Совершенствование регулирования наружной рекламы и средств размещения информации в городе федерального значения (на примере Санкт-Петербурга)

Среднее арифметическое

Мода

Медиана

Средний показатель по качеству и количеству

Адмиралтейский

5,24

5

5

5,61

6

5

5,425

Центральный

5,54

5

5

5,22

5

5

5,38

Петроградский

5,31

5

5

5,4

5

5

5,355

Московский

5,15

5

4

5,01

5

4

5,08

Кронштадтский

5,32

5

4

4,76

4

4

5,04

Невский

4,93

5

4

5,12

5

4

5,025

Пушкинский

4,88

5

5

4,78

5

5

4,83

Василеостровский

4,85

5

4

4,79

5

4

4,82

Фрунзенский

4,75

4

4

4,62

4

4

4,685

Выборгский

4,72

4

4

4,63

4

4

4,675

Калининский

4,84

4

4

4,51

4

3

4,675

Кировский

4,76

4

5

4,39

4

4

4,575

Курортный

4,42

4

4

4,54

5

4

4,48

Красногвардейский

4,34

4

4

4,45

4

4

4,395

Петродворцовый

4,12

4

4

4,52

4

4

4,32

Приморский

4,21

4

4

4,26

4

4

4,235

Колпинский

4,21

4

4

4,1

4

4

4,155

Красносельский

4,01

4

4

3,98

4

3

3,995

Источник: Рассчитано по: Качество графического оформления городского пространства Санкт-Петербурга. Результаты опроса. [Электронный ресурс] URL: https://drive.google.com/file/d/1-qLbZ5N_JV45b3gfoHcQDGFs7vj3gy-U/view?usp=sharing (дата обращения 02.05.2020).

Первый вопрос второй части вопроса раскрывает мнение респондента о качестве и количестве наружной рекламы и информации в районе его проживания работы или учебы. Ответы на данный вопрос проиллюстрированы Таблицей 7. Наиболее высоко респонденты оценили графическое оформление Адмиралтейского, Центрального, Петроградского, Московского, Невского и Кронштадтского районов - средний показатель качества и количества объектов наружной рекламы и информации по ним выше 5 баллов при максимальной оценки в 7. Самый низкий показатель у Красносельского района - 3,995 балла. Тем не менее, все районы города в среднем оцениваются респондентами в диапазоне 4 и выше, то есть графическое оформление города воспринимается ими нейтрально-положительно.

С целью дифференциации базы изображений торговых и бизнес центров респондентам было предложено отобразить на шести биполярных шкалах свои впечатления относительно графического оформления изображенного на картинке ТЦ или БЦ. Были использованы 6 пар антонимов, которые можно разбить на 2 группы факторов: описывающие эмоциональный отклик (подавляющее-возвышающее, дискомфортное-комфортное, пессимистичное-оптимистичное), и описывающие композиционно-цветовые характеристики объекта (хаотичное-гармоничное, неаккуратное-аккуратное, ядовитые цвета-приятные цвета). Для каждого изображения были рассчитаны суммарные средние баллы по шкалам эмоционального отклика и шкалам композиционно-цветовых характеристик объекта. Классификация изображений на группы осуществлена с помощью моделирования прямоугольной системы координат, где ось Х - шкала эмоционального отклика, а ось Y - шкала композиционно-цветовых характеристик (см. рисунок 20).

Таким образом, в первой координатной четверти находятся координаты изображений, оцененных респондентами положительно как с точки зрения психоэмоционального отклика, так и с точки зрения композиционно-цветовых характеристик. Вторая и четвертая координатные четверти содержат изображения, которые оцениваются респондентами положительно только по одной из группе параметров. В третьей координатной четверти находятся изображения, оцененные респондентами негативно по обоим группам параметров. Поэтому базу данных изображений возможно разбить на три класса: (1) низкий уровень качества графического оформления, (2) средний уровень качества графического оформления и (3) высокий уровень качества графического оформления.

На фотографиях первой группы (см. рисунок 21) изображены торговые центры с обилием ярких вывесок, которые размещены на фасаде здания в хаотичном порядке. Также в группу попали фотографии торговых центров с особо крупными яркими крышными установками.

На фотографиях третьей группы в основном изображены бизнес-центры с лаконичным и сдержанным графическим оформлением, в основном современной застройки (см. рисунок 22).

Вторая же группа содержит изображения с торговыми и бизнес центрами старой застройки, графическое оформление которых неприметно. Также есть изображения современных торговых центров с яркими вывесками, которые расположены аккуратно относительно фасада здания, либо же вывесок не много, и они не играют главенствующей роли в кадре.

В первой группе 40 изображений, во второй 81 изображение, в третьей 64 изображения.

2.3 Построение модели классификации изображений ТЦ и БЦ относительно качества их графического оформления

Машинное обучение (прогнозная аналитика, статистическое обучение) - сфера научных исследований, направленная на создание алгоритмов, математических моделей, способных перерабатывать данные в знания и осуществлять прогнозы за счет наличия в них повторяющихся образов. Одна из категорий методов машинного обучения с учителем - классификация, задача которой заключается в идентификации категориальных меток классов для новых объектов, основываясь на предыдущих наблюдениях. Метка класса - это значение, определяемое как принадлежность объекта к определенной группе или классу объектов. Raschka, S. Python Machine Learning. / S. Raschka - Birmingham, Packt Publishing, 2015. - С. 456. Данное исследование ставит перед собой задачу создания модели бинарной классификации, то есть разработанный алгоритм должен разделять изображения ТЦ и БЦ на два класса: (1) низкий уровень качества графического оформления; (2) приемлемый уровень качества графического оформления. Базовая схема модели машинного обучения с учителем изображена на рисунке 23.

