Зарубежный опыт развития общего образования

Зарубежный опыт развития общего образования

Практика организации систем общего образования в различных странах показывает, что в независимости от того, кто предоставляет образовательные услуги в сфере общего образования - частные фирмы или государственные учреждения, финансирование общего образования государством осуществляется в определённых усреднённых размерах, в определённой доле от ВВП.

В развитых странах, где население имеет доходы для того, чтобы самостоятельно удовлетворять спрос на общее образование, а значит, и оплачивать общее образование, участие государства в финансировании общего образования определяется сформировавшимся спросом на образование как на компонент развития человеческого потенциала, так же существенную поддержку в этом процессе оказывают общественные институты, неся соответственно и бремя затрат.

В странах с недостаточным уровнем развития государство вынуждено финансировать общее образование по другим причинам. Во-первых, население, у которого уровень дохода таков, что не обеспечивает в полной мере удовлетворение самых насущных потребностей, не может оплачивать общее образование. Во-вторых, при неспособности населения оплачивать общее образование, перед государством встаёт перспектива деградации как социальной, так и экономической, из-за потери компонентов человеческого капитала.

Есть и третий тип стран, беднейшие, которые не могут самостоятельно финансировать развитие системы общего образования. В таком случае данным странам помощь оказывает мировое сообщество, посредством международных организаций, среди которых: ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, Программы развития ООН и Всемирный банк. Содействие беднейшим странам в развитии общего образования осуществляется в рамках решений Всемирных конференций «Образование для всех». При этом больший размер финансирования от доноров получают те страны, которые сильнее других пострадали от экономических и финансовых ограничений, связанных с бременем внешней задолженности. Вторым непременным условием финансовой помощи является наличие политической воли и принятые на высшем политическом уровне формальных обязательств по развитию общего образования в странах реципиента. Непосредственно же в странах получателях финансовой помощи предложение общего образования осуществляется государственными учреждениями, хотя поддерживаются усилия и неправительственных организаций.

Рассмотрим историческое становление зарубежных образовательных систем на примере стран с развитой рыночной экономикой.

Изначально в большей части Европы школы и университеты либо совсем не обременяли государственную казну, либо забирали из нее совсем немного. Их содержали, в основном, за счет местных или провинциальных доходов, ренты с земельных владений или процентов с капитала, который предоставляли специально для этого или сам государь, или, что чаще, меценаты. При этом осознавалось, насколько значимо распространение образования для экономики и общества, так например Адам Смит писал: «Хотя люди из простонародья не могут в цивилизованном обществе получать такое хорошее образование, как люди знатные и состоятельные, однако умение читать, писать и считать может быть приобретено в столь ранний период жизни, что большинство даже тех, кто воспитывается для более простых занятий, имеют время приобрести эти познания еще до того, как они могут быть приставлены к этим занятиям. С весьма небольшими издержками государство может облегчить, поощрять и даже сделать обязательным почти для всего народа приобретение этих наиболее существенных элементов образования».

Необходимо отметить, что социальная природа образования просматривалась в этот период, наиболее ярко в деятельности церкви, создавшей сеть воскресных школ. Начальное образование держалось на благотворительных программах. В целом же образовательная система оставалась сословной, ориентированной на сохранение социальной стратификации. По этому поводу в 1755 г. Глава Норической епархии писал, что бедные дети рождены, чтобы быть поденщиками и зарабатывать свой хлеб. Если же они благодаря благотворительности все-таки получат образование, несовместимое с той жизнью, которая им уготована, они станут опасными для общества.

Индустриализация явила собой новый спрос на навыки и знания, требуя более высокого, чем прежде, уровня массового образования. Политическая активизация низших классов, их интеграция в политический процесс в рамках индустриального общества также повышала потребность в образовании непривилегированных классов.

Наиболее ярко разница в качестве образования проявилась в конце Второй мировой войны. Правительство Великобритании предоставило своим ветеранам возможность завершить лишь среднее образование, а в США закон о правах ветеранов гарантировал им получение высшего образования за счет государства. Эта гарантия была подкреплена тем, что в большинстве своем молодые американцы - участники войны успели перед мобилизацией окончить среднюю школу. Когда следующий этап экономического развития, постиндустриальный переход, потребовал массовой подготовки специалистов с высшим образованием, способных работать инженерами, врачами, квалифицированными служащими сферы услуг, в США уже была надежная образовательная база, которая могла удовлетворить спрос на работников такого уровня.

Таким образом, мы наблюдаем укрепление образование как социально-экономической задачи государства.

К середине XX века в странах-лидерах современного экономического роста сформировалось общественное согласие по вопросу об обязанности государства создавать систему бесплатного и обязательного начального и среднего образования и, по меньшей мере, содействовать развитию высшего образования.

