Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации (вопросы теории и практики)

Недвижимое имущество является одним из наиболее удобных объектов для государственного управления. В силу прочной связи с землей, недвижимость всегда есть объект, находящийся на национальной территории, перемещение которого за пределы государственной границы не представляется физически возможным. В силу этого, государство может устанавливать в пределах своей юрисдикции такие правила регулирования, возможностью устанавливать которые за пределами своей территории оно не обладает. Можно утверждать, что регулирование недвижимости всегда есть предмет исключительно национального законодательства. К числу форм управления следует отнести: перераспределение имущества между публичными и частными собственниками, регламентация правил использования, регламентация оборота недвижимости, налогообложение владельцев недвижимости. По мнению автора диссертации это соответствует полной совокупности всех возможных видов управляющих воздействий, соответственно, в публично-правовой, территориально, гражданско-правовой и финансово-экономической сферах.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичного, так и частного имущества. Можно утверждать, что в отношении государственного имущества, государство осуществляет прямое управление. В отношении частного имущества государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля за их исполнением. То есть осуществляет косвенное и параметрическое управление. В случае, когда осуществляется государственное управление в отношении публичного имущества, то учет частного интереса обусловлен возможностью предоставления такого имущества во временное владение или пользование частному лицу, которое может как противостоять государству, так и реализовывать совместно с ним общие цели.

В случае же, когда речь идет об использовании недвижимости частным лицом, собственнику всегда противостоит государство, которое ограничивает возможности использования недвижимости. Такие ограничения состоят из установления правил использования и обязательных платежей. Установление таких ограничений обусловлено наличием общественного интереса в использовании недвижимости, в том числе, в связи с ограниченностью ресурса как такового. Это свидетельствует о противопоставлении общественного и частного интереса. Следовательно, построение системы государственного управления недвижимостью сводится к определению компромисса между общественным и частным интересом во всей совокупности сфер управляющих воздействий, при условии обеспечения эффективного использования недвижимости. Это отличает государственное управление недвижимым имуществом вообще от управления государственным имуществом. Применение общих принципов государственного управления к управлению государственным имуществом приведет и приводит к государственному вмешательству в государственные дела, что само по себе достаточно абсурдно. На практике это означает вмешательство одного государственного органа в деятельность другого. Это приводит к тому, что эффективность использования государственного имущества снижается.

Автором обоснован вывод, что способы и механизмы государственного управления имуществом частным должны отличаться от способов и механизмов управления имуществом государственным. Это определяет, учитывая множественность форм управления недвижимым имуществом, необходимость построения системы управления недвижимым имуществом и разработки целостной концепции, которая в настоящее время отсутствует и которая должна придти на смену действующей концепции управления государственным имуществом 1999 года.

Управление имуществом в Российской Федерации, как основным ресурсом, должно учитывать интересы государства и населения во всем их многообразии. Действующее законодательство задает лишь форму отражения этих интересов в виде разработанной градостроительной, землеустроительной и иной документации, которая должна быть принята органами государственной власти и местного самоуправления как основа, для организации управления. Для этого должны быть разработаны отдельно и мероприятия природоохранного характера, и направленные на повышение плодородия почв, и направленные на обеспечение граждан жильем, и предусматривающие промышленное развитие территорий и многие другие. У каждого из этих направлений часто свои методы исследований, способы отображения сведений о территориях и планируемых результатах. Именно поэтому, например, существующие представления об учете земельных ресурсов, плохо встроены в систему градостроительного планирования. Реально не обеспечен надзор за соблюдением гражданами правил застройки и землепользования, использованием земельных участков. Это приводит к тому, что государство, будучи не в состоянии обеспечить соблюдение установленных правил, вынуждено соглашаться с результатом, в том числе и допустить самовольное изменение границ, отступление от правил застройки, нарушение природоохранных требований.

