Пандемія як збурювальний вплив в системі управління екстренним реагуванням

Право кожного громадянина на охорону здоров'я та медичну допомогу встановлено ст. 46 Конституції України. Отже і захист від пандемії населення - це пряма норма Конституції України. Держава повинна забезпечити планомірне науково обґрунтоване попередження, лікування, локалізацію та ліквідацію масових інфекційних захворювань.

Згідно чинного законодавства у сфері захисту населення від інфекційних хвороб Кабінет Міністрів України повинен розробляти і реалізовувати відповідні державні цільові програми, забезпечувати фінансування та матеріально-технічне постачання закладів охорони здоров'я, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, підприємств, установ та організацій, залучених до проведення заходів і робіт, пов'язаних з ліквідацією епідемій, координувати проведення цих заходів і робіт, а також вирішує інші питання у межах повноважень, визначених законом.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони здоров'я у сфері захисту населення від інфекційних хвороб розробляє, затверджує і вводить у дію санітарно-протиепідемічні правила і норми, методи обстеження та лікування хворих, діагностики та профілактики інфекційних хвороб, інші нормативно-правові акти.

Базовим у регулюванні суспільних відносин, які виникають у сфері забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя, є Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [26], який визначає відповідні права і обов'язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно-епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні.

Відповідно до цього закону санітарне та епідемічне благополуччя населення - це стан здоров'я населення та середовища життєдіяльності людини, за якого показники захворюваності перебувають на усталеному рівні для даної території, умови проживання сприятливі для населення, а параметри факторів середовища життєдіяльності знаходяться в межах, визначених санітарними нормами [26, ст. 1].

Цим Законом визначено систему державної санітарно-епідеміологічної служби України. Державну санітарно-епідеміологічну службу України (ст. 26) очолює керівник центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, який за посадою є головним державним санітарним лікарем України.

Головний державний санітарний лікар України у межах своїх повноважень видає накази з питань діяльності державної санітарно-епідеміологічної служби України, обов'язкові до виконання усіма юридичними та фізичними особами постанови, розпорядження, висновки, приписи тощо щодо дотримання вимог санітарного законодавства, проведення санітарних заходів, вносить пропозиції центральним і місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, іншим державним органам щодо забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення в Україні.

Відповідно до ст. 40 Закону [26] передбачено низку повноважень, що належать виключно головним державним санітарним лікарям та посадовим особам санітарно-епідеміологічної служби, зокрема:

у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях режиму надзвичайного стану головний державний санітарний лікар України вносить центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, обґрунтоване подання для прийняття рішення щодо звернення до Кабінету Міністрів України з пропозицією про встановлення карантину. У поданні зазначаються: період і межі території встановлення карантину; перелік проведення необхідних профілактичних, протиепідемічних та інших заходів, які можуть бути проведені у зв'язку з введенням режиму надзвичайного стану і встановленням карантину, виконавці цих заходів; вичерпні тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб, додаткові обов'язки, що покладаються на них;

надавати подання про запровадження особливих умов у разі виникнення чи загрози виникнення або поширення особливо небезпечних і небезпечних інфекційних хвороб, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень населення;

надавати подання про усунення від роботи, навчання, відвідування дошкільних закладів осіб, які є носіями збудників інфекційних захворювань, хворих на небезпечні для оточуючих інфекційні хвороби, або осіб, які були в контакті з такими хворими;

запроваджувати позачергові профілактичні щеплення, інші санітарні заходи в разі загрози виникнення або поширення особливо небезпечних і небезпечних інфекційних хвороб.

Однак на початок пандемії систему Державної санітарно-епідеміологічної служби України було реорганізовано відповідно [27] шляхом створення Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Також слід зазначити, що були ліквідовані без правонаступництва всі районні, міські, районні у містах, обласні, Київська та Севастопольська міські, Кримська Республіканська санітарно епідеміологічні станції, а також Центральна санітарно-епідеміологічна станція МОЗ України. За статутами всі ліквідовані санепідстанції були закладами охорони здоров'я. Відтак при їх ліквідації була грубо порушена ч. 3 ст. 49 Конституції України щодо неможливості скорочення існуючої мережі таких закладів.