Используемое программное обеспечение - Orange. Open source machine learning and data visualization. [Electronic resource]. - Electronic data. - University of Ljubljana, 2019. - Mode access : https://orange.biolab.si/ (дата обращения: 02.05.2020). Данное ПО представляет собой программный пакет с открытым исходным кодом и предоставляет возможности для анализа данных и визуального программирования. Данный пакет позволяет загружать данные, применять алгоритмы машинного обучения и визуализировать результаты, полученные в ходе работы алгоритмов. Начиная с версии 3.0, Orange использует библиотеки Python с открытым исходным кодом для научных вычислений, а его графический пользовательский интерфейс работает в рамках кроссплатформенного фреймворка Qt.

В качестве данных для обучения и тестирования модели использована база изображений ТЦ и БЦ по классам относительно уровня качества их графического оформления, созданная на основе социологического исследования. Данная база состоит из 185 изображений, каждому из которых присвоен один из 3х классов: (1) низкий уровень качества графического оформления, (2) средний уровень качества графического оформления и (3) высокий уровень качества графического оформления. Однако целью построения модели классификации в рамках данного исследования является создание алгоритма, способного классифицировать объекты торговли и деловой деятельности - очаги визуального загрязнения, оказывающие негативное влияние на качество городской среды. Поэтому принято решение объединение категорий (2) и (3) (среднего и высокого уровня качества графического оформления) в общую категорию (2) приемлемый уровень качества графического оформления.

Важным этапом создания модели машинного обучения является подготовка данных для обучения алгоритма. С целью повышения точности объем данных был синтетически увеличен с помощью следующих методов:

ѕ вырезание области изображения;

ѕ зеркального отражения изображения.

Таким образом удалось дополнить базу данных до 300 изображений (124 - (1) низкий уровень качества графического оформления; 176 - (2) приемлемый уровень качества графического оформления).

В качестве метода классификации выбрана логистическая регрессия. Она является одним из наиболее сильных алгоритмов для решения задач бинарной классификации, который отлично работает на классах, разделимых линейно. Создание обучающей модели на основе использования данного метода позволяет определить вероятность положительного события, то есть того, которое необходимо предсказать. Логистическая регрессия измеряет связь между категориальной зависимой переменной и одной или несколькими независимыми переменными путем оценки вероятностей с использованием логистической функции. Поэтому, данная модель предполагает вероятностный взгляд на классификацию.

Основополагающая идея логистической регрессии состоит в том, что пространство, в котором находятся исходные значения, может быть разбито гиперплоскостью на две области, соответствующие определенным двум классам (см. рисунок 24).

Таким образом, бинарная логистическая регрессия рассчитывает вероятность наступления события в зависимости от значений независимых переменных. Эта вероятность рассчитывается по формуле:

где P - вероятность наступления события, e - основание натуральных логарифмов 2,71…, а у - стандартное уравнение регрессии.

В том случае, если Р меньше 0,5, предполагается, что событие не наступит. Если же больше 0,5, то событие наступит. VanderPlas, J. Python Data Science Handbook: ESSENTIAL TOOLS FOR WORKING WITH DATA / J. VanderPlas -Washington, O'Reilly Media, Inc, December 2016. - C 568. Зависимость, которая существует между вероятностью события и величиной y, иллюстрируется рисунком 25.

Для создания модели классификации на основе логистической регрессии, используя ПО Orange, необходимо выполнить 6 шагов.

1) Создать базу изображений с 2 классами (Папка "БАЗА ИЗОБРАЖЕНИЙ", в которой находятся 2 папки: (1) низкий уровень качества графического оформления и (2) приемлемый уровень качества графического оформления).

2) Импортировать изображения с помощью виджета "Import Images" и проверить корректность отображения классов с помощью виджета "Image viewer".

3) Представить изображения в виде векторов чисел с помощью виджета "Image Embedding", который трансформирует каждое изображение в его численное представление (2048 фич) и оформляет данные для дальнейшего анализа.

4) Добавить виджет "Test and Score", который тестирует алгоритмы обучения и соединить его с виджетом "Image Embedding". Данный виджет отображает таблицу с различными показателями эффективности классификатора, такими как точность классификации и площадь под ROC-кривой. Также он выводит результаты, которые могут быть использованы другими виджетами для анализа производительности классификаторов (ROC-анализ и матрица несоответствий).

5) Добавить виджет "Logistic Regression" и соединить его с виджетом "Test and Score" для обучения модели. Настроить тип регуляризации и параметр регуляризации C.

6) Добавить виджет "Confusion Matrix" и соединить с виджетом "Test and Score" для отображения матрицы. Для просмотра изображений с метками классов к виджету "Confusion Matrix" присоединяется "Image viewer" (см. рисунок 26).

Для повышения качества классификации необходимо регуляризировать модель. Для используемых данных лучшие результаты обучения демонстрируются при использовании L2-регуляризатора (гребневая регрессия), который предотвращает переобучение модели через запрет на непропорционально большие весовые коэффициенты.

Также с помощью вариационных кривых (см. рисунок 27) необходимо подобрать оптимальный обратный коэффициент регуляризации С - чем он больше, тем более сложную зависимость модель способна восстановить. В данном случае оптимальная величина параметра С=2.



Таким образом, используя k-fold кросс-валидацию при k=10 (процедура оценивания обобщающей способности алгоритмов, при которой обучающая выборка разделяется на k непересекающихся одинаковых групп и обучается на каждой из групп, превращая остальные группы в тестовые), удалось добиться достаточно высоких показателей эффективности классификатора (см. рисунок 28). Численная оценка качества алгоритма описывается с помощью специальных показателей.

ѕ AUC (area under curve) - площадь, ограниченная ROC-кривой и осью доли ложных положительных классификаций. Чем выше показатель AUC, тем качественнее классификатор, поэтому показатель 0,992 говорит о высокой точности работы алгоритма.



Classification Accuracy - отношение правильных решений классификатора к общему числу значений обучающей выборки. Показатель 0,947 также говорит об очень высоком числе правильных решений классификатора по отношению ко всем решениям.

ѕ Precision (точность) - отношение истинно-положительных решений к сумме истинно-положительных и ложно-положительных решений алгоритма. То есть это доля значений, которые действительно относятся к классу, относительно всех значений, которым система приписала метку этого класса.

ѕ Recall (полнота) - отношение истинно-положительных решений к сумме истинно-положительных и ложноотрицательных решений или доля причисленных к классу решений алгоритмом к общему числу истинных значений класса.

ѕ F1 (F мера) - среднее гармоническое точности и полноты. Данный показатель максимален в том случае, если точность и полнота равны 1. Лабинцев Е. Метрики в задачах машинного обучения / Е. Лабинцев - "TM" Хабр, 2017 [Электронный ресурс] URL : https://habr.com/ru/company/ods/blog/328372/ (дата обращения 10.05.2020).

Таким образом, показатели эффективности созданной модели классификации очень высоки. Матрица несоответствий (см. рисунок 29) также иллюстрирует, что алгоритм отнес 14 изображений класса (2) приемлемый уровень качества графического оформления к классу (1) низкий уровень качества графического оформления и 2 изображения класса (1) низкий уровень графического оформления к классу (2) приемлемый уровень качества графического оформления.

Далее, с помощью разработанной модели возможно сделать предсказание относительно новых изображений. Для этого нужно дополнить схему виджетами (см. рисунок 30).

1) Соединить виджет "Logistic Regression" с новым виджетом "Predictions" (предсказание), который позволяет выводить прогнозируемые данные на основе с помощью обученной модели.

2) Импортировать тестовую папку изображений без меток классов и перевести изображения в числовую форму с помощью виджетов "Import Images" и "Image Embedding".

3) Посмотреть результаты предсказания, соединив виджеты "Image Viewer" и "Predictions".



В качестве тестовой выборки для предсказания класса алгоритмом были взяты случайные изображения торговых центров и бизнес центров Санкт-Петербурга и других городов, которые не использовались в обучающей выборке. Всего 21 изображение - двенадцати была присвоена метка (1) низкий уровень качества графического оформления и девять были отнесены алгоритмом к классу (2) приемлемое качество графического оформления. Результаты предсказания проиллюстрированы рисунком 31, где визуализированы вероятности, рассчитанные методом логистической регрессии, и ПРИЛОЖЕНИЕМ А.

Можно увидеть, что к классу (2) были отнесены изображения торговых центров с небольшим числом вывесок, которые расположены симметрично и аккуратно относительно архитектурных элементов фасада и его членений, цветовая гамма графического оформления ТЦ и БЦ, отнесенных к данному классу гармоничная, однако не приглушенная.

К первому классу отнесены ТЦ и БЦ с большим числом разноцветных ярких вывесок, крупногабаритных баннеров, которые хаотично расположены относительно друг друга, расположены ассиметрично относительно фасада, цветовая гамма графического оформления в целом негармонична (см. рисунок 32).

Таким образом, благодаря созданному алгоритму можно автоматизировать процессы контроля очагов визуального загрязнения. Используя предсказательную модель, удалось дополнить базу классифицированных изображений ТЦ и БЦ Санкт-Петербурга.



С помощью дополненной базы изображений и на основе социологического исследования, описанного в предыдущем параграфе, была создана следующая карта качества визуальной среды Санкт-Петербурга (см. рисунок 33). Карта демонстрирует, что качество визуальной выше в центральных районах.

Эмпирическое исследование, проведенное в рамках данной работы, позволяет сформулировать следующие выводы:

1) степень влияния качества графического оформления городского пространства на качество городской среды оценивается заинтересованными гражданами достаточно высоко;

2) графическое оформление центральных районов в среднем оценивается респондентами выше оформления других районов, а количество наружной рекламы и информации в Санкт-Петербурге в целом оценивается выше качества;

3) 25% респондентов готовы участвовать в мероприятиях по выявлению незаконно размещенных конструкций рекламного и информационного характера посредством размещения фотографий на специализированных платформах, однако информированность горожан о существующей возможности сообщить о незаконно размещенных рекламных и информационных конструкциях, надписях и объявлениях посредством портала "Наш Петербург" низкая;

4) органы власти могут использовать технологии машинного обучения для создания алгоритмов, способных классифицировать фотографии улиц, импортируемых из картографических сервисов, по уровню визуального загрязнения.

Глава 3. Анализ существующих механизмов регулирования наружной рекламы и средств размещения информации в Санкт-Петербурге и рекомендации по их совершенствованию

3.1 Функции и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию наружной рекламы и объектов размещения информации

В параграфе, освещающем нормативно-правовую основу регулирования наружной рекламы и наружной информации в Санкт-Петербурге, было отмечено, что полномочия в данной сфере, осуществляемые местным уровнем власти согласно ФЗ "О рекламе" переданы на региональный уровень и исполняются исполнительными органами государственной власти. Таким образом, схема органов, участвующих в регулировании наружной рекламы и информации представлена на рисунке 34.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу исполняет полномочия по контролю рекламы и недобросовестной конкуренции (см. таблицу 8). Таким образом, УФАС осуществляет полномочия по контролю наружной рекламы в сферах её соответствия нормам, установленным ФЗ "О рекламе", возбуждению и рассмотрению дел о данных нарущениях. Следующие аспекты наружной рекламы являются областью ведения и контроля УФАС Постатейный комментарий к Федеральному закону от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе". [Электронный ресурс] URL: https://web.archive.org/web/20170503123811/http://fas.gov.ru:80/documents/documentdetails.html?id=998#Art19 (дата обращения: 22.03.2020).:

ѕ содержание наружной рекламы на предмет лояльности (благожелательного отношения к потребителям, отсутствии пропаганды насилия, жестокости и неправомерного поведения);

ѕ содержание наружной рекламы на предмет схожести с дорожными знаками, знаками адресации;

ѕ содержание наружной рекламы на предмет корректного использования русского языка (запрещено использование иностранного языка, если это может исказить восприятие рекламы определенными группами людей, а также использование бранных слов);

Таблица 8 - Полномочия УФАС по Санкт-Петербургу в сфере наружной рекламы и информации и их правовая основа

Источник: составлено автором по Официальный сайт Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу. [Электронный ресурс] URL: https://spb.fas.gov.ru/ (дата обращения: 02.03.2020).

1. содержание наружной рекламы на предмет незаконного использования государственной символики;

2. содержание наружной рекламы на предмет пропаганды табакокурения и злоупотребления алкоголем;

ѕ содержания наружной рекламы на предмет незаконного использования образа медицинского сотрудника, если объект рекламы не связан с медициной, а также описания лечебных свойств продукта или услуги, несвязанных с медициной;

ѕ содержание рекламы на предмет соответствия этическим нормам (использования непристойных образов, оскорбления определенных социальных групп людей);

ѕ содержание рекламы на предмет наличия в ней установленной обязательной информации об объекте рекламирования;

ѕ содержание рекламы на предмет злоупотребления доверием и недостатком опыта несовершеннолетних граждан;

ѕ распространение наружной рекламы на знаках дорожного движения и вблизи дорог;

ѕ соответствие размещаемой рекламной конструкции соответствующим требованиям технического регламента;

ѕ контроль исполнения сроков аренды рекламных конструкций;

ѕ соответствие установленных законодательством сроков приведения торгов на право заключения договора установки и эксплуатации рекламной конструкции;

ѕ соответствие установленных законодательством правил проведения конкурсов и аукционов при заключении договора установки и эксплуатации рекламной конструкции;

ѕ контроль порядка выдачи разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и наличия данного разрешения у лиц, ответственных за размещение наружной рекламы;

ѕ контроль за наличием барьера для выдачи разрешения лицам, имеющим преимущественное положение в сфере распространения рекламы.

Таким образом, УФАС занимается контролем, возбуждением и рассмотрениям дел, которые касаются четырех основных аспектов наружной рекламы: её содержания на предмет добросовестности по отношению к потребителю, её содержание на предмет этики по отношению к конкурентам, соответствия проводимых торгов по заключению договора установки и эксплуатации конструкции законодательству, а также контроль за наличием разрешения на установку или эксплуатацию конструкции.

Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации играет ключевую роль в регулировании наружной рекламы и средств размещения наружной информации, так как является органом, ответственным за выдачу разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации и установку рекламных конструкций. В рамках исполнения данных функций, Комитет самостоятельно связывается с другими участвующими в согласовании разрешений органами, а именно Комитетом по градостроительству и архитектуре, Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга, Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, и организациями, ответственными за техническое обеспечение услуг, в число которых входят Государственная административно-техническая инспекция и ОАО "Трест геодезических работ и инженерных изысканий".

Помимо упомянутых, в число полномочий Комитета также входят: выдача предписаний о необходимости демонтажа рекламных и информационных конструкций, которые были установлены или использованы без соответствующего разрешения или в случае, если срок разрешения истек; непосредственно осуществление демонтажа; а также осуществление всех процедур, связанных с проведением торгов на право заключения договора установки и эксплуатации конструкций наружной рекламы, а именно разработка конкурсной документации, проведение торгов и заключение договора с победителями торгов от имени Санкт-Петербурга. Все полномочия Комитета описаны в таблице 9.

Таблица 9 - Полномочия Комитета по печати и взаимодействию со СМИ в сфере наружной рекламы и информации и их правовая основа

Источник: составлено автором по: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 02.12.2003 №44 "О Комитете по печати и взаимодействию со средствами массовой информации". [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/8386096 (дата обращения: 02.03.2020).

Для материально-технического обеспечения деятельности Комитета в сфере наружной рекламы и объектов размещения информации было сознано подведомственное ему Санкт?Петербургское государственное казенное учреждение "Городская реклама и информация".

Таким образом, полномочия Комитета связаны с выдачей разрешений на установку и перемещение рекламных конструкций и объектов размещения информации, их согласованием с другими ИОГВ, а также проведением торгов от имени Санкт-Петербурга на право заключения договора установки или использования рекламной конструкции.

Разрешения на установку и перемещение рекламных конструкций и объектов размещения информации согласуются в том числе с Комитетом по градостроительству и архитектуре. Данный Комитет осуществляет контроль в сфере соответствия конструкции эстетическим регламентам, действующим на территории Санкт-Петербурга (см. таблицу 10).

Таблица 10 - Полномочия Комитета по градостроительству и архитектуре в сфере наружной рекламы и информации и их правовая основа

Источник: составлено автором по: Официальный сайт Правительства Санкт-Петербурга: Комитет по градостроительству и архитектуре [Электронный ресурс]: URL : http://kgainfo.spb.ru (дата обращения 23.03.2020).

Таблица 11 - Полномочия Комитета по благоустройству в сфере наружной рекламы и информации и их правовая основа

Источник: составлено автором по: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 сентября 2012 г. N 1002 "О порядке взаимодействия исполнительных органов власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге" [Электронный ресурс]: http://docs.cntd.ru (дата обращения: 23.03.2020).

Полномочия Комитета по благоустройству также включают в себя согласование рекламных и информационных конструкций (см. таблицу 11). Данный Комитет производит контроль за соответствием конструкций законодательству на предмет их расположения в относительной близости к дорогам и автотрассам, территориям зеленых насаждений и уличным часам, а также мемориальным доскам и памятникам. Таким образом, Комитет участвует в проверке разрешений, направляемых им от Комитета по печати и взаимодействию со СМИ.

Таблица 12 - Полномочия Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры в сфере наружной рекламы и информации и их правовая основа

Источник: составлено автором по: Закон Санкт-Петербурга от 19.01.2009 №820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон"[Электронный ресурс]: URL: http://docs.cntd.ru (дата обращения: 23.03.2020).

Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры принимает решение о согласовании информационных и рекламных конструкций на и вблизи зданий и сооружений, которые являются объектами культурного наследия и в границах специальных зон охраны объектов культурного наследия Санкт-Петербурга (см. таблицу 12). Санкт-Петербург является городом с богатой историей, которая оставила отпечаток на его архитектурном убранстве, формируя образ города - центра культуры и искусств. Центральные районы города практически полностью относятся к зонам границах специальных зон охраны объектов культурного наследия, в число которых входят зоны объектов ЮНОСКО (см. рисунок 35).

Таким образом, регулирование наружной рекламы и средств размещения информации в Санкт-Петербурге, городе, богатое архитектурное наследие и которого находится под охраной и контролем сразу нескольких ИОГВ, представляет собой целую систему взаимодействия между ними. Организация взаимодействия Комитетов на данный момент основывается на достаточно объемной нормативно-правовой базе, которая в основном состоит из актов регионального уровня. В связи с особым характером регулирования наружной рекламы и информации, который затрагивает эстетические аспекты и множество различных форм наружной рекламы, между участвующими органами происходит постоянный диалог с целью решения проблемы вольной интерпретации некоторых положений законодательства.

3.2 Актуальные проблемы существующего законодательства по регулированию наружной рекламы: проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти, дублирование полномочий и белые пятна

Несмотря на полноту и подробность описания предъявляемых к наружной рекламе и информации требований, приведенных в Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 г. N 40 "Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства", существует проблема вольной интерпретации специалистами некоторых положений и статей. Это связано с наличием в тексте Постановления формулировок, затрагивающих категории эстетики, например: "Композиционно-графическое решение вывесок, указателей, меню должно соответствовать требованиям лаконичности, обобщенности, унификации" или "Внешний вид вывесок, указателей, меню должен соответствовать архитектурно-градостроительному облику здания". Наличие подобных формулировок оставляет достаточно большую свободу для интерпретации их специалистом в зависимости от его представлений о лаконичности, обобщенности, унификации, в то время как заявители (предприниматели и представители бизнес сообщества) зачастую имеют достаточно ограниченное представление о законах и принципах графического дизайна. На этой почве возникает непонимание и пререкания между заявителем и согласующим органом, которые зачастую решаются через суд или посредством организации публичных слушаний.

Также, в рамках существующей законодательной системы существует белое пятно, которое представляет собой законодательное регулирование размещенных на окнах пленок. В связи с тем, что размещенные на окнах пленки не относятся ни к наружной рекламе, ни к средствам размещения информации, участвующие в согласовании и контроле органы исполнительной власти не в праве заводить административное дело против несогласованного размещения данных пленок, которые зачастую искажают архитектурный облик фасада здания или сооружения.

В целом же, с точки зрения качества и полноты законодательства в сфере эстетического регламентирования объектов размещения рекламы и информации обеспечены достаточные меры для поддержания высокого уровня качества эстетической визуальной среды Санкт-Петербурга. Однако существующее законодательство в сфере контроля за размещением несогласованных конструкций и неправильным размещением согласованных конструкций требует доработки и пересмотра, так как исполнительные органы склонны принимать пассивную позицию в отношении составления заявлений по административным правонарушениям, состав которых определен статьей 37-1 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (самовольная установка или перемещение объекта для размещения информации). Это связано с огромным количеством случаев несанкционированного размещения объектов наружной информации и рекламы и нехваткой административных ресурсов для работы с ними.

