Программно-целевое управление региональной образовательной системой

11

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора педагогических наук

Программно-целевое управление
региональной образовательной системой

13.00.01 - общая педагогика, история педагогики и образования

ШВЕЦОВА Галина Николаевна

Чебоксары - 2009

Защита состоится 17 июня 2009 г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212. 300.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора педагогических наук при ГОУ ВПО «Чувашский государственный педагогический университет им. И.Я. Яковлева» по адресу: 428000, г. Чебоксары, ул. К. Маркса, 38.

Диссертация выполнена на кафедре педагогики ГОУ ВПО «Чувашский государственный педагогический университет им. И.Я. Яковлева».
Научный консультант Официальные оппоненты:	доктор педагогических наук, профессор Григорьев Георгий Николаевич доктор педагогических наук, профессор,
	академик РАО Сластенин Виталий Александрович, доктор педагогических наук, профессор Глазунов Анатолий Тихонович
	доктор педагогических наук, профессор Кузнецова Людмила Васильевна
Ведущая организация	ГОУ ВПО «Татарский государственный гуманитарно-педагогический университет»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Чувашский государственный педагогический университет им. И.Я. Яковлева».

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Процессы глобализации, затрагивающие все сферы общественной жизни, обусловливают необходимость реформирования российского образования в соответствии с новыми реалиями, определенными договоренностями в рамках Болонского процесса. В этих условиях важной задачей становится выработка стратегических ориентиров, обеспечивающих единство общемирового, общеевропейского и отечественного образовательного пространства, что требует создания механизмов устойчивого развития образования как открытой государственно-общественной системы.

В «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года», в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 г. в качестве механизмов такого развития выступает разработка стратегии развития системы образования на уровне регионов. Российская система образования представляет собой поликомпонентную структуру, отражающую федеральные (общегосударственные) и региональные приоритеты, которые определяются социально-экономическими, историко-культурными и этнонациональными характеристиками, актуализирующими роль субъектов Российской Федерации в модернизации образования. Это предполагает научное прогнозирование, разработку и реализацию долгосрочных приоритетов региональной образовательной политики, находящихся в неразрывном единстве и взаимосвязи с общенациональными стратегическими приоритетами.

Реализация целевых федеральных программ потребовала поиска новых подходов к разработке региональных программ, направленных на осуществление взаимосвязи и согласованности между долгосрочными приоритетами развития и мерами среднесрочной и краткосрочной образовательной политики на основе сохранения базовых ценностей образования XXI века в условиях глобализации. Планируемые и происходящие изменения в образовании повысили требования к эффективности управления, обоснованности управленческих решений, осмыслению и прогнозированию эффектов, обусловленных их принятием, предупреждению возможных рисков.

Направления и основные мероприятия в рамках приоритетного национального проекта «Образование», утвержденные президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы» определяют необходимость разработки действенных механизмов и рациональных инструментов повышения эффективности управления региональными системами образования. Одним из действенных средств достижения организационных целей на основе соединения научного и административного управления, новых технологических средств и ресурсов механизмов является реализация программно-целевого подхода в управлении социальными системами.

Под программно-целевым подходом понимается общая методология, процессуально отражающая аналитический, целевой, программный, плановый, организационный, контролирующий и регулирующий компоненты управления образовательной системой. Он предусматривает четкое определение целей управления системой, выделение необходимых ресурсов для осуществления программ и формирования органов, осуществляющих руководство их выполнением. В этом программно-целевое управление выступает в качестве действенного и эффективного механизма воздействия на управляемую систему для достижения цели за определенный интервал времени при ограниченных ресурсах.

Комплексный характер изучаемой проблемы обусловливает использование в исследовании научных положений теории систем и_цикличности развития общественных и экономических процессов (В. Г. Афанасьев, Ю. А. Громыко, Ф. Ф. Королев, К. Маркс), теории экономического роста (Р. Харрод, Е. Домар, И. Шумпетер, Г.А. Фельдман), теории управления на федеральном, региональном и локальном уровнях управления (3. А. Багишаев, В. И. Бондарь, О. Е. Лебедев, А. М. Моисеев, Т.В. Орлова и др.).

Разработка проблем управления образовательными системами территорий с использованием программно-целевого подхода является отдельным направлением в педагогической науке и интегрирует научные достижения в области:

- философии образования (П.К. Анохин, Б. С. Гершунский, Ю.В. Громыко, A. С. Запесоцкий, В.В. Краевский, В.А. Кутирев, Н.А. Розов и др.);

- педагогической деятельности и подготовки кадров для системы образования (Ю. К. Бабанский, В. И. Байденко и Джерри Ван Зантворт, Л. В. Васильева, С. Г. Вершловский, В. И. Загвязинский, Т. А. Ильина, В. В. Краевский, А. В. Мудрик, Л. И. Новикова, В. Г. Онушкин и Ю. Н. Кулюткин, В. П. Стрезикозин, В. В. Сериков, О, М. Симоновская, В. А. Сластенин, Л. С. Подымова, А. П. Тряпицына, Н. М. Чегодаев, А. И. Щербаков, Т. Шульц, W. F. White и др.);

