Развитие и история метрологии

Важнейшей формой государственного регулирования является поверка средств измерений, применяемых в сферах распространения государственного регулирования обеспечения единства измерений. Поверку средств измерений проводят аккредитованные ФГУ «Центры стандартизации и метрологии» Ростехрегулирования и метрологические службы юридических лиц.

Объем выполненных ФГУ ЦСМ поверочных работ в 2007 г. составил 27,5 млн. ед. Имеет место снижение объема поверочных работ по сравнению с предыдущими годами (42,6 млн. ед. в 2003 г.).

Уменьшение количества поверяемых средств измерений в значительной степени связано со значительным устареванием поверочной базы ЦСМ. Необходимо приобретение новых современных эталонов и другого поверочного оборудования, а также освоение новых видов поверки. Центры стандартизации и метрологии нуждаются в государственной поддержке с целью их технического перевооружения: оснащения новым поверочным оборудованием (около 70 % этого оборудования 15-20-летней и более давности) и, прежде всего, эталонами.

Повышение эффективности поверочной деятельности не ограничивается развитием эталонной базы, а связано также с совершенствованием политики тарифов на поверочные работы, сокращением сроков поверки и более четким определением границ между обязательными и добровольными сферами обеспечения единства измерений в Российской Федерации. Так, в области весоизмерительной техники (важнейшей социально-значимой группы средств измерений) поверкой охвачено не более 27 % из 50 млн. единиц, подлежащих поверке.

Как показали результаты целевых проверок, выполненных Ростехрегулированием за последние 3 года, аналогичная, а часто и еще более худшая ситуация с поверкой наблюдается в таких социально-значимых сферах, как здравоохранение, экология, связь, транспорт (авиация). Чрезвычайно важным для экономики страны в настоящее время является развитие поверочной деятельности в целях сбережения энергоресурсов всех видов - нефти, нефтепродуктов, газа, леса, электроэнергии и других.

В настоящее время на право поверки средств измерений аккредитовано около 1200 метрологических служб юридических лиц. Объем выполненных ими поверочных работ в 2008 году составил 26,5 млн. единиц средств измерений.

До перехода на механизм регистрации деятельности в области метрологии, предусмотренной Федеральным законом «Об обеспечении единства измерений» осуществляется лицензирование.

Лицензирование деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений проводится с 2002 года на основании положений Федерального закона от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 493 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений» и от 17 июня 2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии». Результаты лицензионной деятельности Ростехрегулирования представлены в таблице 1 [3, 14].

Таблица 1

Показатель	Значение показателя по годам
	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008 на 30.10
Выдано лицензий	40	646	600	1500	1550	2215	850
Всего за время действия Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности	7015

Одной из основных функций Ростехрегулирования является проведение государственного метрологического надзора.

Государственный метрологический надзор осуществляется Межрегиональными территориальными управлениями (далее - МТУ Ростехрегулирования), расположенными в семи федеральных округах. Общая численность МТУ Ростехрегулирования, выполняющих функции по государственному метрологическому надзору и государственному контролю (надзору) за соблюдением обязательных требований к продукции, составляет около 400 человек. Выполнение надзорных функций МТУ Ростехрегулирования, определенных законодательством, осуществляется за счет средств федерального бюджета [3].

Должностные лица МТУ Ростехрегулирования осуществляют государственный метрологический надзор за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм, а также государственный метрологический надзор за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций, и за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.

Приоритетными направлениями надзорной деятельности в 2005-2007 г.г. были проверки:

состояния и применения весоизмерительной техники на рынках субъектов Российской Федерации;

соблюдения метрологических правил и норм при проведении испытаний продукции в аккредитованных испытательных лабораториях;

состояния средств измерений, применяемых в здравоохранении;

соблюдения метрологических правил и норм при осуществлении торговых и таможенных операций, связанных с экспортом лесоматериалов;

соблюдения метрологических правил и норм при осуществлении торговых операций и взаимных расчетах на нефтебазах, АЗС, АГЗС;

соблюдения метрологических правил и норм в системах ЖКХ, Водоканал и Горгаз, РЖД;

состояния и применения средств измерений, использующихся при взаимных расчетах в сетях телефонной и почтовой связи;

соблюдения требований к количеству фасованных товаров в упаковках при их расфасовке и продаже.

В 2007 году проведен выборочный государственный метрологический надзор на 12,8 тыс. субъектах хозяйственной деятельности. У 8,8 тыс. субъектов (69 %) выявлены нарушения метрологических правил и норм. Выдано 9,3 тыс. обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений метрологических правил и норм, вынесено 9466 постановлений о наложении штрафов на сумму 13,2 млн. руб.

В течение 2007 года органами государственного метрологического надзора было проверено 631 тыс. средств измерений, из которых 114 тыс. (18 %) эксплуатировались с нарушениями метрологических правил и норм.

О выявленных в ходе проверок нарушениях проинформированы органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Материалы о результатах проверок были опубликованы в средствах массовой информации.

Сфера государственного регулирования обеспечения единства измерений распространяется на измерения, к которым установлены обязательные требования и которые выполняются, в том числе, при осуществлении деятельности в области здравоохранения.

Проведение работ по метрологическому обеспечению учреждений здравоохранения, поверке средств измерений, применяемых в здравоохранении, оказывает существенное влияние на организацию деятельности учреждений здравоохранения. Существующие проблемы организации метрологического обеспечения, поверки и метрологического надзора за состоянием и применением средств измерений, применяемых в здравоохранении, требуют внимательного рассмотрения и решения [15].

