Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления

Рис. 13. Оценки респондентами эффективности работы с персоналом в их организациях, %

Характеризуя динамику важности отдельных кадровых технологий, необходимо отметить, что она в целом стабильна и соответствует приведенным ранее данным. Однако оценка важности профессионального отбора постоянно снижается, что также расходится с мнениями экспертов (рис. 14) Там же.. При этом, важность аттестации возрастает.

Тем не менее, общая тенденция, которая заключается в том, что сотрудники организаций недооценивают важность работы кадровой службы и отдельные применяемые ей технологии, сохраняется. Отметим, что для большинства технологий менее 25% респондентов понимают их фактическую значимость.



Рис. 14. Оценки респондентами важности кадровых технологий для практики управления персоналом организации

Рассмотрим ключевые причины увольнения сотрудников из государственных и муниципальных органов управления. Так, и сотрудники и эксперты называют ключевой причиной недостаточность материального вознаграждения (рис. 15). При этом, эту причину считают ключевой более 50% сотрудников и более 75% экспертов. Второе место занимает отсутствие перспектив карьерного роста, 25,4% и 54,2% соответственно. Также важными, однако недооцененными с точки зрения персонала являются неудовлетворенность отношениями с руководством, а также неудовлетворенность морально-психологическим климатом в коллективе Современные проблемы функционирования и развития российских организаций: социологический анализ (Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президента Российской Федерации». № 8/ 2016) - М., 2016 г. - 81 с..



Рис. 15. Причины увольнения сотрудников организаций по собственному желанию

Динамика ключевых причин увольнения в целом является достаточно стабильной (рис. 16).

Тем не менее, в 2007 году неудовлетворенность уровнем материального вознаграждения была существенно выше, чем в 2009 и 2012, тем не менее в 2015 году данный показатель вновь возрос до уровня почти 60% Мониторинг актуальных проблем кадровой политики и управления персоналом предприятий и организаций // № 7. Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 2016 г..

Интересным является распределение причин увольнения сотрудников организаций по инициативе администрации. Так, эксперты оценили все причины на более высокий уровень, чем респонденты (рис. 17). При этом, ключевой причиной является безответственность в исполнении служебных обязанностей, халатность в работе (49,4 и 64,5%). Второе место занимает нарушение трудовой дисциплины и внутреннего распорядка, третье - низкий уровень профессиональной подготовки. На четвертой строчке оказалась, с точки зрения экспертов, необходимость назначения на должность «своего» человека Современные проблемы функционирования и развития российских организаций: социологический анализ (Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президента Российской Федерации». № 8/ 2016) - М., 2016 г. - 81 с.. При этом, данная причина серьезно недооценивает сотрудниками.

Рис. 16. Причины увольнения сотрудников организаций по собственному желанию, %

Динамика четырех ключевых причин увольнения по инициативе администрации является достаточно стабильной, за исключением того, что в 2012 году, когда неудовлетворенность уровнем оплаты труда была минимальной, безответственность в работе, а также нарушения трудовой дисциплины также находились на самом низком уровне за весь период мониторинга (рис. 18) Мониторинг актуальных проблем кадровой политики и управления персоналом предприятий и организаций // № 7. Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». 2016 г..

Рис. 17. Причины увольнения сотрудников организаций по инициативе администрации

Таким образом, можно прийти к следующим ключевым выводам относительно актуальных проблем управления кадрами в системе государственного и муниципального управления.

Больше половины сотрудников считают один и более вид дополнительного обучения необходимым, в то время в общих затратах на персонал, данная статья расходов составляет только 0,3%.

Второй ключевой проблемой работы с кадрами в системе государственного и муниципального управления является то, что роль кадровой службы недооценивается персоналом, в то время как эффективность ее работы переоценивается. Происходит не только недооценка важности работы кадровой службы, но и отдельных, выполняемых ей действий. Иными словами, сотрудники не понимают целесообразности проводимых мероприятий и их влияния на работу организации. Наиболее недооцененными категориями кадровых технологий являются: конкурс на замещение должностей, кадровый резерв, ротация кадров. Тем не менее, оценка сотрудниками профессионализма работников кадровых служб существенно возросла в период с 2012 по 2015 год.

Рис. 18. Причины увольнения сотрудников организаций по инициативе администрации, %

Третьей ключевой проблемой является недостаточное материальное стимулирование труда, что приводит к халатности безответственности на рабочем месте, а также к нарушению трудовой дисциплины. При этом, повышения удовлетворенности сотрудников оплатой труда, снижает уровень негативного поведения.

Глава 2. Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления

2.1 Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления на уровне федеральных органов власти

В данном параграфе будут представлены несколько ключевых кадровых практик на уровне федеральных органов власти, реализованных в России в последние годы. Ключевой задачей параграфа является выявление соответствия представленных кадровых практик и актуальных проблем управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, выявленных ранее. В то время как статистический анализ, отражающий принадлежность кадровых практик к различным категориям с распределением по годам, представлена в третье главе.

Перейдем непосредственно к анализу кадровых практик. Так, в кадровой практике «Создание целостной системы управления человеческими ресурсами в организации со сложной многофункциональной структурой (на примере Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов)» Создание целостной системы управления человеческими ресурсами в организации со сложной многофункциональной структурой (на примере Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов) [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018). представлены три этапа. Первый из них - становление охватывал 2004-2006 годы и объединял известные элементы (рис.19).