Все вищезазначене є грубим порушенням Конституції та законів України, створює критичні й невідворотні ризики поширення масових інфекційних та неінфекційних захворювань (із значним зростанням смертності) серед населення України через протиправну ліквідацію законних механізмів реагування на них.

Таким чином, на початок пандемії був наявним низький потенціал профілактичних і протиепідемічних заходів, який не міг бути реалізований повною мірою із-за зазначених вище оптимізацій. Покладення завдань і функцій з реалізації державної політики в сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення і здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог санітарного законодавства з Держепідслужби на Держпродспоживслужбу та Державну службу з питань праці, які підпорядковані, Мінекономрозвитку, а не Міністерству охорони здоров'я України негативно вплинуло на їх організацію [28].

Крім того, негативним фактором було те, що базова спеціальність «Медико-профілактична справа» вилучена з переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти. Набір студентів і підготовка лікарів-гігієністів та епідеміологів, яка здійснювалась на медикопрофілактичних факультетах медичних закладів вищої освіти України, - припинені. Впродовж останніх років на медичних факультетах студенти навчаються за спеціальностями «лікарська справа» і «педіатрія», спеціальність «медико-профілактична справа» відсутня [29].

Штатні посади лікарів-гігієністів і епідеміологів у новостворених державних структурах, на які покладені функції колишньої Держсанепідслужби - Держпродспоживслужбі, Держпраці, регіональних лабораторних центрах, а також відповідних підрозділах Збройних сил України, МВС, СБУ, Прикордонній службі, Державному управлінні справами, де структури санепідслужби збережені, але під іншими назвами, заповнені лише на 30-50% і в таких умовах не можуть поповнюватися.

А на практиці, у багатьох національних системах державного управління санітарним станом та охороною здоров'я в цілому та на міжнародному рівні застосувалися вертикальні й інтегровані програми з охорони здоров'я, у тому числі програми профілактики захворювань через діяльність санітарноепідеміологічних служб. Вертикальні програми або автономні, категоріальні чи самостійні, передбачали вирішення конкретної проблеми профілактики захворювань шляхом застосування конкретних заходів через спеціально призначений для цього апарат управління. Вертикальні програми цілком, або в значній мірі керуються, контролюються і виконуються спеціалізованою службою, у якій для цього використовується спеціальні працівники.

У ситуації, що склалася з коронавірусною хворобою COVID2019, надзвичайно важливим стало рішення Ради національної безпеки і оборони щодо відновлення в нашій країні санітарноепідемічної служби, а також посади і статусу Головного державного санітарного лікаря. Вважаємо, що такі заходи значно посилять протиепідемічну складову як біологічної, так і національної безпеки нашої країни в цілому.

Разом із зазначеним, у зазначеній сфері визначені повноваження і органів місцевого самоврядування. Закон України [1] захист населення від інфекційних хвороб встановлює як один із пріоритетних напрямів діяльності органів виконавчої влади (зазначено вище) та органів місцевого самоврядування і відокремлює повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері захисту населення від інфекційних хвороб.

Органи місцевого самоврядування повинні забезпечити проведення профілактичних і протиепідемічних заходів на територіях населених пунктів, у місцях масового відпочинку населення та рекреаційних зонах, а також робіт по ліквідації епідемій та спалахів інфекційних хвороб і вирішують питання фінансового та матеріально-технічного забезпечення цих заходів і робіт.

Крім того, органи місцевого самоврядування здійснюють комплексні заходи, спрямовані на ліквідацію епідемій, спалахів інфекційних хвороб та їх наслідків, та забезпечують участь у боротьбі з інфекційними хворобами закладів та установ охорони здоров'я усіх форм власності, а також вирішують інші питання у межах повноважень, визначених законом.

На місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування покладаються організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів, а також на територіях, де встановлено карантин, цим органам надається право:

залучати підприємства, установи, організації незалежно від форм власності до виконання заходів з локалізації та ліквідації епідемії чи спалаху інфекційної хвороби;

залучати для тимчасового використання транспортні засоби, будівлі, споруди, обладнання, інше майно підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, необхідне для здійснення профілактичних і протиепідемічних заходів, із наступним повним відшкодуванням у встановленому законом порядку його вартості або витрат, пов'язаних з його використанням;

установлювати особливий режим в'їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності - проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів;

запроваджувати більш жорсткі, ніж встановлені нормативноправовими актами, вимоги щодо якості, умов виробництва, виготовлення та реалізації продуктів харчування, режиму обробки та якості питної води;

установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних та інших заходів;

створювати на в'їздах і виїздах із території карантину контрольно-пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників, матеріально-технічні та транспортні засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, частин та підрозділів спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади з питань оборони, внутрішніх справ.

У разі встановлення карантину місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування створюють на території карантину спеціалізовані заклади охорони здоров'я з особливим протиепідемічним режимом - спеціалізовані лікарні, ізолятори, обсерватори, використовуючи для цього приміщення закладів охорони здоров'я, оздоровчих, навчальних закладів тощо.

Визначені повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері, що вивчається надає їм можливість вживати заходів щодо запобігання інфекційним захворюванням, епідеміям, епізоотіям та їх ліквідації та здійснювати заходи, пов'язані з мобілізаційною підготовкою, цивільним захистом на відповідній території [31, п.5 ст. 22, п.2 ст. 27].

Однак, як показала практика окрім нормативного визначення, засобів і сил, розгорнутих систем реагування, у тому числі і лабораторій на місцях на початок пандемії не було. Як не було і чіткою системи взаємодії органів різних рівнів [3].

Зрушенням в нормативному та організаційному забезпеченні для організації такої взаємодії, що не дозволить повторювати помилки в майбутньому є схвалення Стратегії забезпечення біологічної безпеки та біологічного захисту за принципом “єдине здоров'я” на період до 2025 року та затверджено план заходів щодо її реалізації [30]. Згідно із стратегією розв'язання проблеми забезпечення належного рівня біологічної безпеки та біологічного захисту в Україні потребує міжсекторального співробітництва та поетапного створення єдиної системи біологічної безпеки та біологічного захисту за принципом “єдине здоров'я” і неможливе без залучення значних інтелектуальних і фінансових ресурсів, впровадження ефективних управлінських рішень і підтримки з боку держави, територіальних громад та міжнародної спільноти.

Відповідно до Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, Україна взяла на себе зобов'язання щодо охорони життя і здоров'я людей та тварин, запобігання поширенню на територію держави небезпечних інфекційних захворювань, вчасного реагування на спалахи небезпечних інфекційних хвороб.

Виникнення нових, повернення старих нозологічних форм небезпечних інфекційних хвороб, крім природних процесів, може бути спричинено цілеспрямованим впливом та протиправним використанням небезпечних біологічних агентів і продуктів синтетичної біології, відсутністю чітких правил під час роботи з небезпечними біологічними агентами.

Планом заходів щодо реалізації зазначеної Стратегії передбачалося, що протягом 2019-2020 рр. спільними зусиллями МОЗ України, ДСНС України та інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади буде розроблено та затверджено порядок взаємодії, координації та оперативного реагування заінтересованих центральних та місцевих органів виконавчої влади у разі виникнення надзвичайних ситуацій, пов'язаних з біологічними патогенними агентами, а також з метою здійснення заходів із забезпечення біологічної безпеки та біологічного захисту у сфері охорони здоров'я. Також було визначено завдання щодо забезпечення посилення кадрового потенціалу та підвищення професійного рівня фахівців шляхом проведення спеціалізованої підготовки з питань біологічної безпеки та біологічного захисту фахівців МВС, СБУ, Національної гвардії, Держприкордонслужби, ДМС, ДСНС. Також у період 2020-2025 рр. передбачено розроблення та затвердження порядку проведення навчань з питань біологічної безпеки та біологічного захисту за участі МОЗ, ДСНС, інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади, місцевих держадміністрацій. Однак, реалізація зазначених заходів знаходилась на початковому рівні і не сприяла підвищенню готовності системи управління до реагування на збурюючий вплив пандемії.