В это же время политические элиты убеждаются в возможности и даже необходимости использовать образование в своих странах не только для подготовки необходимых кадров, но и для решения социальных задач, в том числе для уменьшения неравенства в обществе. В самом деле: уровень образовательной подготовки - важнейший фактор, определяющий возможности социального продвижения. Необходимо предоставить всем группам населения, в том числе талантливым выходцам из слоев с низкими доходами и низким социальным статусом, равные возможности получать любое образование. Однако для социального выравнивания общества этого недостаточно. Низшие, бедные слои все равно остаются в неблагоприятном положении по сравнению со средним классом: доступ к дополнительному образованию для них все еще ограничен - сказываются семейные традиции, влияние малообразованного старшего поколения. Так что говорить надо не о равенстве возможностей, а о равенстве результатов. Считается необходимым добиться, чтобы дети из семей с разным статусом получали если не одинаковое, то, по меньшей мере, близкое по уровню образование. Подобные представления в 1960-1980-х годах оказали сильное влияние на развитие образовательных систем во многих развитых странах, их до сих пор разделяет значительная часть мировой образовательной элиты. Поскольку эти представления были, по сути, реакцией общества на пережитки традиций сословного образования, они хорошо вписывалась в общую «левую» интеллектуальную атмосферу времени, с характерной для тех лет верой в неограниченные возможности государства, верой в его способность решать любые экономические и социальные проблемы, верой в позитивную роль государственного проникновения во все сферы общественной жизни.

К общепринятому тогда взгляду на равный для всех доступ к образованию один из самых авторитетных авторов, работавший в эти годы над образовательной проблематикой, Д. Колеман, добавил новый тезис: равенство конечных результатов обучения как цель образовательной политики. Разумеется, речь идет о равных результатах применительно к социальным группам, а не к отдельным личностям. Такой подход требует активных действий государства, направленных на выравнивание уровня и качества образования, которое получают разные слои общества.

Сторонники концепции «равенства результатов» стремились сделать учебный процесс максимально универсальным, исключить саму возможность формировать школы разных типов. Их ключевой аргумент: нестандартные учебные заведения, особенно те из них, которые ориентированы не на подготовку в вузы, а только на приобретение учащимися узкопрофессиональных навыков, непременно станут инструментом социальной дискриминации. В Англии, например, именно такая аргументация привела к отказу от созданных после войны трех типов средней школы и единообразному для всей страны обучению со стандартизованным набором предметов и программ.

Остановимся на этом моменте и проанализируем его более подробно. Считалось, что когда у родителей есть право и возможность выбирать школу для своих детей, возникает опасность, что дети из более обеспеченных семей попадут в лучшие учебные заведения, где соберутся самые подготовленные ученики. И это приведет к еще большей дифференциации в качестве образования. Сформулированную в 1966 г. Д. Колеманом гипотезу о том, что контингент учащихся определяет качество образования, получаемого в конкретной школе, в настоящее время его последователи считают аксиомой. Если стандарты образования в лучших школах в результате соревнования между ними растут, то те же стандарты в непопулярных заведениях будут снижаться. Конкуренция между школами ведет к поляризации образовательных результатов, подрывая базу всей системы образования, восстанавливая принцип отбора учеников в успешные школы, исключая какое бы то ни было равенство возможностей. Если же отбор учеников в школу сопровождается тестированием, выходцы из более обеспеченных семей снова получают преимущества. Единая школа для детей из среднего и рабочего классов - вот идеал сторонников стандартного комплексного учебного заведения.

Из логики «равных результатов» органично вытекает линия на ограничение права родителей выбирать школу для своих детей или на полный отказ в таком праве - учиться следует по месту жительства. Поскольку образование должно быть общедоступным и гарантировать «равенство результатов», а уровень подготовки детей из разных семей всегда не одинаков, подобная логика фактически ориентирует (хотя и не провозглашает это открыто) учебный процесс на самых слабых учеников. Последствия для качества образования очевидны.

В середине прошлого века линию на «равенство результатов» разные страны проводили с неодинаковой жесткостью и последовательностью, но в целом ее влияние на организацию мирового образовательного процесса оставалось в то время весьма значительным. Это означало, что при выборе между качеством образования и социальным равенством предпочтение отдавали последнему. Так например в начале 70-х гг. А.Халси отмечал, что попытки превратить систему образования в средство для обеспечения равных возможностей основаны на нереалистических предпосылках и игнорируют структурные основы неравенства в Великобритании. Он отмечал, что эти инициативы следуют логике политической идеологии, рассматривающей образование в качестве «мусорной корзины социальной политики - места, куда можно сбросить социальные проблемы, которые неизвестно, как решать, и с которыми не готовы бороться серьезно; такие проблемы называют «образовательными» и перекладывают их на школу…».

Представление о том, что образование населения позитивно влияет на экономическое развитие страны, было широко распространено уже в XIX веке. Однако только в середине 1950-х годов экономические исследования, основанные на обширной статистике, наглядно продемонстрировали связь экономического роста с накоплением человеческого капитала, в том числе с продолжительностью обучения. С этого времени увеличение расходов на образование, охвата им населения и длительности учебы считаются важнейшими инструментами, которые ускоряют экономическое развитие. Быстрый рост расходов на образование и их доли в ВВП в последующие десятилетия позволяет ограничить негативное последствие политики социального выравнивания на качество образовательного процесса.