Финансовое состояние

В соответствии с установившейся мировой практикой, финансирование работ в области обеспечения единства измерений осуществляется как из государственных, так и негосударственных источников [15].

За рубежом государственному финансированию подлежат работы по содержанию и развитию эталонной базы, фундаментальным исследованиям в области метрологии и приоритетным для государства работам, связанным с метрологией. При этом объемы государственной поддержки, как правило, привязываются к объемам Внутреннего валового продукта (ВВП). В частности, ЕЭК ООН на своей 6-ой сессии 13-15 мая 1996 года рекомендовал правительствам стран ЕЭК поддерживать разработку и обновление национальных первичных эталонов в объемах 0,005 % от ВВП.

Анализ показывает, что государственное финансирование в среднем для стран ЕЭС составляет - 0,007 % ВВП, для быстроразвивающихся стран Тихоокеанского региона - 0,01 % ВВП, для США - 0,003 % ВВП.

Схема финансирования работ в области обеспечения единства измерений в Российской Федерации включает бюджетные и внебюджетные источники финансирования. Внебюджетные объемы складываются в основном из средств, полученных от оказания метрологических услуг и работ по передаче размеров единиц величин, которые поступают непосредственно исполнителям данных работ. Для России это аккредитованные юридические лица, осуществляющие поверку и калибровку, ФГУ ЦСМ и ФГУП МНИИ, подведомственные Ростехрегулированию. Полученные средства в основном расходуются на разработку и изготовление образцов заказываемого измерительного оборудования, заработную плату, оплату коммунальных услуг, поддержание эталонной базы в рабочем состояние и налоги [16].

Средняя цена одной поверки в 2008 году составила 75-80 рублей. Рассчитывать на существенное увеличение этой цены, учитывая нынешний уровень экономического развития страны, в ближайшие несколько лет не реально. Поэтому полученных сегодня внебюджетных средств явно не достаточно для модернизации эталонной базы России.

В большинстве стран средства на развитие системы обеспечения единства измерений выделяются из государственного бюджета. Тем более, что значительная часть собираемых государством налогов связана с работой промышленных предприятий, успешная деятельность которых напрямую связана с исправностью и правильным функционированием используемых ими средств измерений.

Проведенный анализ показал, что налоговые поступления в бюджет только от поверки и калибровки средств измерений в 2006 году превысили 2,0 млрд. рублей. Налоговые поступления от организаций, производящих, продающих и эксплуатирующих измерительную технику (более 1,0 млрд. средств измерений) составляют еще более значительную сумму. Таким образом, средств, поступающих в федеральный бюджет от деятельности, связанной с измерениями, вполне достаточно для финансирования важнейших метрологических работ в объемах, рекомендуемых ЕЭК ООН. Ясно также, что состояние и уровень развития системы обеспечения единства измерений оказывает существенное влияние на увеличение ВВП.

В соответствии с Законом Российской Федерации (1993 г.) «Об обеспечении единства измерений» бюджетному финансированию подлежали следующие направления:

разработка, совершенствование, хранение и применение государственных эталонов единиц величин;

работы, связанные с деятельностью ГСВЧ, ГССО и ГСССД;

содержание, приобретение и разработка оборудования, необходимого для оснащения органов государственной метрологической службы;

разработка нормативных документов по обеспечению единства измерений.

Всего за период 2006-2008 г.г. объем финансирования указанных направлений деятельности по обеспечению единства измерений за счет средств госбюджета составил 972090,7 тыс. рублей.

Поддержка Правительством Российской Федерации мероприятий по развитию системы обеспечения единства измерений нашла отражение в решении заседания Правительства от 20 сентября 2007 года: поручением Минэкономразвития России, Минфину России, Минобрнауки России обеспечить принятие ведомственной программы развития государственных эталонов.

Предусматривались субсидии на осуществление расходов в области обеспечения единства измерений в 2009 году в объеме 602129,7 тыс. рублей (в том числе, на совершенствование и создание государственных первичных эталонов в обеспечение приоритетных направлений науки и техники - 491129,7 тыс. рублей, на содержание Государственных служб ГСВЧ, ГСССД, ГССО - 111000,0 тыс. рублей), а также на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по совершенствованию государственных первичных эталонов, фундаментальные исследования в области метрологии в 2009 году - 98500,0 тыс. рублей. В условиях сложной экономической ситуации и проводимой работы по корректировке федерального бюджета на 2009 -2011 годы определять финансовое обеспечение мероприятий Стратегии на период до 2015 года не представляется целесообразным [16].

Обеспечение единства измерений в сфере обороны и безопасности государства

Целями обеспечения единства измерений в сфере обороны и безопасности являются:

достижение требуемого качества, эффективности и боеготовности вооружения, военной и специальной техники, их безаварийной эксплуатации;

поддержание здоровья и боеспособности личного состава;

повышение эффективности НИОКР, процессов создания, испытаний и эксплуатации вооружения, военной и специальной техники;

достижение необходимой достоверности принятия решений по результатам измерений с гарантированной точностью при оценке соответствия вооружения, военной и специальной техники и управлении процессами их создания и эксплуатации;

экономия всех видов ресурсов;

обеспечение безопасности работ и охраны окружающей среды.

