Пандемія як збурювальний вплив в системі управління екстренним реагуванням

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПАНДЕМІЯ ЯК ЗБУРЮВАЛЬНИЙ ВПЛИВ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ ЕКСТРЕНИМ РЕАГУВАННЯМ

Ткачук Роман

Світовою кризою медичного і соціального характеру виявилася ситуація, що виникла під впливом поширення світом коронавірусної інфекції COVID-19. Цей неочікуваний, непередбачуваний збурюючий вплив («чорний лебідь») випробовує здатність політичних і економічних організацій розв'язувати проблему світового масштабу, що стосується індивідуальної взаємозалежності людей, зачіпаючи основи соціального життя.

Перший випадок коронавірусної інфекції COVID-19 в Україні було зареєстровано 03.03.2020 р. на заході країни в Чернівецькій області. За даними Центру громадського здоров'я (ЦГЗ) МОЗ України, станом на 25.03.2020 р. кількість підтверджених випадків вже досягла 113, з них чотири летальні. Ще у сотнях випадках наявної підозри на коронавірус проводилося тестування. Необхідно зауважити, що підтверджені випадки пов'язані з кількістю проведених лабораторних тестів, отже є занепокоєння, що фактична кількість випадків була вищою.

Хоча наразі складно прогнозувати точну кількість людей, які постраждають унаслідок COVID-19, за оцінками різних організацій, до 50% населення України (або майже 20 мільйонів) може бути інфіковано. З них до 20% випадків можуть бути складними, а 5% критичними. Для багатьох інфекційне захворювання може протікати безсимптомно або з невираженими симптомами, подібно до симптомів сезонного грипу.

Всемірна організація здоров'я (далі - ВООЗ) разом з Imperial College London розробляють (на момент написання статті) математичну модель оцінювання розповсюдження COVID-19 у різних умовах. Допоки не узгоджено методологію моделювання, рекомендується регулярно проводити перегляд припущень, використаних для цілей планування.

З метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), відповідно до вимог Закону України [1, ст. 26] та з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (10.03.2020 р.) Уряд України установив з 12 березня 2020 р. до 22 травня 2020 р. на всій території України карантин [2]. У зв'язку з поширенням інфекційного захворювання, пов'язаного із коронавірусом COVID-19, на всій території України було визначено низку тимчасових обмежень. Крім того, визначено класифікацію надзвичайної ситуації, що розповсюджена на всю територію України, та визначений один керівник робіт з ліквідації НС державного рівня.

У зв'язку із перманентними змінами ситуації та продовженням пандемії Урядом неодноразово приймались рішення про подовження карантину в різних його видах.

На основі внесення цих змін Литвиновським Є.Ю. виокремлено три етапи функціонування Єдиної державної системи цивільного захисту України (далі - ЄДСЦЗ) в умовах медико-біологічної надзвичайної ситуації природнього характеру в період з березня по жовтень 2020 року [3].

Враховуючи динаміку пандемії можна виокремити 4 етап, що розпочався внесенням чергових змін у систему реагування на надзвичайну ситуацію. Цей раз шляхом внесення змін до відповідної постанови уряду [4] рішенням [5]. Враховуючи ситуацію в світі (багато урядів країн оголошують локдаун)? може бути і 5 і 6 етапи, що будуть стосуватися різних видів обмежень соціальних контактів, аж до введення повного локдауну в Україні (при перевищенні добового приросту в 30000 осіб).

За даними Центру громадського здоров'я, станом на 10.12.2020 р. в Україні зафіксовано 13371 нових підтверджених випадків коронавірусної хвороби COVID-19 (з них дітей - 652, медпрацівників - 580). Кількість активних хворих становить 379 223 особи.

Протягом зазначеного часу під впливом пандемії та вивчення особливостей її розвитку Міністерство охорони здоров'я (далі - МОЗ України) неодноразово удосконалює єдиний державний протокол лікування хворих на COVID-19. Цей протокол було розроблено фахівцями МОЗ та найкваліфікованішими спеціалістами в галузі охорони здоров'я. Загалом до протоколу повністю включено підходи щодо медикаментозної терапії та кисневої підтримки при коронавірусній інфекції у складних випадках.