Во второй половине прошлого столетия сначала США, а затем и другие высокоразвитые страны вступают в новую стадию развития: доля промышленности в ВВП падает, зато возрастает доля услуг; в 1956 году американские «белые воротнички» впервые опережают по численности «синих», быстро растет спрос на специалистов с высшим образованием. Основой рабочей силы в индустриальном обществе были рабочие не очень высокой квалификации, на их обучение стандартным операциям требовалось всего несколько недель. С переходом к экономике, где доминирует сфера услуг, быстро растет спрос на квалифицированную рабочую силу и управленцев. В пятидесятые-семидесятые годы в США число должностей, требующих высшего образования, увеличивается вдвое быстрее численности рабочих, среди работающих быстро растет доля выпускников университетов. Постиндустриальный мир, с характерным для него уменьшением относительной численности тех, кто представляет массовые рабочие профессии, ростом спроса на менеджеров и специалистов, предъявляет все более высокие требования к уровню образования (Табл. 1.5).

Таблица 1.5

Средняя продолжительность обучения в ведущих развитых странах, число лет

Источник: UNESCO Institute for Statistics. Statistical tables. School life expectancy & Transition rate from primary to secondary education indicators. http://www.unesco.org.

* Данные за 1950 г.: Maddison А. Monitoring the World Economy 1820 - 1992. - Paris: OESD, 1995. P. 37.

** Данные за 1999 - 2000 гг.: UN Statistics division. Demographic, Social and Housing Statistics. Social indicators. Indicators on education. http://unstats.un.org. http://unstats.un.org/unsd/demographic/social/education.htm)

*** Данные за 1998 - 1999 гг.

Быстрые технологические перемены вынуждают работников приобретать новые производственные навыки, то есть учиться на протяжении всей своей трудовой деятельности. Поэтому создание и применение новых знаний становится важнейшей отраслью экономики. Ускоряются сами темпы их накопления, формируется потребность в непрерывном образовании, постоянном повышении квалификации. Поэтому авторам, которые изучают специфику постиндустриального общества, дальнейшее повышение роли образования в экономике и обществе, увеличение доли расходов на образование в ВВП представляются естественными и неизбежными процессами.

Но с конца 70-х годов ХХ века события развиваются иначе. В большинстве наиболее развитых стран полуторовековой быстрый рост доли расходов на образование в ВВП либо замедляется, либо прекращается вообще (Табл. 1.6).

Таблица 1.6

Доля затрат на образование в ВВП крупных развитых стран, %

Источники:

* National Center for Education Statistics. Digest of Education Statistics, 2001. Table № 29: Total expenditures on educational institutions related to gross domestic product, by level of institution: 1929 - 30 to 2000 - 01. http://www.nces.ed.gov.

** (Если иного не указано) OECD Education, Statistics. Education at a Glance 2001 - List of indicators. Table B2.1a Expenditure on educational institutions relative to GDP. http://www.oecd.org.

*** (Если иного не указано) Базы данных ООН: Educational expenditures of government, total, as percentage of GNP. - http://unstats.un.org.

Замедление роста или даже стабилизация доли расходов на образование в ВВП - результат финансового кризиса постиндустриальной эпохи.

Таким образом, виден определенный кризис, кризис старых систем образования. Постиндустриальные государства вышли на верхние пределы своих возможностей по мобилизации налоговых доходов, а сформированные десятилетиями раньше расходные обязательства требуют увеличивать долю социальных программ в валовом внутреннем продукте. В образовании механизм увеличения расходов не столь жесток. Более того, здесь наблюдается противоположная тенденция: доля младших возрастных групп, на которую падает значительная часть образовательных расходов, в общей численности населения сокращается. В подавляющем большинстве стран-лидеров современного экономического роста приоритеты финансовой политики в социальной сфере ориентированы на пенсионную систему и систему здравоохранения, т.к. пенсионеров и больных всегда больше, чем детей.

Компенсировать неэффективность сформированной в пятидесятых-семидесятых годах прошлого века системы образования, прежде всего образования школьного, быстро увеличивая направляемые сюда потоки ресурсов, как это делалось в предшествующие десятилетия, оказывается невозможным. Это приводит к возникновению структурных проблем. Представления о том, что государство располагает безграничными возможностями и способно заплатить за все, а частные средства, которые направляются на финансирование образования, только мешают решать социальные задачи, никак не стимулируют роста негосударственных расходов на образование - скорее препятствуют их увеличению.

Между тем, в большинстве постиндустриальных стран учебные заведения, финансируемые из частных источников, существуют. Делая выбор в пользу такой школы, родители снимают с государства всю ответственность за финансирование учебы своих детей. В такой ситуации они не могут дополнить государственные средства собственными, а могут лишь полностью отказаться от помощи государства, оставаясь при этом налогоплательщиками, средства которых идут на образовательные нужды других семей. Такое могут себе позволить лишь самые обеспеченные. Когда же из-за нехватки финансовых ресурсов положение государственных школ ухудшается, частные учебные заведения становятся новым инструментом социальной сегрегации, воспроизводства потомственного наследственного неравенства. Последний раз серьезная возможность ограничить права родителей за свой счет давать образование детям в частных школах, обеспечив социальное равенство, обсуждалась в Англии в 1968 г. Это решение было сразу отклонено, поскольку таким образом такие меры очевидно задевали бы интересы элиты, обучающей детей именно в таких школах.