Между органами публичной власти различных уровней также существуют противоречия, часто выражающиеся в стремлении взять реальные доходные распорядительные полномочия и отдать полномочия затратные. Это является следствием отсутствия комплексного подхода к управлению недвижимым имуществом, когда каждое из ведомств стремиться упростить решение только задачи, стоящей перед этим ведомством, получить дополнительные ресурсы по управлению недвижимостью, которые превращаются во властные ресурсы самих работников ведомств. Учитывая многообразие механизмов управления недвижимым имуществом, необходимо признать, что такой подход является не только бесперспективным в плане совершенствования управления, но и крайне опасным, поскольку, как отмечено в работе, не только утяжеляет и удорожает управление, но и делает систему в целом трудноуправляемой. Автором доказано, что основные формы управления недвижимостью должны быть скоординированы, при этом законодательство, регламентирующее управление, должно быть не только направлено на комплексное решение вопросов управления, но и быть разумно достаточными, обеспечивать исполнимость требований гражданами и юридическими лицами. Требования специалистов отдельных отраслей при этом будут реализованы не в полной мере, объем земельного, строительного, природоохранного, налогового контроля будет ограничен возможностью населения реализовать эти требования, нести затраты, соразмеренные с возможными негативными последствиями неисполнения этих требований. Таким образом, государство в целом, и органы местного самоуправления, в частности, должны решать задачу многофункциональную, многофакторную, пользоваться всеми имеющимися инструментами, для достижения баланса необходимого и возможного. До последнего времени больше внимания уделяло первому, из этих двух компонентов, то есть необходимости. Управление недвижимым имуществом строится по принципу управления сверху: весь перечень необходимых действий формируется законодательством, он жестко определен, само население может лишь в минимальной степени влиять на перечень и содержание действий, осуществляемых властными структурами. Большая часть органов власти, осуществляющих управление недвижимостью, отделена от населения, ему не подконтрольна, обратная связь отсутствует. Значительная часть регулирующих полномочий передана на федеральный уровень, который в наименьшей степени учитывает потребности населения на территории. Это приводит к неисполнению населением установленных законодательством предписаний, поставленные управленческие задачи не достигаются. В диссертации обоснован вывод о том, что объем управленческих функций, осуществляемых на федеральном уровне, должен быть минимально достаточным. Большая часть регулирования, в том числе тарифного регулирования должна осуществляться на местном уровне и учитывать как платежеспособность населения, так и иные его местные интересы. Другой вывод состоит в том, что в силу многофакторности государственного управления, множественности используемых механизмов, конечный результат в виде обеспечения общественного интереса достигается различными способами. По мнению автора наилучший эффект будет достигнут при правильном сочетании управления государственным имуществом, градостроительного, налогового и гражданско-правового управления, решаемый на нужном, по возможности нижнем, уровне управления. Это позволило представить в диссертации систему управления следующим образом (Рис. 1).

В работе показано, что процесс перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями и частными лицами и процесс регламентации правил его использования оторваны друг от друга. Так, налоговое администрирование в отношении недвижимого имущества фактически не учитывает принадлежность имущества государству и не устанавливает в отношении государственного имущества никаких преференций.

Точно также, государственное регулирование оборота недвижимости, находящейся в государственной собственности, осуществляется по тем же правилам, что и регулирование оборота находящегося в собственности частной. Государственная регистрация прав, государственный кадастровый учет, правила нотариального удостоверения никаких преимуществ для государства в иных публично-правовых образований, как собственников недвижимого имущества не создают. Все это приводит к тому, что государство, как собственник, вступает в отношения с государством, как регулятором. Это приводит к возникновению дополнительных издержек на управление государственным имуществом, при этом, чем активней государство осуществляет свои регулирующие функции в отношении имущества частного, тем выше уровень этих дополнительных издержек, которые возникают у государства, как собственника недвижимости.

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Рис. 1 Составляющие системы государственного управления недвижимостью

Такой подход законодателя в значительной степени обусловлен предположением, что государственные организации должны на равных конкурировать с организациями частными и тем самым способствовать формированию конкурентной среды. По мнению автора это не вполне верно. Это утверждение можно считать справедливым только в отношении имущества, переданного государственным и муниципальным предприятиям и иным участникам предпринимательской деятельности. Однако, необходимо при этом видеть, что большая часть государственного (правильнее везде - публичного) имущества сосредоточена в тех сферах деятельности, где никакой конкуренции не предполагается, а имущество служит обеспечению государственного интереса прямо не выраженному в получении дохода. В этих сферах никакая конкуренция невозможна, соответственно и нет предмета для создания кому бы то ни было равных условий. В случае же, когда государственное имущество служит целям исключительно извлечения прибыли на равных с другими участниками рынка, вопрос об обоснованности нахождения такого имущества в государственной собственности и формах его нахождения требует отдельного обоснования. В любом случае, равные конкурентные условия должны создаваться государством только для этой группы организаций и этого вида использования недвижимого имущества.