К основным особенностям обеспечения единства измерений в сфере обороны и безопасности относятся:

- закрытый характер работ, ТТХ вооружения, военной и специальной техники, наименований и мест дислокации организаций;

- специальные требования к живучести (надежности и стойкости к внешним воздействиям), мобильности, автономности, оперативности и готовности к действию метрологических средств и организационных структур;

- необходимость совмещения поверки и восстановления средств измерений военного значения;

- необходимость поверки средств измерений военного назначения, входящих в состав вооружения, военной и специальной техники, без демонтажа непосредственно в местах их эксплуатации;

- создание по решению Правительства Российской Федерации межведомственной унифицированной (сопряженной) системы технического обеспечения силовых структур, в состав которой самостоятельной частью входит метрологическое обеспечение;

- планирование и осуществление мероприятий по метрологическому обеспечению в составе технического обеспечения войск (сил);

- наличие значительного числа специальных эталонов и средств измерений военного назначения.

Обеспечение единства измерений в сфере обороны и безопасности при выполнении государственного оборонного заказа осуществляется с применением тех же форм государственного регулирования, что и при обеспечении единства измерений в гражданских сферах [16].

Техническую базу обеспечения единства измерений в сфере обороны и безопасности образуют военные эталоны Минобороны России, эталоны переносчики и их мобильные комплексы, подвижные метрологические комплексы (подвижные лаборатории измерительной техники) и рабочие эталоны метрологических воинских частей и подразделений.

Организационную основу обеспечения единства измерений в сфере обороны и безопасности составляют метрологические службы, метрологические воинские части и подразделения и поверочные органы федеральных органов исполнительной власти, Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов сферы обороны и безопасности. Создание метрологических служб для обеспечения единства измерений в этой сфере является обязательным.

Нормативную правовую базу обеспечения единства измерений в сфере обороны и безопасности составляют нормативные правовые акты Российской Федерации и уполномоченных их принимать федеральных органов исполнительной власти, документы по стандартизации оборонной продукции, регулирующие организацию и порядок обеспечения единства измерений.

Анализ состояния обеспечения единства измерений в сфере обороны и безопасности и при выполнении государственного оборонного заказа показал:

1. В конце 70-х начале 80-х годов прошлого столетия была сформирована система обеспечения единства измерений, отвечающая требованиям войск (сил) и вооружения, военной и специальной техники и успешно обеспечивающая единство и требуемую точность измерений в области обороны и безопасности СССР. Созданная эталонная база Минобороны России в количестве 45 военных эталонов находилась на уровне лучших зарубежных аналогов.

Со временем большинство эталонов в её составе устарели, выработали установленный ресурс и эксплуатируются 20 и более лет, имеют низкую надёжность и ремонтопригодность, ручное управление, не в полной мере отвечают потребностям в обеспечении единства измерений Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и требуют модернизации или замены эталонами 2 поколения. Такие работы в настоящее время в соответствии с Государственной программой вооружений ведутся и должны завершиться к 2015 году. [4].

2. Одновременно планируется разработка, создаются и принимаются на вооружение ряд специальных военных эталонов по новой номенклатуре единиц величин, расширяющих возможности эталонной базы Минобороны России по обеспечению единства измерений в интересах высокоточного оружия, средств навигационного, топогеодезического и метеорологического обеспечения, оптических и радиотехнических систем наведения, гидроакустики и гидрофизических полей кораблей, решения других проблем заметности и скрытности отечественных вооружения, военной и специальной техники и надёжности обнаружения военной техники противника, электромагнитной совместимости и радиоэлектронной борьбы, цифровых систем связи и управления. Всего к 2015 году планируется создать и принять на вооружение 19 наименований новых специальных военных эталонов.

3. С учетом планируемых работ по совершенствованию эталонной базы Минобороны России требуется развитие соответствующей инфраструктуры, в том числе - в части специальных помещений для размещения военных эталонов и личного состава для их исследований и применения.

4. Большинство находящихся на эксплуатации в метрологических воинских частях и подразделениях Метрологической службы Вооружённых Сил Российской Федерации и поверочных органов метрологических служб сферы обороны и безопасности рабочих эталонов имеют более чем 20-летний срок службы, выработали установленный ресурс, характеризуются низким уровнем автоматизации, ручным управлением и недостаточной надёжностью, требуют значительных затрат на поддержание в исправном состоянии и восстановление. Отсутствуют рабочие эталоны, необходимые для обеспечения единства измерений в области высокоточного оружия и других новых военных технологий.

Укомплектованность войск (сил) устаревшими подвижными лабораториями измерительной техники и их применение обеспечивают не более 40 % от требуемого объёма поверки средств измерений военного назначения в местах их эксплуатации [16].

В период до 2015 года требуется полное переоснащение метрологических воинских частей и подразделений и поверочных органов новым поколением рабочих эталонов, автоматизированных рабочих мест поверителей и мобильных метрологических комплексов (подвижных лабораторий измерительной техники), соответствующих требованиям к обеспечению единства измерений современного вооружения, военной и специальной техники.

