Развитие общественных связей как информационного моста в процессе регулирования отношений между гражданами и государством, заставляет отступать на второй план функции диктата и принуждения, выводя на первые позиции согласование интересов и координацию усилий различных групп населения и организаций в решении тех или иных вопросов, выработке общей линии и стратегии действий.

Это потребовало создания в государственных органах специальных подразделений, отвечающих за постоянный диалог с населением и гражданскими объединениями. Доверие и понимание со стороны общества может быть достигнуто только в том случае, если государственные органы сами стремятся в максимально допустимых пределах предоставлять обществу объективную информацию о своих решениях и действиях, положении в стране, т.е. следовать принципам информационной открытости и прозрачности деятельности.

И решение этих задач во многом определяется эффективностью информационного управления, реализуемого PR-службами аппарата государственных органов. Разумеется, создание таких служб не могло стать решением всех проблем, существующих во взаимоотношениях властных структур и граждан.

В практике работы государственной власти и местного самоуправления многих стран признана необходимость иметь эффективные PR-службы, причем их названия и круг полномочий могут быть различны. PR-подразделения здесь призваны обеспечивать регулярное предоставление информации о результатах деятельности органов государственной власти, их планах и принимаемых решениях, а также реализовывать воспитательно-информационную функцию, направленную на просвещение общественности в сфере ответственности этих органов. Существенным здесь является условие деятельности PR-службы в органах власти по способствованию развития демократии и расширению информированности общества, а не быть на службе интересов отдельных чиновников и политических партий.

Как считал известный философ и политолог Э. Аллен, самой эффективной является такая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее, свободное одобрение свободного человека. Способствование свободному одобрению гражданами действий и политики структур власти, поддержка властей конкретными действиями граждан является главной целью и критерием эффективности работы PR-служб в демократическом обществе.

Во всем мире известна значимость «паблик рилейшнз» для коммерческого сектора. Сегодня же мы можем говорить о PR как об инструменте расширения границ управления, неотъемлемой частью эффективного управления любой организационной структуры, независимо от того, является ли она государственной или коммерческой. Общие принципы осуществления PR-стратегий и применения методик применимы как для коммерческого, так и для государственного сектора. Хотя, безусловно, своя специфика существует в каждой из указанных областей.

В современной литературе сложилось два подхода, определяющие сущность PR: социальный и технологический.

Первый подразумевает достижение социального согласия, обеспечение социального взаимодействия. Второй подход обращается к технологиям управления, инструментарию воздействия на людей. В целом в управленческой цепи «власть - организация PR - общественные связи - общественность» проявляется феномен общественных связей и PR, их универсальная культурно-творческая функция. Таким образом, PR - это одновременно идеология и механизм управления.

В представленном выше понимании основ осуществления PR в государственной сфере лежит несколько фундаментальных принципов.

Во-первых, это принцип демократии. Хотя в авторитарных и тоталитарных системах также может существовать подобие PR-структур, это сводится по сути лишь к пропаганде или духовному принуждению. Только в условиях демократии возможно органичное сочетание управления с самоуправлением, вовлечение в орбиту собственных интересов множество лиц и организаций, обеспечивать баланс между концепцией «открытости» и созданием «новой корпоративной мифологии».

Во-вторых, это обеспечение альтернативности. В случае существования жестких рамок принудительной регламентации, если энергия дела замыкается в условиях узко-клановых, четко-определенных вертикально интересов, необходимости в создании PR-служб не возникает.

В-третьих, это технологичность. Исторически сфера действия PR не помещается в рамки теоретических построений. Это всегда некий практический инструментарий, совокупность конкретных методик, форм, процедур налаживания взаимосвязей с обществом. Чем разнообразней технологические приемы, тем шире охватываемых PR-предмет, больше простора в постановке целей. Таким образом, технологический ресурс - важнейшая составляющая PR Папкова Н., Кузьмина В. ПР-подразделение в государственной организации: структура, особенности функционирования, взаимодействие с профессиональными ПР-агентствами // www.pressclub.host.ru.