В работе показано, что процесс государственного управления недвижимым имуществом территориально и ведомственно разделен. Так, например, при принятии решения о продаже недвижимого имущества, имеющего низкую потребительскую стоимость, обусловленную наличием градостроительных обременений, органы, осуществляющие приватизацию, вынуждены снижать стоимость, в ряде случаев вообще не могут осуществить продажу или иное позитивное использование имущества. Отмена этих ограничений, установление другого вида разрешенного использования этого имущества, в отношении недвижимого имущества всегда могут привести к существенному увеличению стоимости этого имущества. Однако, органы, осуществляющие приватизацию, как правило, правом принятия таких решений не наделены.

Также фактором повышения результативности использования государственного имущества могло бы быть формирование имущественных комплексов, при котором реализация затратной функции будущим собственником осуществляется за счет передачи дополнительно в собственность иного имущества, неразрывно с ним связанного. Реализация таких решений требует их принятия в рамках градостроительного планирования, в соответствии с которым неразрывность связи объектов недвижимости будет обусловлена не субъективной волей продавца, а наличием лежащих в основе этой связи актов органов власти. Однако для реализации и такого способа управления недвижимостью необходимо организационное сосредоточение возможности принятия различных по своему содержанию решений на одном уровне.

Автором доказано, что разделение полномочий по управлению государственным имуществом между различными уровнями и органами власти приводит к снижению эффективности такого управления и сокращению получаемых от его использования бюджетных доходов и часто не является обоснованным.

2. Формирование системы способов и механизмов государственного управления недвижимостью.

Все рассмотренные способы влияния государства на оборот или использование недвижимого имущества можно свести к следующим:

· Перераспределение имущества между государством и частными собственниками посредством его приватизации или национализации, а также между различными публичными собственниками.

· Регламентация правил использования имущества.

· Государственное регулирование оборота (регистрация, кадастровый учет, нотариальное удостоверение, введение специальных гражданско-правовых требований к сделкам с недвижимостью, принудительное изъятие имущества у собственника в интересах третьих лиц).

· Налоговое (финансовое) администрирование.

В контексте настоящей работы термины «способы или формы влияния» относится к термину «механизмы» как общее к частному.

Перечень возможных форм управления является закрытым и отражает существование четырех пространств: территориального, экономического, гражданско-правового и публично-правового. Количество и степень детализации механизмов управления внутри каждого пространства может быть любым.

Вопрос о критериях принятия решения о приватизации остается должным образом не изученным. То же мы видим применительно к национализации. Это требует установления критериев принятия решений о приватизации и национализации.

Автором работы доказано, что принятие решения о приватизации или национализации должно быть прямо связано с уровнем эффективности возможного использования этого имущества частным собственником. Осуществляя государственное управление имуществом частным, государство может регулировать предпринимательскую деятельность только в случае, если существуют стимулы для ее осуществления, то есть она приносит доход, что составляет саму суть предпринимательской деятельности. При этом, чем выше эффективность деятельности в соответствующей отрасли, тем больше возможностей у государства для осуществления государственного управления, в общем случае, выше конкуренция, шире выбор между возможными собственниками, больше рычагов для влияния на собственника. Таким образом, в высокопривлекательных отраслях частный собственник будет самостоятельно и эффективно развивать производство, без участия государства, которое (государство) сохраняет при этом возможность для его регулирования.

В случае, когда в силу объективных причин частные инвестиции в эти отрасли прекратятся, для обеспечения их инновационного развития необходимо ставить вопрос об их полной или частичной национализации, если у государства существует потребность в развитии этих отраслей для реализации государственных нужд. Необходимость национализации обусловлена тем, что в случае, когда бизнес мало доходен, рычагов для влияния на него у государства практически нет. При усилении государственного давления частный собственник вынужден просто уйти из этой отрасли, так как его деятельность становится убыточной, и перенести свою деятельность в более доходные сферы. В случае невозможности этого, в том числе и при наличии государственного регулирования в виде запрета на изменение профиля или физической невозможности изменения профиля деятельности, имущество может быть просто брошено.

При осуществления инновационных проектов, не предполагающих значительной отдачи в краткосрочной или среднесрочной перспективе, в том числе фундаментальной науки, проектов, направленных на обеспечение национальной безопасности, которые в силу этого, не могут финансироваться частным капиталом, иных источников для финансирования, кроме государственных средств, нет. Для осуществления такого финансирования необходимо увеличение государственных расходов. Само же такое финансирование может приводить к увеличению доли государственного имущества, соответственно величине и условиям государственного финансирования, к национализации имущества частного. Таким образом, на основе этого подхода формулируется система критериев, в соответствии с которыми осуществляется перераспределение имущества между публично-правовыми образованиями и частными лицами вообще, и применительно к недвижимому имуществу, в частности.