5. Организационную основу обеспечения единства измерений в сфере обороны и безопасности составляет Метрологическая служба Вооружённых Сил Российской Федерации и находящееся в её ведении ФГУ «32 ГНИИИ Минобороны России», функционально определенное Государственным научным метрологическим центром для сферы обороны и безопасности, метрологические службы федеральных органов исполнительной власти сферы обороны и безопасности, метрологические воинские части и подразделения и другие поверочные органы метрологических служб сферы обороны и безопасности, которые, в основном, соответствуют решаемым задачам. Их развитие определяется планами и руководящими документами силовых министерств и ведомств.

6. Созданная в 1997 году по инициативе Минобороны России и Госстандарта России с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти сферы обороны и безопасности подсистема по обеспечению единства и требуемой точности измерений в сфере обороны и безопасности позволила без дополнительных затрат путём комплексного использования метрологических потенциалов ее участников, организации их эффективного взаимодействия и координации успешно решать задачи обеспечения единства измерений в силовом блоке. Была выполнена большая работа по формированию и аккредитации соответствующих метрологических служб. В то же время обеспечение единства измерений в организациях оборонного промышленного комплекса при выполнении государственного оборонного заказа вызывает ряд трудностей по следующим причинам:

значительно ослаблен потенциал (по численности специалистов и технической оснащённости) метрологических служб, отсутствует их ведомственная и межведомственная координация, только 30% метрологических служб аккредитовано на право поверки средств измерений;

недостаточна роль Минобороны России и других федеральных органов исполнительной власти сферы обороны и безопасности при координации и нормативно-правовом регулировании обеспечения единства измерений при выполнении государственного оборонного заказа;

повышение качества вооружения, военной и специальной техники тормозится невозможностью (по причине устаревшей нормативной правовой базы) комплексного использования метрологических потенциалов заказчиков и изготовителей оборонной продукции;

отсутствуют метрологические службы во многих федеральных органах исполнительной власти, необходимые для организации и координации метрологической деятельности в подведомственных организациях;

не решена проблема обеспечения единства измерений при применении многочисленных нестандартизованных средств измерений в процессах разработки и производства оборонной продукции.

Такое положение может привести к снижению качества производимых вооружений и военной техники, а также негативно сказаться на боеготовности Вооруженных сил Российской Федерации и на конкурентоспособности российского вооружения и военной техники, реализуемых на мировом рынке.

Таким образом, к настоящему времени в области обеспечения единства измерений в сфере обороны и безопасности возник дисбаланс между возрастающими потребностями в обеспечении единства, требуемых точности, полноты, своевременности, оперативности измерений и достоверности контроля параметров и тактико-технических характеристик вооружения и военной техники и существующим состоянием технической базы, организационных и нормативных основ обеспечения единства измерений. Быстрый рост требований к точности измерений, их динамическим и частотным диапазонам, связанный с созданием и использованием высокоточного оружия, систем его навигационно-временного, топогеодезического, метеорологического обеспечения, цифровых систем связи и боевого управления, решением проблем заметности и скрытности современных вооружений, внедрением нанотехнологий военного назначения, не соответствует существующим темпам развития системы обеспечения измерений и переоснащения войск средствами метрологического обеспечения [16].

Интеграция в международную систему метрологии

Всевозрастающая тенденция глобализации мировой торговли и в целом экономики определяет необходимость принятия мер по устранению всевозможных национальных и региональных барьеров в торговле, производстве, финансах, специалистах и т.д., что является одной из важнейших задач общества на современном этапе. Об этом свидетельствует образование в 1995 г. Всемирной Торговой Организации (ВТО) и заключение Соглашения по техническим барьерам в торговле (ТБТ) в рамках ВТО. Эти процессы находят свое выражение прежде всего в «интернационализации» стандартизации и метрологии.

Основной целью международного сотрудничества в области метрологии является создание глобальной системы измерений, образующей связанную систему, обеспечивающую такие условия, что повсюду в мире измерения могут выполняться на совместимой основе, с требуемой точностью, прозрачностью и на международной признанной основе.

Россия является членом международных метрологических организации - Международной организации Законодательной Метрологии и Межправительственной Организации Метрической Конвенции.

В Международной кооперации по аккредитации лабораторий (ИЛАК) Россия до сих пор не является ее членом.

В рамках регионального сотрудничества особое место занимают страны Содружества Независимых Государств (СНГ) и Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС).

Основными целями согласованной политики СНГ и ЕврАзЭС в области стандартизации, метрологии и сертификации являются:

формирование и реализацию единой технической политики по вопросам стандартизации, метрологии, оценки соответствия;

сохранение, применение и развитие единой нормативной базы, основу которой составляют межгосударственные стандарты, межгосударственные классификаторы и другие нормативные документы;

формирование согласованной эталонной базы и системы обеспечения единства измерений, в том числе межгосударственных служб времени и частоты, стандартных образцов и стандартных справочных данных свойств веществ и материалов;

взаимное признание результатов испытаний и сертификации продукции и услуг.

Российскую Федерацию в Межгосударственном совете по стандартизации, метрологии и сертификации (МГС) с момента его основания представлял Госстандарт России, с 2004 года по 2008 год - Ростехрегулирование, а с 2009 года для расширения возможностей в деятельности Межгосударственного совета предполагается совместное участие Минпромторга России с Ростехрегулированием [16].

Одним из наиболее значимых направлений сотрудничества государств - участников СНГ в области метрологического обеспечения является сотрудничество на уровне вооруженных сил государств Содружества. Общую координацию этих работ осуществляет Координационный комитет метрологических служб вооруженных сил государств - участников СНГ. Разработка долгосрочных программ взаимодействия в области метрологического обеспечения войск (сил) государств - участников СНГ также является перспективным направлением интеграции в международную систему метрологии.

