Совершенствование регулирования наружной рекламы и средств размещения информации в городе федерального значения (на примере Санкт-Петербурга)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

Национальный исследовательский университет

Высшая школа экономики

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Выпускная квалификационная работа

Совершенствование регулирования наружной рекламы и средств размещения информации в городе федерального значения (на примере Санкт-Петербурга)

Королева Валерия Алексеевна

Научный руководитель:

Александр Михайлович Ходачек

Консультант:

Кирилл Станиславович Афанасьев

Санкт-Петербург 2020

Аннотации

Выпускная квалификационная работа на тему "Совершенствование регулирования наружной рекламы и средств размещения информации в городе федерального значения (на примере Санкт-Петербурга)" посвящена сложившейся Санкт-Петербурге системе регулирования наружной рекламы и средств размещения информации, выявлению существующих в данной сфере проблем взаимодействия органов власти и белых пятен законодательства. Также исследование рассматривает наружную рекламу и информацию как элемент формирования комфортной визуальной среды города: на основе зарубежной и российской научной литературы была дана оценка влияния данного института на качество городской среды. Эмпирическая часть работы включает в себя социологический опрос, результаты которого иллюстрируют позицию проживающих в Санкт-Петербурге граждан относительно качества визуальной среды города. С помощью метода семантического дифференциала была составлена база изображений торговых и бизнес центров относительно уровня качества их графического оформления, которая легла в основу обучающего множества для модели классификации, способной дифференцировать объекты торговли относительно уровня визуального загрязнения. наружный реклама визуальный

Ключевые слова: наружная реклама, регулирование наружной рекламы, визуальная экология, визуальное загрязнение

THE SUMMARY

The degree work on a subject "The Improvement of Outdoor Advertising and Outdoor Information Signs regulation in the Federal city (by the example of Saint-Petersburg)" is devoted to the investigation of St. Petersburg's outdoor advertising and sign regulation system. It identifies the existing problems of interaction between the authorities and determines legislative white spots in this area. The study also describes outdoor advertising and information as an element a comfortable visual environment of the city. Based on foreign and Russian scientific literature, the impact of this Institute on the quality of the urban environment was assessed. The empirical part of the work includes a sociological survey, the results of which illustrate the position of citizens living in St. Petersburg regarding the quality of the visual environment of the city. Using the semantic differential method, a database of images of shopping and business centers relative to the level of quality of their graphic design was created. This database was used to form the training set for the classification model that can differentiate molls and business centers by the level of visual pollution.

Keywords: outdoor advertising, outdoor advertising regulation, visual ecology, visual pollution

План

Введение

Глава 1. Основные понятия, важные для определения и классификации наружной рекламы и объектов размещения информации, практики законодательного регулирования и существующие методологии оценки качества визуальной городской среды

1.1 Понятие, функции и признаки наружной рекламы и средств размещения информации

1.2 Обзор действующей нормативно-правовой базы, регулирующей правила размещения наружной рекламы и средств размещения информации в Санкт-Петербурге

1.3 Наружная реклама и наружная информация как элементы формирования комфортной городской среды

1.4 Зарубежный и отечественный опыт государственного регулирования наружной рекламы и средств размещения информации

1.5 Классификация методов оценки эстетического аспекта наружной рекламы

Глава 2. Эмпирическое исследование качества визуальной городской среды Санкт-Петербурга

2.1 Методология исследования

2.2 Результаты опроса "Качество графического оформления городского пространства Санкт-Петербурга"

2.3 Построение модели классификации изображений ТЦ и БЦ относительно качества их графического оформления

Глава 3. Анализ существующих механизмов регулирования наружной рекламы и средств размещения информации в Санкт-Петербурге и рекомендации по их совершенствованию

3.1 Функции и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию наружной рекламы и объектов размещения информации

3.2 Актуальные проблемы существующего законодательства по регулированию наружной рекламы: проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти, дублирование полномочий и белые пятна

3.3 Разработанные рекомендации по совершенствованию государственного регулирования наружной рекламы в городе Федерального значения

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

1.1 Понятие, функции и признаки наружной рекламы и средств размещения информации

С целью глубокого и всестороннего анализа понятия наружной рекламы, необходимо дать общее определение понятию "реклама", однако в современной научной литературе единое определение для данного института не сформулировано в связи с наличием нескольких основных точек зрения о её сути.