Итак, можно сказать, что PR - важнейшая часть управления обществом, любой организационной структурой. Это своего рода идеология политической, экономической и конкурентной борьбы, идеология сотрудничества и согласования интересов, технология управления сознанием и настроением людей как внутри организации, так и на уровне социальной группы, социального слоя, класса и в целом на уровне общества.

Участие связей с общественностью в государственном управлении можно охарактеризовать как содействие государству в разрешении объективных противоречий между плюрализмом политической сферы общества и целостностью государственной власти. В соответствии с общедемократическими тенденциями общественного развития государственные службы должны совершенствоваться и способствовать формированию гражданского общества, для чего приоритетным направлением является налаживание прямых и обратных связей с гражданами. Так что к основным функциональным задачам PR в системе госуправления можно отнести:

· участие в демократизации государственного управления;

· содействие становлению гражданского общества.

Существует прямая зависимость между уровнем управления и особенностями служб PR: в региональных и муниципальных органах власти широко реализуется коммуникативная функция и общение с гражданами постоянно и организованно. На федеральном уровне акцентируется взаимодействие с прессой, аналитическая и прогностическая деятельность. В целом деятельность государственного PR обеспечивает согласование общесоциальных, корпоративных и частных интересов.

Возможности связей с общественностью могут быть использованы в целях повышения открытости государственного управления и приближения к интересам граждан. Закрытость органов управления, недостаточное или неэффективное взаимодействие с общественностью приводят к отчуждению людей от власти, что может стать предпосылкой социальных потрясений.

Такие авторы, как Е. Тарашвили и А. Щебуняев в своих работах выделяют целую группу причин, которые порождают недоверие граждан к органам власти. Прежде всего, это так называемые «технические» причины, когда государственные органы вследствие отсутствия структур и специалистов в сфере связей с общественностью не умеют разъяснять гражданам цели и мотивы своей деятельности, не дают адекватного представления о ее характере и тех условиях, в которых они вынуждены работать и решать проблемы. Следующие причины «культурно-исторического» типа, суть которых заключается в традиционно высокой степени политической и социальной активности российских граждан, предрасположенности нашего общества к противостоянию населения и власти.

«Организационные» причины связаны с недостаточностью квалифицированных и компетентных профессионалов, что вызвано переходом к новой модели организации общества и изменением характера работы с общественностью.

Причины «ресурсные» связаны с недостаточным финансированием госслужбы, отсутствием необходимой материальной и технической базы, ограниченностью располагаемых временных ресурсов и пр. Тарашвили Е. Связи с общественностью в государственных структурах // www.pressclub.host.ru

Щебуняев А. ПР-подразделение в органах государственного управления // www.pressclub.host.ru

Эти проблемы могут решаться в следующих конкретных направлениях деятельности PR в органах государственной власти:

· установление, поддержание и расширение контактов с гражданами и организациями;

· информирование общественности о принимаемых решениях;

· изучение общественного мнения;

· анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органа власти в целом;

· прогнозирование общественно-политических процессов;

· обеспечение организации аналитическими разработками;

· формирование благоприятного имиджа организации.

Эти направления модифицируются в зависимости от уровня отношений внутри органов власти и между ними. Здесь выделяется микроуровень (отношения внутри структур органов власти, когда каждая из них рассматривается как относительно автономный субъект управления), мезауровень (отношения между различными структурами государственного управления) и макроуровень (отношения органов власти с институтами гражданского общества) Чумиков А. Связи с общественностью. М.: Дело, 2001. С.178.

Одним из способов достижения эффективного функционирования организации - это следование следующим методологическим принципам:

Системность. Деятельность PR-специалистов представляется собой систему успешно апробированных приемов, методов и процедур взаимодействия с общественностью.

Адекватность. Это соответствие структуры PR-службы, предмета и технологий ее деятельности поставленным перед организацией целям и задачам.

Мобильность. Возможность структуры изменяться и корректировать направления работы в условиях появления новых факторов и обстоятельств.

Отличия PR-структур государственного управления от подобных структур коммерческого менеджмента можно провести по пяти основаниям: по целям, ресурсам, ответственности, мотивам, окружению.

Различия по целям. Цели PR-структуры государственного управления многообразны, чаще всего носят неэкономический и обобщенный характер. Для коммерческого PR характерно способствовать достижению главной цели организации - прибыли.