Ежегодные членские взносы Российской Федерации в МОЗМ и МБМВ осуществляются в размерах и порядке, установленных этими международными организациями. Для сотрудничества в этих организациях кроме членских взносов необходимо обеспечить финансирование участия представителей наших национальных метрологических институтов (НМИ) в разработке международных документов и рекомендаций, в подготовке и проведении заседаний их рабочих органов (около 25 заседаний в год). Гораздо большие затраты НМИ несут на участие в международных сличениях эталонов (более 90 сличений в год), так как это требует длительных и трудоемких исследований, подготовки стандартных образцов, эталонов-переносчиков и другого оборудования, значительных затрат на транспортировку метрологического оборудования.

Большой объем работ выполняют НМИ по линии региональных метрологических организаций: КООМЕТ, МГС СНГ, АТФЗМ и ЕВРОМЕТ. Через КООМЕТ Россия участвует в реализации Соглашения о взаимном признания национальных эталонов и сертификатов о калибровке и измерениях, выдаваемых национальными метрологическими институтами, заключенного в 1999 г. под эгидой МБМВ. Это Соглашение предусматривает необходимость проведения большого количества региональных сличений национальных эталонов и наличия в каждом НМИ аттестованных систем менеджмента качества.

Активизация деятельности России в международных метрологических организациях однозначно будет способствовать усилению национального авторитета России за рубежом и повышению конкурентоспособности российских товаров на международных рынках. Однако для этого необходимо выработать механизм государственной поддержки международной метрологической деятельности [16].

Предпосылки системной проблемы.

Текущее состояние обеспечения единства измерений в стране характеризуется рядом факторов.

Переход страны на рыночные условия хозяйствования внес свои корректировки в метрологическую инфраструктуру. Уменьшилось количество и численность метрологических служб предприятий. Во многих министерствах и ведомствах были ликвидированы службы главных метрологов, головные и базовые организации по метрологии. Существенно уменьшился объем поверочных и калибровочных работ, выполняемых метрологическими службами предприятий [17].

В течение длительного времени, начиная с 1991 г., работы в области обеспечения единства измерений значительно недофинансировались. Это привело к существенному в 4ч5 раз сокращению численности ведущих метрологических институтов, заводов и конструкторских бюро. Часть институтов и опытных метрологических производств были приватизированы, перепрофилированы и практически выбыли из процесса обеспечения единства измерений. Все это привело к устареванию и деградации эталонного, испытательного и другого высокотехнологичного метрологического оборудования. Увеличение бюджетного финансирования эталонной базы в 2007 и 2008 г.г. пока не позволило преодолеть указанные выше негативные тенденции [17].

В начале 2000-х годов была значительно сокращена численность инспекторов-метрологов, осуществляющих государственный метрологический надзор.

Уменьшение численности госинспекторов привело к резкому снижению эффективности государственного метрологического надзора.

Затем начали нарастать проблемы с нормативным правовым обеспечением метрологической деятельности. Закон Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений» (1993 г.) уже не мог соответствовать новым производственным отношениям, развивающимся в стране.

Смещение приоритетов активной части населения от производства к потреблению привело к дефициту специалистов-метрологов. Система обучения и переподготовки кадров в области обеспечения единства измерений, в том числе наивысшей квалификации, требует существенной реорганизации [18].

Продолжает расти диспропорция между стимулами и потребностями в обеспечении единства измерений, а также между потребностями экономики и возможностями метрологической инфраструктуры.

Определение системной проблемы.

Повышение качества жизни, глобализация экономических процессов, развитие международной торговли, повышение обороноспособности и безопасности государства, строительство, охрана окружающей среды, информатизация общества предъявляют все более высокие требования к измерениям и обеспечению единства измерений в стране.

Системная проблема может быть определена как несоответствие масштаба и потенциала эталонной, нормативно - правовой и технической базы, финансовых ресурсов, парка средств измерений, организационной структуры управления системой обеспечения единства измерений, трудовых ресурсов, системы государственного метрологического надзора потребностям общества и государства в получении необходимого количества объективных, достоверных и сопоставимых результатов измерений.

Непринятие государством мер по развитию системы обеспечения единства измерений приведет к следующим последствиям (инерционный сценарий):

отставанию возможностей эталонной базы от потребностей экономики на фоне бурного развития в количественном и качественном отношении парка средств измерений, применяемых в России;

технологическому отставанию измерительных возможностей системы обеспечения единства измерений, вследствие недофинансирования фундаментальных исследований и НИОКР в области метрологии;

снижению эффективности управления и координации работ по обеспечению единства измерений;

уменьшению роли и влияния России в международных и региональных организациях по метрологии;

снижению уровня достоверности измерительной информации, используемой в экономике, в обеспечении обороноспособности и безопасности государства в социально значимых сферах, в области высоких технологий [19].

Системная проблема обеспечения единства измерений обусловлена следующими факторами:

устаревание эталонной, нормативно-правовой и нормативно-технической баз;

неразвитость системы мониторинга и анализа структуры и объема парка средств измерений, эксплуатируемых в стране;

отсутствие механизма прогнозирования потребностей общества в измерениях;

неоптимальность развития организационной структуры управления системой обеспечения единства измерений;

недостаток квалифицированных кадров;

снижение эффективности государственного метрологического надзора.