Первый подход основан на признании рекламы видом деятельности, целью которого является распространение рекламной информации, созданной с целью получения прибыли, а также предназначенной для распространения на неопределенный круг лиц-потребителей. Страунинг Э.Л. Правовые признаки рекламы [Текст] // Закон. 2006. № 12. С. 101. Данного мнения придерживаются Э.Л. Страунинг и С.П. Гришаев: в своих научных работах они определяют рекламу как деятельность, направленность которой состоит в распространении информации, призванной побудить неопределенный круг лиц для вступления в правоотношения. Гришаев С.П. Реклама: правовое регулирование. [Текст] М.: Редакция "Российской газеты", 2015. №10. 170 С.

Согласно второму подходу, реклама определяется в качестве особого вида информации, то есть совокупности рекламных данных. В рамках данного подхода рекламу как отдельный вид информации определяет её целевое предназначение - формированию у неопределенного круга лиц желания к вступлению в правоотношения для извлечения субъектом предпринимательской деятельности прибыли. Нюняев В.О. Правовое регулирование в сфере рекламной деятельности [Текст] // Реклама и право. 2005. №2. С. 11-15. Сторонниками этого определения являются такие научные деятели как В.О. Нюняев, Д.А. и И.В. Сарнаков. Кирилин А.В., Сарнаков И.В. Правовое регулирование рекламы и вопросы ее классификации [Текст] // Реклама и право. 2014. № 2. С. 53 - 60. Подобным образом дается определение рекламы в Федеральном законе от 13.03.2006 N 38-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "О рекламе". Существующее в действующей системе законодательства определение рекламы, приведенное в п. 1 ст. 3 Закона "О рекламе" Федеральный закон "О рекламе" от 13.03.2006 N 38-ФЗ (с изменениями на 2 августа 2019 года) [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_58968/ (дата обращения: 02.02.2020). акцентирует внимание на пяти основополагающих признаках (см. рисунок 1).

Рисунок 1 - Признаки рекламы

Американские рекламологи У. Уэллс, С. Мориарти и Дж. Бернет в своих работах определяют рекламу как тип коммуникации, цель которой - влиять на потребительские действия, чувства и мысли. Уэллс У., Бернет Д., Мориарти С. Реклама: принципы и практика: [Учеб.]:Пер. с англ. - 3-е изд., испр. и доп. - СПб.: Питер, 2001. - С. 21-35.

В.Ю. Черячукин придерживается мнения о синонимичности понятий рекламы и рекламной деятельности, так как зачастую оба понятия используются в значениях "рекламной информации" и "совокупности субъектов и объектов рекламной деятельности". Черячукин Ю.В. Правовое регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах [Текст] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 13. С. 22.

Таким образом, все определения рекламы сводятся к общей целевой направленности рекламы и рекламной деятельности. Однако даже на этапе формирования определения термина "реклама" в рамках действующей законодательной базы существуют недочеты. Во-первых, определения понятий "реклама" и "рекламный продукт" даются друг через друга, что ограничивает понимание и осложняет дальнейшее восприятие текста Закона. Во-вторых, спорным является обозначение такого признака рекламы, как предназначенность неопределенному кругу лиц, так как современные маркетинговые механизмы позволяют распространять рекламу определенному кругу лиц (СМС-рассылки, электронные письма и т.п.)

Изучив понятие рекламы и определив её основные характерные признаки в рамках действующего законодательства РФ, можно перейти к описанию наружной рекламы, как одного из её видов.

На данный момент в законодательстве отсутствует четкое определение наружной рекламы, в связи с чем исследователи пытаются сформулировать свои варианты определений. Так, например, Е.Г. Тер-Аванесов описывает наружную рекламу в качестве метода по распространению определенного образа в форме рекламных данных, используя технические средства стабильного территориального размещения и направленного на неопределенный круг лиц для формирования наилучших представлений о рекламируемом объекте. Тер-Аванесов Е.Г. Понятие и функции наружной рекламы: юридический факультет Ставропольского государственного университета. [Текст] Ставрополь: Сервисшкола, 2007. С. 57.

Данное определение расходится с определением рекламы, сформулированным в ФЗ "О рекламе", потому как определяет её в качестве метода, а не информации и вводит в качестве дополнительного признака "наилучшие представления о рекламируемом объекте".

Д.С. Армянова в своей работе определяет наружную рекламу в качестве процесса по распространению на специализированных объектах рекламной информации, что также не соотносится с определением рекламы в рамках существующего законодательства. Арямнова Д.С. Правовые основы взаимодействия предпринимателей и органов государственной власти при размещении наружной рекламы [Текст] СПб: Наука, 2014.