Автором обоснована ошибочность действующей сегодня официальной доктрины о так называемом исключительно функциональном государственном или муниципальном имуществе, то есть имуществе, необходимом для обеспечения строго определенных государственных или муниципальных функций, в соответствии с которой все избыточное имущество должно быть приватизировано. В любой момент перед органами государственной власти или местного самоуправления может возникнуть задача обеспечения деятельности в сфере, где утрачен частный интерес вследствие географических или экономических условий. Таким образом, для каждого региона и муниципального образования перечень видов деятельности, осуществляемой соответствующими публично-правовыми образованиями и, соответственно, перечень недвижимого имущества, находящегося в собственности соответствующего образования, будет различным, определяемым целым рядом факторов, в том числе, природных.

В диссертации показано как на принятие решения о приватизации или национализации влияет неопределенность в использовании имущества в краткосрочной или среднесрочной перспективе. Например, принятие решений о приватизации объектов коммунального назначения на муниципальном уровне сдерживается, в значительной степени, тем обстоятельством, что в настоящее время отсутствует возможность обеспечить выполнение собственником таких объектов соответствующей функции. Кроме того, при неразвитости финансовых инструментов, позволяющих эффективно использовать имеющиеся денежные средства и защитить их от инфляции, собственнику, в том числе публичному, может быть выгодно временно сохранить недвижимое имущество и, тем самым, сохранить возможность осуществить его реализацию в будущем, предположительно с более высокой отдачей.

Таким образом, автором доказано, что приватизация и национализация недвижимого имущества процессы многофакторные, который никак не может быть сведены ни к реализации определенных государственных или муниципальных функций, ни к необходимости повышения эффективности использования имущества.

Решения о приватизации или национализации не могут приниматься в отрыве от других форм государственного регулирования оборота. Сами же процессы приватизации и национализации являются гранями одного и того же процесса перераспределения имущества между публичным и частным собственниками с целью определения его наилучшего использования.

Регламентации правил использования недвижимого имущества, как форма регулирования, остается у нас наименее развитой. В наибольшей степени последнее относится к градостроительному регулированию.

Основная причина регламентации правил использования недвижимого имущества: в силу ограниченности недвижимости, как ресурса, собственник не может осуществлять его использование произвольно, поскольку это создает неудобства для других собственников и населения в целом, либо не позволяет им извлекать преимущества из имеющегося на территории частного или общего имущества. Ее роль возрастает с ростом концентрации населения, при которой в большей степени начинает проявляться ограниченность недвижимого ресурса. Таким образом, современное законодательство объективно развивается в сторону ужесточения правил использования недвижимого имущества.

В диссертации показано, что государство может сколь угодно жестко ограничивать права собственников недвижимого имущества. Однако, установление правил часто приводит к уменьшению рыночной стоимости имущества, которая подлежит компенсации, способствует замедлению темпов роста, снижению общего объема получаемых доходов. То есть жесткость регулирования почти всегда имеет оборотную сторону в виде оттока капитала и трудовых ресурсов. Необходимо при этом отметить, что действующее российское законодательство не содержит прямой нормы, обязывающей государство осуществлять компенсацию убытков, вызванных уменьшением стоимости недвижимого имущества в связи с действиями государственных органов. По мнению автора, такая компенсация необходима во всех случаях. Необходимо также обеспечить соблюдение установленных ограничений собственником. Необходимость обеспечения компенсаций собственнику недвижимости вместе с необходимым контролем за использованием недвижимости должны выступать в роли регуляторов действий, как собственников, так и государства.

Устанавливая в отношении каждого объекта недвижимости правила ее использования, государство осуществляет регламентацию видов и объемов деятельности на определенной территории, в том числе деятельности производственной. В пределе такая регламентация позволяет добиться от каждого собственника строго определенного результата по видам и объемам продукции или услуг. Для каждого вида объектов недвижимости должны разрабатываться свои механизмы регулирования - в земельной, градостроительной, жилищной, природопользовательской и природоохранной сферах.

Под государственным регулированием оборота в настоящей работе понимается установление специальных правил, ограничивающих собственника в возможности беспрепятственного совершения сделок с недвижимостью. Необходимость в той или иной степени государственного регулирования оборота недвижимости не подвергается сомнению, поскольку только такое регулирование сегодня может обеспечить гарантии как самому собственнику, так и третьим лицам.

