Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная работа - МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления

по направлению подготовки 28.04.04 Государственное и муниципальное управление

образовательная программа «Управление кадрами государственных организаций»

Ланская Ирина Андреевна

Рецензент - доц. Чекин Михаил Алексеевич

Руководитель ВКР - проф. Иванова Наталья Львовна

Москва, 2019

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретико-методологические подходы к управлению кадрами в государственных организациях
• 1.1 Особенности управления кадрами в государственных организациях
• 1.2 Специфика управления кадрами в государственных организациях в России
• 1.3 Актуальные проблемы управления кадрами в государственных и муниципальных организациях
• Глава 2. Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления
• 2.1 Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления на уровне федеральных органов власти
• 2.2 Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления на уровне региональных органов власти
• 2.3 Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления на уровне местного самоуправления
• Глава 3. Динамика результатов Всероссийского конкурса «Лучшие кадровые практики в системе государственного и муниципального управления»
• 3.1 Соответствие кадровых практик фактическим проблемам управления кадрами в системе государственного и муниципального управления
• 3.2 Динамика изменений кадровых практик в системе государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и местном уровнях
• 3.3 Существование проблем в области управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, не раскрытых в кадровых практиках
• Заключение
• Список литературы

Введение

В России особую роль играет государственный сектор, в котором заняты тысячи гражданских служащих. С учетом сложных процессов государственного управления, реализуемого различными органами, управление персоналом в государственных организациях представляет собой важную задачу. Именно государственные служащие реализуют все задачи, стоящие перед организациями, и обслуживают население во многих сферах. В связи с чем, повышение качества управления персоналом, и, как следствие, качества выполняемых организациями функций, является одной из первоочередных задач государственного управления.

Актуальность исследования кадровых практик детерминирована множеством разнородных факторов. В частности, управление кадрами является одной из ключевых задач менеджмента, в том числе в государственных организациях. При этом, государственные организации по своей природе обладают большей степенью инерции, нежели частные компании. В связи с чем, управление персоналом и кадровые практики в них либо также отражают общую инертность системы, либо требуют дополнительных способов и механизмов управления. Отметим, что кадровые практики существенно отличаются как на различных уровнях власти, так и в зависимости от субъекта федерации. В данной работе проводится анализ кадровых практик, представленных на конкурс «Лучшие кадровые практики в системе государственного и муниципального управления» в период с 2015 по 2018 года. Анализируемые практики представлены по уровням власти, реализующих их субъектов, и сопоставлены с динамикой ключевых проблем в области управления кадрами в государственных органах. Дополнительно проанализирована динамика кадровых практик, представленных на конкурс.

Ключевой проблемой исследования является анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления и их динамики в России.

Объект исследования - кадровые практики и инициативы как результат работы кадровых служб в системе государственного и муниципального управления.

Предметом исследования являются кадровые практики на различном уровне органов государственного и муниципального управления и во временной динамике.

Целью магистерской диссертации является выявить направления инициатив и кадровых практик в системе государственного и муниципального управления в органах власти различного уровня и в различные периоды времени.

Задачи исследования:

1. сформулировать ключевые актуальные проблемы управления кадрами и их динамику в системе органов государственного и муниципального управления;

2. дать характеристику содержания кадровых практик в системе органов государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

3. сформулировать ключевые различия в кадровых практиках в системе органов государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

4. охарактеризовать динамику кадровых практик в системе органов государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в период с 2015 по 2018 годы.

Гипотезы исследования:

· Основными проблемами в области управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, получивших отражение в лучших кадровых практиках, являются: -профессиональное повышение квалификации; - участие кадровой службы в работе организации; - оплата труда и мотивации сотрудников;

· Сходство кадровых практик в органах власти различного уровня проявляется в запросе на решение проблемы повышения квалификации кадров. Различия - в нацеленности практик на разные проблемы. Практики федерального уровня направлены на повышение квалификации государственных служащих и усиление роли кадровой службы в деятельности организации. Практики регионального уровня нацелены на развитие персонала и повышение роли кадровой службы в управлении организацией. Практики уровня местного самоуправления направлены на решение проблемы повышения уровня компетентности и квалификации кадрового состава.

· Динамика кадровых практик имеет ряд тенденций: А) Меняется значение профессионального развития персонала (снижается на федеральный уровень и повышается на местном уровне). Б) Кадровые резервы остаются важными на федеральном и региональном уровнях и не прорабатываются на местном. В) Информатизация недостаточно широко освещена в практиках федерального уровня. Г) Оценка кадров является приоритетом местного и федерального уровня, и слабо затронута в практиках регионального уровня.

Методы исследования. Сравнительный анализ, позволяющий сопоставлять различные кадровые практики между собой, вне зависимости от места, уровня и времени их реализации. Метод соответствия, позволяющий определить уровень соответствия представленных кадровых практик актуальным потребностям и проблемам в системе государственного и муниципального управления кадрами. Исследование основано на статистических данных. Применены методы их классификации и систематизации, включая упорядочивание по временным периодам. Совокупность данных методов позволяет анализировать динамику ключевых показателей на малых выборках. В первой и второй главах исследования применены материалы курсовой работы Ланской И.А. «Анализ результатов Всероссийского конкурса «Лучшие кадровые практики в системе государственного и муниципального управления» 2018 года Ланская И.А «Анализ результатов Всероссийского конкурса «Лучшие кадровые практики в системе государственного и муниципального управления»// Курсовая работа. 2018.