Определение наружной рекламы, данное в Кембриджском словаре, акцентирует внимание на аспекте размещения данного вида рекламы на улице, вне помещений. Cambridge dictionary [Electronic resource] Outdoor advertising URL: https://dictionary.cambridge.org (дата обращения 03.02.2020). Однако согласно данной формулировке реклама, размещенная на транспортных средствах, входит в понятие наружной рекламы, но в законодательства РФ подобная реклама представляет собой отдельный вид (транзитная реклама) и не входит в понятие наружной рекламы.

В ФЗ "О рекламе" перечислены основные способы размещения наружной рекламы, относительно которых можно составить общее представление о данном виде рекламы и его признаках (см. рисунок 2).

Так, из Закона следует, что наружная реклама включает в себя информацию, размещенную с посредством специализированных рекламных конструкций или проекционного оборудования на объектах недвижимости. Отталкиваясь от приведенных в законе существенных признаков наружной рекламы и принимая во внимание факт того, что наружная реклама является одним из видов рекламы, можно сформулировать определение: наружная реклама - это рекламная информация, распространяемая с целью привлечения внимания к объекту рекламирования посредством размещения технических средств стабильного территориального размещения на внешних конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, на остановках общественного транспорта, адресатом которой является неопределенный круг лиц (см. рисунок 3).

Составив четкое представление о понятии наружной рекламы, следует рассмотреть участников, задействованных в создании, размещении, и контроле деятельности по размещению наружной рекламы и стейкхолдеров наружной рекламы. Основные группы стейкхолдеров и их место в системе отношений относительно создания, размещения и контроля наружной рекламы перечислены на рисунке 4. А.В. Агеев Рекламодатель, рекламопроизводитель и рекламораспространитель. Правовые основы теории рекламной деятельности. [Электронный ресурс] // Индустрия рекламы. URL: https://adindustry.ru/doc/1156 (дата обращения: 03.04.2020). Нормативно-правовые аспекты взаимодействия участников будут подробнее описаны в следующих главах.

Наружная реклама имеет свою специфику относительно формы и содержания, способных повысить её эффективность. Толкачев А.Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика / А.Н. Толкачев - М. : Эксмо. 2013. - 368 с.

а) Информация наружной рекламы должна легко считываться потребителем, ведь наиболее выгодно размещать её в местах с высокой проходимости, где люди видят её, находясь в движении. Следовательно, информация должна быть лаконичной и компактной, позволяя потребителю за несколько секунд понять суть сообщения.

б) Исходя из того факта, что наружная реклама воспринимается человеком в движении, у него не будет времени записать адресную информацию, таким образом центральным объектом рекламы должно быть название товара, услуги или фирмы.

в) Специфика размещения наружной рекламы определяет необходимость в следовании определенным законам её графического оформления, так как с обычно она наблюдается человеком с достаточно больших расстояний. Наружная реклама должна быть контрастной, использовать легко читаемые шрифты.

г) Наружная реклама является частью среды, в которую она помещена, поэтому при создании проекта необходимо учитывать освещенность расположения, его цветовое окружение и сезон. Nelson R., Sykes A.E. Outdoor Advertising: Its Function in Modern Advertising and Marketing [Text] // Nelson R., Sykes A.E. - London, 2013. - 135 p.

Таким образом, наружная реклама является особым видом рекламы относительно способов и мест размещения, что определяет особенности её оформления. В законодательной системе отсутствует определение наружной рекламы, но его можно вывести исходя из указанных в ФЗ "О рекламе" признаков.

Следует различать понятия наружной рекламы и наружной информации. Наружная информация - это обязательная к размещению информация, которую продавец обязан довести до потребителя. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 18.07.2019) "О защите прав потребителей". [Электронный ресурс] // Официальный сайт компании "КонсультантПлюс". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_305/ (дата обращения: 20.02.2020). Объекты размещения информации подразделяются на виды относительно используемых для размещения конструкций, типа размещаемой информации и лица, ответственного за ее размещение (см. Таблица 1).

Таблица 1 - Виды объектов размещения информации и их описание

Источник: составлено автором по: Постановление Правительства Москвы от 25.12.2013 № 902-ПП "О размещении информационных конструкций в городе Москве" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/537945850 (дата обращения: 04.02.2020).

Информация, относящаяся к обязательной для размещения обозначена в Законе РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей". Согласно данному закону, продавец должен доводить до сведения потребителей посредством размещения вывесок и других объектов наружной информации наименование организации, её местонахождение (постоянное или временное) и режим работы. Также, к наружной информации относятся объекты, размещаемые в целях городского ориентирования, навигации и справочного обслуживания, то есть информационные указатели ориентирования в городе.

Важно понимать различия между наружной рекламой и наружной информацией (см. рисунок 5).

Если наружная реклама размещается с целью формирования интереса к определенному конкретному объекту рекламирования, то наружная информация размещается с целью обязательного информирования потребителя о наименовании, расположении и роде деятельности организации либо с целью ориентирования и информационного обслуживания граждан, не формируя при этом потребительского интереса к каким-либо определенным товарам или услугам.

Однако, наружная информация, равно как и наружная реклама, распространяются с помощью средств стабильного территориального размещения на внешних элементах зданий, строений, сооружений и столбах, и их адресат - неограниченный круг лиц. Сотникова, М.А., Реклама или наружная информация? [Текст] //М.А. Сотникова. - М. : Юрист-практик. - №7 (142). - 2013. - С. 1-5.

1.2 Обзор действующей нормативно-правовой базы, регулирующей правила размещения наружной рекламы и средств размещения информации в Санкт-Петербурге

Законодательное регулирование наружной рекламы осуществляется на федеральном, региональном и местном уровне.

В Конституции РФ нет прямого упоминания рекламы, однако ст. 8, 34, а также 71-76, 130 и 132 могут быть условно обозначены блоком правового определения и компетенций в сфере регулирования рекламы, так как в них закреплены единое экономическое пространство, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности, что определяет обязательства государства относительно обеспечения перечисленных основ конституционного строя. Реклама же является одним из средств продвижения товаров, работ и услуг на российском рынке, что в своей сути способствует формированию единого экономического пространства на территории РФ, а также развитию в стране рыночных отношений и добросовестной конкуренции. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года о рекламе" от 4 марта 1997 г. № 4-П. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 05.02.2020).

Федеральный закон "О рекламе" Федеральный закон "О рекламе" от 13.03.2006 N 38-ФЗ (с изменениями на 2 августа 2019 года) [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_58968/ (дата обращения: 04.02.2020). занимает центральное место в законодательной системе, так как определяет ключевые требования относительно наружной рекламы на территории РФ, включая виды конструкций и правила по размещению наружной рекламы, порядок получения и аннулирования разрешений на установку и демонтаж конструкций. Данный акт закрепляет регулирование отношений, возникающих во время производства, размещения и распространения рекламы данным федеральным законом, а также иными федеральными законами, включая законодательные акты Президента РФ и Правительства РФ. Тем не менее, хотя данная норма относит регулирование общественных отношений в сфере рекламы к компетенциям федеральных органов власти, нормативно-правовые акты, регламентирующие их, также существуют на региональном и местном уровне, при том, что законодательное регулирование наружной рекламы, осуществляемое местными властями играет достаточно серьезную роль в сравнении с другими видами и аспектами рекламной деятельности: в нормативных актах местного уровня устанавливаются конкретизированные правила и нормы размещения конструкций а также способы получения разрешения на размещение рекламы, что также закреплено ФЗ "О рекламе". В связи с этим на данный момент действует большое количество местных не унифицированных НПА, регулирующих правила проведения торгов по размещению наружной рекламы на объектах муниципальной собственности и устанавливающих правила выдачи разрешений, их аннулирования и демонтажа рекламных конструкций.

Существующее региональное законодательство в сфере наружной рекламы носит противоречивый характер, так как приоритетом обладает федеральный уровень законодательной нормотворческой деятельности, в связи с чем субъекты имеют ограниченные возможности к самостоятельному правовому регулированию рекламной деятельности и установлению административной ответственности за осуществляемые нарушения. Определение Верховного суда Российской Федерации от 17 августа 2011 г. № 74-Г 11-18. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 12.02.2018). Однако в городах федерального значения те сферы регулирования наружной рекламы, которые обычно принадлежат муниципальному уровню, относятся к компетенциям исполнительных органов власти регионального уровня. Это можно проиллюстрировать на примере Санкт-Петербурга, города федерального значения.

На территории Санкт-Петербурга осуществляет деятельность территориальный орган Федеральной антимонопольной службы - Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (УФАС). В полномочия данного территориального органа федерльного уровня власти входит рассмотрение дел, возбужденных по причине нарушений Федерального закона РФ "о рекламе", а также контроль региональных и муниципальных нормативных актов на предмет противоречия данному нормативно-правовому акту. Приказ ФАС России от 23.11.2012 N 711/12 (ред. от 17.09.2015) "Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе" (Зарегистрировано в Минюсте России 27.05.2013 N 28533) [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_147064/ (дата обращения: 08.02.2020).

Деятельность исполнительных органов власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования размещения наружной рекламы осуществляется на региональном уровне в соответствии с перечнем нормативно-правовыми актов.

1) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25.07.2006 №904 "О выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в Санкт-Петербурге и проведении торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельных участках, зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена". Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25.07.2006 №904 "О выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в Санкт-Петербурге и проведении торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельных участках, зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/8435546 (дата обращения: 08.02.2020).

Данный нормативно правовой акт закрепляет за Комитетом по печати и взаимодействию со средствами массовой информации осуществление функций и полномочий в сфере выдачи разрешений на установку и эксплуатацию конструкций для размещения наружной рекламы. Согласно данному Постановлению, договор на установку и эксплуатацию конструкции для размещения наружной рекламы заключается на основе проводимых Комитетом торгов, форму проведения которых он вправе устанавливать самостоятельно. Также Постановление утверждает порядок взаимодействия ИОГВ во время осуществления полномочий по согласованию и выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, порядок выдачи данных разрешений, включая перечень необходимых к заполнению рекламодателем форм и сроки, в которые Комитет обязуется предоставить разрешение или отклонить заявку.

2) Закон Санкт-Петербурга от 09.06.2006 №302-42 "О мерах по реализации Федерального закона "О рекламе".

Данный закон переносит определенные в статье 19 ФЗ "О рекламе" полномочия местного самоуправления уполномоченному исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга (Комитету по печати и взаимодействию со средствами массовой информации - КПВСМИ). Также, данный закон устанавливает предельный срок заключаемых договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, который составляет 10 лет.

3) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 02.12.2003 №44 "О Комитете по печати и взаимодействию со средствами массовой информации". Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 02.12.2003 №44 "О Комитете по печати и взаимодействию со средствами массовой информации" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/8386096 (дата обращения: 08.02.2020).

Постановление закрепляет перечень полномочий Комитета в сфере размещения, согласования и контроля наружной рекламы. В этот перечень входят полномочия: по участию в разработке и согласовании проектов нормативно-правовых актов по размещению, согласованию наружной рекламы и организации взаимодействия органов государственной власти Санкт-Петербурга, участвующих в этом процессе; по осуществлению функций, обозначенных Законом Санкт-Петербурга "О мерах по реализации Федерального закона "О рекламе"; а также по организации и проведению мониторинга наружной рекламы.

4) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24.07.2006 №897 "О создании Санкт-Петербургского государственного учреждения "Городская реклама и информация". Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24.07.2006 №897 "О создании Санкт-Петербургского государственного учреждения "Городская реклама и информация" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/8434577 (дата обращения: 03.03.2020).

Это Постановление определяет сферу деятельности, функции и полномочия ГУ "Городская реклама и информация". Данное учреждение было создано с целью технического обеспечения деятельности КПВСМИ в сфере выдачи разрешений на размещение рекламных конструкций, рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с незаконным размещением наружной рекламы и информации, а также осуществлении самозащиты прав собственника рекламных конструкций, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, при нарушении установленных правил размещения объектов наружной рекламы.

5) Административный регламент Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации по предоставлению государственной услуги по осуществлению полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных в статье 19 Федерального закона "О рекламе" (с изменениями на 20 мая 2016 года). Административный регламент Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации по предоставлению государственной услуги по осуществлению полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных в статье 19 Федерального закона "О рекламе" (с изменениями на 20 мая 2016 года) [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/537916827 (дата обращения: 03.03.2020).

Данный акт содержит полный перечень процедур, предусмотренных при реализации КПВСМИ полномочий по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций. В регламенте подробно описываются все этапы получения разрешения, перечень органов, участвующих в его согласовании, стандарты, предусмотренные при выполнении услуги, а также все соответствующие сроки.

Таким образом, регулирование наружной рекламы осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях, однако в Санкт-Петербурге, так как этот город является городом федерального значения, полномочия муниципальных органов осуществляются на региональном уровне. Нормативно-правовая база, регламентирующая размещение и контроль наружной рекламы, закрепляет полномочия следующих органов государственной власти, участвующих в процессе согласования наружной рекламы и надзора за ней: Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации и подведомственное ему ГУ "Городская реклама и информация", Государственная административно-техническая инспекция ОАО "Трест геодезических работ и инженерных изысканий", Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, Комитет по градостроительству и архитектуре, Комитет по благоустройству Санкт-Петербурга.

Законодательное регулирование наружной информации в городах федерального значения и, соответственно, Санкт-Петербурге осуществляется на региональном уровне. Нормативно-правовую основу деятельности ИОГВ по согласованию и контролю объектов размещаемой информации. составляют следующие нормативно-правовые акты, некоторые из которых также регламентируют определенные аспекты размещения наружной рекламы.

1) Закон Санкт-Петербурга от 19.01.2009 №820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон". Закон Санкт-Петербурга от 19.01.2009 №820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/891801807 (дата обращения: 03.03.2020).

Данный закон определяет границы специальных зон объектов культурного наследия Санкт-Петербурга. Размещение объектов наружной рекламы и средств размещения наружной информации в данных зонах согласуется дополнительно с Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры

2) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20.09.2012 №1002 "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку и перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге". Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20.09.2012 №1002 "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку и перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/822401277 (дата обращения: 03.03.2020).

Данное постановление является основой для организации деятельности всех ИОГВ, участвующих в согласовании и выдаче разрешений на размещение объектов наружной информации. В нем прописаны все требования по оформлению заявлений и возможные основания для отказа в согласовании, а также сроки ответа на заявления каждым из органов исполнительной власти, участвующим в процессе согласования наружной информации.

3) Административный регламент Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге. Административный регламент Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/564249791 (дата обращения: 03.03.2020).

Регламент содержит полный перечень полномочий, предусмотренных при реализации КПВСМИ функций по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на установку или перемещение объектов наружной информации. В регламенте подробно описываются все этапы согласования объектов размещения наружной информации, перечень органов, участвующих в его согласовании, стандарты, предусмотренные при выполнении услуги, а также все соответствующие сроки.

Отдельным блоком правовых актов в рамках данного исследования следует выделить постановления, регламентирующие эстетические аспекты размещения наружной рекламы и средств размещения информации.

1) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.2016 №961 "О Правилах благоустройства территории Санкт-Петербурга и о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга". Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.2016 №961 "О Правилах благоустройства территории Санкт-Петербурга и о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга" [Электронный ресурс] URL http://docs.cntd.ru/document/456024404 (дата обращения: 03.03.2020).

Пункт 2.3.5. Постановления содержит требования к разработке проектных решений элементов благоустройства: они не должны нарушать сложившийся архитектурный облик Санкт-Петербурга, вносить негативные изменения в эстетическое состояние территории Санкт-Петербурга.

Отдельно в пункте 2.3.5.8 вынесены требования, предъявляемые к проектным решениям объектов наружной информации, которые дополнительно освещают необходимость соблюдения требований Федерального закона "О государственном языке Российской Федерации". Не допускается использование графических элементов, связанных с действиями, в отношении которых предусмотрена административная ответственность, установленная Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление также регламентирует пространственное размещение объектов наружной информации в отношении их близости к знакам адресации, мемориальным доскам, знакам дорожного движения; освещает возможность размещения конструкции на строительных лесах, если они её перекрывают.

2) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.01.2017 №40 "Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства". Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.01.2017 №40 "Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства" [Электронный ресурс] URL http://docs.cntd.ru/document/456040321 (дата обращения: 03.03.2020).

В приложении данного постановления описан перечень требований к внешнему виду и размещению наружной информации, а также перечень требований к внешнему виду и размещению наружной рекламы. Данный документ фактически является основой регулирования эстетического аспекта наружной рекламы и средств размещения информации в Санкт-Петербурге.

Данные требования затрагивают:

ѕ положение размещаемых объектов относительно архитектурных членений фасада или витрины;

ѕ внешний вид размещаемых объектов, включая композиционно-графические, объемно-пространственные, конструктивные решения;

ѕ цветовое и стилистическое решение размещаемого объекта и его подсветки;

ѕ построение шрифтовой композиции с учетом использования разрешенных гарнитур шрифтов;

ѕ материалы и технологии выполнения конструкций для размещения рекламы и информации и их креплений;

ѕ наличие элементов навигации;

ѕ смысловое содержание размещаемой информации.

Таким образом, законодательство в сфере регулирования наружной рекламы и информации в Санкт-Петербурге представляет собой комплексную систему нормативно-правовых актов.

1.3 Наружная реклама и наружная информация как элементы формирования комфортной городской среды

Комфортная городская среда - комплексное понятие, которое включает в себя совокупность аспектов, определяющих степень комфорта жизнедеятельности проживающих на ней людей. В число этих аспектов входят природные, архитектурно-планировочные, экологические и другие характеристики территории. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 марта 2019 г. № 510-р [Электронный ресурс] URL: http://static.government.ru/media/files/wbRiqrDYKeKbPh9FzCHUwWoturf2Ud0G.pdf (дата обращения: 08.02.2020). Визуальное восприятие человеком пространства вокруг играет важную роль при формировании гармоничного или дисгармоничного образа окружающей его городской среды, оказывая прямое воздействие на психоэмоциональное состояние. Многие исследователи в рамках работ о создании качественной городской среды и её компонентах подчеркивают важность развития в городах эстетики пространства или визуальной экологии. Визуальная экология - относительно молодой термин, возникший в рамках теории урбанистики в конце XX века. А. Гайсина в своей работе определяет его, как направление науки, призванное обосновать и внедрить в городскую среду формы архитектуры, дизайна и среды, которые бы вызывали наименьшее подавляющее и раздражающее воздействие на человека. Гайсина А., Визуальная экология. Аспекты влияния визуальной среды. [Текст] // Международный журнал по теории архитектуры. - №31. - 2014. - С. 120-135.

Е.И. Копилова называет наружную рекламу уникальным компонентом городской среды за счёт того, что она выступает связующим звеном между человеком, бизнесом и городским пространством, обращая внимание на необходимость развития законодательного регулирования не только базовых механизмов размещения наружной рекламы, но её интеграции в архитектурную застройку городов. Копылова Е.И. Взаимодействие и взаимное влияние наружной рекламы и городского пространства. / Е.И. Копылова // Материалы VII Международной студенческой научной конференции "Студенческий научный форум" [Электронный ресурс] URL: https://scienceforum.ru/2015/article/2015018129 (дата обращения: 08.02.2020).

Структура элементов визуальной составляющей городской среды, описанная А.В. Мишкичевой включает в себя 3 уровня (см. рисунок 6):

ѕ градостроительный (затрагивает принципы застройки территорий);

ѕ архитектурный уровень (включает принципы, регламентирующие архитектурно-декоративных аспектов застройки);

ѕ средовой уровень (к нему относятся принципы, затрагивающие средовые факторы визуального качества городской среды, в том числе принцип ненавязчивой рекламы).

Согласно приведенной классификации, проблемы, связанные с регламентированием наружной рекламы, описывается принципом ненавязчивой рекламы, согласно которому городская среда должна быть максимально очищена от визуального мусора посредством создания специальных регламентов, направленных на облегчение восприятия пространства, снижение его агрессивности, сохранению архитектурной идентичности и в некоторых случаях формированию визуального образа территории. Мишкичева А.В., Регулирование городской среды на основе визуального восприятия [Текст] // НОЭМА Урбанистика. - 2019. - №2(2). - С.69-75.

В публикации, написанной архитекторами Е.А. Дикаревой и Н.В. Ивановой выявлена необходимость анализа городской застройки и разделения её на типы относительно дизайна и архитектуры фасадов, назначения зданий, задействованных в ансамблях архитектурных стилей. Так, в работе выявлены 3 типа фасадов зданий относительно эпохи застройки. При анализе размещенной на фасадах рекламы, было выявлено, что в 83% случаев происходило засорение фасадов информацией, резко контрастирующей по стилю или нарушающей членение фасада расположением или способом размещения. В качестве вывода была сформулирована необходимость создания дополнительного регламента, который бы предусматривал в городе правила эстетического размещения рекламы в соответствии с типом фасада здания. Дикарева Е.А., Иванова Н.В. Наружная реклама как фактор формирования визуального комфорта архитектурной среды города [Электронный ресурс] // Символ науки. 2017. №3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/naruzhnaya-reklama-kak-faktor (дата обращения: 08.02.2020).

Роль наружной рекламы в создании комфортной городской среды в своих исследованиях подтверждают и другие научные деятели. А.А. Иовлев приписывает наружной рекламе оказание влияния на психоэмоциональный фон человека посредством цветовых, композиционных свойств, на облик города через взаимодействие с архитектурными и средовыми элементами, и на нравственность горожан своим информационным наполнением. Как отдельный вид наружной рекламы он описывает световую рекламу, при размещении которой необходимо учитывать световую модель города. Также в своей работе он, как и А.В. Мишкичева, отмечает возможность создание образа или бренда территории посредством характера размещенной там наружной рекламы. В качестве примера он приводит Таймс Сквер в Нью-Йорке, где фасады домов практически невидны из-за обилия наружной рекламы и Лас-Вегас, прославленный буйством неоновых красок своих вывесок и наружных конструкций. Иовлев А.А. Роль наружной рекламы в формировании комфортной городской среды [Текст] Современные тенденции развития фундаментальных и прикладных наук: Материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (Брянск, 25 января 2019 г.) / под ред. С.А. Коньшаковой. - Брянск: БГИТУ, 2019. - С. 212-217

В рамках приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды" Правительство РФ, Минстрой России, совместно с консалтинговой компанией КБ Стрелка был разработан и внедрен инструмент оценки качества городской среды в России - индекс качества городской среды. Методология его расчета включает 36 индикаторов, среди которых - уровень внешнего оформления городского пространства. Данный индикатор является интегральным показателем, который рассчитывается на основе 3-х параметров:

ѕ наличие утвержденного регламента размещения рекламных конструкций;

ѕ доля жилых домов, в отношении которых осуществлен ремонт фасадов, в общем количестве домов, требующих ремонта фасада;

ѕ доля зданий, оснащенных архитектурной подсветкой, в общем количестве зданий в городе. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 марта 2019 г. № 510-р "Методика формирования индекса качества городской среды". [Электронный ресурс] URL: http://static.government.ru/media/files/wbRiqrDYKeKbPh9FzCHUwWoturf2Ud0G.pdf (дата обращения: 09.02.2020)

Данный индекс отражает важность роли наружной рекламы в рамках качества внешнего оформления городского пространства, однако отражает ли наличие регламента истинную картину, сказать сложно, так как это определенно не является подтверждением факта того, следуют ли ему рекламодатели при размещении конструкций, насколько высок уровень нелегально размещенной рекламы или рекламы с нарушением правил размещения. Также, регламент может не включать в себя эстетические аспекты размещения рекламы, что также в конечном итоге влияет на образ города и качество его визуальной среды.

В зарубежной научной литературе проблема регулирования наружной рекламы поднимается во многих юридических исследованиях и дискуссиях. Например, Генри У. Проффит в своей публикации, изданной в 1930 году, подчеркивает, что большинство рекламных кампаний наружной рекламы так или иначе нарушают красоту окружающего ландшафта и продвигают сомнительные лозунги о товарах и услугах. Proffitt H.W., Public Esthetics and the Billboard. [Electronic resource]. - Electronic data. - Ithaca, N.Y: CORNELL LAW QUARTERLY., 1930. - Mode access : https://scholarship.law.cornell.edu (дата обращения: 21.09.2010). Однако главная проблема регулирования наружной рекламы заключается в том, что термины "плохая реклама" или "непристойная реклама" крайне субъективны. Хотя эта работа была опубликована почти столетие назад, проблема остается актуальной и сегодня, поскольку единого мнения по этому вопросу быть не может: люди придерживаются разных мнений в зависимости от группы заинтересованных сторон, к которой они принадлежат, их социально-экономического статуса, уровня образования и даже их позиции относительно той роли, которую государство должно играть в обществе. Автор дает следующее определение контролю за наружной рекламой: контроль за наружной рекламой - это совокупность законов, регулирующих использование рекламы на территории городов или вблизи проезжей части для предотвращения представления бизнесом ложной информации и размещения рекламных щитов в незаконных местах. В целом проведенное исследование позволяет сделать следующий вывод: властям необходимы время и практика, чтобы прийти к осознанию необходимости регулирования эстетической сферы наружной рекламы. Данное исследование иллюстрирует сложность проблемы наружной рекламы, давая детальное описание многих субъективных аспектов, таких как потребности различных заинтересованных сторон. Ограниченность этого исследования состоит в том, что оно анализирует проблему в основном с юридической точки зрения, тогда как эстетические аспекты могут быть также описаны через урбанистический и социальный подходы. Однако данная публикация не только дает возможность изучить развитие проблемы с помощью анализа американской рекламной законодательной системы в 1930-е годы, но и предоставляет детальное описание реальных прецедентов в исследуемой области.