Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации (вопросы теории и практики)

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Высшая школа приватизации и предпринимательства - институт

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации (вопросы теории и практики)

Завьялов Алексей Александрович

Москва 2009

Работа выполнена в Высшей школе приватизации и предпринимательства - институте

Научный консультант доктор экономических наук, профессор Кошкин Виталий Исаевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор Авеков Владимир Васильевич

доктор экономических наук, профессор Хлыстун Виктор Николаевич

доктор экономических наук, профессор Полянский Андрей Игоревич

Ведущая организация Российская академия государственной службы при Президенте РФ

Защита состоится 10 июня 2009 года в 15-00 на заседании диссертационного совета Д 521.001.01 в Высшей школе приватизации и предпринимательства - институте по адресу: 125009, Москва, Леонтьевский пер. д.7, стр. 3, ауд. 316.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Высшей школы приватизации и предпринимательства - институте.

Автореферат разослан «____» апреля 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук С.А.Никонова

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Развитие современной Российской государственности сопровождается крупномасштабными преобразованиями отношений собственности. Названные изменения обусловлены возникновением целого слоя частных собственников и появлением у них в собственности значительного количества имущества, как вновь созданного, так и имущества, ранее государственного. Соответственно, новые собственники самостоятельно реализуют свое право управлять принадлежащим им имуществом, а всякое вмешательство государства в этот процесс воспринимают как вмешательство в их сугубо частную деятельность.

Изменения отношений собственности приводят к изменению форм государственного управления. Если ранее основное имущество было сосредоточено в руках государства, которое осуществляло им непосредственное (прямое) управление, то с появлением частных собственником использование этого метода управления для негосударственного имущества стало непригодным. В отношении негосударственного имущества необходимо реализовывать иные формы управления.

Необходимо отметить, что в дореформенный период отсутствовало само понятие частной собственности. Применяемый ранее термин «личная» собственность предполагал возможность ее возникновения только в отношении очень ограниченного круга объектов. Земельные участки, здания и сооружения производственного назначения объектами личной собственности быть не могли. Это приводило к тому, что у государства практически не возникало необходимости осуществлять управление объектами личной собственности и вырабатывать для этих целей соответствующие механизмы.

Появление в обороте различных объектов собственности, особенно недвижимого имущества, потребовало выработки новых механизмов государственного управления. Можно констатировать, что этот процесс начался существенно позже процесса разгосударствления имущества. В течение весьма длительного времени государство уделяло внимание в основном процессам приватизации государственного имущества, и не уделяло должного внимания выработке механизмов государственного управления имуществом частным. В определенной степени этот процесс не завершен и сегодня. Это привело к тому, что использование частного имущество осуществлялось в значительной мере бесконтрольно, при использовании такого имущества не учитывались государственные или местные интересы, что приводило и приводит к возникновению социальных конфликтов, загрязнению окружающей среды, возникновению диспропорций в развитии территорий, другим негативным последствиям.

Проблема государственного управления имуществом в Российской Федерации до последнего времени рассматривалась через призму управления государственным имуществом. В значительной степени это обусловлено важностью приватизационных процессов для осуществления реформы хозяйственных отношений и все еще значительным, а в отдельных отраслях доминирующим характером государственной собственности.

Однако, возникновение значительного количества объектов частной собственности поставило на сегодняшний день задачу выработки системы теоретических представлений о системе государственного управления имуществом в целом, в первую очередь имуществом частным. Учитывая специфичность механизмов управления для различных видов имущества и неодновременность появления значительного количества объектов на рынке, в различных отраслях необходимые теоретические разработки и соответствующее нормативно-правовое регулирование возникали не одновременно.

Разработка механизмов государственного управления недвижимым имуществом была начата относительно недавно. В значительной степени это обусловлено тем, что вопрос о приватизации важнейшего вида недвижимого имущества - земельного участка был окончательно решен только в конце 2001 года, когда был принят и вступил в силу Земельный кодекс Российской Федерации. Нерешенность вопроса о правах на земельные участки не позволяла выработать модель управления в отношении всего недвижимого имущества, в силу его прочной связи с земельным участком. Таким образом, предпосылки для разработки модели государственного управления недвижимым имуществом, как выработки целостной системы правил, созрели только к началу 2002 года. К сожалению, за прошедший период система государственного управления недвижимым имуществом не разработана, необходимые теоретические представления о системе государственного управления не сложились.

В отношении же отдельных механизмов государственного управления недвижимым имуществом соответствующее законодательное регулирование осуществлялось, фактически, начиная с момента появления недвижимости в обороте, что свидетельствует о фрагментарности регулирования недвижимости.

Формирование механизмов государственного управления недвижимым имуществом шло параллельно с формированием системы органов государственной власти и местного самоуправления, как субъектов такого управления, и процессом перераспределения между ними властных полномочий. За относительно краткий исторический период неоднократно менялась сама концепция распределения властных полномочий между различными уровнями публичной власти. Эти процессы нельзя считать завершенными и сегодня.

Степень разработанности научной проблемы. Вопрос государственного управления является одним из ключевых в экономической теории. Его различные аспекты являются предметом исследования представителей экономической, философской, юридической, социологической и иных наук. В последнее время в Российской Федерации этому вопросу уделяется повышенное внимание. Большой вклад в разработку современной теории государственного управления внесли ведущие зарубежные ученые, где вопросы государственного управления применительно ко всему многообразию имущества в условиях развитых отношений собственности востребованы в течение длительного времени.

Среди отечественных ученых значительный вклад в теорию государственного управления внести А. Абалкин, В. Виноградов, С. Глазьев, Р. Гринберг, В. Кошкин, Д. Львов, А. Некипелов, А. Рубинштейн, В. Стародубровский, В. Тамбовцев, Е. Ясин, и др.

Однако применительно к недвижимому имуществу в основном вопрос государственного управления рассматривался в отношении государственного имущества. Вопросы государственного управления имуществом частным, условия формирования системы государственного управления исследованы недостаточно. Отдельные проблемы рассмотрены в трудах А. Алпатова, С. Максимова, А. Севостьянова, М. Соловьева, В. Хлыстуна и др., как правило, только в отношении отдельных объектов, или отдельных групп механизмов. Это позволяет сделать вывод о недостаточной исследованности проблемы. Можно сделать вывод, что развитие отношений собственности требует комплексного рассмотрения проблемы государственного управления недвижимостью и формирования системы управления.

Целью исследования является разработка единой системы управления недвижимостью, формирование системы механизмов государственного управления и системы принципов государственного управления недвижимым имуществом, разработка модели государственного управления недвижимым имуществом.

Достижение указанной цели позволит:

· повысить эффективность государственного управления недвижимостью;

· добиться снижения затрат средств бюджетов всех уровней на государственное управление недвижимым имуществом и, в конечном счете, количества занятых государственных служащих в сфере государственного управления;

· оптимизировать состав государственного имущества.

Цель исследования предопределила необходимость рассмотрения и решения следующих задач:

· проведение комплексного анализа системы объектов недвижимости государственного и частного собственников для определения их основных характеристик как объекта управления;

· исследование предпосылок для принятия управленческих решений в сфере недвижимости, определение форм управления недвижимостью, выявление недостатков существующей системы управления и выработка предложений по ее совершенствованию;

· определение системы механизмов государственного управления недвижимостью, определения места каждого механизма в системе управления недвижимостью;

· формирование системы принципов государственного управления недвижимостью и исследование условий их применения;

· разработка алгоритма и моделей государственного управления системой объектов недвижимости, в том числе построение моделей государственного управления для различных стратегий развития общества;

· определение перечня проблем в государственном управлении недвижимостью, требующих законодательного решения;

· обоснование предложений по совершенствованию государственного управления системой объектов недвижимости.

Объектом исследования является система недвижимого имущества, находящегося в собственности государства, местного самоуправления и частных лиц. государственный управление недвижимость

Предметом исследования является система государственного управления недвижимым имуществом.

Научная гипотеза исследования состоит в обосновании того, что формирование системы государственного управления государственным и частным недвижимым имуществом является главным условием обеспечения государственных интересов в развитии недвижимости, позволит повысить эффективность социально-экономического развития Российской Федерации в целом, при условии соблюдения требований внешней среды, обеспечения сбалансированного развитие каждого отдельно взятого региона.

Методологическую и теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономики, фундаментальные труды классиков экономической и управленческой науки, исследования в области управления государственным имуществом. Методология исследования состоит в использовании общепризнанных методов изучения экономической теории, в том числе принципов экономического анализа, разработки моделей и концепций.