Разработка Дизайн-кода для центральных улиц Санкт-Петербурга помогла бы решить проблему необходимости поиска индивидуального подхода и компромисса с представителями бизнеса, однако в связи с недостатком административных ресурсов и необходимостью участия в данном проекте нескольких Комитетов одновременно, создание данного документа проблематично.

Пересечение полномочий Комитета по градостроительству и архитектуре и Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации происходят в отношении статьи 37-1 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", так как при проведении контрольных выездов и составлении Комитетом по градостроительству и архитектуре заявления о несоответствии объектов размещения рекламы и информации эстетическому регламенту, может оказаться, что данная конструкция не была согласована, что повлечет наложение сразу двух штрафов на юридическое лицо.

Касательно организации деятельности исполнительных органов власти Санкт-Петербурга по согласованию объектов размещения рекламы и информации проблем выявлено не было, так как они были решены в ходе совершенствования соответствующего законодательства посредством организации специальных мероприятий.

Отдельной проблемой эстетического контроля наружной рекламы и наружной информации является пересечение интересов различных стейкхолдеров, которые отстаивают противоположные позиции. Позиция бизнеса по отношению к необходимости соответствия объектов размещения рекламы и информации резко негативна. Предприниматели ссылаются на чрезмерную жесткость существующего на данный момент законодательства и предпринимают попытки оспаривать отрицательные решения Комитетов. Наиболее ярко выражают свою позицию представители крупного бизнеса, так как действующее законодательство ограничивает их в возможности размещения особо крупных вывесок на крышах торговых центров или фасадах.

В качестве примера можно привести проведенные 18.03.2020 общественные обсуждения по проекту изменений в Правилах благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства. В рамках данных слушаний со стороны ООО "МАКСИДОМ" было предложено внести изменения относительно применения разного уровня жесткости регламентирования размеров вывесок и рекламных конструкций и возможности размещения их на крыше для разных зон города, учитывая вид застройки. Также, ООО "МАКСИДОМ" выразило необходимость расширения перечня отдельно стоящих объектов информации, так как видит необходимость в создании навигации для автомобилистов о безопасных съездах со скоростных магистралей. Хотя конкретно эти описанные требования учтены не были, в ходе общественных обсуждений принимаются решения о совершенствовании законодательства с учетом интересов различных стейкхолдеров.

Граждане Санкт-Петербурга же наоборот неравнодушно относятся к проблемам визуальной загрязненности городской среды. В числе обращений, присылаемых через портал "Наш Санкт-Петербург", множество обращений посвящены проблеме низкого качества графического оформления рекламных и информационных вывесок, их количества и небрежного размещения на фасаде. Портал "Наш Санкт-Петербург" [Электронный ресурс] : URL: https://gorod.gov.spb.ru/maps/stats/ (дата обращения 03.04.2020). Также, граждане неравнодушны к халатному обращению с правилами русского языка, и если предприниматель видит в игре слов свою "фишку", то жители Петербурга могут увидеть в этом неуважение и пренебрежение.

Также общественный резонанс вызвал демонтаж советских исторических вывесок, произведенный властями Санкт-Петербурга по инициативам граждан, оставленным на портале "Наш Петербург". Несмотря на то, что демонтированные информационные конструкции действительно не были санкционированы, некоторые из них противоречили действующему законодательству и уже много лет не исполняли своих прямых функций, по мнению некоторых групп граждан и членов сообщества "Вывески Ленинграда", данные вывески представляли историческую и эстетическую ценность и их демонтаж - акт вандализма, уничтожение собственной истории. Морозова К, После жалоб петербуржца в городе демонтировали десятки советских вывесок. Чем они ценны и почему их нужно сохранить? [Электронный ресурс] / К. Морозова // СПб Собака. - 2020. // : URL : http://www.sobaka.ru/city/city/104482 (дата обращения 01.04.2020).

Таким образом, исполнительные органы, исполняющие функции в сфере регулирования наружной рекламы и информации, являются посредниками между двумя противоположными позициями: если бизнес видит в эстетических регламентах необоснованную жесткость, то граждане Санкт-Петербурга требуют их ужесточения и внимания к демонтажу тех вывесок, которые могут нести историческую и культурную ценность.

3.3 Разработанные рекомендации по совершенствованию государственного регулирования наружной рекламы в городе Федерального значения

Анализ нормативно-правовой базы, зарубежного опыта, научной литературы и ситуации, сложившейся В Санкт-Петербурге предоставил возможность вывести следующие рекомендации, цель которых - совершенствование системы правового регулирования и контроля наружной рекламы и информации в рамках создания комфортной городской среды.

Регулирование наружной рекламы и информации в Санкт-Петербурге осуществляется на региональном уровне при участии четырех исполнительных органов, что обеспечивает постоянное совершенствование регламентирующих актов. В диалоге между органами власти, представителями бизнеса и общественности создаются более совершенные версии эстетических регламентов, которые представляют собой правовую основу "компромисса" между всеми стейкхолдерами наружной рекламы и информации. Однако, при наличии качественной законодательной базы и эффективного взаимодействия органов по выдаче разрешений на установку конструкций, Санкт-Петербург все ещё страдает от низкого уровня визуальной среды. Это связано, в первую очередь, с недостатком административных ресурсов для осуществления контроля за несанкционированным размещением рекламных и информационных конструкций. То есть существующие правовые барьеры, ограничивающие размещение конструкций наружной рекламы и информации низкого качества, направлены на регулирование и контроль легальных конструкций. Нелегально размещенные конструкции при этом могут годами оставаться на своем месте, противореча эстетическим регламентам и нарушая облик застройки.