На данном этапе были сформированы и уточнены квалификационные требования, произведены подбор, отбор и расстановка кадров, организована адаптация работников, внедрены принципы развития персонала на основе системы непрерывного обучения, проведена оценка деятельности и аттестация персонала, организована психологическая поддержка государственных служащих, а также произошло развитие организационной культуры. Все представленные направления деятельности на данный момент широко известны в кадровых практиках в государственных организациях, однако важнейшим моментом здесь является то, что все это было реализовано в 2004-2006 годах, до того, как подобная схема стала регламентироваться законодательно и применяться во многих организациях.

Рис. 19. Первый этап создания целостной системы управления человеческими ресурсами в организации со сложной многофункциональной структурой

На втором этапе, в 2007-2012 годах, происходило развитие созданной системы. В частности, работа с кадрами стала выстраиваться от планирования потребности в персонале (взамен фактической потребности). Причем, кадровый резерв и отбор персонала на освобождающуюся должность начал реализовываться до фактического увольнения служащего. Более того, среди всех уволившихся сотрудников собиралась информация о причинах увольнения и неудовлетворенности условиями труда. Одновременно созданные ранее кадровые практики были описаны и формализованы. В силу того, что психологическая составляющая является одной из наименее формализованных, тестирование при приеме на работу стало проводиться с помощью компьютерной программы Maintest-4, что позволило избавиться от эффекта наблюдателя и получить сравнимые систематизируемые результаты Васина В. В. Эффект фасилитации социального взаимодействия //Успехи современной науки и образования. - 2016. - Т. 7. - №. 11. - С. 9-12..

Одновременно для лучшей систематизации и анализа данных о причинах увольнения была реализована следующая система:

Сбор данных и анализ причин увольнения (собственная разработка ПФР):заполнение анкеты - > обработка данных и передача в Отделение ПФР - > формирование отчёта (раз в квартал) - > передача в Исполнительную дирекцию ПФР - > анализ информации Департаментом кадровой политики - > отчёт руководству ПФР.

На третьем этапе, который начался в 2012 году и продолжается по настоящее время, происходит адаптация ранее созданных кадровых практик к меняющимся внешним условиям, а также к появляющимся новым методам управления персоналом (рис. 20). Важной отличительной чертой данного этапа является непрерывность процессов и управления ими.

Таким образом, представленная кадровая практика является не только комплексной по своему содержанию, но и по решаемым ею актуальным проблемам управления кадрами в системе государственного и муниципального управления. В частности, она затрагивает сразу две ключевые проблемы: развитие персонала, в том числе через систему дополнительного обучения и повышения квалификации, а также повышение оценки значимости кадровой службы рядовым персоналом организации. Представленная кадровая практика является комплексной, именно поэтому она взаимодействует со всеми или с большинством рядовых сотрудников. В том числе со всеми поступающими на работу посредством представленного программного обеспечения. Именно поэтому, можно утверждать, что она решает одну из актуальных проблем в области управления кадрами на федеральном уровне (повышение квалификации), а также вносит вклад в решение второй актуальной проблемы - повышения роли кадровой службы по оценке рядовых сотрудников.

Рис. 20. Третий этап создания целостной системы управления человеческими ресурсами в организации со сложной многофункциональной структурой

Кроме того, в Пенсионном фонде Российской Федерации за счет лучшей работы с кадровым резервом удалось повысить долю работников, назначаемых из кадрового резерва, относительно общего количества работников, назначаемых на вышестоящие должности Технология формирования, обучения и использования кадрового резерва в Пенсионном фонде Российской Федерации [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018). (рис. 21).

Рис.21. Назначение на руководящие должности, в том числе из кадрового резерва

Тем не менее, очевидно, что данный показатель находится на достаточно невысоком уровне, что не позволяет решить ни одну из актуальных проблем управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, выявленных ранее.

Кроме того, к кадровым практикам федерального масштаба возможно и необходимо отнести такие мероприятия как Всероссийский форум государственных инспекторов труда. Данное мероприятие носило ярко выраженный практический характер, который подразумевал как индивидуальную, так и командную работу. Кроме того, данное мероприятие было ориентировано на повышение компетенций, открытые дискуссии, коммуникации и повышение образовательного и компетентностного уровня участников Всероссийский форум государственных инспекторов труда [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018).. В результате, среди инспекторов труда произошли следующие положительные изменения:

Ш значительное снижение текучести кадров среди молодых специалистов;

Ш усиление мотивации на достижение высоких результатов профессиональной деятельности (большинство участников Форумов продолжают демонстрировать высокую эффективность деятельности, на основе KPI, в своих регионах);

Ш повышение вовлеченности в профессию, стимулирование к профессиональному развитию, совершенствование компетенций участников Форумов и, как следствие, карьерный рост.

Кроме того, по оценке самих участников мероприятия они смогли повысить эффективность своей деятельности за счет развития компетенций, расширить профессиональные связи, осознать значимость профессии, ощутить частью большого коллектива, понять приоритеты развития государственной организации, а также определить уровень своих профессиональных компетенций и запланировать свое профессиональное развитие на ближайшее будущее (рис.22).

Таким образом, можно говорить о том, что для 37% государственных служащих Роструда, данный форум позволил повысить свой уровень профессиональной компетентности или же построить план в данной области. В то время как для 14% сотрудников стала более понятна роль кадровой службы в общем функционировании Роструда.