Анализ факторов системной проблемы

Устаревание эталонной, нормативно-правовой и нормативно-технической баз

Наиболее критическое состояние отмечается у государственных первичных эталонов. Около половины из них (47 %) создано свыше 20-ти лет назад. Они морально и технически устарели. По ряду видов измерений калибровочные и измерительные возможности МНИИ РФ значительно отстают от возможностей зарубежных НМИ.

Установлено, что требования к точности измерений возрастают в 3-10 раз каждые 10-15 лет, поэтому национальные эталоны ведущих стран мира обновляются каждые 10-15 лет. Недостаток измерительных возможностей в стране служит препятствием на пути инноваций во многих сферах экономики, медицины, обороны, экологии. Практически во всех новых технологиях сдерживающим их развитие фактором служит отсутствие необходимых метрологических и технических решений, обеспечивающих требуемый уровень точности измерений.

Используемые в настоящее время нормативно-правовая и нормативно-техническая базы в области обеспечения единства измерений значительно устарели, не отвечают современным требованиям и требуют модернизации.

Неразвитость системы мониторинга и анализа структуры и объема парка средств измерений, применяемых в Российской Федерации [20].

В последние годы заметно изменилась структура парка средств измерений. Все больше приборов появляется в социальной сфере, что связано со структурными изменениями в обеспечении электрической и тепловой энергией, а также изменениями в ЖКХ. Вместе с развитием жилищного строительства существенно увеличилась доля средств измерений для учета количества электрической энергии, тепла, горячей и холодной воды. Внедрение Национальных проектов привело к появлению в эксплуатации новых средств измерений, в основном импортного производства, поставка которых, к сожалению, не контролировалась системой обеспечения единства измерений [3].

Следует констатировать, что в настоящее время в целом в стране не ведется мониторинг средств измерений, применяемых в Российской Федерации, неизвестно какое количество средств измерений ежегодно поступает в эксплуатацию, и какое количество изымается из эксплуатации. Не проводится анализ структуры парка средств измерений. Нет данных о соотношении импортного и отечественного измерительного оборудования [3, 21].

Такое положение негативно сказывается на планировании развития эталонной базы России, на развитии метрологической инфраструктуры, на оснащении метрологических организаций, призванных обслуживать парк средств измерений, особенно ту его часть, которая обладает более высоким уровнем точности. В целом это приводит к появлению «метрологических барьеров» на пути развития отраслей экономики и, особенно, инновационных технологий.

Отсутствие механизма прогнозирования потребностей общества в измерениях

Для правильной организации и эффективного развития метрологической инфраструктуры необходимо регулярно прогнозировать потребности государства и общества в измерениях.

Так, разрабатываются федеральные и ведомственные целевые программы, в которых значительное место занимают или должны занимать измерения. Создаются национальные проекты, где вопросы их метрологического обеспечения играют важную роль.

Мониторинг и анализ развития приоритетных областей экономики, здравоохранения, обороны и безопасности государства должен сформировать информацию об объектах и видах измерений, о требуемых точностных характеристиках, об условиях защиты измерительной информации, о необходимом программном обеспечении. На основании этой информации должны разрабатываться прогнозы и приниматься решения о развитии эталонной базы страны, об инвестициях в разработку технических измерительных средств, о вложениях в фундаментальные исследования в области метрологии, о разработке соответствующих нормативно-правовых и нормативно-технических документов.

Получение такого прогноза - это сложнейшая задача, требующая усилий многих организаций. К сожалению, в стране нет такого механизма и не разработана методология реального изучения потребностей в измерениях. Следствием этого являются возможные ошибки в выборе направлений развития и инвестиций в метрологию и обеспечение единства измерений.

Неоптимальность организационной структуры управления системой обеспечения единства измерений

В настоящее время регулирование сферы обеспечения единства измерений осуществляется двумя федеральными органами исполнительной власти: Минпромторгом России и Ростехрегулированием.

При этом Минпромторг России осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов формирования государственной политики в области обеспечения единства измерений, а на Ростехрегулирование возложены функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области обеспечения единства измерений, а также государственный метрологический надзор. В связи с этим наметились положительные тенденции в преодолении многих негативных явлений. В частности, Минпромторг России обеспечил широкое участие представителей федеральных органов исполнительной власти, общественных союзов и ассоциаций, ученых и специалистов-метрологов всех отраслей и ведомств в выработке государственной политики в области обеспечения единства измерений и в разработке действующего в настоящее время Федерального закона «Об обеспечении единства измерений».

Возложение полномочий по нормативно-правовому регулированию на Минпромторг России позволило сконцентрировать усилия Ростехрегулирования на решении таких задач, как прогнозирование потребности государства и общества в измерениях, организация и осуществление мониторинга объектов и видов измерений, прогнозирование развития эталонной базы страны, разработка предложений о необходимых вложениях в фундаментальные исследования в области единства измерений, о необходимых инвестициях в разработку технических средств измерений, решение проблем метрологии [22].

Учитывая, что государственное регулирование обеспечения единства измерений в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении единства измерений» распространяется на измерения, к которым установлены обязательные требования и которые выполняются при осуществлении деятельности в различных областях экономики, социальной сферы, а также измерения, предусмотренные законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, необходимо создать в соответствующих федеральных органах исполнительной власти метрологические службы в целях организации деятельности по обеспечению единства измерений в пределах своей компетенции [22].