Информационную базу исследования составили акты современного российского и зарубежного законодательства, материалы законопроектной деятельности, отечественные и зарубежные научные источники. В качестве официальных источников использованы Конституция РФ, Гражданский, Земельный, Градостроительный и Налоговый кодексы РФ, иные законы и нормативные акты Российской Федерации, региональные и местные нормативные акты. Источником статистической информации служат источники Росстата, статистические материалы, публикуемые региональными органами государственной власти.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании научных принципов и положений единой системы государственного управления недвижимым имуществом, выработке комплексного подхода к формированию системы государственного управлению недвижимостью. Автором разработана система принципов и система механизмов государственного управления недвижимым имуществом, сформирована система приоритетов, что позволяет разрабатывать модели и алгоритмы государственного управления недвижимым имуществом как для Российской Федерации в целом, так и для каждого субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Основные положения диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны и характеризующие личный вклад автора, сводятся к следующему.

· Разработаны методологические основы формирования системы государственного управления недвижимым имуществом, включающие целостный набор форм государственного управления недвижимостью в государственной, частной, территориальной и финансовой сферах и определены взаимосвязи между отдельными формами и механизмами государственного управления государственной и частной недвижимостью, их влияние на собственников, объекты недвижимости и государственное управление в целом;

· Разработана система принципов государственного управления недвижимым имуществом, которая позволяет разрешать противоречия, возникающие между государственным и частным интересом, между частными собственниками, противоречия между органами управления, что является основным условием для построения модели управления.

· Обоснованы методические подходы к созданию системы механизмов государственного управления недвижимым имуществом, предопределяющие необходимость четкого определения регулируемых отношений, места каждого механизма в системе регулируемых отношений и их взаимного влияния друг на друга.

· Основываясь на различиях между принципами и механизмами государственного управления государственным недвижимым имуществом и частным недвижимым имуществом, сформированы предложения по изменению действующей системы управления государственным имуществом. В работе доказано, что формирование системы государственного имущества и управление им, осуществляемое исключительно в интересах государства, требует использования для управления механизмов, часто отличных от механизмов управления негосударственным имуществом.

· Определено место процессов трансформации форм недвижимого имущества через процедуры приватизации и национализации в системе государственного управления недвижимостью, а также место других механизмов принудительного изъятия недвижимости и их влияния на экономические отношения. В работе показано, что приватизация и национализация являются гранями одного и того же процесса перераспределения имущества между государством и частными собственниками, определены основные условия приватизации и национализации, показана необходимость принятия законодательства о национализации.

· Раскрыто содержание регулирования оборота частного недвижимого имущества и соответствующей защиты частного собственника и место систем учета в государственном управлении недвижимостью. В работе доказано, что это различные механизмы государственного управления, призваны решать задачи в различных областях и регулировать разные отношения. Показана необходимость изменения законодательства, допускающее сегодня смешении этих понятий, что существенно ухудшает эффективность управления.

· Автор работы доказывает, что в ряде случаев государственное регулирование является избыточным, функции различных регулирующих государственных и муниципальных органов пересекаются друг с другом. Кроме того в работе показано, что реализация отдельных механизмов не обеспечена ресурсами и не осуществляется на практике. Все это снижает эффективность государственного управления. Особенно это характерно для управления в градостроительной и гражданско-правовой сфере.

· В целях практического применения разработан алгоритм модели государственного управления недвижимым имуществом. Показаны основные условия для разработки модели: выбор стратегии государственного развития, выбор направления развития муниципального образования или иного региона в соответствии с предложенной типологией территорий, формирование системы приоритетов при применении принципов государственного управления и системы приоритетов при применении системы механизмов государственного управления.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в ней научные положения, методологические подходы и рекомендации позволяют сформировать целостную систему государственного управления недвижимым имуществом. Проведенные исследования совершенствуют теоретические основы государственного управления недвижимым имуществом в целом, методологию процессов приватизации и национализации недвижимости, государственного регулирования оборота. Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и рекомендации могут использоваться в практической деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления для осуществления управления недвижимостью, разработки налоговой и градостроительной политики, планировании комплексного развития территорий.

Апробация работы. Автор принял непосредственное участие в разработке «Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе», разработанной по поручению Совета при Президенте Российской Федерации по разработке и совершенствованию гражданского законодательства и утвержденной Советом 2003 году. Указанная Концепция была направлена Президентом РФ в Правительство РФ для ее реализации.

При непосредственном участии автора осуществлялась разработка Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», в части формирования системы органов по государственному управлению недвижимостью.