К федеральным программам также необходимо отнести Корпоративный университет ФНС России. Так, по данной программе прошли обучение в области налогообложения для уровней молодых сотрудников, специалистов, руководителей и руководителей высшего уровня 63798 человек в 2014 году, 67389 - в 2015, 69122 - в 2016, 72516 - в 2017 и 120390 - в 2018 году. Таким образом, с одной стороны необходимо констатировать возрастающий интерес к программе грамотности в области налогообложения, а, с другой, то, что она позволяет повышать компетентность в том числе государственных служащих других подразделений различного уровня. При этом, существенная часть данной программы является бесплатной для слушателей и реализуется по принципам массового открытого онлайн образования. В связи с чем, она позволяет решат проблему с повышением квалификации государственных и муниципальных служащих.

Рис. 22. Результаты Всероссийского форума государственных инспекторов труда по самооценке участников

Заключительной рассматриваемой кадровой практикой федерального уровня является конкурс на звание: «Лучший по профессии в системе федеральной инспекции труда». Организаторы конкурса сформировали перечень основных результатов проведения данного мероприятия:

1) усиление мотивации на достижение высоких результатов профессиональной деятельности;

2) повышение эффективности деятельности государственных гражданских служащих,

3) повышение вовлеченности в профессию;

4) стимулирование сотрудников к постоянному профессиональному развитию.

Таким образом, данная кадровая практика, которая формально относится к категории оценки деятельности персонала, фактически решает проблему повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Подводя итоги анализа кадровых практик федерального уровня, необходимо отметить, что среди актуальных проблем управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, данные практики решают две из трех. В частности, многие кадровые практики направлены прямым или косвенным образом на повышение квалификации государственных служащих, а также на повышение оценки значимости кадровой службы в деятельности организации. Сама реализация различных программ повышает эффективность кадровой службы, подводя ее к ожиданиям сотрудников. Тем не менее, ни одна из практик не нацелена на повышения материального стимулирования труда, что является одной из трех ключевых проблем в управлении кадрами в настоящее время в системе государственного и муниципального управления.

2.2 Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления на уровне региональных органов власти

В данном параграфе проводится анализ кадровых практик, идентичный предыдущему, однако для уровня регионов. Отметим, что региональных кадровых практик на конкурс было представлено существенно больше в связи с большим количеством различных организация и существенным количеством субъектов федерации.

Первой рассматриваемой практикой является проект «Электронный реестр полномочий», который нацелен на автоматизацию деятельности государственных служащих. В рамках данного проекта были улучшены условия работы более, чем 20 000 государственных служащих Электронный реестр полномочий [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018).. Суть проекта заключается в автоматизации деятельности государственного служащего, процесса документооборота, а также привлечения необходимых НПА. Для реализации данного проекта, в первую очередь была создана база данных должностей, должностных инструкций и полномочий всего органа государственной власти. После чего, была выстроена система взаимосвязей между ними, типичных документов, а также актуальной законодательной базы. Кроме того, была разработана и создана система управления электронным реестром полномочий, позволяющая обновлять полномочия отдельных служащих и самих должностей, соответственно. Важной частью разработанного реестра является интерфейс, позволяющий корректировать разработанную систему, а также адаптировать ее под цели и задачи отдельного государственного органа (рис.23).

Отметим, что электронный реестр полномочий во многом создан на основе методов менеджмента качества, в частности, цикла Деминга, что позволяет предположить, что в будущем данная система будет развиваться и адаптироваться к изменениям требований, законодательства, а также внешних факторов.

Таким образом, данная кадровая практика нацелена на фактическое повышение качества среды занятости государственных и муниципальных служащих. По сути, она позволяет привести в большее соответствие оценку эффективности кадровой работы с фактической ее реализацией.



Рис.23. Создание электронного реестра полномочий

Следующей рассматриваемой кадровой практикой является «Комплексный подход к развитию управленческих кадров медицинских организаций на основе корпоративной модели компетенций» Комплексный подход к развитию управленческих кадров медицинских организаций на основе корпоративной модели компетенций [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018).. Данная кадровая практика существенно отличается от многих предыдущих, так как включает помимо внутренних аспектов управления персоналом, коммуникации с внешним миром. В частности, измерителем качества реализации кадровой практики является сокращения времени ожидания, вариативность записи, понятный для пациентов язык, подробное предоставление информации, а также обеспечение безопасности пациента. По сути, именно потребности и ожидания пациентов детерминируют систему развития управленческих кадров (рис.24).



Рис. 24. Развитие управленческих кадров медицинских организаций на основе корпоративной модели компетенций

Помимо учета потребностей и ожиданий пациентов, данная система совмещает в себе профессионализм, доступность, эффективность коммуникаций, удобство, безопасность, командную работу, обратную связь от сотрудников, вовлеченность. Иными словами, она интегрирует как управление кадровыми вопросами, так и внешними, такими как PR, управление процессами и многие другие. Ключевой отличительной чертой предложенной системы является комплексный подход к развитию управленческих кадров, вписываемый в цели, задачи и развитие государственной организации.

Данная кадровая практика позволяет развивать персонал, в том числе во время трудового процесса. Таким образом, ее реализация также решает одну из актуальных проблем управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, а именно повышение компетентности персонала.