Також постійно оновлюються стандарти надання медичної допомоги хворим на COVID-19, які визначають чіткий алгоритм дій при появі симптомів COVID-19. Станом на грудень 2020 року, відповідно до цих алгоритмів, пацієнтів з легкою формою захворювання, які не мають ризику ускладнень, а також пацієнтів, що одужують та вже не потребують цілодобового нагляду лікарів, рекомендовано лікувати амбулаторно, тобто в домашніх умовах.

При цьому лікарі зобов'язані забезпечити постійний контроль поточного стану пацієнта і його контактних осіб за телефоном та/або можуть здійснювати виїзні консультації з дотриманням правил інфекційного контролю.

Амбулаторне (домашнє) лікування суворо заборонене у разі, якщо пацієнт перебуває в групі ризику щодо розвитку ускладнень або має симптоми, що характеризують середньо-тяжкий і тяжкий перебіг. До таких симптомів відносяться: задуха; утруднене дихання; збільшення частоти дихальних рухів більше фізіологічної норми; кровохаркання; шлунково-кишкові симптоми (нудота, блювання, діарея); зміни психічного стану (сплутаність свідомості, загальмованість).

Також у всіх областях України створені мобільні бригади, які виїжджають на виклик сімейного лікаря, екстреної медичної допомоги та інших медичних працівників до пацієнтів з підозрою на COVID-19 для забору зразків на проведення досліджень у лабораторії. Це значно зменшить мобільність людей, які мають симптоми гострого вірусного захворювання та потребують здачі відповідних аналізів.

Стандарти надання медичної допомоги в Україні (COVID-19) [6], ґрунтуються на рекомендаціях Всесвітньої організації охорони здоров'я, оновлених після поширення хвороби за межі Китаю, та є адаптованими до потреб системи охорони здоров'я України.

Якщо система медичного захисту, на яку вперше здійснений такий удар пандемії, знаходиться в зоні уваги, то система управління реагуванням на НС нібито знаходиться в затинку. Тому виникає необхідність простежити динаміку прийняття управлінських рішень в період функціонування ЄДСЦЗ в умовах реагування на конкретну НС медико-біологічного характеру, простежити взаємодію органів управління всіх рівнів при реагуванні та її ліквідації наслідків..

Аналіз попередніх досліджень

С. Андреєв [7] дослідив генезу системи цивільного захисту в Україні. Дисертаційне дослідження цього автору було присвячено дослідженню організаційно-правового механізму державного управління цивільним захистом.

А. Рогуля дослідив питання нормативно-правового забезпечення об'єднаних територіальних громад у сфері цивільного захисту. Розглянуто досвід європейських країн в управлінні ризиками виникнення надзвичайних ситуацій за участю місцевих громад. Проаналізовано повноваження органів місцевого самоврядування (об'єднаних територіальних громад) та старости у сфері цивільного захисту. Означено основні напрями подальшої децентралізації влади у державі та передачі окремих функцій у сфері цивільного захисту органам місцевого самоврядування [8].

Н. Клименко досліджувала основні завдання єдиної державної системи цивільного захисту, її складові, а також режими функціонування (повсякденного функціонування; підвищеної готовності; надзвичайної ситуації; надзвичайного стану) і завдання, які система виконує у випадку їх запровадження, а також у особливий період [9].

А. Холостовою досліджено зміст та особливості становлення системи державного управління санітарно-епідеміологічним наглядом як складової суспільної безпеки в Україні. Визначено взаємозалежність рівня суспільної безпеки та рівня забезпечення належного санітарно-епідеміологічного стану в Україні. Описано складну ієрархічну трьохрівневу систему державного управління санітарно-епідеміологічним наглядом та основні напрямами діяльності Державної санітарно-епідеміологічної служби України, досліджено структуру та її особовий склад після реструктуризації, вертикальні й інтегровані програми з охорони здоров'я, у тому числі програми профілактики захворювань через діяльність санітарно-епідеміологічних служб. Розроблено теоретичну модель, що узагальнює існуючі позитивні практики та пропозиції щодо підвищення ступеня суспільної безпеки як наслідок чіткої системи державного управління санітарно-епідеміологічним наглядом та санітарної захищеності нації. Зроблено висновки на основі аналізу змісту державного управління санітарно-епідеміологічним наглядом як складової суспільної безпеки України [10].