Материалы диссертационного исследования использованы при разработке концепций управления Пушкинского района Московской области и др. муниципальных образований. Основные результаты работы доложены на международных конференциях: г. Ростов «Проблемы государственного регулирования земельно-имущественных отношений» октябрь 2008, г. Москва «Управление развитием крупномасштабных систем», октябрь 2007, опубликованы в монографии «Государственное управление оборотом недвижимого имущества: тенденции и перспективы» г. Москва 2007. Материалы исследования используются в учебном процессе Высшей школы приватизации и предпринимательства - институте, Российской правовой академии при Министерстве юстиции РФ. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка литературы по теме исследования.

Введение.

Глава 1. Состояние государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации.

1.1. Предпосылки для разработки системы государственного управления недвижимым имуществом.

1.2. Недвижимость, как объект управления. Система объектов недвижимости.

1.3. Система государственной и муниципальной власти, осуществляющей управление недвижимым имуществом.

1.4. Проблемы в управлении недвижимым имуществом. Обоснование необходимости формирования системы государственного управления недвижимостью.

Глава 2. Система управления недвижимостью. Способы управления недвижимостью.

2.1. Общественный интерес, как основа формирования стратегии управления недвижимым имуществом.

2.2. Перераспределение имущества между государством и частными собственниками посредством его приватизации или национализации, а также между различными публичными собственниками.

2.3. Регламентация правил использования имущества. Градостроительное и жилищное регулирование правил использования недвижимости.

2.4. Государственное регулирование оборота (регистрация, нотариальное удостоверение, введение специальных гражданско-правовых требований к сделкам с недвижимостью).

2.5. Налоговое администрирование недвижимости.

Глава 3. Принципы государственного управления недвижимостью.

3.1. Конституционные основы формирования системы принципов государственного управления.

3.2. Принцип минимизации вмешательства государства и минимизации затрат на управление.

3.3. Принцип минимизации усилий для достижения конечного результата.

3.4. Принцип развития системы недвижимого имущества и общества в целом.

3.5. Принцип результативности или принцип достижения положительного результата.

3.6. Принцип приоритета общественного интереса над частным.

3.7. Принцип защиты законного владельца.

3.8. Принцип равноценной компенсации.

3.9. Принцип гуманистической направленности управления.

Глава 4. Механизмы управления государственным недвижимым имуществом.

4.1. Распределение имущества между публично-правовыми образованиями.

4.2. Приватизация недвижимого имущества в РФ.

4.3. Национализация и иные способы передачи имущества в государственную собственность.

4.4. Установление ограничений и запретов на оборот объектов недвижимого имущества.

4.5. Предоставление государственного имущества во временное владение и пользование, концессии, доверительное управление недвижимостью.

Глава 5. Механизмы государственного управления частным недвижимым имуществом.

5.1. Государственная регистрация прав.

5.2. Государственный кадастровый учет земельных участков, зданий и сооружений.

5.3. Установление ограничений на оборот недвижимости гражданским законодательством Российской Федерации.

5.4. Принудительная реализация недвижимого имущества

5.5. Налогообложение недвижимости. Фиксированные и оборотные налоги на недвижимость.

5.6. Регулирование органами государственной власти и местного самоуправления правил застройки и землепользования.

Глава 6. Формирование стратегии и построение модели государственного управления недвижимостью.

6.1. Формирование системы принципов государственного управления и системы механизмов государственного управления для различных стратегий государственного управления.

6.2. Построение модели государственного управления.

Заключение.

Библиографический список используемой литературы.

2. Основное содержание работы и положения, выносимые на защиту

1. Формирование системы управления недвижимостью.

Развитие современной государственности сопровождается все большим участием государства в различных сферах общественной жизни. Этот вывод в первую очередь подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте, что подтверждается многочисленными исследованиями. Это свидетельствует о всепроникающем характере государственного участия в экономике, в том числе с тех сферах экономической жизни, которые ранее были традиционно объектом частного регулирования. В значительной степени вложение государственных и муниципальных средств осуществляется в приобретение недвижимости, необходимой для реализации государственного интереса. Отсюда следует вывод об укреплении роли государства в этой сфере и усилении его влияния в экономических отношениях.

Усиление государственного влияния обусловлено возникающей конкуренцией в борьбе за ресурсы в условиях общего роста численности населения и увеличения объемов потребления. Особенно это характерно для недвижимого имущества, ограниченность которого определяется самой его физической природой, ограниченностью предназначенных для этих целей земельных участков.