Для решения данной проблемы есть возможность использования метода контроля "снизу вверх", который предполагает использование гражданской инициативы при решении государственных задач. Необходимо повышать осведомленность граждан о существующей возможности содействия государственным органам в сфере контроля наружной рекламы и информации через Портал "Наш Петербург".

Также эмпирическая часть исследования показала высокую эффективность применения технологий машинного обучения при выявлении очагов визуального загрязнения по изображениям, которые могут быть импортированы из картографических сервисов. Применение подобных методов позволяет сократить административные издержки, связанные с выездными мероприятиями по контролю конструкций наружной рекламы и средств размещения информации.

Несмотря на высокое качество законодательной базы, регламентирующей эстетические аспекты наружной рекламы и средств размещения информации, существует необходимость разработки Дизайн-кода, который представляет собой проект архитектурно-художественной концепции размещения рекламно-информационных конструкций для центральных улиц города. Дизайн-код содержит развертки улиц с разработанными профессионалами готовыми решениями грамотного размещения и дизайна наружной рекламы и информации. Применение данного документа властями Москвы продемонстрировало повышение качества визуальной среды, а также облегчила работу служащим при взаимодействии с представителями бизнеса, типизировав "эталон" дизайна.

К белым пятнам законодательного регулирования наружной рекламы относится законодательное регулирование размещаемых на окнах пленок. В связи с тем, что размещенные на окнах пленки не относятся ни к наружной рекламе, ни к средствам размещения информации, участвующие в согласовании и контроле органы исполнительной власти принимают пассивную позицию в отношении контроля связанных с ними нарушений. Однако данные пленки зачастую выполнены примитивно и искажают архитектурный облик фасада здания или сооружения.

Также важно понимать, что лишнее ограничение свободы бизнеса негативно сказывается на экономике. Поэтому, имеет смысл ориентировать правовые механизмы на усиление наказания за незаконное размещение конструкций низкого качества, нежели усложнение и бюрократизацию процедур получения разрешений.

Подводя итог, можно сказать, что институт наружной рекламы и информации находится в непрерывной трансформации. На него оказывают влияние множество различных факторов, таких как состояние и развитие экономики, мода и традиции. Наружная реклама - своеобразный способ общения между человеком, бизнесом и государством, который может способствовать развитию различных сфер жизни общества. Однако без должного контроля наружная реклама способна исказить архитектурное и культурное наследие города и окружить человека лабиринтом назойливого информационного шума. Поэтому одна из задач государства - создание оптимальных механизмов регулирования наружной рекламы и средств размещения информации, в рамках которых все стейкхолдеры смогли бы чувствовать себя комфортно.

Третья глава исследования раскрывает определенные особенности регулирования наружной рекламы и средств размещения информации в Санкт-Петербурге.

1) В регулировании наружной рекламы и наружной информации на территории Санкт-Петербурга участвуют УФАС, Комитет по печати и взаимодействию со СМИ, Комитет по градостроительству и архитектуре, Комитет по благоустройству, Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры.

2) Регулирование наружной рекламы и средств размещения информации в Санкт-Петербурге находится под контролем сразу нескольких ИОГВ и представляет собой комплексную систему взаимодействия между ними. Организация взаимодействия Комитетов на данный момент основывается на объемной нормативно-правовой базе, которая в основном состоит из актов регионального уровня.

3) Отсутствие процедур оценки визуального загрязнения Санкт-Петербурга дает больший простор для избыточного регулирования и административного произвола со стороны органов, участвующих в регулировании наружной рекламы и информации.

4) В связи с особым характером регулирования наружной рекламы и информации, который затрагивает эстетические аспекты и множество различных форм наружной рекламы, между участвующими органами происходит постоянный диалог с целью решения проблемы вольной интерпретации некоторых положений законодательства.

5) Проблема вольной интерпретации специалистами некоторых положений законодательства связана с наличием в тексте Постановлений формулировок, затрагивающих категории эстетики.

6) В рамках существующей законодательной системы существует белое пятно, которое представляет собой законодательное регулирование размещенных на окнах пленок.

7) Разработка Дизайн-кода для центральных улиц Санкт-Петербурга помогла бы решить проблему необходимости поиска индивидуального подхода и компромисса с представителями бизнеса.

8) Отдельной проблемой эстетического контроля наружной рекламы и наружной информации является пересечение интересов различных стейкхолдеров, которые отстаивают противоположные позиции. ИОГВ являются посредниками между ними: если бизнес видит в эстетических регламентах необоснованную жесткость, граждане Санкт-Петербурга требуют их ужесточения и в то же время внимания к демонтажу тех вывесок, которые могут нести историческую и культурную ценность.

9) Имеет смысл ориентировать правовые механизмы на усиление наказания за незаконное размещение конструкций низкого качества, нежели усложнение и бюрократизацию процедур получения разрешений.

Заключение

Проблема совершенствования регулирования наружной рекламы и средств размещения информации крайне актуальна в рамках развития качества визуальной городской среды российских городов. Санкт-Петербург, являясь крупнейшим туристическим направлением и городом богатого культурного наследия, требует более жесткого контроля в сфере наружной рекламы и информации. В регулировании наружной рекламы и наружной информации на территории Санкт-Петербурга участвуют УФАС, Комитет по печати и взаимодействию со СМИ, Комитет по градостроительству и архитектуре, Комитет по благоустройству, Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры. Существующая система взаимодействия органов власти Санкт-Петербурга, участвующих в регулировании и контроле наружной рекламы, характеризуется наличием комплексной системы взаимодействия между ними и основывается на объемной нормативно-правовой базе, которая в основном состоит из актов регионального уровня. Это становится следствием недостатка административных ресурсов для контроля несанкционированных конструкций.

В рамках изучения проблемы был проведен анализ существующей нормативно-правовой базы, который позволил охарактеризовать основные проблемы регулирования наружной рекламы в городе федерального значения. На данный момент в законодательстве отсутствует определение наружной рекламы. На основе приведенных в ФЗ "О рекламе" признаков наружной рекламы, было сформулировано следующее определение: наружная реклама - это рекламная информация, распространяемая с целью привлечения внимания к объекту рекламирования посредством размещения технических средств стабильного территориального размещения на внешних конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, на остановках общественного транспорта, адресатом которой является неопределенный круг лиц. Наружная информация, которая также играет важную роль в формировании графического оформления города - это обязательная к размещению информация, которую продавец обязан довести до потребителя. Она включает в себя наименование организации, её местонахождение (постоянное или временное) и режим работы. В рамках существующей законодательной системы существует белое пятно, которое представляет собой законодательное регулирование размещенных на окнах пленок.

Также, были изучены российские и зарубежные научные труды, практики зарубежных и российских городов. Многие города выдвигали инициативы об ограничении наружной рекламы, однако зачастую власть не хочет терять поддержку бизнеса и начинать с ним конфронтацию, в связи с чем совершенствование регулирования наружной рекламы сводится к поиску оптимального компромисса между бизнесом, государством и гражданами. Разработка Дизайн-кода для центральных улиц Санкт-Петербурга помогла бы решить проблему необходимости поиска индивидуального подхода и компромисса с представителями бизнеса.

На основе научной литературы была обоснована огромная роль наружной рекламы в создании комфортной городской среды. Это порождает необходимость создания методик оценки качества визуальной среды. Наиболее успешными методами оценки качества визуальной среды урбанизированных территорий являются комплексные, условно-объективные методы.

Поэтому дизайн исследования включал в себя комбинацию методов: социологическое исследование на основе метода семантического дифференциала было положено в основу создания базы изображений с метками классов в зависимости от качества их графического оформления, с помощью которой в последствии была разработана модель классификации, способная дифференцировать фотографии торговых и бизнес центров по уровню визуального загрязнения. Таким образом, органы власти могут использовать технологии машинного обучения для создания алгоритмов, способных классифицировать фотографии улиц, импортируемых из картографических сервисов, по уровню визуального загрязнения.

Социологический опрос также показал, что степень влияния качества графического оформления городского пространства на качество городской среды оценивается заинтересованными гражданами достаточно высоко. Графическое оформление центральных районов в среднем было оценено респондентами выше оформления других районов, а количество наружной рекламы и информации в Санкт-Петербурге было оценено выше качества. Также, респонденты проявили высокую готовность к участию в мероприятиях по выявлению незаконно размещенных конструкций рекламного и информационного характера посредством размещения фотографий на специализированных платформах. Однако информированность горожан о существующей возможности сообщить о незаконно размещенных рекламных и информационных конструкциях, надписях и объявлениях посредством портала "Наш Петербург" низкая, что говорит о необходимости продвижения властями данной платформы.

Таким образом, в ходе исследования были выявлены проблемы существующего законодательства в сфере наружной рекламы и средств размещения информации, а также разработаны рекомендации относительно их возможного решения. Поэтому, цели и задачи работы достигнуты.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 18.07.2019) "О защите прав потребителей". [Электронный ресурс] // Официальный сайт компании "КонсультантПлюс". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_305/ (дата обращения: 20.02.2020).

3. Федеральный закон "О рекламе" от 13.03.2006 N 38-ФЗ (с изменениями на 2 августа 2019 года) [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_58968/ (дата обращения: 02.02.2020).

4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 марта 2019 г. № 510-р [Электронный ресурс] URL: http://static.government.ru/media/files/wbRiqrDYKeKbPh9FzCHUwWoturf2Ud0G.pdf (дата обращения: 08.02.2020).

5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года о рекламе" от 4 марта 1997 г. № 4-П. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 05.02.2020).

6. Определение Верховного суда Российской Федерации от 17 августа 2011 г. № 74-Г 11-18. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 12.02.2018).

7. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 02.12.2003 №44 "О Комитете по печати и взаимодействию со средствами массовой информации" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/8386096 (дата обращения: 08.02.2020).

8. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24.07.2006 №897 "О создании Санкт-Петербургского государственного учреждения "Городская реклама и информация" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/8434577 (дата обращения: 03.03.2020).

9. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25.07.2006 №904 "О выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в Санкт-Петербурге и проведении торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельных участках, зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/8435546 (дата обращения: 08.02.2020).

10. Закон Санкт-Петербурга от 19.01.2009 №820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон" [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/891801807 (дата обращения: 03.03.2020).