Следующей рассматриваемой кадровой практикой является «Оценка кадрового потенциала Министерства экономического развития Челябинской Области методом Assessment center». Помимо системы оценки достижений кадровых практики в области отбора и оценки кадров, а также формирования резерва, представлена интересная оценка кадрового потенциала Оценка кадрового потенциала Министерства экономического развития Челябинской Области методом Assessment center [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018).. Предложенный метод включает в себя три крупные блока: профессиональные, корпоративные и управленческие компетенции. Причем если первый блок актуален для линейных сотрудников, то второй - для ведущих специалистов, а третий - для начальников управлений. Кроме того, в каждый блок входят следующие ключевые навыки: убедительность коммуникаций, работа с информацией; ориентация на достижение результата, готовность к развитию, инновационность; лидерство, планирование деятельности и ресурсов, стратегическое видение, эффективные коммуникации. Таким образом, согласно данной модели, при карьерном росте принципиально меняются ключевые навыки, необходимые государственному служащему (рис. 25).

Рис.25. Ключевые компетенции необходимые на разных ступенях карьерной лестнице согласно методу Assessment center

Таким образом, данная кадровая практика не только направлена на повышение компетентности государственных и муниципальных служащих, но и учитывает их профессиональное развитие, изменяющиеся требования к компетентности при профессиональном росте, а также карьерную траекторию. По сути, данная кадровая практика нацелена именно на развитие персонала как профессиональном плане навыков, так и компетенций.

Кроме того, необходимо уделить внимание кадровой практике «Разработка и внедрение дифференцированной системы награждений и поощрений как один из методов стимулирования персонала на государственной гражданской службе» в результате реализации которой существенно вырос уровень трудовых достижений в правительстве Воронежской области Разработка и внедрение дифференцированной системы награждений и поощрений как один из методов стимулирования персонала на государственной гражданской службе [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018).. Эти достижения были вознаграждены медалями, благодарностями, почетными грамотами, а также почетным знаком. При этом, подобные нематериальные вознаграждения, отличающие отдельных государственных служащих, существенно повысили их мотивацию к трудовой деятельности. Кроме того, в Воронежской области был сформирован актуальный перечень стимулов гражданских служащих (рис.26).

Необходимо отметить, что данный перечень стимулов в большей степени предполагает нематериальные вознаграждения, а также повышение качества условий труда.

Таким образом, можно с уверенностью сделать вывод о том, что лучшие кадровые практики государственных организаций 2017 года опираются на нематериальное стимулирование труда, а также на улучшение условий и вовлеченности специалистов. Тем не менее, актуальной проблемой является именно материальное стимулирование труда, которому уделено в данной практике внимание. Однако во многих других оно не рассматривается.

Рис.26. Актуальный перечень стимулов гражданских служащих в Воронежской области

В 2018 году в Белгородской области была реализована программа привлечения кадров. Основной спецификой ее реализации необходимо назвать два аспекта. Первый из них состоит в классификации отбираемых кадров по четырем категориям: высшая, главная, ведущая и старшая группы должностей. При этом, отбор в ведущую и старшую группу должностей не отличается принципиальным образом. Вторым аспектом является расширение перечня каналов привлечения кадров, в том числе за счет социальных сетей. Отметим, что оба эти аспекта представляются логичными и разумными, однако они лишь частично соответствуют проблематике, выявленной ранее, и позволяют кадровой службе интенсивнее воздействовать на работу организации. Тем не менее, ни один из представленных методов не позволяет повысить значимость кадровой службы в глазах рядовых сотрудников напрямую. В то время как повышение оценки эффективности ее работы не требуется.

Кроме того, в 2018 году были реализованы такие практики как «Добрые люди» лучшие практики Красноярского края в вопросах развития волонтерства. Данные практики являются комплексными и существенно повышают вовлеченность населения в систему волонтерства, однако ни коим образом не решают ни одну из актуальных проблем управления кадрами в системе государственного и муниципального управления.

Подводя итоги анализа кадровых практик в системе государственного и муниципального управления, необходимо отметить, что большинство практик, также как и на федеральном уровне нацелены на развитие персонала. Отчасти, практики направлены на повышение роли кадровой службы или фактические улучшение условий труда, то есть повышение фактической эффективности кадровых практик. Тем не менее, крайне малое количество кадровых практик учитывает проблему и необходимость роста материального вознаграждения работников государственных и муниципальных организаций. Данная проблема не решается ни на федеральном, ни на региональном уровне.

2.3 Анализ кадровых практик в системе государственного и муниципального управления на уровне местного самоуправления

Кадровых практик местного уровня, несмотря на обширное количество организаций, которые могли бы их представить существенно меньше, чем регионального. По сути, данный факт детерминирован двумя ключевыми причинами. Первой из них является недостаточный уровень компетентности кадров на уровне местного самоуправления. Второй - сравнительно более низкий уровень финансирования органов местного самоуправления, порождающий недостаточность средств для создания и реализации кадровых практики.

Изучая практики местного уровня, необходимо отметить кадровую практику «Позиционирование органа власти как работодателя» Позиционирование органа власти как работодателя [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018).. Согласно основным представленным результатам, произошло существенное снижение среднего возраста государственного служащего, выросла их квалификация, а также существенно возросла популярность государственной службы как места работы (Рис. 27).