Глава 1. Теоретико-методологические подходы к управлению кадрами в государственных организациях

1.1 Особенности управления кадрами в государственных организациях

Особенности управления кадрами в государственных органах во многом детерминированы непосредственно спецификой функционирования государственных структур. В частности, от всех государственных служащих требуется нейтральность, беспристрастность, строгая дисциплина, законопослушность, знание нормативно-правовых актов, связанных с его деятельностью, а также высокий уровень мотивации, позволяющий выполнять однотипные задачи долгое время, повышая при этом свою квалификацию и качество работы. Кроме того, важной отличительной особенностью управления кадрами в государственных организациях является специфика приема на работу, часто реализуемая на открытой конкурсной основе, и постоянного создания кадрового резерва Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения (ГУ-ВШЭ, 7-8апреля, 2010 г.) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. №2. С. 136-145..

Основной целью управления кадрами является создание соответствия их текущего состава и компетенции, а также резерва, целям и задачам государственной организации. Кроме того, кадры могут обеспечить не только выполнение поставленных задач и созданных планов, они могут участвовать в обновлении, модернизации и усовершенствовании работы организации. Управление персоналом одновременно выступает как система, процесс и структура. Оно представляет собой совокупность отношений, механизма, форм и методов воздействия на формирование, развитие и востребованность профессиональных возможностей государственных служащих. При этом, к основным ограничениям при управлении кадрами в государственных организациях относятся Панова Е.А., Баринов Д.А. Компетентностный подход в системе управления кадрами государственной службы // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. №45. С.36-57.:

· высокая регламентированность деятельности, детерминирующая потребности в кадрах и их должностные инструкции, а также их изменения, сокращения и оптимизацию;

· регламентированность на региональном или государственном уровне системы премирования или поощрений;

· определение статуса и должности таким параметром как стаж работы и выслуга лет, что не позволяет молодым специалистам, даже несмотря на их профессиональные достижения, подниматься по карьерной лестнице и увеличивать зарплату быстрее заранее определенных сроков.

Исходя из трех указанных ограничений, можно утверждать, что для работы в государственных органах требуется особый склад характера, а также существенную внутреннюю мотивацию к тому, чтобы заниматься выбранным видом деятельности Аушева З.Г. Кадровая политика как основа социально-трудовых отношений // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 5: Экономика. 2014. №4 С. 177-181.. Тем не менее, нанять на государственную службу именно таких специалистов крайне сложно в связи с тем, что их общее количество на рынке труда не велико. В результате, при работе с кадрами и управлении ими, необходимо усиленно работать с их мотивацией, а также своевременно обновлять должностные инструкции и требования к специалистам Зайцева Т.В. Кадровый потенциал государственной организации: методы комплектования и профессиональной расстановки кадров // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. №1. С.180-188. В современной практике управления персоналом в государственных организациях, становится особенно актуальным компетентностный подход, привнесенный из бизнеса. Так, формируя на его основе требования к специалистам, возможно существенно повысить качество подбора персонала, что и имеет место в реальности Зайцева Т.В., Мишина Е.А. О возможности применения психологического тестирования в управлении кадрами государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. №4. С. 30-41..

Отдельно стоит выделить два элемента управления кадрами в государственных организациях - это аттестация и квалификационный экзамен. Аттестация представляет собой мероприятие, по результатам которого может быть дана однозначная оценка соответствия государственного служащего, замещаемой им должности. В то время как квалификационный экзамен проверяет и оценивает уровень знаний и компетенций отвечающего в определенной области.

Одним из ключевых направлений современных исследований в области управления кадрами в государственных организациях является сравнительный анализ различных кадровых практик. В частности, все кадровые практики можно разделить на традиционные и инновационные (рис.1) Асланов М. А. Традиционные и инновационные кадровые технологии в органах государственного управления // ПСЭ. 2014. №2 (50). С. 43-46..

При этом, среди инновационных кадровых технологий и практик выделяют технологии формирования потенциала и повышения эффективности труда. Так, технологии кадрового потенциала призваны влиять на мотивацию, навыки и профессиональные умения, а также на структуру рабочего процесса Kim S. The impact of human resource management on state government IT employee turnover intentions //Public Personnel Management. 2012. Т. 41. №. 2. С. 257-279.. Кроме того, данные кадровые практики, примененные одновременно, дают дополнительный эффект, повышая эффективность профессиональной деятельности.

Сама профессиональная деятельности государственных служащих также изучается и специфицируется. В частности, в иностранных работах выделяют три ключевых типа профессиональной компетенции: универсальный, ситуационный и непредвиденный Delery J. E., Doty D. H. Modes of theorizing in strategic human resource management: Tests of universalistic, contingency, and configurational performance predictions //Academy of management Journal. 1996. Т. 39. №. 4. С. 802-835..