Недостаток квалифицированных кадров

Начиная с последнего десятилетия прошлого столетия не происходит качественного роста уровня профессиональной подготовки специалистов в области обеспечения единства измерений. Одновременно уменьшается число квалифицированных специалистов-метрологов. Это касается специалистов всех уровней - от техников до профессорско-преподавательского состава. В 90-е годы в связи с изменением приоритетов в профессиональной деятельности резко уменьшилось число молодежи, желающей получить квалификацию метролога и работать в научной и практической метрологии. Немало потеряно кадров в связи с естественным выбытием, в то время как замены им по уровню квалификации не находится.

В настоящее время во всех структурах экономики насчитывается, по экспертным оценкам, приблизительно 120ч200 тысяч метрологов, в том числе в системе Ростехрегулирования (в метрологических институтах, центрах метрологии, в надзорных органах) около 7000 человек, что составляет ? 5-6 %. Ежегодно обучается метрологическим специальностям в 4-5 раз меньше специалистов, чем это требуется экономике.

Таким образом, кадровый вопрос при выполнении работ по обеспечению единства измерений в России в настоящее время остается крайне важным.

Снижение эффективности государственного метрологического надзора

Уменьшение количества государственных инспекторов в результате реорганизации государственного метрологического надзора в 2002-2003 годах привело к значительному снижению эффективности их деятельности. В результате проводимые ими надзорные мероприятия дают поверхностную, отрывочную картину состояния обеспечения единства измерений в стране. При этом нарушается основной принцип управления: чтобы управлять, надо знать состояние управляемого объекта и его реакцию на управляющие воздействия [4,5].

В настоящее время из-за крайней малочисленности государственных инспекторов-метрологов государственный метрологический надзор проводится методом выборочных проверок, а также по обращению федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, контрольно-надзорных органов.

Приведенные в разделе 2.5 данные показывают, что охват надзором хозяйствующих субъектов и средств измерений крайне незначителен и составляет всего 3,5-5,0 % от количества объектов, подлежащих метрологическому надзору.

Стратегия развития системы обеспечения единства измерений

Прогноз потребностей в работах и услугах по обеспечению единства измерений

Прогноз потребностей в работах и услугах по обеспечению единства измерений строится на постулировании того, что в условиях реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, направленной на создание инновационной экономики России, как развитого государства XXI века, количество измерений в стране будет возрастать, а общество будет предъявлять все более высокие требования к достоверности и сопоставимости результатов измерений, и, прежде всего, в областях, связанных с повышением качества жизни, развитием новых технологий, а также обороны и безопасности государства.

По мере возрастания количества измерений будет увеличиваться и количество средств измерений, подвергаемых таким видам контроля пригодности, как поверка и калибровка. При этом количество калибровок будет расти более ускоренными темпами, в том числе за счет интеграции России в мировую экономику.

Потребности в оснащении новейшей измерительной техникой новых промышленных технологий (в т.ч. нанотехнологий), новых систем контроля окружающей среды, новых технологий диагностирования и лечения болезней, строительства, химической промышленности, новых технологий разработки препаратов для фармакологии, новых технологий для электроники и информационных технологий, обеспечения обороны и безопасности страны приведут к значительному росту объектов, попадающих под режим обеспечения единства измерений [23].

В торговле и во взаимных расчетах будет расти уровень точности и достоверности результатов измерений, а также защиты измерительной информации от несанкционированного доступа, в том числе за счет новых механизмов испытаний и контроля.

Кроме развития традиционных направлений метрологии, связанных с воспроизведением, хранением и передачей размеров единиц физических величин, будут развиваться новые направления, связанные с воспроизведением, хранением и передачей шкал измерений, в частности, шкалы времени и эталонных частот, что напрямую предусмотрено п.8 ст.21 Федерального закона «Об обеспечении единства измерений». В основополагающем российском стандарте ГОСТ Р 8.000-2000 «Государственная система обеспечения единства измерений. Основные положения» установление согласованных требований к совокупности узаконенных единиц величин и шкал измерений отнесено к важнейшим объектам деятельности по обеспечению единства измерений [24].

Все это потребует значительного обновления эталонной базы Российской Федерации как в направлении повышения точности воспроизводимых, хранимых и передаваемых эталонами единиц величин, так и в направлении расширения номенклатуры и диапазонов изменений единиц величин, обслуживаемых эталонами [24].

По мере увеличения количества разрабатываемых технических регламентов и обновления национальных стандартов в несколько раз возрастет потребность в их метрологической экспертизе.

Достоверность результатов измерений в значительной степени зависит от качества методов и методик измерений. В этой связи неизбежно будут возрастать объемы работ по аттестации методик выполнения измерений.

Для эффективной реализации Федерального закона «Об обеспечении единства измерений» потребуется актуализация всей нормативной правовой и методической базы обеспечения единства измерений. Необходимо будет внести изменения в не менее 30 действующих правил по метрологии, в около 2000 методических рекомендательных документов, предстоит в значительной степени пересмотреть массив методик поверок средств измерений [26].