Различия по ресурсам. Отношения в коммерческой сфере строятся на договорной основе, в качестве основополагающего фактора выступают финансовые возможности предприятия, что позволяет им использовать и инструменты рекламы для достижения поставленных целей. Государственные органы обладают большими информационными ресурсами, а в отношении финансовых, человеческих, технических часто возникают проблемы из-за их недостаточности. Но государственные органы, взаимодействуя с общественностью, могут воспользоваться принудительными рычагами.

Различия по ответственности. Ответственность в коммерческой сфере связана с внутренней составляющей компании - непродуманная PR-кампания может привести к разорению. В государственном секторе ответственность носит внешний характер, то есть государство в свих действиях и решениях ответственно перед обществом, что с одной стороны говорит о более размытых требованиях, но с другой стороны эту размытость компенсирует необходимость следовать закону, который более тщательно регулирует государственную сферу, чем коммерческую.

Различия в мотивах. В государственных организациях основным финансовым источником выступает государственный бюджет, поэтому информационная политика ориентирована, прежде всего, на аудиторию, занимающуюся распределением средств, а побудительным мотивом является желание улучшить отношения с источником средств и получить дополнительные фонды. Другой мотив состоит в том, чтобы обоснованно распределить бюджетные средства, выделенные на PR-мероприятие, так как денежные потоки слишком контролируются. В коммерческих организациях в качестве мотива выступает предпринимательский успех.

Различия в окружении. Для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях. Большое влияние на государственную деятельность оказывает взаимодействие с общественными организациями и осуществление лоббистской деятельности. Решения коммерческих предприятий менее часто и не так регулярно обсуждаются в прессе, более того пресса оказывает меньшее влияние на принятие коммерческих решений. Чаще всего интерес у СМИ к частному бизнесу возникает в период кризиса или исключительных обстоятельствах, поэтому частный сектор вынужден использовать различные PR-технологии по усилению новостей компании. Также СМИ ожидают, что предприниматели будут взаимодействовать с ними на коммерческой основе Тарашвили Е. Связи с общественностью в государственных структурах // www.pressclub.host.ru.

В России сегодня практически каждый государственный орган имеет собственную службу по связям с общественностью в виде пресс-службы, пресс-центра, пресс-агентства, пресс-секретаря и других форм, выполняющих функции PR-подразделения.

Службы «паблик рилейшнз» создают условия для принятия оптимальных управленческих решений, могут брать на себя упреждение конфликтных ситуаций, во многих случаях оказываются способными активно влиять на реализацию принятых решений. PR-служба - не вспомогательная, не техническая служба администрации. Она - равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений, и в этом качестве учет ее корпоративных интересов, прямое включение в процесс управления обеспечиваются адекватным статусом службы в административной структуре или в политической организации, совокупностью прав и обязанностей, позволяющих активно влиять на действия администрации или руководства.

Необходимо отметить, что современная российская практика «паблик рилейшнз» весьма противоречива. Это касается не только коммерческих структур, нередко используемых лишь в качестве агентов рекламы. Не менее существенны противоречия служб «паблик рилейшнз» в органах власти и управления, где под «связями с общественностью» подчас понимается пропаганда успехов администрации, где сама программа деятельности строится, исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы связей с общественностью - согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов - трансформируются в правила пропаганды, не позволяющие реализоваться целям PR в полном объеме.

А. Щебуняев предлагает следующие направления по минимизации или преодолению этого противоречия.

Во-первых, необходимо четко разграничить функции PR-служб с другими структурами органа государственной власти. Когда эти функции не просто обозначены, но и нормативно, кадрово и технологически закреплены, тогда возникает возможность строить работу во всем диапазоне целей связей с общественностью, а не в узкой сфере восхваления достоинств лидера или организации.

Во-вторых, посредством реализации принципа «взаимной дополняемости»: PR-служба работает над программами, не дублирующими действия коллег из других отделов, но находящими свою, особую нишу в системе управления.