Рис.1. Классификация кадровых технологий и кадровых практик в государственных организациях

управление кадры государственный муниципальный

Универсальная компетенция предполагает общие навыки, компетенции и знания, необходимые государственным служащим. В то время как ситуационная - умение применять их в зависимости от типов ситуаций. Чаще всего, подобные компетенции отслеживаются кадровой службой в процессе выполнения государственными служащими их непосредственных трудовых обязанностей или же с помощью специальных тренингов. Данные тренинги проводятся с целью выявления и оценки текущего уровня компетенций персонала, а также его повышения. Интересно отметить, что развитие ситуационных компетенций происходит не только за счет прохождения тренинга, но и за счет его последующего обсуждения со специалистом по управлению кадрами. Для каждого участника обычно разрабатываются индивидуальные рекомендации. Непредвиденный тип профессиональных компетенций государственных служащих, соответственно, проявляется только в ситуациях, спрогнозировать которые не представляется возможным. При этом, большинство профессиональных действий и реализуемых компетенций детерминированы личностными качествами. Подобный тип компетенции практически не поддается улучшению кадровыми практиками. Однако он дает представления о необходимых личностных качествах государственных служащих. В результате, возможно усовершенствование психологических методик оценки профессиональной пригодности.

На данный момент, выявлено, что основной мотивирующей составляющей деятельности государственных служащих является нематериальный фактор Mann G. A. A motive to serve: Public service motivation in human resource management and the role of PSM in the nonprofit sector //Public Personnel Management. 2006. Т. 35. №. 1. С. 33-48., в особенности общественное признание и уважение. Так, если государственный служащий получает достаточно общественного признания, то он не считает свою работу скучной, утомительной и изнуряющей. Более того, общий уровень удовлетворенности возрастает до 49%. По сути, почти половина профессиональной мотивации детерминирована данным фактором. В то время как уровень материального вознаграждения определяет лишь 31%. Тем не менее, при опросе относительно причин работать в государственной организации, лишь 25% респондентов указывают общественную значимость выше, чем получаемое материальное вознаграждение. При этом, в случае если этих же респондентов опросить относительно общей значимости их работы, 47% ответят, что она важна в масштабах соответствующего уровня государственной власти. Более того, они также считают, что их личная деятельность изменяет мир в лучшую сторону. Одновременно, 48% уверены, что государственная служба - это их личная возможность самореализации наилучшим образом. Хотя, только 25% согласны с общей политикой и ее конкретной реализацией государственной организацией, в которой они работают. Таким образом, полученные результаты весьма противоречивы. Уточняющие данные показывают, что 42% государственных служащих мотивированы помогать людям. В то время как большая часть мотивируется именно общественным признанием и социальным одобрением их труда. Кроме того, государственные служащие уверены, что помощь людям заключается в их выполнении должностных обязанностей. Деятельность, выходящая за рамки должностных инструкций, не интересует подавляющее большинство из них. Для сравнения, более 60% сотрудников негосударственных некоммерческих организаций уверены, что должны помогать людям, обращающимся к ним в профессиональном контексте, корректируя соответствующим образом должностные инструкции.

В связи с приведенными результатами, можно сделать вывод о том, что нематериальная мотивация важнее для государственных служащих, чем материальная. Тем не менее, последнюю также необходимо учитывать. Более того, общественное признание для государственных служащих является одним из ключевых мотивирующих факторов. При этом, разделяя ценности действий на благо общества они не готовы выходить за рамки должностных инструкций. В аспекте управления кадрами необходимо, учитывать все отмеченных факты и реализовывать следующие ключевые практики:

· регулярные публичные поощрения сотрудников, в особенности связанные с их готовностью помогать людям в профессиональном контексте, выходя за рамки формальных инструкций;

· тренинги непредвиденных обстоятельств, развивающие компетенции государственных служащих в сфере самостоятельного выполнения трудовых обязанностей, не только в аспекте формального выполнения инструкций, но и в реализации задач соответствующей государственной организации;

· проведение мероприятий, способствующих развитию понимания государственными служащими целей и политики, реализуемой организацией в которой они трудятся;

· расширение должностных инструкций таким образом, чтобы реализуемая государственными служащими деятельность была более эффективной. Поскольку, выполнение должностных инструкций является приоритетом государственных служащих, они должны соотноситься с целями, задачами и политическим вектором соответствующей государственной организации.

При этом, подобные практики управления персоналом в государственных организациях, относятся к инновационным Brown K. Human resource management in the public sector //Public management review. 2004. Т. 6. №. 3. С. 303-309.. Можно с уверенностью утверждать, что их значимость возросла во всех развитых странах в XXI веке. В то время как ранее доминировали материальные факторы. Более того, исследователи показали, что переход к нематериальной мотивации государственных служащих отражает развитие общества в целом. Так, при переходе страны из категории развивающихся в категорию развитых, все большую роль в кадровых практиках начинают играть такие мотивирующие инструменты как организационная структура и менеджмент, а также внутриведомственная культура Budhwar P. S., Debrah Y. A. Human resource management in developing countries. Routledge, 2013. 518 с.. Наибольший позитивный эффект оказывают: повышение ценности эффективного труда, развитие горизонтальных связей в коллективе, меняющаяся организационная структура, развитие взаимодействия между подчиненными и руководством, аутсорсинг отдельных процессов, а также развитие демократии внутри организации. Кроме того, важной кадровой практикой является донесение до сотрудников взаимосвязи между их персональным выполнением должностных обязанностей и целями государственной организации. В случае, если личные и организационные цели совпадают, эффективность труда существенно возрастает Paarlberg L. E., Lavigna B. Transformational leadership and public service motivation: Driving individual and organizational performance //Public administration review. 2010. Т. 70. №. 5. С. 710-718..