Система регулирования оборота недвижимости, принятая в Российской Федерации, относится к одной из наиболее сложных. В регулировании оборота участвуют следующие органы и организации: нотариат, регистрационная служба, агентство кадастра объектов недвижимости и бюро технической инвентаризации. Эти организации представляют из себя различные по своей природе органы, выполняющие часто как публичные, так и частные функции, их место в регулировании оборота недвижимости также различно. Государство также непосредственно устанавливает правила совершения отдельных сделок с недвижимостью.

Автором показано, что государственное регулирование оборота недвижимого имущества само по себе не преследует фискальных задач. Тем не менее, формирование информационных систем, содержащих сведения об объектах недвижимости и субъектах налогообложения, создает условия для использования этой информации в интересах налоговых и иных правоохранительных органов. Также установление определенных требований к сделкам с недвижимостью, в том числе требований о стоимости объекта недвижимости, цене, иных финансовых показателей создает условия для использования этих данных непосредственно для определения величины налога либо определения имущества, которое может быть изъято у собственника в интересах государства или третьих лиц.

В диссертации показано, что сложившаяся сложная система регулирования оборота недвижимости обусловлена историческими и экономическими причинами. В переходные периоды государство является достаточно слабым, обеспечить надежность исполнения законов и сохранность необходимой информации оно не может. Равным образом оно не может обеспечить разрешение межведомственных противоречий. Это приводит к тому, что становление новых систем регулирования происходит без соответствующего разрушения старых и проведения реорганизационных процедур, направленных на сохранение информации и преемственности. А это приводит к параллелизму, увеличению нагрузки на собственников, замедлению оборота. Из этого сделан вывод, что по мере укрепления государства, становления регулирующих систем, система регулирования оборота недвижимости должна упрощаться, количество организаций, участвующих в этом процессе будет уменьшаться, и, соответственно, нагрузка на участников рынка, падать, и показано направление совершенствования системы регулирования.

Осуществляя регулирование оборота недвижимости, государство вмешивается в дела частные, поскольку в большинстве своем оборот недвижимости, осуществляется посредством совершения сделок между гражданами и юридическими лицами. На практике это вмешательство весьма существенно, что влияет не только на состав правообладателей недвижимости, но и существенно уменьшает общее количество сделок с недвижимостью, их частоту, то есть является самостоятельным фактором, влияющим на рынок недвижимости. В отдельных случаях государство через уполномоченные им органы прямо способствует или препятствует передаче недвижимости определенному лицу. Увеличивая или уменьшая жесткость требований к системе регулирования оборота, государство, соответственно, уменьшает или увеличивает количество объектов недвижимости, являющихся объектами гражданско-правовых сделок.

Автором доказано, что, при прочих равных условиях, вмешательство государства в оборот должно быть минимальным, наименее обременительным для участников оборота.

Также одним из способов управления недвижимостью является ее налогообложение. Виды и размеры налогов могут побуждать собственника к активному использованию недвижимого имущества, поскольку ее содержание становится очень для него обременительным, или наоборот, препятствовать совершению сделок. В работе показано как налогообложение стимулирует собственника к увеличению стоимости недвижимого имущества, или, наоборот, препятствует такому увеличению. Налогообложение недвижимости можно отнести к косвенным способам влияния на оборот, при этом сама степень этого влияния существенно зависит от величины налога и эффективности действия механизмов, обеспечивающих взымание соответствующего налога. В частности в отношении юридических лиц влияние налогообложения на оборот недвижимости можно оценить сегодня как существенное, в то время как в отношении граждан, в связи с невысокими ставками налога, неэффективностью механизма контроля за соответствием принадлежности недвижимости и обязательностью уплаты соответствующих налогов, влияние налогообложения на оборот недвижимости минимально.

В работе показана связь между моментом возникновения вещи и моментом возникновения налоговых последствий, связь государственного регулирования оборота и налогообложения. Недвижимая вещь, по общему правилу, возникает с момента государственной регистрации прав на нее. До момента государственной регистрации недвижимое имущество считается отсутствующим как объект налогообложения, и в целом как объект не только частных, но и публичных отношений. Момент возникновения недвижимой вещи налоговым законодательством мог бы быть определен, и иногда определяется, отлично от момента определения вещи в гражданско-правовом смысле. Однако это требует отдельного ведения фискального реестра недвижимости (кадастра), который в настоящее время не ведется. Это приводит к тому, что при отсутствии соответствующих записей в Едином государственном реестре прав, у налоговых органов возникают трудности как с определением объекта налогообложения. В этой ситуации налоговые органы стремятся найти механизмы понуждения граждан и юридических лиц к государственной регистрации прав, которая сегодня носит заявительный характер и базируется на свободе определения момента государственной регистрации.