В-третьих, с помощью упреждающего стратегического и тактического планирования деятельности и последующего контроля за достигнутыми результатами. Следует особо подчеркнуть, что в сфере «паблик рилейшнз» тактическая эффективность измеряется часто по промежуточным итогам (число PR-акций, количество вовлеченных в них людей, объем теле- и радиопрограмм, опубликованных в прессе материалов, мониторинг выступлений в средствах массовой информации и т.д.). Что же касается стратегических результатов, то есть совпадения или несовпадения целей PR-деятельности и полученного эффекта, необходимых «подвижек» в корпоративном или общественном мнении, в адекватном или неадекватном поведении целевой аудитории, тех или иных социальных групп. Измерение этого эффекта осуществляется не только с помощью подсчета эмпирически наблюдаемых фактов и явлений, но и в ходе специальных исследовательских процедур, позволяющих не выдавать желаемое за действительное, но реально, на уровне постижения сущности выявить объективные итоги PR-деятельности Щебуняев А. ПР-подразделение в органах государственного управления // www.pressclub.host.ru.

Таким образом, можно утверждать, что особенности работы PR-служб в органах государственной власти выявляются в характеристике субъекта и средств деятельности, в специфике эффектов, достигаемых в результате этой деятельности. Наконец, необходимо отметить несколько важнейших предпосылок своеобразия «паблик рилейшнз», связанных с двуединой направленностью связей с общественностью: они равно активно действуют в сфере внутрикорпоративных отношений («фирменный менеджмент»), и в сфере межкорпоративных отношений.

В самом двуединстве кроется разгадка многих отличительных черт «паблик рилейшнз» в органах государственного управления: будучи чиновником, работник службы PR действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий, он следует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. С другой стороны, он выступает представителем профессии, которая предполагает небанальные, подчас неожиданные приемы и формы общения, своеобразные, часто основанные на интуитивных решениях, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих векторов поведения бывает очень непросто.

Стоит также заметить, что в государственных PR-службах заметно видоизменяется информационная и - шире - коммуникационная среда взаимодействия с общественностью. Стратегия «информационной горизонтали», присущая равным по статусу партнерам в сфере «паблик рилейшнз», дополняется стратегией «информационной вертикали». Информация «сверху» (о принятых органом власти решениях), трансляция управленческого сигнала совмещается с информацией «снизу», с данными о том, как эти решения воспринимаются, исполняются и корректируются. Обеспечение единства прямых и обратных информационных связей, присущих любому управленческому процессу, достигается также единством горизонтальных и вертикальных информационных потоков.

В конечном счете, «паблик рилейшнз» можно рассматривать как субъект общественных отношений, продуцирующий, тиражирующий и распространяющий информацию, необходимую для достижения целей данного органа власти. Без получения объективной и своевременной информации по всему кругу вопросов, включенных в сферу интересов PR-службы, без выработки информационной стратегии и тактики, без четко налаженного «производства» необходимых текстов и видеоматериалов PR-деятельность невозможна. При этом производство и распространение информации идет на двух уровнях - уровне точного знания и уровне предвидения, базирующегося, естественно, на основе объективной информации Комаровский В. Связи с общественностью в политике и государственном управлении. М.: РАГС, 2001.
С.54-60.

Любая государственная структура в своей деятельности взаимодействует со следующими целевыми аудиториями: население, политические партии и выборные должностные лица, сотрудники самой организации, общественные объединения, средства массовой информации. Налаживание и поддержание связей с данными категориями общественности и является основной задачей деятельности PR-службы.

· Население. Взаимоотношения между государственной организацией и населением можно условно разделить на три категории: рутинные, позитивные и внешние. Для каждой категории возможно создание плана взаимоотношений или даже стратегического плана действий. Рутинные отношения являются результатом ежедневной работы государственного органа. Позитивные включают в себя функции государства обучать, поощрять и награждать различные группы населения. Внешние взаимоотношения возникают, когда людей приглашают поучаствовать в работе государственной организации или дать рекомендации.

Формой взаимодействия с населением являются собрания, на которых представитель государственной структуры знакомится с общественным мнением по конкретному вопросу непосредственно в процессе его представления. Также существуют и такие способы взаимодействия с населением, как референдумы; ежегодные доклады, новостные письма, публикации; кабельное телевидение или компьютеризированное общение; награды, получаемые гражданами и награды от групп населения, получаемые чиновниками; возможности граждан принять участие в работе департамента или комитета; культурные мероприятия; связи с бизнес - ассоциациями Тарашвили Е. Связи с общественностью в государственных структурах // www.pressclub.host.ru.

· Политические партии и выборные должностные лица. Большую часть общественно-политической инфраструктуры социума представляют партии. Выполняя функцию «посредника» между гражданским обществом и государственными органами, партии оказывают существенное влияние на формирование общественного мнения, позицию граждан. Через своих представителей партии влияют на деятельность парламента и правительства, представительных и исполнительных органов власти, корректируют деятельность властных структур, нередко выступают в качестве своеобразных катализаторов социальных процессов.

Перед службами по связям с общественностью же стоит задача осмыслить, каков может быть их вклад в принятие мер по созданию и укреплению механизма взаимодействия органов государственной власти и партий. В качестве примера можно привести вовлечение структур гражданского общества в процесс информирования населения о результатах деятельности политического руководства страны и региональной власти.

Взаимодействие с политическими партиями и выборными должностными лицами можно разделить на официальное и неофициальное.

- Неофициальные новостные письма. Еженедельные неофициальные письма позволят быть выборному лицу в курсе событий и намечающихся проектов, предотвратить конфликтные ситуации. Подобное письма может состоять как из законодательных новостей, так и интересных фактах об общественности.

- Контроль жалоб. Выборное должностное лицо получает огромное число жалоб, с которыми в дальнейшем разбираются подчиненные и информируют его о результатах.

- Персональный контакт. Несмотря на значение формальной документации, телефонное общение намного эффективнее. Другие предпочитают общаться на еженедельных неформальных встречах.

- Финансовая информация. Выборные органы получают от чиновников финансовую информацию и рекомендации по поводу действий, которые должны быть приняты в той или иной сфере. Ежемесячно предоставляется информация, касающаяся расходов и доходов органа, финансовое прогнозирование. Задача сотрудников корректно оценить финансовое положение и предложить дальнейшие перспективы финансового развития организации. Обсуждение бюджета организации для выборных лиц - одна из первостепенных задач, соответствующее решение которой позволит ему заручиться поддержкой подчиненных до следующих выборов.

- Лоббирование. Одна из форм взаимодействия, включающая систему аргументации и механизм подготовки и принятия выборными органами нормативных актов в пользу той или иной государственной организации.

· Общественные объединения. Обеспечение взаимодействия с общественными объединениями - одно из часто встречающихся направлений работы службы по связям с общественностью государственных организаций. В некоторых случая эта работа воспринимается просто как обязанность и ведется не согласно выработанным стратегиям, а хаотично, по мере появления односторонних контактов со стороны самих некоммерческих организаций. Не все структуры спокойно и положительно относятся к так называемому «третьему сектору». Часто общественные организации ассоциируются исключительно с просителями благотворительной помощи или с возмутителями спокойствия, что-то требующими, выступающими на митингах.

Вот несколько причин необходимости поддерживать положительные отношения с общественными объединениями. Во-первых, потому, что сейчас Россия объявила о своем стремлении к построению гражданского общества. А уровень развития гражданского общества как раз и измеряется количеством общественных объединений на душу населения. Естественно, что сами органы власти, согласно действующему законодательству, не имеют право быть учредителями, участниками общественных организаций, но создать благоприятную среду для их появления власть имеет возможность.

Во-вторых, постоянная и грамотная работа с третьим сектором - это гарантия стабильности в отношениях с местной общественностью. Ведь речь идет об объединившихся гражданах, которые как минимум хотят цивилизованно отстоят свои интересы, а как максимум - очень недовольны властью и готовы решительно бороться за свои права. Не случайно основная масса общественных объединений - правозащитные организации. При этом СМИ, независимые от власти, изначально поддержат позицию общественников, потому, что те бескорыстны, говорят о наболевших проблемах, не бояться открыто критиковать власть.