Помимо вышесказанного, важной отличительной особенностью кадровой структуры государственных организаций является то, что в них преобладают женщины. Даже в случае, если трудовая деятельность связана с информационными технологиями и иными техническими аспектами, женщины больше включаются в работу государственных организаций, особенно в случае создания внутри дружественной атмосферы Kim S. The impact of human resource management on state government IT employee turnover intentions //Public Personnel Management. 2012. Т. 41. №. 2. С. 257-279.. По мнению Ким С., данный феномен объясняется спецификой функционирования государственной организации как таковой. Внутренняя политика управления кадрами, направленная на создание и поддержание дружественных отношений в трудовом коллективе, повышает мотивированность, вовлеченность и эффективность женщин, работающих в государственных организациях техническими специалистами различного профиля. При этом, подобные программы равно эффективны для рядовых сотрудников и руководителей.

В заключении обзора современных теорий управления кадрами в государственных организациях, отметим, что все большую роль играют психологические факторы, в особенности внутреннее лидерство. Так, руководитель в современной государственной организации должен обладать не только формальной властью и фактическими знаниями, и опытом, но и быть лидером. Рядовые сотрудники намного более эффективны в случае, если они уважают руководителя, а не только подчиняются ему. При этом, психологический комфорт на рабочем месте является вторым по значимости эмоциональным фактором, влияющим на эффективность государственных служащих Pieterse A. N. et al. Transformational and transactional leadership and innovative behavior: The moderating role of psychological empowerment //Journal of organizational behavior. 2010. Т. 31. №. 4. С. 609-623..

Подводя итоги параграфа, необходимо отметить, что ученые и практики из разных стран все больше задумываются над эффективностью управления кадрами в государственных организациях. При этом, очевидно, что ранее эффективные механизмы материального стимулирования уходят на второй план, уступая место разнообразной нематериальной мотивации. К ней причисляют различные способы управления персоналом государственных организаций. Тем не менее, упор делается на признание личных достижений сотрудников, гармонизации их целей с задачами организации и проводимой ею политикой, развитию горизонтальных связей, а также индивидуальной вовлеченностью сотрудников в ключевые процессы.

1.2 Специфика управления кадрами в государственных организациях в России

В первую очередь, необходимо отметить, что в Российской науке вопрос управления кадрами в государственных организациях исследуется существенно в большей мере, чем в иностранной. В отечественной науке ключевой проблемой является повышение эффективности управления. В то время как в иностранной науке упор сделан на выявление закономерностей действий государственных служащих и предложение кадровой политике на основе проведенных исследований.

Выше на рисунке 1 приводится классификация кадровых практик и технологий управления государственными служащими. В первую очередь, рассмотрим специфику реализации классических методов в России.

Аттестации и квалификационные экзамены стали особенно актуальны в российской системе управления кадрами в государственных организациях после 2009 года, когда была принята федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 10.08.2012) "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)"// http://www.consultant.ru. Одним из основных направлений реформирования системы государственной службы Российской Федерации являлось внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы. Основными задачами в области кадровой работы, согласно данной программе, являются Седова О.Л., Назайкинский С.В. Управление персоналом в системе государственной гражданской службы: проблемы и решения // Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право». 2015. №3 (146). С.38-48:

· упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах;

· внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности;

· сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих Иващенко Г.М. Методологические ограничения в организации подготовки кадров для государственного и муниципального управления // Вестник ПАГС. 2014. №1 (40). С. 16-23.;

· формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

· развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих;

· внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

В результате реализации данной программы было достигнуто множество положительных изменений в управлении кадрами в государственных органах. Во-первых, существенно снизилась доля служащих в возрасте старше 60 лет. На данный момент она находится на уровне 1-3% Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Ручкин А.В. Проблемы управления человеческими ресурсами в органах государственной власти // Научные ведомости БелГУ. Серия: Философия. Социология. Право. 2015. №8 (205). С. 63-71.. В то время как численность государственных служащих в остальных возрастных группах: до 30 лет, 30-39 лет, 40-49 лет и 50-59 лет, - стала более равномерной 20-30% от общей совокупности. Во-вторых, произошло снижение штатной численности государственных служащих на 12-14%. В-третьих, увеличилось количество государственных служащих и стало преобладающим, которые участвовали в процедурах и мероприятиях, оценивающих соответствие занимаемой должности, а также направленных на повышение квалификации (таблица 1).