Рис. 27. Динамика ключевых показателей кадровой работы в администрации губернатора Санкт-Петербурга

Таким образом, данная практика нацелена на мотивирование сотрудников местных органов самоуправления. Тем не менее, она не позволяет решить ни одну из актуальных проблем управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, как таковую. По сути, она нацелена на комплексное повышение качества трудовых процессов в местных органах самоуправления.

Схожие результаты были достигнуты и в Вологодской области в ходе реализации проекта «Команда Губернатора: муниципальный уровень». В частности, было внедрено и реализовано более 150 проектов на муниципальном уровне, которые были профинансированы на 50% из областного бюджета и на 50% из местного. При этом, наиболее активные участники проекта в подавляющем большинстве побеждали на муниципальных выборах, в то время как общее количество вовлеченных граждан возросло с 30 000 до 300 000 в течение одного года. Таким образом, можно сказать, что граждане начали активнее участвовать в программе, а также поддерживать ее активных участников давай им полномочия представлять их на местном уровне (рис. 28) Реализация проекта «Команда Губернатора: муниципальный уровень» [Электронный ресурс] - Режим доступа https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/1/4 (дата обращения 05.06.2018)..

Тем не менее, данная программа также слабо связана с актуальными проблемами управления кадрами в системе государственного и муниципального управления. По сути, обе представленные программы нацелены на вовлечение граждан в функционирование системы муниципального самоуправления, однако не связаны с проблемами в области управления кадрами.

Аналогичная ситуация наблюдается и в других кадровых практиках, реализуемых местными органами самоуправления. Так «Разработка видеокурсов для муниципальных служащих по вопросам местного значения» нацелена на передачу опыта между различными органами государственного и муниципального управления. Тем не менее, фактического повышения уровня профессиональной компетентности и реального соответствия занимаемой должности не происходит. По сути, подобные мероприятия носят слишком точечный характер для решения актуальных проблем в сфере повышения квалификации государственных служащих в органах местного самоуправления.



Рис. 28. Основные результаты реализации проекта «Команда Губернатора: муниципальный уровень»

Схожей кадровой практикой является «Наставничество в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга». Однако за счет более предметного подхода, результаты данной кадровой практики позволяют повысить компетентность сотрудников в большей мере. Отметим, что при этом сокращается общий охват. Тем не менее, данная кадровая практика позволяет хотя бы частично решать одну из актуальных проблем управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, а именно повышение компетентности сотрудников органов местного самоуправления. Разумеется, данная программа не заменят и не исчерпывает полностью необходимость в дополнительном обучении персонала, однако во многом снижает ее.

Схожим, однако более масштабным проектом является «Губернаторская программа подготовки резерва управленческих кадров в Санкт-Петербурге». Данная программа включает в себя многоэтапный механизм реализации (рис. 29).

Рис. 29. Механизм реализации губернаторской программы подготовки резерва управленческих кадров

Отметим, что на первом этапе происходит оценка компетенций. Именно на ее основе разным участникам в дальнейшем предлагаются разнообразные программы повышения компетенции, которые формируются в индивидуальный план развития, который реализуется с помощью организованных и самостоятельных занятий обучающихся. При реализации занятий происходит постоянное отслеживание динамики развития, а по завершении - комплексная оценка компетенций. При этом, на продвинутом уровне участники могут изучать дополнительные образовательные блоки и усваивать новые компетенции.

Общая образовательная программа в рамках данной кадровой практики представлена на рисунке 30 и включает в себя деловой этикет, личную эффективность руководителя, эффективные коммуникации, управление исполнителями, управление группами, управление проектами, стратегическое видение и реализации стратегии.



Рис. 30. Модули обучения губернаторской программы подготовки резерва управленческих кадров

Отметим, что данная программа близка к уровню программ повышения компетенции и квалификации регионального уровня, однако она реализована в Санкт-Петербурге. Иными словами, подобные программы на данный момент создаются наиболее развитыми и экономически эффективными субъектами федерации, в то время как на уровне провинциального местного самоуправления уровень качества и взаимосвязи с актуальными проблемами управления кадрами в системе государственного и муниципального управления существенно ниже. По сути, на уровне местного самоуправления для большинства регионов страны происходит решение только одной проблемы - повышения уровня компетентности и квалификации кадрового состава. Однако уровень решения данной проблемы существенно более низкий, чем в областных и федеральных органах государственной власти.

Глава 3. Динамика результатов Всероссийского конкурса «Лучшие кадровые практики в системе государственного и муниципального управления»

3.1 Соответствие кадровых практик фактическим проблемам управления кадрами в системе государственного и муниципального управления

В системе кадровых практик в России можно выделить несколько ключевых проблем. В частности, общими для всех уровней государственного и муниципального управления являются три проблемы:

· необходимость повышения квалификации сотрудников, включая развитие профессиональных компетенций и личностных качеств по мере карьерного роста, в том числе за счет средств работодателя по выбранной или организованной им системе или программе;

· повышение эффективности взаимодействия с кадровой службой. Ее роль должна быть оценена выше и более заметна в организации, в частности, проявляться в наборе конкретных действий, эффективность которых должна быть понятна для рядовых государственных и муниципальных служащих. Важно повышение прозрачности функционирования кадровой службы;

· недостаточное материальное стимулирование труда, что приводит к халатности безответственности на рабочем месте, а также к нарушению трудовой дисциплины. В то время как повышения удовлетворенности сотрудников оплатой труда, снижает уровень негативного поведения.

Приведенный перечень проблем характерен как для федеральных органов государственной власти, так и для региональных, и для местных. Тем не менее, на каждом уровне эти проблемы решают различным образом, а на некоторых не решаются вовсе. В таблице 4 приведено соответствие ключевых проблем на решение которых нацелены кадровые практики и фактически реализуемых практик на федеральном, региональном и местном уровне. Отметим, что для местного уровня отдельно выделен Санкт-Петербург, чьи местные практики намного ближе по своему сущностному содержанию и уровню проработанности к региональным, чем к местным.

Таблица 4. Решение ключевых кадровых проблем на федеральном, региональном и местном уровнях

Кадровая проблема	Федеральный	Региональный	Местный	Санкт-Петербург
Повышение квалификации	Прямым и косвенным образом	Большинство практик нацелены на развитие персонала	Повышение уровня компетентности и квалификации кадрового состава. Существенно более слабое решение, чем на федеральном и региональном уровне	Большинство практик нацелены на развитие персонала
Участие кадровой службы в работе организации	Повышение оценки значимости кадровой службы в деятельности организации	Повышение роли кадровой службы за счет решения локальных проблем	Практически отсутствуют	Повышение роли кадровой службы за счет решения локальных проблем
Эффективность кадровой службы	Различные программы с прозрачной оценкой эффективности	Фактическое улучшение условий труда за счет деятельности кадровой службы	Практически отсутствуют	Фактическое улучшение условий труда за счет деятельности кадровой службы
Материальное стимулирование персонала	Кадровые практики отсутствуют	В отдельных субъектах федерации	Отсутствуют	Кадровые практики отсутствуют или незначительны

Таким образом, можно охарактеризовать сущностное содержание кадровых практик фактически существующим проблемам в области управления кадрами в государственных и муниципальных органах власти как среднее. Так, только в отдельных субъектах федерации решается ключевая проблема - недостаточное материальное стимулирование персонала. Большинство кадровых служб не стараются решить данную проблему, выводя ее за пределы своего внимания и ответственности. Тем не менее, именно она во многом является определяющей в фактическом качестве реализации трудовым коллективом своих непосредственных обязанностей. Наличие проблемы в данной сфере и фактическое отсутствие разумных действий со стороны кадровых служб являются основной проблемой в данной области в настоящее время.

На местном уровне кадровые практики в наименьшей степени соответствуют ключевым проблемам управления кадрами к государственной и муниципальной службе. На этом уровне лишь отчасти решает одна из проблем, а именно низкий уровень квалификации персонала. В то время как роль кадровой службы и эффективность кадровых практик остаются неизменными, так же как и материальное стимулирование труда. В результате, можно сделать вывод о том, что на местном уровне необходимо внедрение и поддержка кадровых практик в первую очередь, поскольку фактического решения задач не происходит.

На федеральном уровне повышение квалификации персонала происходит прямым и косвенным образом. При этом, кадровая служба стремится реализовать кадровые практики с прозрачной системой оценки эффективности, что приводит к фактическому повышению ее роли и значимости в организации в целом.

На региональном уровне, а также в крупнейших городах, таких как Санкт-Петербург, созданы и реализованы наиболее количество разнообразных практик повышения компетенции персонала. В отличие от других уровней государственной и муниципальной власти, эти практики нацелены не только на развитие знаний, навыков и компетенций, но и на личностный рост и персональное развитие, соответствующее продвижению по карьерной лестнице. Иными словами, эти практики имеют много более комплексный подход к развитию персонала. Характеризуя оценку деятельности кадровой службы, необходимо отметить, что повышение ее роли и значимости в организации происходит не за счет реализации сложных программ или интеграции в высшее руководство, а за счет решения локальных проблем персонала. По сути, кадровая служба в региональных органах власти и крупнейших городах является управляющей службой среднего уровня, решающей фактические проблемы персонала и являющейся промежуточным звеном между высшим руководством и рядовыми сотрудниками. Отметим также, что в кадровых практиках доминирует улучшение условий труда, что также относится к задачам среднего менеджмента.

В заключении необходимо сказать, что на различных уровнях власти, ключевые проблемы, стоящие перед кадровой службой, решаются принципиально различными методами и подходами. В целом, можно утверждать, что на уровне федеральной власти, кадровая служба в большей степени ассистирует высшему менеджменту, решая вопросы развития персонала эффективным прозрачным образом. При этом, ее действия в основном детерминированы целями и приоритетами высшего руководства. На уровне региональных органов власти, а также в крупнейших городах, кадровая служба занимает позиции среднего менеджмента, являясь проводником между высшим управляющим звеном и персоналом. По сути, кадровая служба решает в первую очередь проблемы персонала, помогая при этом высшему руководству реализовывать свои цели. В то время как на уровне местного самоуправления, кадровая служба не играет практически никакой роли в организации, реализуя лишь свои непосредственные функции и обязанности, при этом не относясь к органам менеджмента и управления в организации.

3.2 Динамика изменений кадровых практик в системе государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и местном уровнях

Помимо качественного анализа кадровых практики в системе государственного и муниципального управления, необходимо проанализировать и количественные изменения. Представим данные для федерального, регионального и местного уровней самоуправления в табличной форме по ключевым категориям: комплексные кадровые практики, поиск и отбор кадров, квалификационные требования, кадровые резервы, оценка кадров, профессиональная адаптация и ориентация, мотивация, профессиональное развитие, информатизация и автоматизация, корпоративная культура, антикоррупционные технологии, другое (таблицы 5-7).