- управления образованием (Ю. В. Васильев, Г. Г. Габдуллин, В. М. Гаськов, Н. П. Капустин, Ю. А. Конаржевский, В. С. Лазарев, A. М. Моисеев, А. А. Орлов, Т. В.Орлова, Ю. Н. Петров, М. М. Поташник, Е. В. Ткаченко, П. И. Третьяков, Л. Г. Родионова, Е. Н. Хохлачев, Р. X. Шакуров, Т.И. Шамова, Е. А. Ямбург и др.);

- проектирования образовательных систем (О. Е. Лебедев, А. М. Моисеев, Л. И. Новикова, А. И. Пригожин, В. Е. Радионов, В. В. Сериков, В. И. Слободчиков, М. А. Ушаков, К. М. Ушаков, Л. И. Фишман и др.);

- исследования территориальных проблем образования (М. В. Артюхов, B. В. Багин, А. А. Горчаков, С. А. Гильманов, Н. А. Косолапов, В. Б. Куликов, М. И. Махмутов, Г. В. Мухаметзянова, Е. Г. Осовский, Э. М. Никитин, Н. Н. Петров, В. А. Прудникова, И. И. Проданов, Я. И. Ханбиков и др.);

- социально-псхологических, психолого-педагогических исследований образовательных систем (Б.Г. Ананьев, К. А. Абульханова-Славская, А.А. Бодалев, В.П. Зинченко, Г.А. Ковалев, Е.И. Смоленская, Н.В. Кузьмина, В.Ф. Ломов, А.В. Петровский, B.C. Ушаков, И.Д. Чечель, Т.Г. Новикова, В.А. Якунин, J. Neave и др.).

В диссертационных работах В. Н. Аверкина, И. И. Калины, М. Р. Пащенко, С. А. Репина, И.К. Шалаева, Т.Д. Шебеко и др. освещаются вопросы регионального и муниципального программно-целевого управления образованием. В исследованиях программно-целевой подход рассматривается как система принципов, определяющих общую стратегию управления, в частности планирования как вида управленческой деятельности. Основной идеей является положение о том, что управление системой образования в условиях децентрализации должно быть программно-целевым, что позволяет увязывать воедино цели с ресурсами, подходить к перспективному планированию как к разработке целостной системы действий всех управленческих структур и местного сообщества.

Программно-целевое управление предполагает реализацию технологической схемы, включающей взаимосвязанные этапы анализа внешней и внутренней ситуации, формирование целей, разработку программы их достижения, индикаторов и оценку успешности их выполнения; актуализацию целеполагания в управленческом процессе; многоуровневость цели, необходимость ее декомпозиции на подцели и задачи, раскрытие их логических и объемных соотношений.

Изучение исследований в области управления и существующей практики развития образования свидетельствует о том, что программно-целевое управление представляет собой один из важнейших методов управления и требует выявления научных оснований его построения в современных условиях. Выделить научные основания означает раскрыть феномен программно-целевого управления в региональной системе образования в совокупности понятий, отражающих его сущностные и процессуальные характеристики. В диссертации используются следующие основные понятия: программа, программно-целевой подход, программно-целевое управление, программно-целевые методы.

Программа - документ, определяющий содержание программно-целевого управления и ясно устанавливающий связи концептуально определенных целей и механизмов их достижения, с обязательным наличием описания спланированных действий (мероприятий), сроков их осуществления, ответственных исполнителей и необходимых ресурсов.

Программно-целевой подход - это методологический подход, состоящий в четком определении целей управления, выделении необходимых ресурсов для осуществления программ и формирования органов, осуществляющих руководство. Программно-целевой подход как методология, в отличие от более частных методов и приемов, задает общую ориентацию в практической управленческой деятельности.

Программно-целевое управление - понимание управления как организации эффективного воздействия на управляемый объект для достижения цели за определенный интервал времени при ограниченных ресурсах.

Программно-целевые методы - способы и средства воздействия управляющего субъекта на объект управления для достижения поставленной цели, характеризующие законченный акт воздействия на объект управления.

Анализ исследований показал, что научное изучение проблем программно-целевого управления образованием как целостного явления далеко не завершено. Слабо изучены историко-культурные аспекты управления образовательными системами, не воссоздана полная картина взаимодействия центрального и периферийного векторов управления, не выстроен проектно-прогнозный механизм развития. Следует отметить, что пока нет единого понимания технологии программно-целевого управления, мало исследованными остаются вопросы организации горизонтальных связи, координационной деятельности, особенности управления программами разных типов.

В результате анализа территориальных программ развития образования выявлен ряд управленческих проблем, в том числе разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти как инструмента реализации региональных программ. Изучение опыта программирования развития образования в субъектах Российской Федерации дает основание заключить, что в современной экономической и социокультурной ситуации требуются новые подходы программирования, максимально учитывающие сохранение единства образовательного пространства, что соответствует характеру динамично развивающегося общества, жизненно важным направлениям развития региона.

Успешное применение программно-целевого управления требует также понимания его идеологии и технологии администраторами различных уровней образования; разработки целевых программ; разработанности методических средств анализа и программирования; наличия мотивации руководителей, специалистов и вооруженности их методическими средствами анализа ситуации, методами проблемно-ориентированного анализа, целеполагания, выработки и реализации стратегических и тактических планов и пр.).