О. Пархоменко-Куцевіл у статті [11] зроблена спроба систематизувати основні підходи до вирішення проблеми забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення країни. Метою статті є системний аналіз основних механізмів державного управління, спрямованих на заходи запобігання загостренню системної кризи, пов'язаної з виникненням і поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19). Автором доведено, що Україна не готова до таких глобальних викликів. На сьогодні виникла об'єктивна необхідність запровадження та реалізації наступних заходів.

Н. Васюк проаналізувала сучасне нормативно-правове забезпечення повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування щодо забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення. [12]

О. Воронятніковим у статті [13] розкрито зміст державного контролю за забезпеченням санітарно-епідемічного благополуччя населення та нагляд за забезпеченням санітарно-епідемічного благополуччя населення як управлінських заходів публічного адміністрування сферою санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Колективом авторів (С. Гур'єв, Н. Іскра, А. Терент'єва) було досліджено проблему отримання адекватної та своєчасної інформації про наслідки надзвичайної ситуації безпосередньо із зони НС для прийняття управлінських рішень. Також визначено, що частіше за все досліджувана проблема виникає з причини відсутності налагоджених процедур отримання та обміну інформацією між всіма службами екстреного реагування, що залучаються до надання допомоги постраждалим в межах міжвідомчої взаємодії [15].

Однією з перших з проблематики реагування на НС, що пов'язана з розповсюдженням коронавіруса? стало включене спостереження за організацією функціонування територіальної підсистеми ЄДСЦЗ в режимі НС, що проведено Є. Литвиновським [3].

Наразі, серед джерел наукової інформації наявні окремі дослідження щодо функціонування підсистеми медичного захисту ЄДСЦЗ при НС як складової системи цивільного захисту в різних режимах функціонування, але відсутні комплексні дослідження впливу НС медико-біологічного характеру на прийняття рішень в системі екстреного реагування на події.

Мета статті

Вивчення нормативного регулювання реагуванням органів влади та місцевого самоврядування на збурюючий вплив пандемії, що пов'язана з коронавірусом та визначення динаміки прийняття управлінських рішень в період її розвитку.

Виклад основного матеріалу

Наприкінці 2019 року у китайському місті Ухані зафіксували невідомий коронавірус SARS-CoV-2, який викликає потенційно смертельний розвиток пневмонії. Згодом ним були вражені понад 200 країн і територій. Всього у світі за даними Всесвітньої організації охорони здоров'я (ВООЗ) станом на 28 вересня 2020 року на COVID-19 захворіли понад 33 млн осіб, одужали понад 22 млн пацієнтів, померли майже 1 млн осіб. За аналогічний період в Україні зафіксовано понад 200 тисяч хворих, майже 90 тис. осіб одужали, 4 тисячі померли. Серед європейських країн найбільш уразливими виявилися Іспанія та Італія. Уряди багатьох країн змушені були ввести жорсткі заходи, що обмежують фізичне спілкування людей - локдауни та карантини, для того щоб перервати інфекційний ланцюг.

Відповідно до офіційної інформації ДСНС України за останні 15 років в Україні зареєстровано більш як 5,8 тис. класифікованих НС, в яких постраждало понад 34,1 тис. осіб, з них понад 6,7 тис. осіб загинуло, а прямі матеріальні збитки становлять більш ніж 30 млрд гривень. Тому зрозумілим є те, що НС, що пов'язана із розповсюдженням коронавіруса (за її розвитком і наслідками), перевершує весь накопичений досвід реагування на НС і в рази перевищує рівень розвитку їх непередбачуваності.

Системі управління у сфері цивільного захисту притаманні всі ознаки будь-якої відкритої системи управління, яка є чутливою до впливів зовнішніх чинників, якими є неузгодженість нормативної бази у сфері цивільного захисту та надмірна ускладненість процедури опрацювання управлінських рішень. Системі управління цивільним захистом також притаманне прагнення зберегти стабільний стан за умови стрибкоподібного переходу з одного до іншого режиму функціонування при реагуванні на виникнення НС. Також невирішеним питанням, як виявилось, є розмитість повноважень (про що мова піде в подальшому) між різними органами управління, як галузевими так і місцевими, а також відсутність органу взаємодії між ними у вигляді ситуаційного центру, може і постійно діючого.