Среди основных способов работы с общественными объединениями выделяют следующие:

- проведение регулярных круглых столов/слушаний по острым вопросам с привлечением общественников;

- создание различных советов государственной организации;

- приглашение представителей общественных организаций в различные административные комиссии, например, с правом совещательного голоса при решении каких-либо вопросов;

- организация различных грантовых конкурсов, ярмарок, фестивалей среди общественных организаций Маков А. Власть и «третий сектор»: технологии позитивного взаимодействия // Пресс-служба. 2004. №7.
С. 32-37.

· Сотрудники. Эффективное управление персоналом позволит результативно функционировать самой организации. В этом процессе применяются различные методики, из которых наиболее популярными являются следующие:

- Групповые встречи. Для групповых встреч необходимо заранее определить повестку дня и цель встречи для подготовки сотрудниками комментариев по проблеме. Рекомендуется пригласить на встречу сотрудников, занимающих различное положение в организации.

- Напечатанная информация. Большинство организаций информируют своих сотрудников посредством брошюр, писем, которые попадают к ним вместе с конвертом с зарплатой, но чаще всего такая информация остается без внимания. Данный тип взаимодействия считается неэффективным, поэтому в последнее время организации экономят свои ресурсы и не информируют сотрудников подобным способом.

- Видео. Коммуникации посредством видеозаписей становится наиболее практикуемым способом. Видеокамеры записывают встречи для дальнейшего проигрывания большей по объему аудитории. Видео используется для объяснения комплексным ситуаций, таких как бюджетный кризис. Некоторые структуры используют интерактивные видеоконференции для обучения сотрудников, установления диалога между менеджерами и подчиненными.

- Периодическое издание. Предполагается распространять периодические издания в информационных центрах организации, многолюдных коридорах с целью оповещения как можно более широкомасштабной аудитории. Если сотрудник получает письмо с благодарностью от населения, рекомендуется включить его в данное издание для улучшения коммуникаций между руководством организации и сотрудниками, для информирования внешней среды, которым также адресованы данные периодические издания.

- Электронная почта. Электронная почта - быстрый и недорогой способ передачи сообщений, снижающий ежедневную загруженность телефонных линий. Эффективность зависит от количества пользователей, имеющих доступ к системе.

- Телефонные системы. Телефонные «горячие» линии обычно распространяют записанные и «живые» послания по специализированным программам, проектам, кризисным ситуациям. Например, в одной государственной компании 30 сотрудников, имеющие доступ к телефонной системе, получали еженедельный анонс, далее каждый из них отправлял свои комментарии на «главный» телефон, которые затем обрабатывались и представлялись менеджерам в виде аналитической записки Тарашвили Е. Связи с общественностью в государственных структурах // www.pressclub.host.ru.

· Средства массовой информации. Огромные возможности воздействия СМИ на власть и то, что они являются одним из наиболее емких и эффективных каналов связи органов государственной власти и управления с обществом, а также общества с властью, во многом объясняются широким диапазоном тех функций, которые выполняют СМИ, взаимодействуя с окружающей средой. Вот основные из них:

- функция артикуляции интересов тех или иных общественных групп, страт. Тем самым СМИ способствуют укреплению связи общества с органами власти;

- функция агрегации интересов, вследствие чего разнообразие и многообразие интересов, существующих в обществе, обобщается и в какой-то мере упрощается;

- функция распространения, передачи политической и иной информации между властями и подвластными, а также между разными элементами политической системы;

- функция политической социализации, способствующая тому, чтобы члены общества усвоили, признали приемлемыми в той или иной мере для себя те или иные ценности, ориентиры, позиции в отношении политической системы.

Сравнивая названные функции с функциями структур по связям с общественностью нетрудно заметить прямые аналогии едва ли не по каждой из функций, что определяет особое место СМИ среди общественных партнеров PR-служб. В то же время то, насколько эффективно и полно реализуют средства массовой информации эти функции, во многом зависит от социально-политического и экономического контекста, в котором они действуют.

Теоретически средства массовой информации выполняют функцию посредника между государством и гражданским обществом. Посредническая роль СМИ заключается, прежде всего, в том, что они представляют интересы общества перед властью, помогают обществу их формулировать и защищать, сами являются важнейшим институтом гражданского общества, не уклоняясь при этом от роли своего рода передаточного механизма импульсов, идущих от государства к обществу и обратно.

Что касается перспектив развития PR-подразделений в государственном секторе, то в теории организации существуют два рода критериев для анализа состояния и оценки эффективности работы.

Критерии первого рода подразумевают наличие некой идеальной модели организации, основные параметры которой воспринимаются как аксиома, т.е. априори не вызывают у специалистов критических замечаний. Второй род критериев исходит из функциональной заданности при проектировании организационной структуры.

При учете этих скорее дополняющих друг друга подходов, можно спрогнозировать возможности реализации идеальной модели на практике. Так, несмотря на определенные сложности, политический строй в России будет развиваться по демократическому сценарию, а государственная служба в свою очередь будет развиваться на основе принципов «прозрачности», «отзывчивой бюрократии». И, как следствие, следует ожидать развития служб по связям с общественностью в государственном секторе по модели двусторонней сбалансированной связи, предполагающей, прежде всего, организацию и поддержание равноправного диалога между гражданами и властью, притом, что главной целью этого диалога является совместный поиск путей решения проблем, волнующих граждан.

Таким образом, государственная управленческая деятельность, не осознанная обществом и не получившая его положительного отклика, в демократическом государстве обречена на неудачу. Закрытость структур государственной власти, недостаточное взаимодействие с общественностью препятствуют эффективному функционированию госорганизации, приводят к отчуждению общества от власти. Вот почему успех деятельности любой организации в России сегодня в известной степени зависит от практического использования механизма PR. Успех же деятельности служб по связям с общественностью в органах государственной власти определяется тем, насколько точно осознаны закономерности PR в сфере управления, как полно «идеальная модель» служб по связям с общественностью воспроизведена в организационной структуре и насколько рационально используются механизмы и методики PR.

Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН) Министерства юстиции РФ является силовым ведомством. Установление и поддержание эффективных связей с общественностью является сегодня для службы, как для органа государственного управления, неотъемлемой частью функционирования. Поэтому уже на протяжении шесть лет в составе аппарата и территориальных органов ФСИН осуществляют свою деятельность PR-подразделения. Их работа строится в соответствии с основными принципами и подходами PR в государственном секторе с использованием современных форм и механизмов взаимодействия с общественностью. Однако специфика самой уголовно-исполнительной системы (УИС), в рамках которой служба исполнения наказаний осуществляет свою деятельность, позволяет выделить особенности возникновения и развития «паблик рилейшнз» в УИС России.

1.2 Особенности PR в пенитенциарной системе России

Уголовно-исполнительная, или пенитенциарная, система России долгое время была закрытой для общественности. Да и сами учреждения, исполняющие уголовные наказания, еще десять лет назад вызывали настороженное, а иногда и просто негативное отношение населения.

Следует признать, что основания для этого имелись. При социализме пенитенциарная система не смогла полностью избавиться от наследия печально знаменитого сталинского ГУЛАГа. Она основывалась, прежде всего, на идеях извлечения прибыли из труда осужденных и возмездия за причиненное ими зло.

Новая Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила приоритет интересов личности. Серьезные перемены в государственной политике, изменение ценностных ориентиров общества содействовали проведению радикальных реформ и в пенитенциарной системе.

Важной предпосылкой для реформирования уголовно-исполнительной системы послужило вступление России в Совет Европы в 1996 году. После того, как 23 февраля 1996 года в Российской Федерации был принят Федеральный закон «О присоединении России к Уставу Совета Европы», ускорилось осуществление правовой и судебной реформы в целом. Наша страна приняла на себя ряд обязательств, одним из которых является приведение национального законодательства в соответствие с общепринятыми международными нормами и стандартами.

В связи с этим Российской Федерацией ратифицирован ряд европейских конвенций: Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; Конвенция о защите прав человека и основных свобод; Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам и другие.

Приняты федеральные законы, направленные на обеспечение основных прав и свобод граждан, - «О свободе совести и религиозных объединениях», «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и многие другие.

Кроме того, одним из условий вступления России в Совет Европы стала передача учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции РФ. Это условие было выполнено, и в августе 1998 года уголовно-исполнительная система вошла в состав Министерства юстиции, что также стало одной из наиболее значимых мер, призванных обеспечить более высокие гарантии соблюдения законности и прав человека. Министерство юстиции в этом плане более свободно, не связано грузом прошлого, у него отсутствует синдром продолжения психологического давления на лицо, преступившее закон и отбывающее наказание.

В момент перехода в Минюст пенитенциарная система находилась в очень сложном положении. Материальная база многих объектов и сооружений, инженерно-технических средств охраны, связи и вооружения и т.д. в течение многих лет не обновлялась и не поддерживалась на должном уровне и поэтому находилась в крайне изношенном и запущенном состоянии. Ситуация усугублялась хроническим недофинансированием. В течение целого ряда лет УИС обеспечивалась средствами из государственного бюджета в размерах, не превышающих 60 процентов ее реальных потребностей, а по некоторым статьям расходов, например, на медицинское обеспечение осужденных, - в объемах не более 20 процентов. В течение трех месяцев, предшествующих передаче уголовно-исполнительной системы в Министерство юстиции, на содержание учреждений и органов, исполняющих наказания, средств вообще не поступали Калинин Ю. Российская пенитенциарная система: прошлое, настоящее, будущее // Преступление и наказание. 2003. № 1. С. 26-37.

Наконец, на деятельности уголовно-исполнительной системы негативно сказывались недостатки и пробелы в действующем законодательстве, вследствие чего ее работа была недостаточно организована, а исправительные учреждения не получали необходимой поддержки со стороны федеральной и местной власти. Чрезмерно жесткая уголовная политика порождала неоправданно широкое применение меры пресечения в виде содержания под стражей и направление в места лишения свободы осужденных, которые не нуждались в изоляции от общества.

В результате эти учреждения оказались переполненными осужденными, не получавшими необходимого питания, одежды, обуви, лекарств и т.д. Особенно тяжелым было положение в следственных изоляторах, где содержатся подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений в период предварительного следствия и судебного разбирательства. Достаточно сказать, что в некоторых из них на одного человека приходилось не более 1 квадратного метра жилой площади (при установленной законом норме в 4 кв.м.), из-за чего людям приходилось спать по очереди.

Не удивительно, что в местах лишения свободы получили распространение инфекционные заболевания, в том числе и такие опасные как туберкулез и ВИЧ. Многие осужденные не работали, поскольку администрация учреждений не могла предоставить им рабочие места.

Такая уголовно-исполнительная система, не выполняя возложенных на нее задач, тяжким бременем ложилась на бюджет государства и в то же время, по сути, дискредитировала государственную власть в глазах населения.

С учетом этих обстоятельств и были определены приоритетные задачи по ее реформированию: совершенствование нормативно-правовой базы, ускорение судебно правовой реформы, и как результат - сокращение численности осужденных в местах лишения свободы и лиц, содержащихся под стражей.

За последние 6 лет обеспечено совершенствование законодательной и нормативной базы, регламентирующей деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, завершено формирование необходимой инфраструктуры, укреплен ряд служб, созданы новые подразделения. Системой исполнения наказаний приняты функции конвоирования, медицинского обслуживания, капитального строительства, подготовки кадров на базе собственных высших и средних специальных образовательных учреждений, пенсионного обеспечения. Создана психологическая служба, насчитывающая в своем составе более 2 тысяч человек. В состав пенитенциарной системы вошли уголовно-исполнительные инспекции, исполняющие наказания и уголовно-правовые меры, не связанные с изоляцией осужденных от общества.

После передачи УИС в Минюст России повысился статус руководителей территориальных органов уголовно-исполнительной системы. Отношения с главами администраций региональных и местных органов власти стали приобретать конструктивный характер. Некоторые проблемы деятельности учреждений страны стали решаться на местном уровне на основе региональных программ. Активизировалось строительство и реконструкция следственных изоляторов, жилья для персонала с привлечением средств из местных бюджетов. Нормативными актами, принятыми в некоторых субъектах Федерации установлены доплаты к денежному содержанию сотрудников УИС, установлены дополнительные социальные льготы.