Притчей во языцех стало качество обучения в государственных школах Вашингтона. Однако большая часть американской политической элиты против того, чтобы дать родителям право выбирать школу для своих детей или ввести систему образовательных ваучеров, предоставляющую им такую возможность. При этом подавляющая часть сенаторов, конгрессменов, высокопоставленных сотрудников исполнительной власти учат своих детей в частных учебных заведениях, так например на слушаниях в подкомитете по образованию Конгресса США при обсуждении вопроса о возможности выбора родителями школы в системе среднего образования губернатор штата Миннесота С. Карлсон заметил, что право выбора школы существовало всегда, но лишь для элиты.

В Великобритании, которая на протяжении десятилетий проводила политику социального выравнивания с помощью комплексной школы, всегда сохранялась система элитных платных школ, из которых вышла подавляющая часть политической и экономической элиты. По оценкам, примерно 70% политической, административной и экономической элиты Великобритании составляют выпускники частных (называемых на уклончивом английском языке «общественными») школ.

В системе государственного образования, которая не позволяет родителям выбирать школу для своих детей, действует набор факторов, снижающих эффективность образовательных учреждений. При отсутствии конкурентной борьбы за учеников, при бюджетном финансировании, никак не связанном с результатами учебного процесса, школа не заинтересована прилагать усилия к повышению качества образования. А если и прилагает, это создает дополнительные проблемы для детей, чья успеваемость хуже, чем у их ровесников, - а такие дети чаще всего происходят из не очень обеспеченных семей.

Образование - консервативная система, и если в стране есть традиция ориентировать школьное образование на высокие стандарты знаний, она долгое время сдерживает действие противоположных стимулов - к снижению качества учебного процесса. Долгое время, но, к сожалению, не вечно.

Как видно, государственная школа - часть государственной машины, на нее, по крайней мере, в большинстве развитых стран, распространяются принятые в них стандарты государственной службы. Один из важных в условиях демократии принципов последней - гарантии государственным служащим сохранять их рабочие места вне зависимости от исхода очередных выборов. Перечень должностей, которые причислены к политическим, применительно к которым приход новой политической команды чреват заменой работников, жестко ограничен. Чтобы политические процессы не влияли на комплектование школьных кадров, учителя и другие сотрудники школ наделены правами госслужащих. Уволить их за профессиональную непригодность или слабые результаты работы сложно, так например в США на процедуру увольнения не справляющегося со своими обязанностями учителя в государственной школе времени уходит в три с лишним раза больше, чем в частной.

Естественно, что при таком порядке вышестоящие органы управления образованием не могут доверить школе набирать персонал самостоятельно. Подбор педагогов и их замена относятся к компетенции чиновников, которые непосредственно не участвуют в учебном процессе.

Государственное бюджетное финансирование также объективно предполагает жесткий контроль за бюджетом школы, лишает ее самостоятельности в расходовании средств. Как пример необходимо привести следующее: «серьезная проблема современной английской школы - снижающийся уровень знаний по математике и естественным наукам, связанный, в том числе, с острым дефицитом преподавателей этих предметов. Специалистов с хорошей математической и естественно-научной подготовкой охотно берут на работу страховые, консультативные и финансовые фирмы. В результате в школах происходит старение учителей, снижается уровень преподавания. Ученики, имеющие склонность к математике, физике, химии, не могут получить необходимых знаний. Очевидный выход из положения - повысить оплату учителей, ведущих эти предметы. Но в бюрократизированной школе это невозможно, поскольку нарушает запрет на дифференцированную оплату по разным дисциплинам».

Еще одна характерная проблема в организации государственного школьного образования - тенденция к его политизации. Многие вопросы, имеющие прямое отношение к учебному процессу и школьной программе, в демократических обществах вызывают ожесточенные идеологические и политические споры. Это касается и содержания учебников. Результаты очередных выборов, смена власти на национальном, субфедеральном или местном уровнях нередко приводят к смене политических ориентиров, что зачастую затрагивает учебники и школьные программы, так например примерно 30 процентов школьных округов США в последние годы оказались вовлеченными в острый конфликт вокруг учебников и школьных программ.

Сторонники сохранения сформировавшейся в шестидесятых-семидесятых годах модели стандартной школы, к которой, как крепостные, привязаны родители и дети, утверждают: неоспоримых доказательств негативного влияния этой модели на качество получаемого образования не существует. Наблюдаемое в подавляющем большинстве развитых стран ухудшение образования может быть обусловлено другими факторами. Как бы то ни было, вопрос о качестве школьного обучения в постиндустриальных обществах в последние десятилетия становится все более острым.