Изучение исследований в области управления и существующей практики развития образования свидетельствует о том, что программно-целевое управление нуждается в научных основаниях его построения: раскрытии содержания программно-целевого управления в региональной системе образования, определении принципов и закономерностей его построения, технологий реализации, отсутствие которых не позволяет в полной мере обеспечить эффективность целевых программ.

Таким образом, анализ научной литературы, образовательной практики свидетельствует о наличии следующих противоречий:

- на общественно-государственном уровне: между необходимостью обеспечения нового качества российского образования как основы инновационного развития государства, его вхождения в общеевропейское пространство и недостаточной готовностью региональных систем образования достижения этого качества; между новыми требованиями к управлению образованием в условиях рыночной экономики и преобладанием традиционных подходов к управлению; между возникающим разнообразием общественных и индивидуальных образовательных потребностей и неспособностью государственных федеральных и региональных органов власти обеспечить условия для получения уровня образования, соответствующего этим потребностям, мировым стандартам и российским традициям;

- на научно-теоретическом уровне: между имеющимися в теории управления подходами к функционированию образовательных систем и неразработанностью механизмов реализации программно-целевого подхода, отражающих аналитический, целевой, программный, плановый, организационный, контролирующий и регулирующий компоненты управления региональной образовательной системой;

- на научно-методическом уровне: между необходимостью организационно-педагогического обеспечения (содержание, технологии, ресурсы) программно-целевого управления региональной образовательной системой и недостаточной научно-методической разработанностью комплекса условий, факторов, критериев и показателей, механизмов эффективности его реализации; между приоритетами федеральных программ развития образования в Российской Федерации и действующими региональными целевыми программами развития образования; между приоритетностью реализации управленческих и образовательных технологий и недостатком управленческих и педагогических кадров соответствующего уровня квалификации.

Необходимость разрешения выявленных противоречий определила проблему исследования: каковы методолого-теоретические и технологические основы программно-целевого управления региональной образовательной системой?

Цель исследования - разработать и обосновать методолого-теоретические и технологические основы программно-целевого управления региональной образовательной системой.

Объектом исследования является региональная образовательная система Республики Марий Эл.

Предмет исследования - методолого-теоретические и технологические основы программно-целевого управления региональной образовательной системой.

Гипотеза исследования. Эффективность программно-целевого управления региональной образовательной системой может быть достигнута, если:

- в качестве методологической основы управления будут применяться обоснованные в исследовании системный, синергетический, культурологический, ситуационный, информационный подходы, реализация которых обеспечит устойчивые взаимосвязи внутренней и внешней среды регионального образовательного пространства и позволит осуществлять его моделирование по обоснованным с точки зрения развития социальных процессов параметрам и факторам, воздействующим на развитие образования;

- разработана и реализована Концепция программно-целевого управления, включающая научно обоснованные цели и задачи развития системы образования; принципы, условия и направления реализации программно-целевого управления; его нормативно-правовое обеспечение; прогнозируемые результаты; структуру; содержание и организационные механизмы управления; оценку эффективности реализации целевых программ (систему целевых индикаторов и показателей); ресурсы; технологию сетевого взаимодействия; мониторинг деятельности управленческих структур по реализации программ;

- развитие региональной системы образования обеспечивается соответствием характера инновационных процессов в образовании особенностям социальной среды, социального заказа в образовательном пространстве региона. При этом инструментом преобразований становятся программы развития, продуктивные технологии, новые (не известные в других регионах) продукты образовательного рынка;

- разработаны и реализованы региональные целевые программы, обеспеченные ресурсами на основе выявления проблемного поля и «точек роста» образовательного пространства региона;

- обоснованы основные процедуры программно-целевого управления, его нормативно-правовая база, механизмы создания эффективной структуры управления развитием регионального образования;

- разработана система мониторинга развития региональной образовательной системы, включающая перечень показателей и критериев ее эффективности на основе современных информационных технологий;

- выявляются факторы снижения социальных рисков и проблем в управлении региональной системой образования на основе программно-целевого подхода, обеспечивается их минимизация на примере реализации приоритетного национального проекта «Образование».

Для реализации поставленной цели и основных положений гипотезы необходимо было решить следующие задачи:

1. Дать сущностно-содержательные характеристики программно-целевого управления региональной образовательной системой как социально-педагогического феномена.

2. Определить методологические основы программно-целевого управления региональной образовательной системой.

3. Разработать Концепцию программно-целевого управления региональной системой образования.

4. Разработать систему мониторинга развития региональной образовательной системы, включающую перечень показателей и индикаторов ее эффективности.

5. Экспериментально обосновать эффективность Концепции программно-целевого управления региональной системой образования.

6. Выявить факторы снижения социальных рисков и проблем программно-целевого управления развитием региональной системы образования на примере реализации приоритетного национального проекта «Образование».

7. Разработать систему мер по формированию готовности педагогических кадров к программно-целевому управлению в системе образования.

Методологическую основу исследования составили:

- диалектическая теория познания о всеобщей связи, взаимообусловленности и целостности явлений; общие диалектические принципы взаимосвязи субъекта и объекта, процесса и результата, единичного, особенного и общего; единства преемственности и поступательности (традиций и инноваций);

- информационный подход как современная парадигма анализа происходящих социальных процессов;

- системный подход как общеметодологический принцип анализа социальных систем, связей между системой и внешней средой, компонентами самой системы;

- феноменологический подход как общее методологическое основание для анализа различных социальных процессов, выделения параметров социального явления, функций того или иного социального действия;

- синергетический подход как междисциплинарное направление научных исследований, задачей которого является изучение природных явлений и процессов на основе принципов самоорганизации систем;

- методология социально-педагогического проектирования как основа для построения особого рода практикоориентированных исследований в управлении образованием, позволяющих решать реальные проблемы развития образования с использованием программно-целевого управления.

Теоретическую основу исследования составили:

- социально-психологические и психолого-педагогические исследования образовательных систем (Б.Г. Ананьев, К.А. Абульханова-Славская, А.А. Бодалев, В.П. Зинченко, Г.А. Ковалев, Е.И. Смоленская, Н.В. Кузьмина, B.C. Лазарев, Б.Ф. Ломов, А.П. Петровский, B.C. Ушаков, И.Д. Чечель, Т.Г. Новикова, В.А. Якунин, J. Neave и др.);

- научные труды в области управления образовательными системами (Дж. Ван Гик, П.Ф. Друкер, А.А. Горчаков, Г.Н. Григорьев, Г.А. Ковалев, Е.И. Смоленская, Ю.А. Конаржевский, Н.А. Косолапов, Д. Кэмбелл, О.Е. Лебедев, А.П. Марков, А.И. Пригожий), управления образованием и его информационного обеспечения (Ю.Н. Афанасьев, А.Т. Глазунов, А.Н. Дахин, Ю.А. Конаржевский, М.И. Кондаков, В.Ю. Кричевский, А.Н. Лейбович, B.C. Лазарев, О.Е. Лебедев, A.M. Моисеев, М.М. Поташник, A.M. Новиков, П.И. Третьяков, К.М. Ушаков, Л.И. Фишман, Т.П. Шамова);

- исследования в области социально-педагогического проектирования и инноваций в образовании (В.И. Загвязинский, Е.С. Заир-Бек, М.В. Кларин, В.Ф. Кривошеев, Л.В. Кузнецова, Л.С. Подымова, В.М. Полонский, В.Е. Родионов, В.В. Сериков, А.П. Тряпицына, О.Г. Хомерики и др.), программно-целевого управления в образовании (В.Н. Аверкин, И.И. Калина, Д. Клиланд, В. Кинг, Клиланд Давид И., Кинг Вильям P., B.C. Лазарев, М.М. Поташник, Б.З. Мильнер, A.M. Моисеева, Т.В. Орлова, С.А. Репин, Т.Д. Шебеко).

Эмпирическую базу исследования составили:

- собственный опыт исследователя как руководителя региональной системы образования и разработчика целевых программ разного уровня, эксперта муниципальных программ и программ развития образовательного учреждения;

- материалы ЮНЕСКО, мониторинга Международного банка реконструкции и развития, Совета Европы, Международной ассоциации по оценке учебных достижений, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по оценке учебных достижений учащихся (PISA), материалы мониторинга деятельности региональной образовательной системы за период с 2000 по 2007 год, аналитические отчеты по результатам ЕГЭ с 2001 по 2007 год, отчеты по реализации целевых программ в сфере образования за период с 1999 по 2008 год;

- комплекс эмпирических методов исследования: мониторинг, оценка результатов образовательной деятельности, корреляционный анализ взаимосвязей индикаторов, объема и структуры регионального бюджетного финансирования;

- опытно-экспериментальное внедрение разработанных моделей программно-целевого управления в практику управления региональной и муниципальными системами образования.

Экспериментальной базой исследования явились: региональная образовательная система, службы научно-методического и психолого-педагогического сопровождения (Государственное учреждение Республики Марий Эл «Республиканский государственный центр аттестации и контроля качества образования», Государственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов «Марийский институт образования», республиканский экспертный совет и др.), Министерство образования Республики Марий Эл.

Работа является итогом научно-педагогического исследования, проведенного автором в период с 1998 по 2008 год. Исследование проводилось в несколько этапов:

I этап - подготовительный (1998-1999 гг.) - включал анализ теоретической базы исследования, поиск и обоснование методологических основ построения программно-целевого управления в образовании, выбор методов исследования, разработку исследовательской программы и инструментария.

II этап - постановочный (2000-2001 гг.) - заключался в выявлении основных направлений развития системы образования, изучении особенностей управления в различных регионах России и зарубежья; создании Концепции программно-целевого управления региональной образовательной системой, разработке целевых программ развития в образовательном пространстве региона.

III этап - преобразующий (2002-2006 гг.) - посвящен опытно-экспериментальной апробации авторской Концепции программно-целевого управления на базе образовательной системы Республики Марий Эл, мониторингу эффективности функционирования системы образования региона.

IV этап - аналитический (2007-2008 гг.) - состоял в анализе и обобщении результатов реализации Концепции программно-целевого управления региональной образовательной системой; формулированию выводов; определению перспективных направлений исследования проблемы.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Создана Концепция программно-целевого управления региональной системой образования, включающая цель, задачи, принципы, ресурсы (образовательный, кадровый, информационный, экономический), показатели и индикаторы оценки эффективности развития системы. Основной идеей Концепции обозначена необходимость реализации в управлении подсистемы целей, подсистемы программ, подсистемы реализации программно-целевого управления, подсистемы мониторинга развития региональной образовательной системы по ее целевому, содержательному, технологическому и результативному компонентам в соответствии с показателями и индикаторами эффективности. В ее основу положены ведущая роль целеполагания в управлении региональным образованием, многоуровневость целей развития.

2. На основе системного анализа социологического, экономического и педагогического аспектов, объектов и моделей управления обоснованы содержательные компоненты, критериальный аппарат, организационно-педагогические условия и ресурсы, обеспечивающие эффективность программно-целевого управления образованием.

3. Разработана система мониторинга развития региональной системы образования, включающая обеспечивающие службы, информационные базы данных по основным направлениям деятельности, комплекс автоматизированных систем сбора и обработки данных (программа мониторинга образовательных учреждений, программа сбора данных РЦП «Развитие образования Республики Марий Эл на 2008-2010 гг.»), протоколы взаимодействия (внедрение административных регламентов по лицензированию и аккредитации образовательных учреждений и аттестации педагогических работников).

Определены показатели и индикаторы оценки эффективности управления региональной системой образования, отражающие соотношение общего, особенного и единичного в образовательной сфере как объекте программно-целевого управления образованием.

4. Выявлены приоритетные направления оптимизации организационной структуры и содержания деятельности субъектов государственно-общественной системы управления образованием региона и способы повышения ее эффективности на основе реализации программно-целевого подхода.

5. На основе анализа типов организационных решений при реализации общегосударственных, комплексных, комплексно-связанных и ведомственных целевых программ обоснован организационный механизм программно-целевого управления, максимально учитывающий сохранение единства образовательного пространства.

6. Представлена типология финансовых, управленческих и ресурсных рисков в региональном образовании, позволяющая проектировать систему мер по их определению и преодолению (выявление и оценка рисков; определение проблемно-целевой или программной стратегии управления; обеспечение надежной обратной связи; научно-методическая и информационная поддержка проекта, обучение персонала, пилотное тестирование проектов, консультативное сопровождение).

7. Разработан алгоритм формирования готовности образовательных структур к инновационной деятельности по определению подходов и приоритетов в разработке и реализации целевых программ.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит существенный вклад в теорию управления образовательными системами и педагогического менеджмента. В нем раскрыты сущность и содержание программно-целевого управления региональной образовательной системой. В исследовании получили развитие теоретические основы программно-целевого управления образованием (ПЦУО) во взаимосвязи четырех подсистем:

- подсистемы целей, объединяющей и детерминирующей остальные составляющие ПЦУО и придающей отдельным частям целостность, при которой в системе возникают новые свойства, отсутствующие, как у отдельных составляющих частей системы, так и у их совокупности;

- подсистемы программ, включающей в себя в качестве компонентов традиционные, а также проектные и матричные структуры управления с участием общественно-государственных органов управления как единого целого, разрушение которого в виде отсутствия того или иного звена приводит к значительному снижению эффективности отдельных ее звеньев;

- подсистемы реализации программно-целевого управления, включающей принципы, методы, средства, позволяющие учитывать в управлении образовательным процессом объективные интересы социума, личностно-ориентированные цели обучаемого, субъективный опыт педагогического коллектива, а также возможности образовательного пространства;

- подсистемы мониторинга развития региональной образовательной системы по ее целевому, содержательному, технологическому и результативному компонентам в соответствии с показателями и индикаторами эффективности.

Выявлена взаимосвязь феноменов «открытая региональная образовательная система» и «синергетическое взаимодействие ресурсов». Доказано, что синергетическое взаимодействие ресурсов (образовательных, кадровых, информационных, экономических) в условиях программно-целевого управления и их использование способствует получению высокого суммарного образовательного и социально-экономического эффекта. Обосновано, что синергетическому взаимодействию одновременно, но в разных объемах подвергаются три основные характеристики современного образования: качество, доступность, эффективность.

Теоретически обоснована социальная открытость региональной системы образования как необходимый фактор ее развития и саморазвития, как обязательное условие эффективности ее функционирования. Основным признаком открытости системы образования является государственно-общественный характер управления образованием, обеспечиваемый устойчивым взаимодействием управленческих структур на уровне региона, на уровне муниципалитета, на уровне образовательного учреждения.

Практическая значимость исследования заключается в следующем.

Реализация авторской концепции программно-целевого управления региональной системой образования позволяет обеспечить ее эффективное функционирование в условиях инновационного развития российского образования на основе применения индикаторов и показателей эффективности реализации целевых программ, системы информационного обеспечения, расширения публичности и прозрачности финансовой деятельности органов управления, перехода от финансирования издержек отрасли к финансированию задач,

Разработанная система мониторинга, включающая десять модулей (результаты итоговой аттестации учащихся; показатели активности учащихся во внеучебной деятельности, эффективность воспитательной работы и ее программное сопровождение, охват учащихся дополнительным образованием, школьные СМИ, диагностика правонарушений учащихся, развитие кадрового потенциала, материально-технические, учебно-материальные, медико-социальные условия, эффективность управленческой деятельности, конкурсной деятельности образовательного учреждения с абсолютными и относительными показателями) и систему информационного обеспечения позволяет объективно оценивать качество образования на региональном уровне, что является ведущим фактором при распределении ресурсов в ПЦУО.

Апробированная система мер по минимизации социальных рисков позволяет оптимизировать реализацию приоритетного национального проекта «Образование».

Разработанные модель многоуровневой подготовки управленческих кадров, учебно-программные материалы и средства обучения, а также модель формирования этнокультурной компетенции педагогов, работающих в образовательных учреждениях с многонациональным составом обучающихся, обеспечивают потребности региона в педагогах и менеджерах образования новой формации, умеющих адаптироваться к условиям инновационного развития образования.

Универсальность полученных результатов исследования, выполненного на материале системы образования Республики Марий Эл, позволяет использовать их и в других регионах России в деятельности по реализации программно-целевого управления в сфере образования.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются:

- методологией исследования, опирающейся на достижения философских, социологических и психолого-педагогических наук в области теории и практики управления социальными и образовательными системами;

- комплексной методикой исследования проблемы, адекватной цели, задачам, объекту и предмету исследования;

- эмпирической проверкой выявленных теоретических основ формирования концепций программно-целевого управления региональным образованием;

- сопоставлением результатов теоретического и экспериментального исследования с данными других педагогических и социологических исследований, а также с практической деятельностью органов управления образованием (отделы управления образованием администраций муниципальных районов и городских округов Республики Марий Эл, Департаментов образования Псковской и Ярославской областей);

- применимостью идей, концептуальных положений и управленческих механизмов при организации образовательного процесса в различных территориях Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Программно-целевое управление региональной образовательной системой представляет целенаправленный процесс, призванный обеспечивать оптимальное функционирование и достижение целей ее развития за определенный интервал времени при ограниченных ресурсах путем четкого определения целей управления, разработки механизмов их реализации, сроков и состояния промежуточных значений процесса, увязки планируемых целей с ресурсами. Программно-целевое управление в полной мере отражает сущностные аспекты инновационного административного управления и соответствует его опережающему характеру, накладывается на сложившуюся структуру и направлено на оптимизацию управленческих взаимосвязей, прежде всего на среднем уровне руководства.

2. Методологической основой программно-целевого управления региональной системой образования является совокупность системного, синергетического, культурологического, ситуационного, информационного подходов, реализация которых обеспечивает устойчивые взаимосвязи внутренней и внешней среды регионального образовательного пространства и позволяет осуществлять его моделирование по обоснованным с точки зрения развития социальных процессов параметрам и факторам, воздействующим на развитие образования. Это предполагает: системный анализ современных проблем развития российского и европейского образования, деятельности субъектов образовательной политики, стратегических резервов совершенствования регионального образования; обеспечение интегративного результата взаимодействия совокупности цивилизационных, социокультурных, национально-региональных процессов; опережающее проектирование развития региональной системы образования и конкретного учебного заведения в условиях инновационного развития общества и государства.

3. Авторская Концепция программно-целевого управления региональной образовательной системой основывается на идее о необходимости реализации в управлении четырех подсистем:

- подсистемы целей, объединяющей и детерминирующей остальные составляющие ПЦУО и придающей отдельным частям целостность, при которой в системе возникают новые свойства, отсутствующие, как у отдельных составляющих частей системы, так и у их совокупности;

- подсистемы программ, включающей в себя в качестве компонентов традиционные, а также проектные и матричные структуры управления с участием общественно-государственных органов управления как единого целого, разрушение которого в виде отсутствия того или иного звена приводит к значительному снижению эффективности отдельных ее звеньев;

- подсистемы реализации программно-целевого управления, включающей принципы, методы, средства, позволяющие учитывать в управлении образовательным процессом объективные интересы социума, личностно-ориентированные цели обучаемого, субъективный опыт педагогического коллектива, а также возможности образовательного пространства;

- подсистемы мониторинга развития региональной образовательной системы по ее целевому, содержательному, технологическому и результативному компонентам в соответствии с показателями и индикаторами эффективности.

Концепция включает научно обоснованные цели и задачи развития системы образования; принципы, условия и направления реализации программно-целевого управления; его нормативно-правовое обеспечение; прогнозируемые результаты; структуру; содержание и организационные механизмы управления; оценку эффективности реализации целевых программ (систему целевых индикаторов и показателей); ресурсы; технологию сетевого взаимодействия; мониторинг деятельности управленческих структур по реализации программ. Представленный в Концепции управленческий цикл включает организационную подготовку, прогностический анализ, определение целей, постановку задач, разработку программных действий, ресурсное обеспечение, оформление и утверждение программы, мониторинг ее исполнения, подведение итогов исполнения (оценка результатов), новый управленческий цикл.

Реализация Концепции обеспечивает:

- полноту и качество образовательных услуг, предоставляемых региональной образовательной сетью при эффективном использовании ресурсов;

- формирование управленческой вертикали в системе образования;

- формирование механизмов, позволяющих региону обеспечить эффективность использования предоставляемых государством ресурсов и экономическую целесообразность деятельности органов управления образованием.

4. Ключевыми индикаторами эффективности региональной системы образования являются: качество образования, эффективность воспитательной работы, ресурсное обеспечение образовательного процесса, эффективность управленческой деятельности, инновационная деятельность участников образовательного процесса.

5. Мониторинг в условиях программно-целевого управления региональным образованием заключается в выявлении состояния и тенденций развития системы образования и их соотнесения с целевыми ориентирами. Информационное обеспечение программно-целевого управления региональным образованием (автоматизированная система сбора и обработки данных по реализации целевых программ) позволяет осуществлять мониторинг эффективности целевых программ.

Региональная система мониторинга включает обеспечивающие службы, информационные базы данных по основным направлениям деятельности, комплекс автоматизированных систем сбора и обработки данных (программа мониторинга образовательных учреждений, программа сбора данных РЦП «Развитие образования Республики Марий Эл на 2008-2010 гг.»), протоколы взаимодействия (внедрение административных регламентов по лицензированию и аккредитации образовательных учреждений и аттестации педагогических работников).

6. Система информационного обеспечения регионального образования как обязательный ресурс современной саморазвивающейся модели программно-целевого управления регионального образования содержит три основных компонента: деятельность (формирование банка данных в едином информационном центре через организацию мониторинга); инфраструктуру (оборудование, каналы связи, специалисты, электронные ресурсы); механизмы взаимодействия (определение категории пользователей, дифференциация доступа, автоматизация документооборота, представление результатов обработки информации).

7. Программно-целевое управление региональной образовательной системой позволяет минимизировать социальные риски и проблемы, возникающие в ходе реализации приоритетного национального проекта «Образование». Комплекс мероприятий по снижению социальных рисков, охватывающий финансово-экономическую, нормативно-правовую, организационную и ресурсно-технологическую сферы управления, включает разработку и издание соответствующей методической литературы по направлениям реализации проекта, организацию работы сайта для участия общественности в формировании образовательной политики.

Апробация и внедрение результатов исследования в практику.

Ход и результаты исследования на различных его этапах докладывались и получили положительную оценку на международных конференциях в Софийском университете в 2001-2008 годах, на заседаниях ученого совета Федерального института развития образования, семинарах с руководителями учреждений образования, факультетах повышения квалификации ГОУ ДПО ПК (С) «Марийский институт образования», Марийского регионального центра повышения квалификации Марийского государственного университета. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались на российско-американской научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки и образования» (1997 г.), Международной конференции «Качество образования и управление по результатам» (Йошкар-Ола, апрель 2001 г.), Всероссийском совещании руководителей муниципальных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования, (Москва, декабрь 2007 г.), Всероссийской конференции «Инновационные технологии в системе российского образования» (Москва, апрель 2008 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Развитие инновационного потенциала сельской школы: возможности и перспективы. Комплексные сельские общеобразовательные системы как перспективные модели для возрождения и развития сельского социума в России» (п. Изборск, Псковской области, июнь 2008 г.), ежегодных республиканских научно-практических конференциях работников образования Республики Марий Эл: «Модернизация системы образования Республики Марий Эл: опыт, проблемы, перспективы» (2004 г.), «Использование информационно-коммуникационных технологий в образовании» (2004, 2005 гг.), «Реализация приоритетного национального пролетка «Образование» в Республике Марий Эл: результаты и перспективы» (2006 г.), «Приоритетный национальный проект «Образование» в Республике, Марий Эл: результаты и перспективы развития» (2007 г.).

На апробацию и внедрение результатов исследования была направлена деятельность диссертанта в ходе организации выездных (2006 - 2008 гг.) семинаров для руководителей 17 муниципальных органов управления образования, методических служб и образовательных учреждений, всероссийском научно-методическом семинаре «Эстетизация гендерного развития детей дошкольного и младшего школьного возраста» (г. Киров, ноябрь 2007 г.).

Материалы исследования использовались при разработке республиканской целевой программы развития образования Республики Марий Эл на 2008-2010 годы, комплексного проекта модернизации образования Республики Марий Эл на 2006-2007 гг., внедрении новой системы оплаты труда (НСОТ) работников образования, модели подушевого финансирования.

Результаты диссертационного исследования приняты к использованию в Министерстве образования Республики Марий Эл, внедрены в управленческой деятельности муниципального учреждения «Отдел образования и по делам молодежи администрации муниципального образования «Новоторъяльский муниципальный район», муниципальное учреждение «Отдел образования и по делам молодежи администрации муниципального образования «Оршанский муниципальный район», ГОУ Республики Марий Эл «Оршанский педагогический колледж им. И.К. Глушкова». Основные теоретические положения и выводы нашли применение в преподавании курсов «Менеджмент в образовании», «Управление образовательными системами» Республики Марий Эл. Основные выводы использовались автором в процессе преподавания курса «Менеджмент в образовании» в ГОУ ДПО (ПК) «Марийский институт образования», г. Йошкар-Ола.

Результаты исследования опубликованы в шести монографиях, методическом пособии, а также в 55 печатных работах, в том числе 7 - в научных изданиях, рекомендованных ВАК для публикации основных научных результатов, и 5 - в зарубежных изданиях. Использование результатов исследования на практике подтверждается документально.

Структура диссертации. Содержание диссертации изложено на 544 с., состоит из введения, четырех глав, заключения, содержит 37 рисунков, 97 таблиц, 16 приложений, библиографический список, насчитывающий 430 источников, в том числе 19 иностранных.

Основное содержание диссертации

Во введении обоснована актуальность проблемы, представлены данные анализа научно-методических предпосылок исследования, сформулированы цель, объект, предмет, гипотеза и задачи исследования, положения, выносимые на защиту; определены научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрыты формы апробации и способы внедрения результатов.

В первой главе «Методологические основы управления образовательными системами» анализируется система образования России ХХI века, раскрывается сущность программно-целевого управления в образовании, обосновывается методология исследования проблемы совершенствования управления образовательными системами.

Современная система образования России характеризуется следующими особенностями: изменение ориентированности образовательной системы; возрастающая межрегиональная дифференциация доступности и качества образования; недостаточный уровень компетентности школьников в решении проблем (четвертая часть (23%) российских учащихся не достигает установленной нижней границы, в лидирующих странах таких учащихся 5 - 10 %); разный уровень вовлеченности в дошкольное образование по регионам (отличается в 4 раза); возрастающая доля детей, не вовлеченных в образование на его обязательной ступени. Определение стратегических векторов развития, организация и управление образованием на всех уровнях остаются слабым звеном из-за доминирующего несистемного видения образования не как самоорганизующегося объекта действительности, а как кризисной сферы противоречий, несогласованностей, конфликтов, не поддающихся регулированию и целенаправленному управлению. Наблюдается отсутствие единых подходов к совершенствованию организационно-управленческих основ функционирования системы образования.

В исследовании показано, что эффективность системы обеспечивается реализацией программно-целевого подхода к управлению, включающего совокупность подходов, определяющих его общую стратегию. Программно-целевой подход как методология в отличие от более частных методов и приемов задает общую ориентацию в практической управленческой деятельности. Основными положениями программно-целевого подхода являются: ведущая роль целеполагания в управленческом процессе; многоуровневость цели, необходимость ее декомпозиции на подцели и задачи, раскрытие их логических и объемных соотношений; реализация технологической схемы, включающей взаимосвязанные этапы анализа внешней и внутренней ситуации, формирование целей, разработку программы их достижения, оценку успешности ее выполнения.

Программно-целевое управление системой образования рассматривается как целенаправленный процесс, призванный обеспечивать оптимальное функционирование и достижение целей ее развития за определенный интервал времени при ограниченных ресурсах путем четкого определения целей управления, разработки механизмов их реализации, сроков и состояния промежуточных значений процесса, увязки планируемых целей с ресурсами.

Программно-целевое управление является оптимальным вариантом управления развитием как федеральной, так и региональной систем образования, позволяя выстраивать перспективы развития единого российского образовательного пространства на основе постановки целей, разработки технологических схем их достижения (программы), распределения ресурсов и формирования критериальной системы оценки (индикаторы).

Методологической основой программно-целевого управления региональной системой образования является совокупность системного, синергетического, культурологического, ситуационного, информационного подходов, реализация которых обеспечивает устойчивые взаимосвязи внутренней и внешней среды регионального образовательного пространства и позволяет осуществлять его моделирование по обоснованным с точки зрения развития социальных процессов параметрам и факторам, воздействующим на развитие образования.

Системный подход к управлению образованием предполагает его модельно-структурное представление, отражающее внутренние взаимосвязи функциональных характеристик и компонентов и их связи с внешней средой. С позиций данного подхода управление системой образования предполагает: организацию управленческой деятельности с опорой на знания различных наук; обеспечение согласованности двух взаимосвязанных процессов - функционирования и развития; установление взаимосвязи целей управления и направления их реализации, действий всех субъектов управления; многообразие и преемственность целей, а также способов их достижения; учет влияния внешних и внутренних факторов, определяющих региональную систему образования.

Синергетический подход актуализирует механизмы самосохранения, самоорганизации и саморазвития структур, имеющих место в открытых системах. Данный подход создает необходимую методологическую базу для исследования процессов прогнозирования, разработки и реализации стратегически важных для образования ориентиров. В соответствии с синергетическим подходом управление развитием системы образования требует учета сложившихся в ней традиций, определяющих ее относительно устойчивое состояние, возможных колебаний, нелинейности в развитии и неравновесности ее компонентов. В реализации синергетического подхода важна роль внешних управляющих воздействий в виде разработки, обоснования и принятия надежных, испытанных временем прогнозируемых, диагностичных и технологичных направлений развития образовательных систем, выраженных в виде стратегий, концепций, реализуемых посредством программно-целевого управления.

Культурологический подход обусловливает целостность образовательной системы, условием эффективности которой выступает постоянная опора на культурно-образовательно-воспитательные традиции региона, этнопедагогику с ориентацией на перспективы развития образования.

Ситуационный подход указывает на необходимость применения теории и практики управления образованием в зависимости от обстоятельств, конкретных ситуаций, складывающихся в образовательной системе, и оказывающих воздействие на ее функционирование в определенный период времени.