Зважаючи на специфіку функціонування органів управління системою цивільного захисту, виникає потреба щодо чіткого вибору необхідних методів, методик, технологій, етапів (кроків) опрацювання управлінського рішення в умовах швидкоплинного зміну обстановки в зоні НС та впливу зовнішніх несприятливих (збурювальних) факторів тощо.

Для дослідження проблеми, що запропонована нами, вважаємо за доцільне визначитися з понятійно-категорійним апаратом. При цьому розуміємо, що досліджувана проблема має мультидисциплінарний характер і стосується багатьох сфер управління та науки.

На перший погляд досліджувана проблема може бути віднесена в першу чергу до медичної сфери з огляду на небезпеку для життя і здоров'я людей. При подальшому розгляді можна додатково визначити цю проблему як збурення в системі управління екстреного реагування, що більше притаманно технічним і соціальним системам управління.

Спираючись на системний метод дослідження розглянемо базові дефініції, що будемо використовувати при розгляді матеріалу статті:

Управління - функція організованих систем (біологічних, соціальних, технічних), яка забезпечує реалізацію мети і підтримку режиму діяльності, сталість і розвиток певних структурних елементів [16, с. 722].

Система - порядок, зумовлений правильним, планомірним розташуванням та взаємним зв'язком частин чого-небудь; сукупність способів, методів, прийомів здійснення чого-небудь [17, с. 203].

Вплив - дія, яку певна особа чи предмет або явище виявляє стосовно іншої особи чи предмета [18, с. 751].

Вплив державно-управлінський - дія органів державної влади та управління як суб'єктів державно-управлінських відносин щодо реалізації державного управління, прийняття та здійснення державно-управлінських рішень [16, с. 122]. управління пандемія коронавірус влада

Збурювальний вплив (збурення) - фізичний або хімічний вплив на об'єкт регулювання, що спричиняє відхилення регульованої величини [19, с. 37].

Пандемія (грец. navSn^ia - всенародний, від nav - увесь - б'лцо^ «демос» - народ) - форма епідемічного процесу, для якої характерно інтенсивне масове поширення інфекційного захворювання та охоплення ним населення всієї країни, декількох країн світу або континентів.

Важливим моментом нашого дослідження є опрацювання саме терміну пандемія та умов декларування цього масштабного явища, за умови того, що у вітчизняному правовому полі цей термін не визначено.

У Кодексі цивільного захисту [20] наведено визначення дефініції «епідемія» - масове поширення інфекційної хвороби серед населення відповідної території за короткий проміжок часу. Тотожне визначення також наведено в Законі України «Про захист населення від інфекційних хвороб» [1].

За визначенням ВООЗ, пандемія - це поширення нового захворювання у глобальних масштабах з ураженням частини населення за відносно короткий проміжок часу [21]. Причиною пандемії є поява та розповсюдження нового вірусу в умовах відсутності у більшості людей імунітету до цієї інфекції, ефективних засобів профілактики (вакцини) та протоколів лікування. Пандемічне поширення характерне переважно для інфекційних хвороб з повітряно-крапельним механізмом передачі збудників.

Пандемічного масштабу в минулому набули захворювання на чуму, холеру, грип, ВІЛ-інфекцію, а тепер - коронавірусну інфекцію COVID 19.

Пандемію, що спричинена розповсюдженням коронавірусної інфекції COVID-19 у світі, оголошено ВООЗ, починаючи з 11.03.2020 [22]. ВООЗ визначила сценарії розвитку подій у країнах для COVID-19 і розробила рекомендації щодо забезпечення готовності та реагування для кожного сценарію: сгійсаі preparedness, readiness and response actions for COVID-1 (критична готовність, готовність та реакція на COVID-1). Також ВООЗ оновила настанови для клініцистів «Клінічне ведення тяжкої гострої респіраторної інфекції (SARI) за підозри на захворювання COVID-19» (Clinical management of severe acute respiratory infection when novel coronavirus (nCoV) infection is suspected).