Автор считает такую позицию налоговых органов ошибочной. Сложность процедуры государственной регистрации прав, отсутствие необходимых документов, необходимость разрешения отдельных вопросов в судебном порядке в целом другое содержание экономических отношений, не позволяют установить предельные сроки, в течение которых стороны или правообладатель обязаны осуществить государственную регистрацию прав. Одновременно это требует комплексного решения вопроса по определению объекта и субъекта налогообложения.

3. Формирование системы принципов государственного управления недвижимостью.

Управление недвижимым имуществом осуществляется в различных сферах с использованием большого числа механизмов, оно призвано решить задачи, стоящие перед разнородными специалистами и разнородными отраслями и базируется на необходимости удовлетворения частного и публичного интереса. Это порождает противоречия при реализации системы механизмов, направленных на решение вопросов управления имуществом внутри каждого публично-правового образования. Из этого следует, что в процессе управления недвижимостью должен быть реализован комплексный подход.

Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом, в конечном счете, сводится к установлению для собственников имущества системы правил использования имущества, то есть к системе ограничений. Это задает некоторые пределы регулирования, в силу этого являющегося достаточно консервативным.

Отношения между государством и частными лицами - отношения властные. Государство навязывает свою волю частным лицам, при этом возможность не исполнить, даже неправильные и незаконные, требования государственных органов у частного лица весьма ограничена. Не влияя на содержание правоотношения с государственным органом, частное лицо, таким образом, не может его изменять. Изменение публично-правового отношения осуществляется исключительно в рамках совершенствования самого государственного управления, по большей части сверху, и только на уровне местного самоуправления может осуществляться через учет настроений населения.

По мнению автора применительно к недвижимости общая цель управления может быть сформулирована как «обеспечение сохранности и устойчивого развития системы недвижимого имущества, в том числе земельных участков, зданий и сооружений в интересах общества, конкретных собственников и владельцев недвижимости», при этом собственник осуществляет прямое управление недвижимостью, а государство - косвенное и параметрическое. Общая цель управления недвижимостью достигается путем реализации более частных целей. К числу таких следует отнести: имущественное обеспечение среды обитания для проживания и отдыха, формирование коммунальной и социальной инфраструктуры, создание и поддержание объектов для приносящей доходы деятельности, поддержание глобальной среды обитания, формирование общественных доходов, в том числе доходов бюджетов. Перечень частных целей не является закрытым.

Раскрывая частные цели видно, что в процессе государственного управления недвижимостью необходимо обеспечить граждан жильем, земельными участками для проживания, отдыха, занятий спортом, удовлетворения культурных потребностей и одновременно защитить их же, как собственников этих объектов, от иных лиц, с целью обеспечения сохранности и развития этих объектов. Точно также необходимо обеспечить условия для развития промышленной деятельности путем предоставления земельных участков для создания объектов недвижимости и формирования необходимой для этих целей инфраструктуры, и, одновременно, обеспечить защиту собственникам этих объектов, как условие их дальнейшего развития. В этих сферах деятельности превалирует частный интерес и основная цель государственного управления в обеспечении частного интереса. В то время, как обеспечение сохранности среды обитания, объектов рекреационного назначения, лесного и водного фонда, качества земельных ресурсов предполагает превалирующее значение общественного интереса и установление существенных ограничений для частных собственников, вплоть до полного запрета частного владения и какой-либо хозяйственной деятельности. В частном случае интересы конкретного индивида и общества могут совпадать, поскольку каждый индивид заинтересован в сохранении своей среды обитания, однако в общем случае интересы общества и индивида, интересы различных индивидов не совпадают. Реализация фискальной государственной функции всегда затратна для конкретного собственника недвижимости, в этом смысле интересы индивида и общества никогда не совпадают.

Таким образом, по мнению автора диссертации, реализация глобальной цели государственного управления недвижимым имуществом осуществляется путем обеспечения реализации разнонаправленных целей, когда общественный и частный интерес противопоставляются или могут противопоставляться друг другу, как в отношении конкретного объекта недвижимости, их совокупностей и системы недвижимости в целом. Выработка модели государственного управления недвижимостью состоит в определении обоснованного сочетания способов регулирования и определения ее меры, направленных на разумное удовлетворение, как частного, так и общественного интереса.