Важную роль в повышении доверия к результатам измерений играет государственный метрологический надзор. Развивающаяся экономика влечет за собой развитие метрологического обеспечения различных сфер человеческой деятельности, что в свою очередь потребует непрерывного мониторинга его соответствия установленным требованиям. От органов государственного метрологического надзора потребуется новый уровень методического и технического обеспечения проверок состояния измерений. Количество проверок необходимо увеличить, по крайней мере, в 2-3 раза, чтобы они могли приносить ощутимый эффект в обеспечение единства измерений.

Для обеспечения возрастающих потребностей в обеспечении единства измерений в интересах войск (сил) и вооружения, военной и специальной техники сферы обороны и безопасности на период до 2015 года необходимо решение следующих задач.

-Повышение точности эталонов по отдельным физическим величинам для метрологического обеспечения высокоточного оружия и других видов перспективных вооружений от 1,5 до 10 раз с расширением диапазонов измерений по разным единицам величин от 1,2 до 2-х и более раз и частотного диапазона до 178 ГГц.

Обеспечение стойкости к внешним факторам военной эталонной техники и повышение её надёжности до 20000 и более часов наработки на отказ.

-Достижение коэффициента мобильности технических средств обеспечения единства измерений до 0,9 за счёт создания и переоснащения метрологических воинских частей и подразделений Метрологической службы Вооружённых Сил Российской Федерации и поверочных органов метрологических служб сферы обороны и безопасности мобильными метрологическими комплексами нового поколения, обеспечивающими поверку 90 % и более средств измерений военного назначения непосредственно в местах эксплуатации вооружения, военной и специальной техники.

Увеличение на основе автоматизации поверочных работ и применения современных мобильных метрологических комплексов оперативности обслуживания средств измерений военного назначения в процессе обеспечения единства измерений в 2 - 3 раза с повышением показателя их готовности к применению по назначению до значения 0,98 - 0,99.

-Поддержание и совершенствование военных эталонов Минобороны России, являющихся исходными эталонами для сферы обороны и безопасности и резервом государственных эталонов Российской Федерации, мобильных метрологических комплексов и рабочих эталонов военного назначения в соответствии с потребностями обеспечения единства измерений войск (сил) и вооружения, военной и специальной техники.

-Разработать военные эталоны по новой номенклатуре единиц величин в количестве не менее 19 наименований для обеспечения единства и требуемой точности измерений при создании и использовании перспективных вооружения, военной и специальной техники и новых военных технологий, в том числе:

высокоточного оружия (боевых разведывательных ударных комплексов воздушного, морского и наземного базирования) с системами наведения в оптическом (лазерном), инфракрасном и сверхвысокочастотном диапазонах длин волн, а также основанными на сигналах космической навигационной системы ГЛОНАСС;

цифровых систем связи и боевого управления и других информационно-коммуникационных технологий;

цифровых карт и геодезической спутниковой аппаратуры в области военной топографии и геодезии;

навигационной спутниковой аппаратуры и метрологического обеспечения ГЛОНАСС;

время-частотного обеспечения Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов сферы обороны и безопасности;

заметности и скрытности отечественных вооружений в широком диапазоне длин волн;

аппаратуры обнаружения военной техники противника [27].

-Разработать более 200 типов и серийное производство до 10 - 15 тысяч единиц ежегодно нового поколения рабочих эталонов, поверочных установок и рабочих средств измерений по актуальной для современного вооружения номенклатуре единиц величин, использующих последние приборостроительные технологии, для переоснащения ими до 2020 года метрологических воинских частей и подразделений Метрологической службы Вооружённых Сил Российской Федерации и поверочных органов метрологических служб сферы обороны и безопасности.

-Обеспечить серийный выпуск автоматизированных мобильных метрологических поверочных комплексов (подвижных лабораторий измерительной техники) военного назначения нового поколения для всех уровней войсковой структуры.

-Обеспечить создание мобильных комплексов метрологического обеспечения средств измерений характеристик радиоактивных, взрывчатых, химических и отравляющих веществ при решении измерительных задач по выявлению признаков подготовки террористических актов и устранения их последствий.

-Разработать и внедрить в военную метрологическую практику мобильные комплексы эталонов переносчиков, обеспечивающие оперативное комплексное эталонирование центральных баз и баз измерительной техники Минобороны России, видов Вооружённых Сил Российской Федерации и метрологических служб сферы обороны и безопасности непосредственно в местах их дислокации.

-Продолжить совершенствование инфраструктуры, необходимой для обеспечения условий поддержания характеристик модернизируемой эталонной базы Минобороны России. Ввод в эксплуатацию дополнительного корпуса ФГУ «32 ГНИИИ Минобороны России», имеющего специальные помещения для размещения военных эталонов и личного состава.

-Обеспечить совершенствование нормативно-правовой базы и нормативных документов, регулирующих единство измерений в сфере обороны и безопасности и при осуществлении государственного оборонного заказа, в соответствии с новым федеральным законодательством об обеспечении единства измерений и разработанными в его развитие нормативными правовыми актами Российской Федерации [28].

Возможные сценарии развития системы обеспечения единства измерений

Инерционный сценарий развития

Инерционный сценарий с большей вероятностью будет реализовываться при следующих условиях:

в прогнозируемый период не будет изменяться размер инвестиций в обеспечение единства измерений, сохранится уровень 2008 года;

не будут осуществляться структурные изменения в системе управления обеспечением единства измерений, направленные на повышение эффективности управления системой;

будет замедлено финансирование национальных проектов и Федеральных целевых программ (в области нанотехнологий, ГЛОНАСС, энергосбережения и др.);