Исходя из данных, приведенных в таблице 5 по кадровым практикам федерального уровня, необходимо отметить, что их общее количество существенно разнится между годами. Кадровые практики федерального уровня составляют от 11 до 25% от всех практик, представленных на конкурс в различные годы. Двумя доминирующими категориями кадровых практик федерального уровня являются кадровые резервы и оценка кадров. В то время как за 4 года проведения конкурса не было представлено ни одной практики по квалификационному экзамену, поиску и отбору кадров, а также всего одна по корпоративной культуре. В 2017 и 2018 годах представлено по 1 практике в области информационных технологий. Все остальные кадровые практики распределены в интервале 3-4 за время проведения конкурса. Отметим однако, что формирование кадровых резервов и профессиональная адаптация и ориентация интересовали исследователей в 2015 году в большей мере, в то время как в 2017 приоритетными стали практики в области мотивации и противодействия коррупции.

Таблица 5. Динамика кадровых практик федерального уровня по различным категориям за период 2015-2018 годы

	2015	2016	2017	2018
Комплексная	2	1	1	0
Поиск и отбор кадров	0	0	0	0
Квалификационные требования	0	0	0	0
Кадровые резервы	2	1	1	1
Оценка кадров	1	2	1	1
Профессиональная адаптация и ориентация	2	0	1	0
Мотивация	1	0	2	1
Профессиональное развитие	2	1	0	1
Информатизация и автоматизация	0	0	1	1
Культура	0	0	1	0
Антикоррупционные технологии	0	1	2	0
Другое	0	0	0	0
Итого	10	6	10	5

Таким образом, динамику кадровых практик федерального уровня можно охарактеризовать следующим образом. Во-первых, профессиональному развитию уделяется существенное внимание практически во все годы проведения конкурса, так же как и мотивации персонала, работе с кадровым резервом и оценка кадрового резерва. Антикоррупционные технологии развивались в 2016 и 2017 годах. В то время как информатизация стала популярна в 2017 и 2018. Таким практикам как поиск и отбор кадров, квалификационные требования и корпоративная культура все это время уделялось недостаточно внимания.

Характеризуя кадровые практики регионального уровня, необходимо отметить, что их общее количество в 2016 году было максимальным и достигло 39. В то время как в 2017 и 2018 годах наблюдалась существенная отрицательная динамика. В частности, в 2018 году их число сократилось до 21. В относительном выражении их доля в общем количестве практик, представленных на конкурс, колеблется от 58 до 72% (Таблица 6).

Таблица 6. Динамика кадровых практик регионального уровня по различным категориям за период 2015-2018 годы

	2015	2016	2017	2018
Комплексная	3	5	4	5
Поиск и отбор кадров	2	0	1	1
Квалификационные требования	1	2	1	1
Кадровые резервы	5	5	1	4
Оценка кадров	4	2	2	3
Профессиональная адаптация и ориентация	3	0	2	0
Мотивация	1	2	3	0
Профессиональное развитие	8	11	5	2
Информатизация и автоматизация	5	5	0	3
Культура	0	1	1	1
Антикоррупционные технологии	2	4	1	1
Другое	1	2	3	0
Итого	35	39	24	21

За все время проведения конкурса, наибольшее число кадровых практик регионального уровня касались развития персонала (26). Однако в 2017 году их количество сократилось до 5, а в 2018 - до 2. На втором месте находятся комплексные кадровые практики, численность которых остается стабильной от года к году. На третьем - кадровые резервы со схожей динамикой. В 2015 и 2016 годах существенное количество кадровых практик составляли информационные технологии, однако на данный момент их количество существенно снизилось. Лидирующие позиции в 2018 году занимают комплексные кадровые практики и кадровый резерв.

Таким образом, динамика кадровых практик регионального уровня весьма нестабильна. В частности, стабильностью при существенном объеме отличаются только комплексные кадровые практики, а также практики в области формирования кадровых резервов и оценки персонала. В то время как профессиональное развитие и внедрение информационных технологий, а также антикоррупционные практики демонстрируют высокий уровень неустойчивости. Кадровым практикам в области корпоративной культуры, поиска и отбора персонала и квалификационному экзамену уделено недостаточное внимание.

Кадровые практики местного уровня управления в 2015-2016 годах составляли лишь 15-16% от общего количества кадровых практик, представленных на конкурс при номинальном количестве 6-8. Однако в 2018 году их количество достигло 10 (Таблица 7). Отметим, что несмотря на положительную динамику их количество крайне мало относительно количества действующих органов местного самоуправления во всех субъектах федерации. Более того, существенная часть кадровых практик данной категории представлена крупнейшими городами страны, такими как Санкт-Петербург. В то время как доля местных кадровых практик провинциальных органов самоуправления составляет не более 50-60% в различные годы.

Явным лидером для данной категории кадровых практик, в особенности в 2015 и 2016 годах является оценка кадров. Вторую позицию занимает комплексная оценка кадров. В то время как все остальные категории представления кадровых практик носят лишь эпизодический характер. Так, за все годы с 2015 не было представлено ни одной практики в области квалификационного экзамена, а также корпоративной культуры органов местного самоуправления. В трех годах представлено по одной кадровой практике в области мотивации и информатизации. В области профессионального развития представлена одна кадровая практика в 2016 году и две в 2018.

В целом, кадровые практики органов местного самоуправления носят эпизодический несистемный характер по всем категориям и годам, за исключением оценки кадров, а также комплексных кадровых практик.

Отметим, что во все годы количество заявок, представленных на конкурс кадровых практик существенно превышает количество реальных кадровых практик, представленных на конкурс и первично отобранных экспертами как значимые (рис. 31).

Таблица 7. Динамика кадровых практик местного уровня по различным категориям за период 2015-2018 годы

	2015	2016	2017	2018
Комплексная	2	1	0	2
Поиск и отбор кадров	0	0	2	0
Квалификационные требования	0	0	0	0
Кадровые резервы	0	1	0	1
Оценка кадров	3	3	1	2
Профессиональная адаптация и ориентация	1	0	0	0
Мотивация	1	1	0	1
Профессиональное развитие	0	1	0	2
Информатизация и автоматизация	1	0	1	1
Культура	0	0	0	0
Антикоррупционные технологии	0	1	1	0
Другое	0	1	1	1
Итого	8	9	6	10

Рис. 31. Количество заявок представленных на конкурс по годам

Так, в 2015 году было подано 204 заявки из них были представлены всего 53 кадровые практики, в 2016 - 153 заявки и 54 кадровые практики, в 2017 году - 119 заявок и 40 кадровых практик, а в 2018 - 174 заявки и 36 кадровых практик. Отметим, что рассматриваемые нами в данном исследовании кадровые практики не включают в себя организации государственного сектора экономики, а также обращения граждан.

Характеризуя динамику поданных заявок и фактических кадровых практик, необходим отметить, что большинство поданы органами региональной власти. При этом, из 131 заявки в 2015 году на конкурс реально было подано 35 кадровых практик, в 2016 году - 39 из 104, в 2017 - 24 из 75, а в 2018 - 21 из 111. Таким образом, в данной группе реальной кадровой практикой, соответствующей уровню конкурса, является лишь каждая четвертая в среднем за весь период его проведения. Немного более позитивная ситуация для местных органов самоуправления, для них это каждая третья практика, в то время как для федеральных органов власти каждая вторая практика соответствует уровню конкурса. Таким образом, можно утверждать, что в самой многочисленной категории присутствует наибольшее число и доля некачественных заявок, фактически не соответствующих требованиям.

Подводя итоги анализа динамики кадровых практик по федеральному, региональному и местному уровням по различным категориям, необходимо отметить, что она принципиально отличается. Помимо комплексных кадровых практик, динамика для ключевых категорий отличается принципиальным образом. Если на региональном уровне профессиональное развитие персонала уходит на второй план, то в местных практиках оно лишь начинает появляться. Кадровые резервы, столь важные для федерального и регионального уровня не прорабатываются на местном. При этом, информатизация недостаточно широко освещена в практиках федерального уровня. В то время как оценка кадров является приоритетом местного и федерального уровня, и слабо затронута в практиках регионального уровня.

3.3 Существование проблем в области управления кадрами в системе государственного и муниципального управления, не раскрытых в кадровых практиках

Исходя из проведенного анализа кадровых практик различного уровня, можно утверждать, что существуют проблемы в данной области, не раскрытые ранее.

Первой из них является слабость системы управления кадрами на местном уровне самоуправления в провинциальных городах. Кадровые практики в данном сегменте практически отсутствуют, а существующие созданы несколькими конкретными органами власти. Созданные практики носят нестабильный характер по своей тематической динамике.

Второй проблемой является то, что динамика кадровых практик в целом является не стабильной. По сути, особенно в кадровых практиках регионального уровня видны несколько тенденций. Во-первых, существуют кадровые практики, которые соответствуют текущим политическим тенденциям и слабо связаны с реальным улучшением работы коллектива. Во-вторых, кадровые практики нацелены на решение локальных проблем, например, резкий спад практик в области профессионального развития кадров. В-третьих, существенное внимание уделяется вопросам кадрового резерва, в то время как он менее приоритетен, чем проблемы, сформулированные в первой главе.

Также необходимо отметить, что много внимания уделяется вопросам оценки персонала, однако из оценки не следует его развитие, мотивация или адаптация к занимаемой должности.

Важно проблемой в области управления кадрами в органах федерального, регионального и местного управления в России является то, что поиску и отбору кадров, квалификационному экзамену, а также корпоративной культуре практически не уделяется внимание ни на одном уровне власти. Более того, информатизация, а также антикоррупционные практики носят сугубо эпизодический характер. Таким образом, вся система кадровых практик на данный момент либо функционирует исходя из статистических данных, либо исходя из политических приоритетов государства. В то время как отсутствует система работы на опережение, когда актуальные проблемы управления кадров на различных уровнях власти выявляются внутри соответствующих организаций и решаются в соответствии с внутренними проблемами.

Заключение

Цель магистерской диссертации достигнута. Выявлены направления инициатив и кадровых практик в системе государственного и муниципального управления в органах власти различного уровня и в различные периоды времени.

Задачи исследования решены в представленной работе, а именно:

1. сформулированы ключевые актуальные проблемы управления кадрами и их динамику в системе органов государственного и муниципального управления;

2. дана характеристика содержания кадровых практик в системе органов государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;