Таблица 1. Доля государственных служащих, участвовавших в процедурах и мероприятиях, оценивающих соответствие занимаемой должности, а также направленных на повышение квалификации

Важно отметить, что по мере совершенствования системы управления кадрами в государственных организациях, возрастает не только формальное количество аттестационных мероприятий, конкурсов, а также различных мероприятий по повышению квалификации, но и их качество. Все обозначенные мероприятия перестают носить сугубо формальный характер и становятся в подавляющем большинстве случаев (более 70%) хотя бы отчасти содержательными, в то время как в 40-45% случаев они становятся более содержательными, нежели формальными Седова О.Л., Назайкинский С.В. Управление персоналом в системе государственной гражданской службы: проблемы и решения // Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право». 2015. №3 (146). С.38-48..

Рис. 2. Самооценка государственными служащими значимости проблем их профессиональной деятельности

Тем не менее, несмотря на существенные положительные изменения в России в области управления кадрами в государственных органах, на данный момент все еще существует множество острых проблем и нерешенных вопросов. Результаты опроса, отражающего оценку значимости и актуальности различных проблем самими государственными служащими представлен на рисунке 2 Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Ручкин А.В. Проблемы управления человеческими ресурсами в органах государственной власти // Научные ведомости БелГУ. Серия: Философия. Социология. Право. 2015. №8 (205). С. 63-71..

Таким образом, на данный момент наиболее актуальными проблемами в области управления кадрами в государственной службе по мнению самих служащих являются: слишком большой объем работы и избыточное количество срочных поручений, не позволяющих сосредоточиться на плановой деятельности. На третьем месте находится неудовлетворенность уровнем оплаты труда, а на четвертом - вынужденными частыми переработками, что является следствие двух первых обозначенных проблем. При этом, наименее актуальными проблемами, с точки зрения государственных служащих, являются: повышение квалификации, отсутствие системности, доверие руководства и психологическая атмосфера в коллективе. Можно считать, что в данных сферах управления кадрами в государственных организациях на данный момент проблем не наблюдается. Важно подчеркнуть, что поощрения за хорошо сделанную работу, а также продвижение по карьерной лестнице, также не являются одной из самых важных проблем, по мнению самих государственных служащих.

Помимо всего вышесказанного, необходимо отметить, что правильно выбранная в государственных организациях кадровая политика должна приводить к следующим ключевым результатам:

· своевременно укомплектование кадрами и кадровым резервом, обеспечивающим бесперебойной выполнение соответствующих задач;

· формирование и развитие трудового потенциала коллектива;

· стабилизацию коллектива и создание возможностей для профессионального и квалификационного роста;

· повышение мотивации сотрудников;

· рационализация использования рабочей силы в соответствии с уровнем ее квалификации.

Характеризуя инновационные технологии и практики, необходимо отметить, что наиболее интересными для исследования являются процессный и компетентностный подход, поскольку именно они отражают сущность изменения кадровых практик. В то время как остальные элементы, такие как внедрение полиграфа или компьютерных технологий, в большей мере связаны с материально-техническим обеспечением профессиональной деятельности Асланов М. А. Традиционные и инновационные кадровые технологии в органах государственного управления // ПСЭ. 2014. №2 (50). С. 43-46.. Тем не менее, информационные технологии часто используются для обеспечения прозрачности деятельности государственных организаций Сороко А.В. Информационно-коммуникационные технологии как инструмент повышения эффективности государственного управления: зарубежный и отечественный опыт // Управление. 2014. №2 (4). С. 74-79.. В большинстве случаев, в России под этим понимается борьба с коррупцией. Однако, как была сказано ранее, для государственных служащих важнейшим мотивирующим фактором является общественное признание Аврамчикова Н. Т., Солоненко Н. Н. Инновационные методы управления персоналом государственной и муниципальной службы // Вестник КрасГАУ. 2013. №11. С. 36-40.. В связи с чем, прозрачность деятельности, публикация ключевых результатов работы в Интернете, особенно с указанием тех, кто внес личный вклад в различные инициативы, процессы и проекты, стимулирует сотрудников государственных органов к повышению эффективности труда и росту личной удовлетворенности.

Отметим также, что некоторые управленческие методы, такие как аутсорсинг, являясь очень значимыми в общей структуре управления, играют слабую роль в управлении кадрами.

Интересным предложением в области управления кадрами в государственных организациях является формирование нового метода отбора персонала. Так, если ранее конкурсный отбор касался тех, кто претендует на соответствующую позицию в текущий момент, то совмещение классических и инновационных технологий управления персоналом, предлагает проводить подобный отбор до того, как люди получили высшее образование. По сути, предлагая будущим студентам трудоустройство Обухова Л. А. Кадровое обеспечение государственной службы: критерии оценки, состояние и пути развития // Вестник КрасГАУ. 2006. №10. С. 427-431.. Так, если они подходят на государственную службу по личностным качествам и их уровень знаний после школы достаточно высок, они получают гарантированное трудоустройство после окончания ВУЗа. Более того, наиболее перспективным кадрам государство может оплачивать высшее образование с обязательным условием отработки в государственных организациях. На данный момент, подобные проекты относятся в России к пилотным. Тем не менее, они уже показывают существенный потенциал Мусинова Н. Н., Любина О. Н. Формирование кадрового состава на государственной гражданской службе: современные подходы, зарубежный и отечественный опыт // Вестник ГУУ. 2014. №7. С. 68-72..

Кроме того, в случае если государственные служащие работают в соответствующих организациях длительное время, дополнительное профессиональное образование, которое является частью рабочего процесса будет существенным стимулирующим фактором Борщевский Г.А., Калмыков Н.Н. Современные приоритеты профессионального развития государственных гражданских служащих // ARS ADMINISTRANDI. 2017. №4. С. 550-569.. Данный феномен объясняется несколькими причинами. Во-первых, получение дополнительного образования, которое временно заменяет собой выполнение трудовых обязанностей и не является отпуском, позволяет государственным служащим сменить деятельность. Часто такая активность воспринимается как оплачиваемый отпуск Иванова Е.Ю., Ермаков А.И. Анализ качественных характеристик кадрового состава государственных органов исполнительной власти Тамбовской области // Социально-экономические явления и процессы. 2011. №9. С. 63-70.. Во-вторых, обучение в группах коллег, занятых в схожих государственных организациях создает площадку для обмена опытом. В-третьих, эффективность труда после прохождения дополнительного профессионального образования возрастает. В результате чего, государственные органы мотивированы организовывать или оплачивать соответствующее обучение служащим. В то время как персонал получает свои преимущества от прохождения образовательных программ.

Отметим, что на данный момент, в России наблюдается тенденция повышения количества государственных служащих, получивших дополнительное профессиональное образование. Однако их доля в общей совокупности все еще составляет менее 25% (рис.3).

Рис. 3. Динамика доли государственных служащих, получивших дополнительное профессиональное образование

Российские исследователи отмечают, что помимо повышения компетенций государственных служащих, аналогичные действия должны быть направлены на кадровую службу. Кадровая служба также должна быть модернизирована, ей должно предоставляться повышение квалификации и дополнительное образование. При этом, целью происходящих изменений должно являться системное изменение работы кадровой службы, соответствующее рассмотренным ранее принципам Туранин В.Ю. Управление персоналом в региональных органах государственной власти: направления совершенствования кадровой работы (на примере Белгородской области) // Вопросы управления. 2015. №3 (15). С. 212-217..

Кроме того, Магомедов К.О. провел исследование во многом схожее с Манном Г.А. Mann G. A. A motive to serve: Public service motivation in human resource management and the role of PSM in the nonprofit sector //Public Personnel Management. 2006. Т. 35. №. 1. С. 33-48.. Однако цель российского ученого была сфокусирована на лонгитюдном анализе государственных служащих и факторов их мотивирующих, взамен сравнения со специалистами из негосударственных некоммерческих организаций Магомедов К. О. Кадровая политика в системе государственной власти и управления: мониторинг основных направлений // Мониторинг. 2014. №3 (121). С. 40-46..

Так, согласно проведенному исследованию, мотивация государственных служащих к более эффективному выполнению трудовых обязанностей повысилась за период с 2001 по 2012 год (таблица 2).

Таблица 2. Динамика изменения мотивации государственных служащих

В первую очередь, необходимо отметить, что гарантия постоянной работы и стабильного социального положения, является одним из приоритетов государственных служащих. Вторым по значимости мотивирующим фактором является стремление занять престижное место в обществе, третьим - перспективы служебного роста. Также в группу мотивирующих факторов, показывающих возрастающую динамику в России, относятся стремление повысить материальное благосостояние и завести полезные связи. В то время как стремление к самореализации и желание принести пользу обществу, оставаясь значимыми, существенно снижают свои позиции. Таким образом, также как и в других государствах, в России необходимо создавать систему материального и нематериального премирования сотрудников. Материальное премирование, для роста эффективности труда, должно быть тесно связано с нематериальными поощрениями, а также с результатами работы или повышением эффективности процессов. Что касается прохождения обучение, оно само по себе может являться видом стимулирования, так как связано с будущим продвижением по службе и способом создания новых связей. Кроме того, поскольку у людей, занимающихся государственной службой, одним из мотивирующих факторов является стабильность, предложение будущего трудоустройства будет перспективным даже в случае, если студенты обучаются за собственные средства или на бюджетных местах.

При этом, основным направление кадровой работы, помимо разработки различных стимулирующих программ, должно быть совмещение индивидуальных целей сотрудников с целями соответствующей государственной организации. На данный момент это становится особенно актуальным, в связи со снижением мотивации к вкладу в общественно полезное дело.

Кроме того, одной из наиболее актуальных проблем управления кадрами в государственных организациях, что было доказано во время реализации инициативы «открытого правительства», является монополизация власти руководящими инстанциями. По сути, все демократические инициативы, а также инициативы по улучшение деятельности государственных органов не проходят одобрения. Взамен этого, рядовые государственные служащие могут лишь улучшать реализацию решений сверху. Они не имеют возможности вносить предложения по улучшению законодательства, связанного непосредственно с их трудовой деятельностью Слатинов В.Б. Кадровые инновации на государственной гражданской службе России: инициативы “Открытого правительства” // Среднерусский вестник общественных наук. 2013. №4. С. 129-136.. Подобная ситуация является одним из основных демотивирующих факторов. В связи с чем, специалисты кадровой службы должны поддерживать инициативы государственных служащих, а также оказывать им психологическую поддержку в ситуациях, связанных с попытками реализации подобных инициатив.

Подводя итоги параграфа, можно сказать, что особенности управления кадрами в государственных организациях во многом определены деятельностью самих организаций, а также государственным регулированием данной сферы. В результате чего, в системе управления кадрами присутствуют такие элементы как конкурс на замещение должности и в кадровый резерв, аттестация, квалификационные экзамены, а также множественные мероприятия по повышению квалификации сотрудников. При этом, более жесткая, относительно частных компаний, система поощрения труда и продвижения по карьерной лестнице, не является проблемой управления кадрами в государственных организациях, с точки зрения служащих, работающих в них. В то время как ключевой проблемой в России в данной области на данный момент является избыточность задач в расчете на одного служащего, а также большое количество срочных задач, препятствующих выполнению плановой деятельности, что ведет к частым переработкам.

Одновременно, управление кадрами должно включать в себя как материальное, так и нематериальное стимулирование. Кроме того, оно должно поощрять достижения и грамотную реализацию трудовых процессов. В то время как дополнительное образование за счет государства само по себе является способом стимулирования. Отметим также, что управление кадрами должно включать в себя различные пересекающиеся процессы. В частности, одна и та же активность может служить достижению различных целей. При этом, чем больше пересекающихся целей и методов их достижения используется в управлении кадрами, тем выше их итоговая эффективность.

Кроме того, важнейшей задачей управления кадрами в государственных организациях является формирование связей между индивидуальными стимулами сотрудников и целями организации. При этом, в связи со спецификой государственной политики в России, кадровая служба должна уделять внимание психологическому комфорту служащих, особенно при столкновениях с косностью существующей системы государственного управления. Подобная психологическая поддержка улучшит связанность целей организаций и государственных служащих.

1.3 Актуальные проблемы управления кадрами в государственных и муниципальных организациях

на то, что в первом параграфе подчеркивалась важность нематериального стимулирования кадров в системе государственного и муниципального управления, на данный момент, все большую часть затрат на персонал составляет именно заработная плата (таблица 3) Алексеева Е.А. Управление затратами на персонал: особенности, Проблемы, перспективы // Современные исследования проблем управления кадровыми ресурсами. Сборник научных статей II Международной научно-практической конференции / 2017. Том 1. - М.: МИРЭА. - 463 с..

Таблица 3. Проценты фактических затрат на персонал по годам

Таким образом, очевидным является тот факт, что заработная плата в общих затратах на персонал существенно возросла. При этом, затраты на обеспечение жильем, культурно-бытовое обслуживание, и особенно на социальную защиту сократились. Помимо отсутствия системы нематериального стимулирования, фактической проблемой является катастрофически низкий уровень инвестиций в развитие персонала. Так, доплата таким работникам государственного сектора как водители составляет всего 10% за второй класс, и 25% за первый от базовой ставки. В то время как общая надбавка составляет более 80% и не зависит от класса. Таким образом, доля доплат за повышение квалификации в общей заработной плате составляет 5,6-13,8%, что является крайне низким значением Арашкевич О.В. Снижение риска текучести кадров в Куп «Рорэлектротранспорт» // Современные исследования проблем управления кадровыми ресурсами. Сборник научных статей II Международной научно-практической конференции / 2017. Том 1. - М.: МИРЭА. - 463 с.. Исследования РАНХиГС 2016 года, подтверждают данную негативную тенденцию (рис.4) Современные проблемы функционирования и развития российских организаций: социологический анализ (Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президента Российской Федерации». № 8/ 2016) - М., 2016 г. - 81 с..

Важнейшим выводом из данных, представленных на рисунке 4, является то, что респонденты склонны завышать уровень своего профессионализма. Так, 24,7% (каждый 4й) сотрудник считает, что его уровень профессионализма можно оценить как высокий. В то время, как только 3,8% сотрудников являются таковыми с точки зрения экспертов. Таким образом, самооценка и оценка экспертами по данному показателю различается в 6,5 раз. Схожая, однако не настолько кардинальная ситуация наблюдается в группах «скорее высокий, чем низкий» и «скорее низкий, чем высокий» уровень профессионализма. Так, сотрудники переоценивают свой уровень по первому показателю на 11,3%, а по второму - 29,8%. Отметим, что для второго показателя разрыв также является более, чем трехкратным.

Рис.4. Оценка уровня профессионализма работников российских организаций

При этом, для государственных и муниципальных служащих ситуация отличается кардинальным образом (рис. 5). Респонденты склонны недооценивать уровень своего профессионализма, в то время как эксперты оценивают его существенно выше Магомедов К. О. Кадровая политика в системе государственной власти и управления: мониторинг основных направлений // Мониторинг. 2014. №3 (121). С. 40-46.. Так, только 30,7% респондентов оценивают свой уровень как скорее высокий, чем низкий. В то время как по оценке экспертов таким уровнем обладают 50% сотрудников. При этом, только 30% государственных и муниципальных служащих могут характеризоваться скорее низким уровнем профессионализма, чем высоким. В то время как в среднем для российских организаций данный показатель составляет 43,4%.

Рис. 5. Оценка респондентами и экспертами уровня профессионализма государственных служащих в России, %

Отметим, что распределение показателя самооценки профессионализма сотрудниками различных организаций в целом является довольно стабильным по годам (рис.6) Мониторинг актуальных проблем кадровой политики и управления персоналом предприятий и организаций // № 7. Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 2016 г..

Рис. 6. Оценка респондентами уровня профессионализма работников российских организаций, %

Схожая ситуация в аспекте устойчивости оценок наблюдается и для уровня профессионализма руководящего состава организаций. При этом, общая тенденция заключается в том, что чем выше уровень руководящего состава, тем выше оценивает его уровень компетентности (рис. 7). Однако в 2009 году, профессионализм всех управляющих кадров оценивался выше, чем в 2015. Кроме того, ни по одному из показателей не было достигнуто значение в 2,5 (из 3) баллов Мониторинг актуальных проблем кадровой политики и управления персоналом предприятий и организаций // № 7. Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 2016 г..

Рис. 7. Оценки респондентами уровня профессионализма руководящего состава организаций (балл, min=1, max=3, mid=2)

Выделяющейся тенденций на общем устойчивом фоне оценки профессионализма, является растущая оценка данного показателя относительно кадровых служб и их сотрудников (рис. 8) Там же.. Так, если в период с 2007 по 2012 годы наблюдалось снижение оценки сотрудниками данного показателя, то за период с 2012 по 2015 - существенный рост. В частности, для показателя «скорее высокий, чем низкий» рос за указанный период составил более 5%. В то время как снижение для показателей «скорее низкий, чем высокий» - 3%, а для низкой оценки профессионализма - 4%.

Рис. 8. Оценка респондентами уровня профессионализма работников кадровых служб, %

Характеризуя необходимость прохождения дополнительных форм обучения, необходимо отметить, что наиболее важной с точки зрения респондентов является повышение квалификации (рис.9) Современные проблемы функционирования и развития российских организаций: социологический анализ (Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президента Российской Федерации». № 8/ 2016) - М., 2016 г. - 81 с..

Так, сумма средней и высокой потребности составляет 72,4%. В то время как в переподготовке заинтересованы только 40,3%. В профессиональной подготовке 56,4%, а в стажировке - 46,6%. Таким образом, по двум видам дополнительного образования более половины респондентов уверены в необходимости в его необходимости. Напомним, что на данный вид развития и стимулирования персонала в среднем по стране расходуется лишь 0,3% от фонда заработной платы, что не соответствует фактическим потребностям персонала.

Рис 9. Распределение мнений респондентов о степени необходимости для них прохождения различных форм дополнительного обучения

Переходя к анализу эффективности работы кадровой службы, необходимо отметить, что сотрудники в целом склонны ее недооценивать. Так, 30,8% экспертов оценивают его как большое, в то время как только 19,9% сотрудников разделяют данную позицию. Одновременно, 16% рядовых сотрудников считают, что кадровая служба не оказывает влияния на работу организации и лишь 7,5% экспертов с ними согласны (рис.10) Современные проблемы функционирования и развития российских организаций: социологический анализ (Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президента Российской Федерации». № 8/ 2016) - М., 2016 г. - 81 с..

Отметим, что по всем направлениям работы кадровой службы и применения кадровых технологий, наблюдается схожая картина, за исключением проведения квалификационного экзамена (рис. 11) Там же.. Происходит не только недооценка важности работы кадровой службы, но и отдельных, выполняемых ей действий. Иными словами, сотрудники не понимают целесообразности проводимых мероприятий и их влияния на работу организации. Наиболее недооцененными категориями кадровых технологий являются: конкурс на замещение должностей, кадровый резерв, ротация кадров.

Рис. 10. Распределение мнений респондентов и экспертов относительно влияния/значения кадровой службы в организации

Рис. 11. Оценки респондентами и экспертами важности кадровых технологий для практики управления персоналом организации

При этом, рядовые сотрудники оценивают непосредственную эффективность работы кадровой службы существенно выше, чем эксперты (рис. 12). Высокой ее считают 14,2% респондентов лишь 5,6% экспертов, скорее высокой, чем низкой - 39 и 27,6%, а скорее низкой, чем высокой - 26,9% и 49,1% Современные проблемы функционирования и развития российских организаций: социологический анализ (Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президента Российской Федерации». № 8/ 2016) - М., 2016 г. - 81 с..

Рис. 12. Оценки эффективности работы с кадрами

Такими образом, второй ключевой проблемой работы с кадрами в системе государственного и муниципального управления является то, что роль кадровой службы недооценивается персоналом, в то время как эффективность ее работы переоценивается.

Переходя к динамике оценки респондентами эффективности работы с персоналом, необходимо отметить, что она постепенно возрастает, приближаясь к оценке экспертов для показателей высокой и скорее высокой эффективности (рис. 13) Мониторинг актуальных проблем кадровой политики и управления персоналом предприятий и организаций // № 7. Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 2016 г.. Тем не менее, респонденты склонны завышать показать скорее низкой оценки, который также отражает возрастающую динамику.