Интересы конкретных индивидов не только часто противопоставляются интересам государства, но и противопоставляются друг другу. Любая двух- и многосторонняя сделка с недвижимостью есть способ разрешения разнонаправленного интереса каждого из участников сделки. Управляя оборотом недвижимости, при возникновении противоречий между сторонами, государство вынуждено устанавливать правила разрешения конфликтов, которые в большей степени защищали бы одну из сторон, в ущерб другой. Таким образом, разрешая вопрос о преодолении основного противоречия между государственным и частным интересом, противоречий между государственными органами и противоречий между частными лицами можно предложить следующую систему принципов управления недвижимым имуществом.

· Принцип минимизации вмешательства государства и затрат на управление.

· Принцип минимизации усилий для достижения конечного результата.

· Принцип развития системы недвижимого имущества и общества в целом.

· Принцип результативности или принцип достижения положительного результата.

· Принцип приоритета общественного интереса над частным.

· Принцип защиты законного владельца.

· Принцип равноценной компенсации.

· Принцип гуманистической направленности управления.

Перечень приведенных здесь принципов не является исчерпывающим. Возможно формулирование и иных принципов. Перечень и содержание принципов определяется этапом развития общества. Точно также, приведенные здесь принципы не являются равнозначимыми.

На практике реализация отмеченных принципов вызывает определенные трудности, в конкретном случае применить их все в равной мере не удается, поскольку разные принципы часто требуют принятия противоположных решений. В частности, реализация принципа защиты прав собственника недвижимости несовместима с принципом минимизации усилий в случае приобретения имущества незаконным, но добросовестным приобретателем. Необходимость обеспечение приоритета общественного интереса над частным часто не совместима с принципом защиты владельца, собственника и т.д. В этих условиях необходимо устанавливать приоритеты и выстраивать алгоритм принятия решений. В соответствии с приведенным примером можно сделать вывод о том, что принцип минимизации усилий для достижения конечного результаты выше принципа защиты законного владельца, в случае если общий алгоритм управления направлен на активизацию оборота недвижимости, и, наоборот, для консервативного оборота можно было бы признать приоритет защиты законного владельца. Точно также как реализация принципа развития всегда ограничена необходимостью реализации определенных природоохранных мероприятий, которая на определенной стадии развития общества может быть определена как самостоятельный принцип управления. Необходимость установления приоритетов существует и для системы механизмов государственного управления.

4. Построение модели государственного управления недвижимостью.

Управление недвижимым имуществом является процессом многогранным. Как следует из представленной работы, оно объединяет в себе усилия и задачи, стоящие перед разнородными специалистами и разнородными отраслями. Это порождает противоречия при разрешении вопросов государственного управления имуществом внутри каждого публично-правового образования. Основой для разрешения этих противоречий и построения модели может стать предложенная автором система приоритетов принципов и механизмов государственного управления.

Применительно к рассматриваемой сфере управления недвижимостью построение модели представляет собой сложный и многоэтапный процесс, требующий обеспечить последовательный учет и сопряжение таких понятий, как:

1. типы и характеристики управляемых территорий и связанных с ними, находящихся на них объектов недвижимого имущества всех форм собственников;

2. реализуемые стратегии систем высшего уровня, определяемые ими направления и цели общего развития, трансформируемые далее для системы управления недвижимостью;

3. принципы государственного управления, учитывающие взаимоотношения действующих на территории субъектов собственности и государства, общества и физических лиц применительно к недвижимому имуществу;

4. механизмы управления недвижимостью, свойственные для каждого из пространств многомерной внешней среды (градостроительного, экономического, гражданско-правового и публично-правового);

5. критерии управления.

Для построения модели, необходимо изначально систематизировать, обеспечить определенную целостность и наполнить содержанием каждое из названных в (1)-(5) множеств: территорий, стратегий, принципов, механизмов и критериев управления. Далее формируют модель их сопряжения и адаптируют ее к подсистемам управления, реализующим каждую из отдельных или связанных групп управленческих функций или стадий (таких как: анализ системы, прогнозирование, планирование, регулирование, перераспределение, контроль и анализ результата). В рассматриваемой области приведенный порядок формирования модели управления предлагается реализовать следующим образом.

Территории целесообразно систематизировать, главным образом, в масштабах, соответствующих достаточно крупным муниципальным образованиям. Такой подход отвечает актуальной проблематике проводимых реформ в системе государственного и муниципального управления. Территории классифицируют по признакам доминирующих активностей. В результате автором выделены следующие основные типы территорий: промышленные, сельскохозяйственные, рекреационные, природоохранные и недропользовательские. Отдельные муниципальные образования могут сочетать в себе в той или иной мере признаки нескольких типов территорий. А при необходимости более масштабного подхода, например, на уровне территорий субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в целом, их можно рассматривать как совокупности ряда типовых территорий муниципального уровня и, соответственно, интегрировать их характеристики и комбинации принципов и механизмов управления.