Аналізу нормативного супроводу системи екстреного реагування на пандемію свідчить, що в цілому в Україні визначені повноваження відповідних органів управління. Однак законодавче забезпечення залишилось на бумазі, а реальний стан сил і засобів спеціалізованих органів управління бажав на краще.

Крім зазначеного вище, зазначені органи державного управління та місцевого самоврядування в якості територіальних та функціональних підсистем (Відповідно до п. 1 ст. 8 Кодексу цивільного захисту) входять в ЄДСЦЗ, на яку також покладається поряд з іншими завданнями здійснення заходів щодо охорони здоров'я та санітарно-епідемічного благополуччя населення.

Відповідно до п. 1 Положення [23] ЄДСЦЗ - це сукупність органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, які забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Відповідно до Кодексу цивільного захисту головним завданням ЄДСЦЗ є забезпечення готовності міністерств та інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підпорядкованих їм сил і засобів до дій, спрямованих на запобігання і реагування на надзвичайні ситуації.

Аналіз законодавчого та нормативного забезпечення з питань цивільного захисту свідчить, що воно базується на Кодексі цивільного захисту та нормативних актах, що регулюють повноваження органів державного управління та місцевого самоврядування.

Згідно з чинним законодавством України, базовими принципами є:

гарантування державою громадянам конституційного права на захист життя, здоров'я та їхнього майна, а юридичним особам - права на безпечне функціонування;

добровільне залучення людей до здійснення заходів у сфері цивільного захисту, пов'язаних з ризиком для їхнього життя та здоров'я;

комплексний підхід до вирішення завдань цивільного захисту;

створення системи раціональної превентивної безпеки з метою максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ймовірності виникнення надзвичайних ситуацій і мінімізації їхніх наслідків;

територіальності та функціональності єдиної системи цивільного захисту;

мінімізації заподіяння шкоди довкіллю;

гласності, вільного доступу населення до інформації у сфері цивільного захисту відповідно до законодавства.

Треба зазначити, що важливим є те, що законодавчонормативним унормуванням визначені повноваження органів управління територіальними та функціональними підсистемами ЄДСЦЗ, Визначено, що функціональними підсистемами керують відповідні міністри, територіальними - голови ОДА та міських адміністрацій м. Київ та м. Севастополь. Крім того, відповідні центральні органи виконавчої влади утворюють спеціалізовані служби цивільного захисту, у тому числі ті, що повинні були реагувати на НС, що виникла під впливом пандемії.

Територіальні підсистеми - це все те, що є і може бути залучено для цивільного захисту в області і підпорядковане голові ОДА.

Органами управління відповідно до п. 10 Положення про ЄДСЦЗ є на державному рівні - Кабінет Міністрів України, міністерства і інші центральні органи виконавчої влади.

На регіональному рівні (обласному) - обласна державна адміністрація (ОДА). На місцевому рівні - районна державна адміністрація (РДА), виконкоми рад та районні підрозділи ДСНС. Сили - це всі підрозділи, служби та формування, які залучаються до виконання завдань безпосередньо на місцях.

Положенням про ЄДСЦЗ [23] в п. 11 окремо визначені координаційні органи - комісії ТЕБ та НС. На державному рівні - Державна комісія ТЕБ та НС. На обласному - регіональна. На місцевому (місто, район, район в місті, селище) - місцева. Ці комісії діють виключно на підставі положень про них, які затверджуються відповідно до рівня Кабінетом Міністрів України та керівниками органів управління, які утворили такі комісії. На державному рівні - урядом у вигляді постанови, на обласному - головою ОДА, на місцевому - керівниками виконкомів (міські і селищні голови), головами РДА.