Сталкиваясь с невозможностью выбирать государственную школу без смены места жительства, родители нередко поступают так, как поступали крепостные крестьяне в России до отмены Юрьева дня, - переезжают в другое место. Поскольку уровень учебного заведения во многом зависит от подготовки и усердия учеников, что, в свою очередь, связано с доходами, образованием и социальным статусом семей, то при отсутствии выбора без изменения места жительства высокообразованные и высокостатусные группы населения концентрируются в районах, где есть приличные школы, которые финансируются из более высоких (на душу населения) доходов местных бюджетов, сформированных благодаря состоятельным налогоплательщикам. Хорошее финансирование и контингент детей с достаточной подготовкой и мотивацией к учебе - оба этих фактора способствуют повышению качества образования. Круг замыкается. И налицо процесс противоположной направленности: низкостатусные группы населения концентрируются в менее престижных районах - с низкими душевыми доходами местных бюджетов, с неудовлетворительным финансированием школ, с учениками, чьи способности, подготовка и учебная мотивация оставляют желать лучшего, свидетельством этого является следующий факт, в государственных школах Вашингтона 70% учеников читают с трудом, 71% - не выполняют стандартные тесты по математике. Обладающие достаточными средствами, жители американской столицы либо переселяются в предместья, где есть приличные школы, либо направляют детей в частные школы.

Задуманная для социального выравнивания и сформированная в пятидесятых-семидесятых годах прошлого века государственная школа со всей очевидностью становится инструментом сегрегации. Особенно ярко это проявляется в США, с характерной для страны высокой территориальной мобильностью населения.

Рассматриваемые автором проблемы существующей системы школьного образования вызывают оживленные дискуссии в обществе и политические дебаты. К середине 1970-х годов в Англии рухнул существовавший долгое время консенсус по вопросу о развитии образовательной системы и целесообразности ее ориентации на социальное выравнивание. Явно приближающийся кризис образовательной сферы побудил Дж.Калагана (в те годы премьер-министра страны) открыть дискуссию о стратегии развития английского образования. К тому времени предприниматели все чаще стали выражать недовольство тем, что приходящие на предприятия молодые работники, выпускники учебных заведений, не обладают необходимой квалификацией.

К.Кокс, А.Диссон и Р.Байсон в своих работах доказывали, что английский эксперимент по введению комплексного образования не только провалился, но и привел к падению образовательных стандартов, что дух соревновательности и стремление к высокому качеству образования были принесены в жертву социалистическим представлениям о социальной справедливости. В подготовленном в это время докладе сторонников образовательной реформы отмечено: «Необходимо помнить, что снижение качества английского образования было связано с тем, что школы рассматривались в качестве инструмента выравнивания, а не обеспечения образования детей. Достижения, конкуренция, самоуважение - все это было девальвировано и отрицалось. Обучение фактам уступило место изложению мнений. Обучение часто заменялось индоктринацией».

Необходимость реформы образования стала очевидной. Речь прежде всего шла о предоставлении родителям права выбирать учебные заведения для своих детей, о соответствии между государственным финансированием школы и численностью обучающихся, о праве школьной администрации отбирать учеников, об использовании тестов, позволяющих родителям и педагогам получать адекватное представление о подготовке детей и качестве обучения, об отказе от единой комплексной школы и сосуществовании учебных заведений разных типов, объединенных лишь общими требованиями к образовательным стандартам, о возможности использовать как частное, так и государственное финансирование, наконец, о праве родителей отдавать ребенка в частную школу, включая в оплату обучения своего ребенка в ней причитающиеся ему средства из государственных источников.

При этом каждое из перечисленных направлений реформы обсуждалось в разных вариантах. Предлагалось, например, позволить родителям выбирать для своих детей любую государственную школу, но без права перевода их в частное учебное заведение с сохранением государственного финансирования; выбирать школу только в пределах района; предоставить родителям право выбора, но часть мест в школе распределять по жребию среди жителей округа, где она расположена.

Все это широко обсуждалось, но так и не вышло за пределы экспериментов. Выступавшие за права родителей выбирать школы утверждали, что это повысит эффективность школьного образования. Их оппоненты настаивали на том, что право выбора приведет к неравенству.

Лишь образовательная реформа 1988 года, проведенная в Великобритании правительством М.Тэтчер, привела к серьезным изменениям в системе образования крупной развитой страны. Английские реформаторы весьма осторожно провели в жизнь часть сформулированных выше принципов. Родители школьников получили значительную свободу в выборе государственных школ, а финансирование последних было поставлено в зависимость от числа учащихся, как положительное здесь отметим, что при сохраняющихся серьезных проблемах английской государственной школы в 90-х гг. качество обучения обнаруживало тенденцию к росту.

В других странах подобные изменения, отнюдь не радикальные, были заблокированы.

Политологи давно обратили внимание на специфику английского политического процесса: опирающееся на парламентское большинство правительство обладает необычной для большинства демократических стран свободой маневра; система сдержек и противовесов здесь крайне слаба; правительство, убежденное в правильности избранной им линии, способно провести необходимые реформы. В большинстве других демократий конституционные ограничения (разделение исполнительной и законодательной властей в президентских республиках; двухпалатные парламенты с существенными полномочиями верхней палаты; пропорциональные системы голосования, повышающие роль небольших партий в политическом процессе и т.д.) позволяют не контролирующим правительство политическим силам блокировать реформы, которые в той или иной мере затрагивают интересы важных для этих политических сил групп.

Еще одно важное обстоятельство на котором необходимо заострить свое внимание, это учительский лоббизм.

В постиндустриальном обществе образование - одна из важнейших сфер, в которой занята значительная часть избирателей. У этой группы электората широкие возможности самоорганизации. Ее интересы направлены в первую очередь на сохранение статус-кво. Хотя в успехах образования заинтересовано все общество, политику в этой сфере формируют прежде всего те, кто непосредственно участвует в образовательном процессе. В США, например, профсоюзы учителей - одна из самых мощных лоббистских структур, поддерживающих демократическую партию. Они способны не только мобилизовать значительные финансовые ресурсы, но и выделить армию своих активистов для работы в предвыборных кампаниях. Особенно велика роль учительских профсоюзов на выборах в штатах и муниципалитетах, где явка избирателей, как правило, низкая. Сохранение существующей образовательной системы, которая не позволяет родителям выбирать государственную школу для своих детей, - важнейший провозглашенный политический приоритет этого лобби. Разумеется, в публичных дискуссиях о реформе образования ее противники аргументируют свою позицию не корпоративными интересами образовательного сообщества, а доводами о необходимости социального выравнивания, о недопустимости системы, которая приводит к концентрации лучших учеников в лучших школах, и т.д.

Постиндустриальные общества столкнулись в сфере образования с характерными для этой стадии своего развития проблемами. Выработанные на более ранних этапах институциональные решения, удовлетворительно работавшие в условиях быстрого роста государственных финансовых ресурсов, мало совместимы с новыми реалиями. Эти проблемы не могут быть и не будут решены только с помощью дальнейшего увеличения доли государственных образовательных расходов в ВВП. Они носят структурный характер и без глубоких реформ могут лишь усугубляться. Вместе с тем, политические структуры зрелых демократий, с характерной для них низкой политической активностью, с развитой системой сдержек и противовесов, с хорошо организованными группами интересов, которые стремятся сохранить статус-кво, способны заблокировать необходимые реформы.

Таким образом, подводя итог проведенного сравнительного исследования необходимо выделить круг проблем зарубежного общего образования.

Рост потребностей в услугах, что предполагает повышение их доли в валовом внутреннем продукте и структуре занятости. Подобно тому, как закон Энгеля отражал характерное для периода индустриализации сокращение доли продуктов питания в структуре потребления, в условиях постиндустриального общества пробивают себе дорогу тенденции к росту доли расходов на образование и здравоохранение в ВВП.

Унаследованные от предшествующей индустриальной эпохи институты, которые были сформированы на гребне дирижистской идеологической волны, ориентированы на равенство доступа к услугам образования, основаны на представлении о безграничных возможностях государства финансировать рост этих услуг при низкой доле образования в ВВП послевоенного мира ограничивают частное финансирование в этих отраслях.

Жесткие финансовые ограничения, выявившиеся в конце семидесятых - начале восьмидесятых годов прошлого века.

Долгосрочные структурные проблемы, которые сближают национальные системы образования стран-лидеров с реалиями социалистической экономики: дефицит, «рынок продавца», отсутствие выбора, бюрократизация, коррупция в сферах, где распределяются блага.

Разрыв между спросом на услуги образования и здравоохранения, место этих отраслей в системе приоритетов постиндустриального общества с ограниченными возможностями государственного финансирования порождают явления, памятные населению бывших социалистических стран и описанные Я. Корнаи в его классической работе «Экономика дефицита». Тем самым обширная, постоянно увеличивающаяся сфера экономики выводится за пределы действия рыночных механизмов, становится насквозь бюрократизированной, а потому недостаточно гибкой, неадекватной меняющимся общественным потребностям.

Как решение части обозначенных проблем рассматривалась модель бюджетного финансирования общего образования, которая бы заставила производителей образовательных услуг интересоваться вопросами качества своей работы и реального спроса на результаты их труда, «план ваучеров», предложен в начале 60-х годов известным американским экономистом М. Фридманом. По М. Фридману «план ваучеров» заключается в следующем: всем родителям, имеющим детей школьного возраста, необходимо выдать от государственных органов специальный сертификат - ваучер, которым бы они расплачивались со школами за обучение своих детей. Затем ваучеры выкупались бы у школ государством. Ваучер мог быть представлен в любые образовательные учреждения и оплачен из бюджета по стоимости, равной средним затратам на обучение в государственном учебном заведении соответствующего уровня.

Эта идея, применительно, в том числе, и к российской системе образования сталкивается, по мнению автора работы, с рядом препятствий. Во-первых, стоимость ваучера представляет собой разновидность подушевого финансового норматива, расчетная база которого строится на основе средних цен прожиточного минимума, тарифов и услуг, без учета региональных различий в стоимостном уровне жизни, неоднородности кадрового и научно-технического потенциала учебного заведения, профиля и продолжительности обучения. Поэтому ваучерное финансирование образовательных учреждений «по средним нормативам» добавит финансовые трудности, в первую очередь, тем образовательным учреждениям, которые ставят перед собой задачу повышения качественного уровня оказываемых потребителю образовательных услуг, которые заботятся о привлечении к работе учителей высшего разряда, создании современной технической базы обучения.

Во-вторых, предположение о том, что потребитель, «голосуя ваучером», отдаст его именно в это образовательное учреждение, дающее высококачественное образование, а от «некачественного» откажется, не состоятельно. Прежде всего, у потребителя для этого должна быть возможность реального выбора. Эта возможность ограничена, как территориальными, транспортными, финансовыми трудностями, так и объемы деятельности «хороших» образовательных учреждений также ограничены. Кроме того, значительная часть потребителей просто не в состоянии оценить качество образовательных услуг.

Аналогичной точки зрения придерживается и В.И. Ерошин, который констатирует, что введение ваучеров в школе может привести к росту социальной дифференциации, а также к приоритетному бюджетному финансированию частных школ, что в условиях недофинансирования государственных и муниципальных школ недопустимо.

В США эксперимент по внедрению ваучеров в государственном секторе школьного образования показал, что конкуренция между школами, создание квазирынка образовательных услуг не привели к улучшению качественных параметров деятельности школ, а способствовали, как и в Великобритании, лишь совершенствованию метода отбора наиболее способных учеников в престижные школы.

В настоящее время в российском образовании предпринимаются первые попытки, в порядке эксперимента, персонификации бюджетного финансирования образования через введение подушевого финансирования. Идея распределения государственных средств на образование непосредственно через обучаемых заложена в Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики. Необходимость введения подушевого финансирования определяется следующими обстоятельствами:

- формализация и выхолащивание государственных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования привели к росту социального и территориального неравенства в этой сфере, в том числе неравенства возможностей городских и сельских детей;

- нарастающий разрыв между общим и высшим профессиональным образованием делает последнее труднодоступным для семей с низкими и средними доходами;

- замалчивание проблемы фактического неравенства, складывающегося под видом формальной бесплатности большинства образовательных программ и услуг, ведет к опасной и архаичной для XXI века тенденции сегментации общества.

Опираясь на зарубежный опыт стран, где вводилось подушевое финансирование школьного образования, автор приходит к выводу, что существует ряд негативных социально-экономических эффектов, которые сводят практически, на нет все усилия по совершенствованию механизма его финансирования. Основной проблемой, здесь является оценка результатов деятельности общеобразовательных учреждений, поскольку возникает вопрос, что взять за результат и как его измерить. Вероятно это может быть сделано посредством сравнения уровня достижений, которые демонстрировали бы поступающие на обучение, с их достижениями по окончанию обучения. Для этого необходимо разработать систему показателей, которая позволила бы оценить «стоимость» каждого поступающего на обучение и его достижения при завершении процесса обучения. Но эти оценки, конечно, будут носить в значительной мере условный, приблизительный характер, поскольку «на входе» поступающие имеют разный потенциал, «на выходе» этот потенциал будет еще более вариативным, а процесс селекции при приеме еще более углубляет это первоначальное неравенство.

Как следует из рассмотренного выше, организационно-экономические проблемы управления образованием на местном уровне стоят достаточно остро во всем мире. В этой области рядом стран накоплен многолетний опыт, применение которого в разработке соответствующих механизмов в условиях российской действительности может оказаться достаточно плодотворным. В связи с этим целесообразно осуществить сравнительный анализ решения данной проблемы в России и в таких развитых странах, как США, Франция и Германия.

В статье генерального инспектора министерства национального образования Франции, участника проекта «Школа будущего» и члена комитета директоров Центра исследований и инноваций в сфере образования Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) рассматриваются некоторые сценарии развития системы школьного образования в развитых странах Запада.

Первый сценарий - сохранение существующей системы без изменений. Школа выполняет свои образовательные и воспитательные функции. Превалирующей остается система бюрократического управления, но при некотором прогрессе в сфере внедрения пилотных образовательных проектов и повышении культуры оценки. При общей стабильности системы предполагается циклический пересмотр программ обучения, активное внедрение информационных технологий и проведение отдельных частичных реформ организации и содержания образовательного процесса и функционирования школьных учреждений. Однако все эти меры не смогут разрешить проблемы ограниченности выделяемых на развитие школы средств, устранить социальное неравенство в сфере образования. Главными противниками перемен в школе останутся профсоюзы, отстаивающие статус школьного учителя и борющиеся за повышение материального вознаграждения их труда, поскольку отсутствие прогресса и в той и другой области ведет к проблемам с кадрами для школы.

Второй сценарий предполагает расширение влияние рынка на сферу школьного образования, наблюдающееся уже сегодня в отдельных странах. В рамках этой модели речь идет о нарастании потребительских настроений в отношении школьного образования. Школа в условиях сокращения государственных ассигнований все больше начинает финансироваться за счет предприятий и семейного бюджета школьников. Сами школы становятся автономными по отношению к государственной системе, что стимулирует инновационную деятельность в области программ обучения. Система функционирует на основе ваучеров. В этой модели прогнозируется дальнейшее усиление географического и социального неравенства между школами. Прежде всего, это касается средней и высшей школы. Рынок труда также будет более диверсифицирован как с точки зрения статуса, так и с точки зрения, оплаты труда учителей разных школ.

Следующие два сценария отражают наметившиеся в общественном мнении западных странах тенденции к пониманию фундаментальной роли школы в общественном развитии, в частности, в формировании социальных связей, то, что американский социолог Р.Путнам назвал «социальным капиталом». Третий сценарий, названный «Школа в центре сообщества», исходит из понимания центральной роли школы в привитии подрастающему поколению высоких морально-этических ценностей и чувства гражданственности. Главная задача политики государства в сфере школьного образования в рамках этой модели направлена на обеспечение социального равенства путем более активного внимания к развитию школьного образования в экономически неблагоприятных районах (во Франции - это практика создания зон приоритетного школьного обучения, в Великобритании - сетей приоритетного школьного образования). Роль школы в этой модели заключается не только в воспитании подрастающего поколения, но и в превращении в культурный центр. Это предполагает развитие сотрудничества школы с местными властями и общественными организациями, родителями, местными предпринимателями и их объединениями.

Четвертый сценарий пересматривает роль и престиж школы с точки зрения развития самой школы, повышения ее экспериментальности и инновационности. Контроль над деятельностью такой школы должен осуществляться путем совершенствования и внедрения норм контроля качества образования. Для инновационной школы будут характерны повсеместное внедрение информационных технологий, новые принципы организации работы преподавательских коллективов (по принципу единой команды) и партнерства с внешними организациями и институтами. Такая школа должна активно участвовать в обучении взрослых. Новая инновационная школа, превращаясь в «общественное благо», должна иметь государственную поддержку и приоритетное финансирование, поскольку ее деятельность отвечает не только индивидуальным потребностям отдельных граждан, но и общества в целом. Этот сценарий отвечает стремлению общества к обновлению системы общественных услуг и вписывается в логику государственного управления, стоящегося на начальных участиях всех заинтересованных сил.

Два последних сценария предусматривают разрушение традиционной модели школы. Один - футурологический, предусматривает создание «обучающихся сетей», соответствует концепции «сетевого общества». Такая модель ведет к упадку государственной системы образования и переходу общества к системе дистанционного обучения, где учителей заменят консультанты по обучению, специалисты-кураторы, консультанты по приобретению мультимедийных программ и модулей, специалисты по маркетингу в сфере образования и т.п. Такая модель будет больше характерна для системы высшего образования. Сам автор считает такое развитие системы общего образования маловероятным, но не исключает проявления ее отдельных элементов под влиянием процессов глобализации и усиления рыночного характера экономики в целом.

Шестой сценарий, который автор назвал «Исход учителей и полная дезинтеграция школы» предусматривает деградацию школы как института и нарастание недовольства родителей и учителей неспособностью правительств реформировать систему. Такой пессимистический сценарий стал некоторым предупреждением для правительств стран ОЭСР, поскольку в нем экстраполированы наблюдающиеся в современной школе тенденции: старение и нехватка преподавательских кадров, снижение престижа профессии и трудности с молодыми кадрами, ухудшение условий труда. По данным Евросоюза, 20 % учителей до пенсии осталось 10 лет, в Италии этот показатель составляет более 30 %, в Чехии - 40 %. В Швеции и Германии треть учителей начальной школы старше 50 лет, а в старших классах их доля составляет 50%.

Коллоквиум, состоявшийся в Роттердаме в 2000 г. по проблемам будущего развития школы, все же позволяет предположить, что наиболее вероятными являются первые четыре сценария, а самыми желательными - третий и четвертый, дающие надежду на возрождение школы и возвращение ей ее истинного предназначения.

В таблице 1.7 приведены сравнительные характеристики основных элементов и условий функционирования организационно - экономического механизма управления образованием на местном уровне в России, США, Германии, Франции.

Таблица 1.7

Сравнительные характеристики основных элементов и условий функционирования ОЭМ (организационно-экономического механизма)

Таким образом, подводя окончательный итог и основываясь на проведенном анализе необходимо отметить, что многие зарубежные структурно-организационные, экономические и правовые аспекты управленческой деятельности в области общего образования могут быть использованы при реконструкции механизма управления общего образования в России. В частности, практический интерес представляет: экономическая автономия школьных округов (наличие собственной налоговой базы) в США, что обеспечивает их высокую мобильность, а, следовательно, и относительную независимость от местных и федеральных властей; распределение финансирования на нужды образования во Франции, включая персонифицированный образовательный налог для предприятий в размере 2,3% от фонда заработной платы; вертикальная система подчинения местных органов управления образованием непосредственно Министерству образования земель в Германии.