Автором предложены четыре вида стратегий высшего уровня: стратегия активизации развития, стратегия стабилизации развития, социальная стратегия и олигархическая стратегия, характеризующие экономические или социальные аспекты развития. Существенно, что с выбором или изменениями типа стратегий содержание оставшихся трех не исключают из рассмотрения, но меняют приоритетность имеющихся в них целей и задач. Это, в частности, прослеживается применительно к стратегическим проблемам социальной направленности, которые при любых возможных изменениях стратегий и приоритетов всегда присутствуют в числе задач государственного управления, генеральных планах социально-экономического развития территорий.

Для каждой стратегии управления, разработана система приоритетов принципов управления и механизмов управления.

Таблица 2 Система механизмов государственного управления недвижимостью для построения модели государственного управления

Подобные документы

• Управление муниципальным имуществом Пушкинского района

  Основы управления муниципальным недвижимым имуществом. Определение рыночной цены продажи и сдачи в аренду объектов недвижимости. Анализ работы комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами Пушкинского района Московской области.
  
  дипломная работа [522,1 K], добавлен 25.09.2008
  

• Система оценки эффективности управления недвижимостью на примере города Казань

  Основные показатели рынка недвижимости города Казани. Процедуры оценка и анализ эффективности управления недвижимым имуществом на примере жилой и офисной недвижимости. Предложения по совершенствованию оценки эффективности управления недвижимостью.
  
  дипломная работа [587,9 K], добавлен 10.04.2015
  

• Разработка предложений по повышению эффективности системы управления активами на предприятии ОАО "Интерно-М"

  Экономическая сущность и классификация имущества как объекта управления. Анализ управления имуществом ОАО "Интерно-М". Мероприятия по совершенствованию системы управления имуществом. Использование информационных технологий в управлении активами.
  
  дипломная работа [868,0 K], добавлен 07.09.2010
  

• Управление недвижимым имуществом ООО "Чародейка"

  Общая характеристика рыночной привлекательности салона красоты ООО "Чародейка". Характеристика предприятия как имущественного комплекса. Оснащенность залов основными средствами, степень их износа. Разработка технологии управления объектами недвижимости.
  
  курсовая работа [172,7 K], добавлен 29.09.2010
  

• Совершенствование процесса управления муниципальной недвижимостью (на примере МО город Орск)

  Современные проблемы управления муниципальным имуществом в РФ. Институциональная база управления муниципальной недвижимостью. Анализ действующей практики в г. Орске. Организационные вопросы разграничения муниципальной недвижимости по целям деятельности.
  
  дипломная работа [371,8 K], добавлен 18.11.2013
  

• Процесс принятия управленческих решений на предприятии

  Сущность управления решений и этапы его реализации. Организационная структура управления ЗАО "Внешторгсиб-М". Формирование, контроль, организация выработки, принятия и реализация управленческого решения. Эффективность торговой деятельности предприятия.
  
  курсовая работа [506,6 K], добавлен 24.02.2014
  

• Теория управления и империя игр в системе социального управления

  Сущность и особенности законов социального управления. Моделирование организационного поведения и ролевые модели поведения в организации. Принципы принятия управленческих решений и государственного управления. Понятие социальной группы в организации.
  
  курсовая работа [35,2 K], добавлен 10.05.2009
  

• Методы и структура принятия управленческих решений

  Процесс принятия решений как центральный пункт теории управления. Особенности моделирования, стадии процесса формулирования управленческих решений, типы используемых моделей и некоторые широко применяемые методы принятия решений в рамках науки управления.
  
  контрольная работа [114,2 K], добавлен 21.02.2011
  

• Государственная автоматизированная система "Управление"

  Основные принципы построения системы "Управление" - единой автоматизированной системы, включающей информационные системы, предназначенные для принятия управленческих решений в сфере государственного управления. Цели и задачи, функции и стандартизация.
  
  презентация [69,8 K], добавлен 11.05.2016
  

• Культура государственного управления

  Теоретические основы формирования и развития организационной культуры государственного управления, ее характеристика и функции. Составляющие элементы управленческой культуры. График проведения мероприятий по совершенствованию государственного руководства.
  
  курсовая работа [48,4 K], добавлен 02.12.2010
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам