «Столичное образование».

19 июня 2012 года на семинаре «Актуальные исследования и разработки в области образования», организованном Институтом развития оборазования НИУ ВШЭ, прошла дискуссия по теме «Образование в 2013 г. Тенденции и вызовы - сбываются ли прогнозы?» Участники дискуссии подводили итоги десятилетия (относительно прогнозов 2003 г.) Среди актуальных проблем и трендов отмечалось

· что статус России как экспортёра образования девальвировался на сегодняшний день (в Программе «Столичное образование» тема статуса была затронута, но косвенно, когда шла речь о некоторых претензиях на лидирующее положение, и касалась лишь количественной характеристики, как, например, число студентов ВУЗов; напрямую, как самостоятельный вызов, эта проблема не была обозначена);

· оценка сегодняшнего времени как точки выбора, когда нельзя закрыться от мировых трендов и не отреагировать на глобальные вызовы, что характеризует более, чем серьёзно, условия принятия среднесрочной Программы (2012-2016) и «Программы развития образования РФ до 2020 года»; вследствие этого, как тревожный сигнал, требование крупных капиталовложений в образование для выправление ситуации;

· до сих пор не был совершён технологический переворот, связанный с созданием эффективных технологий образования и управления (оперативного, тактического и стратегического), что привело к актуализации «проблемы масштаба» (управление масштабом распределения ресурсов), проблемы потери продуктивного контакта власти с обществом;

· запрос на институциализацию, непревычную для российского менталитета (когда ведомственное управление априори не в состоянии контролировать определённые процессы в образовании, а школа не готова взять на себя ответственность автономной организации деятельности).

В Программе «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)» рассмотрены тренды, которые носят общемировой характер, а именно: «разрыв между благосостоянием и бедностью», «мобильность населения», «глобальная экономика», «наукоёмкая экономика услуг», «изменяющийся мир занятости и профессий», «образовательные достижения», «увеличение инвестиций в образование», «изменение форм участия в политической жизни», «роль социально ответственного государства», «ослабление социальных взаимосвязей», «эволюция ценностей», «повышение уровня благосостояния и энергопотребления», «усиление неравенства», «образ жизни с риском для здоровья» (53).

В то же время ряд мировых трендов (в странах ОЭСР) остались в Программе без должного внимания, при этом актуальность их запроса к системе образования остаётся достаточно высокой.

В итоге, в Государственной программе города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)» заявлены проблемы (вызовы), которые в основном требуют тактического решения. Глобальные стратегические тренды просматриваются лишь в контексте. Особое внимание в Программе обращено на сохранение прежнего статуса Москвы, но не формулируется запрос на будущий новый статус.

Конкурентные преимущества сферы образования города Москвы (её сильные стороны), рассмотренные в Программе «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)», можно разделить на две группы: спрос и предложение.

Значимость изложенных сильных сторон объясняется возможностью «повысить эффективность традиционных финансовых вложений в систему образования» (23), что указывает на приоритет в государственной политике финансовой составляющей, нежели глобальных технологических изменений. Образование рассматривается в значительной степени как услуга.

Ещё одним ресурсом, являющимся конкурентным преимуществом московского образования, являются возможности столичного бюджета, отличные от потенциальных возможностей других российских городов и субъектов РФ.

Указанные приоритеты политики Правительства Москвы являются ответом на заявленные в Программе вызовы. Ценностными приоритетами государства отмечено социальное равенство в возможностях получения образовательных услуг («каждому ребёнку», «полноценное образование»), положительная динамика качества образования, «индивидуализация образования», «партнёрство», эффективное использование «потенциала».

Цель программы декларируется как ориентированная на «создание средствами образования условий для формирования личной успешности обучающихся и воспитанников в обществе» (23).

«Личная успешность» в программе видится в «успешной социализации» и трудоустройстве в инновационной экономике. В условиях современного «кризиса культурной, гражданской и личностной идентичности», который проявляется в росте девиантного поведения, усиления межнациональной напряжённости, социального инфантилизма, повышения степени конфликтности и агрессии общества, «успешная социализация», как отмечается в программе, должна способствовать «консолидации общества», повышению социальной удовлетворённости горожан», стать «средством воспроизводства культуры города» (23).

Естественным является намерение власти, как регулятора общественных отношений, обеспечить порядок в городе и условия для пополнения городского бюджета, удовлетворив запросы населения в трудоустройстве и заполнении рабочих мест. Социализация, особенно в условиях столичного многонационального мегаполиса, открывает широкие личные возможности для выстраивания успешной профессиональной деятельности.

Кроме того, поставленные в Программе цель и задачи, а также предложенные механизмы их достижения дают возможность государственной власти вернуть контроль над школой, ослабленный в 90-х годах ХХ века. Создаются условия повысить доверие к власти со стороны общества, удовлетворяя запросы населения. Не исключено, что для последующего радикального технологического переворота в сфере образования именно государство намерено взять на себя роль инициатора и главного координатора. Таким образом, целеполагание программы носит социально-политический характер. Основным стейкхолдером на данном этапе планирования, чьи интересы и ожидания учтены, является государство.

Остаётся вопрос: масштабы реализации «личной успешности» ограничиваются ли пределами Москвы, учитывая, что такой современный мировой тренд, как интернационализация образования, в Программе не получил освещения?

Сравнение цели и задач Программы «Развитие образования города Москвы» («Столичное образование») и Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 гг. позволяет сделать вывод о схожести позиций. Приоритетом является доступность качественного образования в условиях инновационной экономики. Недоумение вызывает рассогласование в сроках реализации цели, задач. Получается, что Федеральная программа априори не сможет быть реализована к указанному сроку (к 2015 г.), если город Москва подобные задачи планирует реализовать только к 2016 г.

Предложенные механизмы, которые исходят из принципов «комплексность, интеграция и привлечение внешних ресурсов», «опора на активность семей», «опора на интересы и инициативу детей и молодёжи», «опора на лучшую практику», «практико-ориентированная наука и инновационные сети», «поддержка лидеров и помощь «отстающим»», «финансовые стимулы», «институционализация обратной связи», «превращение ВУЗов в локомотивы модернизации образования», адекватны цели и задачам. Основная сложность при практической реализации связана, во-первых, с особенностями российского менталитета, привыкшего к сильной и руководящей роли государства, во-вторых, с недостатками бюрократических традиций управления.

Из указанных в Программе «Развитие образования города Москвы» («Столичное образование») вызовов перспективу решения в первую очередь имеют те, которые связаны с обеспечением равного доступа к образованию, так как для их решения предполагается задействовать только административный ресурс. Организация межведомственного взаимодействия, модернизация механизма управления - первое и необходимое условие. Если на этом уровне не удаётся достичь необходимых результатов, то возможности для реализации остальных задач в российских условиях минимальны (учитывая, что государство берёт на себя роль гаранта).

Программа «Развитие образования города Москвы» («Столичное образование»), нацелена на выявление общеобразовательных учреждений, которые являются образцовыми по представлению высокого качества образования, на выравнивание всех остальных школ до уровня образцовых. В этом случае для выявления школ-лидеров понятным становится обращение к модели одномерного ранжирования (официальный рейтинг Департамента образования г. Москвы и рейтинг школ МАМСО). Данная модель является инструментом реализации задачи поддержки образовательных инновационных проектов, которые проводятся на конкурсной основе.

Но именно официальный рейтинг, в основе которого лежит суммарный количественный показатель, соответствует решению еще и другой задачи: внедрению «модели кооперации и интеграции государственных образовательных учреждений, учреждений культуры и спорта», созданию территориальных (многоуровневых) образовательных комплексов на уровне района, которые призваны «для удовлетворения запросов населения в получении качественных услуг общего образования и дополнительного образования детей по месту жительства» (23; 30). Директора школ-«доминант», чтобы занять лидирующие позиции в рейтинговой таблице и получить удовлетворяющее насущным потребностям финансирование, станут, в первую очередь, увеличивать контингент учащихся за счет присоединение других школ со свободными площадями, а потом распространять на созданное образовательное пространство новые технологии, позволяющие добиться высоких образовательных результатов.

Необходимость данных мероприятий объясняется авторами Программы, как решение проблемы нерационального использования материально-технического оснащения общеобразовательных учреждений («более 80% всех основных видов современных условий обучения предоставлены только 40% обучающихся» (23; 64)), проблемы недостатка проектной мощности сети школ к 2016 году с учетом увеличения рождаемости, проблемы неравного доступа к качественным образовательным услугам в различных районах города Москвы, проблемы низкого качества результатов ЕГЭ в школах-аутсайдерах, проблемы неудовлетворенности населения качеством образования (43% населения).

При этом в Программе отмечается, что общеобразовательные учреждения не схожи друг с другом. Учитывая, что «Московский стандарт качества образования» только готовится, школы отличаются по выбору образовательных программ, по контингенту учащихся (дети с ограниченными возможностями здоровья, с девиантным поведением, дети мигрантов, одаренные дети). Каждая школа находится в своих специфических социально-культурных условиях и трудозатраты каждой из них не схожи между собой. Оценивают образовательные учреждения в официальном рейтинге в большей степени по результатам ГИА и ЕГЭ. Одним из побочных последствий использования данной модели ранжирования - это чувство несправедливости в обществе по отношению к действиям государственной власти. В большей степени эти последствия позволяет избежать рейтинг школ МАМСО, учитывающий многообразие школ по доступности, условиям, результатам обучения и возможности индивидуального развития. Но добровольность участия школ в рейтинговании МАМСО снижает эффективность воздействия региональных органов государственной власти на директоров школ.

Из числа индикаторов, которые заявлены в Программе, единственный показатель, на который ориентирован официальный рейтинг Департамента - это «удельный вес общеобразовательных учреждений города Москвы, соответствующих не менее 80% требований «Московского стандарта качества образования», в общем числе общеобразовательных учреждений города Москвы» (23; 110). В Программе к 2014 году удельный вес их должен равняться 100%. Сегодня реализация данной позиции является сомнительной, по причине еще отсутствия документа «Московский стандарт качества образования» и незавершенности складывания образовательных комплексов, результативность которых может быть определена не ранее 3-4 лет (в зависимости от программы начальной школы и введения профильного обучения в основной школе).

Одним из мероприятий Программы заявлено «создание эффективной системы оценки качества общего образования с опорой на внутришкольные механизмы мониторинга качества, современные (в том числе международные) инструменты оценки образовательных достижений (23; 73), которая станет основой для принятия управленческих решений различных уровней. Для этого предполагается создание «единой информационной системы комплексного автоматизированного мониторинга», «модели комплексной сбалансированной оценки деятельности государственных общеобразовательных учреждений (с учётом особенностей контингента)», «создание механизмов повышения прозрачности», «внедрение международных инструментов оценки качества образования» (23; 73-74). Существующий на сегодня официальный рейтинг Департамента города Москвы не отвечает данным требованиям. В большей степени эти задачи решает рейтинг МАМСО.

Указанные в Программе риски (финансово-экономические и социальные) получили конкретное освещение. Не понятным остаётся игнорирование политических рисков и духовно-культурного фактора. Спланированы меры управления рисками (мониторинг, научно-методическое и экспертно-аналитическое сопровождение, открытость и подотчётность, информационное сопровождение и коммуникации с общественностью). Возможной причиной социальных рисков определяют неполноту и недостоверность информации относительно проводимых мероприятий. Информационно-ограниченный рейтинг Департамента образования города Москвы априорно ведет к таким последствиям, как социальная растерянность, а в дальнейшем, возможно, к социальной неудовлетворенности характером проводимых государственной властью мероприятий.

Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)» призвана создать благоприятные условия для укрепления государственной властью своего положения в обществе, для занятия более прочных позиций в управлении социально-экономическими и общественно-политическими процессами в Москве и в России, в целом. Модель рейтингования школ, предложенная Департаментом образования города Москвы, как инструмент государственной политики, решая поставленные задачи, имеет ряд побочных последствий, в том числе усугубление социальных рисков на момент реализации Программы.

Современная государственная политика в сфере образования характеризуется проектными и программно-целевыми методами (приоритетный национальный проект «Образование», национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» и др.). Особенностями политики является выявление и поддержка на конкурсной основе лидеров («точек роста» качества образования), опора на модели управления и финансирования, ориентированные на результат. В условиях реализации Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы введение публичных рейтингов деятельности образовательных учреждений во всех субъектах РФ рассматривается в контексте формирования независимой системы оценки качества образования со стороны общественных и общественно-профессиональных экспертов и организаций.

Главной целью подпрограммы №3 «Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования» является создание общероссийской системы оценки качества образования, для чего требуется обеспечить «надежной и актуальной информацией процессов принятия решений руководителей и работников системы образования, а также потребителей образовательных услуг» (24; 215). Поставленную цель предполагается решить за счет включения общественности в оценку деятельности системы образования, «формирования культуры оценки качества образования», «создания системы мониторинговых исследований качества образования» (24; 215). В этом случае система ранжирования является одним из эффективных инструментариев. Использование ее предполагается на всех уровнях образования: от дошкольных учреждений до ВУЗов, от международного и всероссийского до муниципального.

Характеризуя актуальные проблемы, авторы отмечают «недостаточную целостность и сбалансированность системы процедур и механизмов оценки качества образования», неразвитость «практики оценки результативности мер государственной политики» (24; 218-219), сохранение информационной закрытости, непрозрачности системы образования для потребителя образовательных услуг. «Чтобы адекватно использовать информацию об оценке качества не только сотрудниками системы образования, но и родителями, и самими обучающимися, необходимо преодолеть «усредненность» существующих подходов, обеспечить индивидуализацию оценки, учет многообразия образовательных результатов» (24; 219).

Для использования информации при ранжировании общеобразовательных учреждений предполагается создание открытой системы сбора и анализа данных, начиная от школы и включая органы управления образованием (в частности, на официальном сайте организации). В результате реализации Государственной программы развития образования РФ должна функционировать «информационно-технологическая инфраструктура единого образовательного пространства системы образования, позволяющей в соответствии с установленными регламентами получать доступ к статистической и иной информации представителям системы образования и широкой общественности» (24; 238). Планируется уже на первом этапе (к 2015 году) обеспечить возможность в ознакомлении общественности с результатами оценки (прозрачность и доступность информации) и создать условия для обратной связи (интерактивность). В каждом субъекте РФ на основе государственно-частного сотрудничества будут формировать систему «навигаторов образовательных услуг», благодаря которым население сможет своевременно получить необходимую информацию. Повышению качества образования и эффективности управления образовательными процессами должно способствовать использование методов кластерного анализа, контекста информации, научных методов сбора информации и интерпретации полученных данных. Модель многомерного ранжирования наилучшим образом отвечает этим задачам.