Адміністративні правовідносини та штучний інтелект: проблема суб’єктності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративні правовідносини та штучний інтелект: проблема суб'єктності

Баранов Олександр Андрійович, Дубняк Марія Вікторівна, Державна наукова установа «Інститут інформації, безпеки і права Національної академії правових наук України, Кафедра інформаційного, господарського та адміністративного права, КПІ ім. Ігоря Сікорського

Анотація

У багатьох країнах світу задля підвищення ефективності публічної сфери широко впроваджуються цифрові технології. Останніми роками спостерігаються багаточисельні спроби застосування технологій штучного інтелекту у сфері публічних відносин, пов'язаних із наданням адміністративних послуг. Зокрема, в Україні особливу популярність отримала концепція повної автоматизації процесу користування різноманітними електронними публічними реєстрами, загальна кількість яких уже перевищує кілька сотень. Але існування загальної проблеми щодо невизначеності правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних із використанням штучного інтелекту, негативно впливає на втілення цієї концепції у життя. У статті досліджується проблема формування підходів щодо визначення засад правового регулювання адміністративних правовідносин, реалізація яких відбувається із використанням технологій штучного інтелекту. За результатами поглибленого аналізу доведено, що прогресивна ініціатива щодо автоматизації процедури державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права не отримала ефективного законодавчого забезпечення. Так, новітні зміни у законодавстві щодо автоматизації реалізації певних адміністративних відносин призвели до виникнення системних недоліків. Зокрема, йдеться про наявність правової невизначеності, суттєвих протиріч у застосуванні правових принципів, неузгодженості між певними категоріями та термінами тощо.

Реальна причина появи недоліків у законодавстві не може бути зведена лише до рівня кваліфікації авторів запропонованих змін, вона є фундаментально системною. Основною причиною є те, що правова доктрина України не передбачає можливості реалізації правовідносин без безпосередньої участі суб'єкта права, зокрема реалізації публічних правовідносин із використанням технологій штучного інтелекту. Для формування можливих шляхів вирішення виявлених проблем проведено дослідження змісту та особливостей реалізації публічних правовідносин на прикладі системи надання адміністративних послуг з державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права за умови використання технологій штучного інтелекту. Досліджено проблеми правового регулювання публічних відносин, реалізація яких відбувається в автоматичному режимі. Запропоновано теоретико-методологічне обґрунтування базових положень та принципів правового регулювання публічних відносин, реалізація яких відбувається в умовах використання технологій штучного інтелекту. Визначається за необхідне внесення змін до правової доктрини України положення стосовно введення правової фікції щодо визнання за певних умов штучного інтелекту суб'єктом права. Крім того, сформульовано рекомендації щодо проведення правових досліджень проблем застосування технологій штучного інтелекту в сфері публічних відносин.

Ключові слова: публічні реєстри, правове регулювання, штучний інтелект, державна реєстрація, форсайт, делегування, автоматичний режим.

Abstract

Administrative legal relations and artificial intelligence: the problem of subjectivity

Oleksandr A. Baranov, Mariia V. Dubniak, State Scientific Institution «Institute of Information, Security and Law of the National Academy of Legal Sciences of Ukraine», Department of Information, Economic and Administrative Law National Technical University of Ukraine «Igor Sikorsky Kyiv Polytechnic Institute»

Digital technologies are applied in many countries of the world in order to increase the efficiency of public sphere. In recent years there have been numerous attempts to implement artificial intelligence technologies into public sphere connected with providing administrative services. In Ukraine, in particular, the concept of fully automated process of using various digital public registers, the total number of which already exceeds several hundred, has gained particular popularity. However, existence of a general problem regarding the uncertainty of the legal regulation of public sphere related to the use of artificial intelligence has a negative impact on the implementation of the mentioned concept. The article is devoted to the issue of developing approaches to defining basis of legal regulations of administrative legal relations involving with the use of artificial intelligence technologies. The research done has proven that the progressive initiative on automating the process of state registration of the legal status of subjects of law has not been secured by effective legislation.

The latest changes in the legislation regarding automating of certain administrative relations have caused a number of systems flaws. In particular, we are talking about the legal uncertainty, there are gaps in legal terminology, as well as significant controversies in application of legal principles etc. The real reason of legislation flaws is not only the cause of qualification drawbacks of legal innovators, it is of fundamentally system nature. The key reason is that legislative doctrine of Ukraine does not cover relations which occur without direct participation of a subject of law, namely relations in the public sphere with artificial intelligence involved. In order to define potential ways of resolving current legal issues the research of the content and peculiarities of public legal relations with artificial intelligence involved has been done on the example of the system of state registration of the legal status of subjects of law.

The issues of legal regulations of relations in public sphere which are implemented with the use of automatic mode in state registration of the legal status of subjects of law have been analyzed. Theoretical and methodological basis of principles and approaches to legal regulation of relations in the public sphere with artificial intelligence involved have been developed. The importance of implementing into legal doctrine certain legal fiction describing conditions under which artificial intelligence can be regarded as a subject of law is stated. A number of recommendations on conducting legal researches on issues of involving artificial intelligence in public sphere are given as well.

Key words: public registers, legal regulation, artificial intelligence, state registration, foresight, delegation, automatic mode of state registration.

адміністративний правовідносини штучний інтелект

Вступ

У світі спостерігається активний процес упровадження цифрових технологій у всі сфери суспільного життя, зокрема технологій штучного інтелекту. Багато хто вважає широке застосування штучного інтелекту одним із важливих факторів забезпечення різкого підвищення ефективності будь-якої діяльності, що відкриває гарні перспективи для досягнення Цілей сталого розвитку людства. Але на цьому шляху існує багато невирішених проблем, серед яких найбільш важливою визнається проблема формування правової бази щодо застосування технологій штучного інтелекту. Повною мірою все це стосується багаточисельних спроб застосування технологій штучного інтелекту у сфері публічних відносин, пов'язаних із наданням адміністративних послуг, зокрема у сфері державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права.

Після війни в Україні потрібно буде будувати ефективну економіку. У багатьох країнах світу основою національної економіки є мале та середнє підприємство. В Євросоюзі 99% всіх підприємств - це 25 мільйонів малих і середніх підприємств (далі - МСП). МСП надають робочі місця близько 100 мільйонам людей, мають більше половини внеску у ВВП Європи. Вони відіграють ключову роль у створенні доданої вартості в кожному секторі економіки [1]. Така надзвичайна соціальна вага МСП відбулася завдяки тому, що майже в усьому законодавстві, яке присвячено загальноекономічним питанням розвитку ЄС, частину норм обов'язково присвячено забезпеченню сприятливих умов функціонування малого та середнього підприємства. Зокрема, йдеться про панування принципу - «спочатку думати про мале», прозорість критеріїв визначення МСП, сприяння створенню МСП, скорочення бюрократизму та бюрократії, спрощення оподаткування, скорочення часу державних платежів, зменшення бар'єрів доступу до системи державних закупівель та кредитів тощо [2].

Оскільки, ініціатива створення МСП не завжди супроводжується наявністю достатніх людських, фінансових та часових ресурсів, то підприємці-початківці мають певні труднощі щодо державної реєстрації свого юридичного статусу.

Дослідження інституту державної реєстрації юридичного статусу проводили Болгар О. [3], Логвиненко М. і Листопад Л. [4]. Особливості використання інформаційних технологій, шляхи вдосконалення нормативно-правових актів у сфері державної реєстрації вивчали Давидова І. [5] і Гезь О. [6]. Питання вдосконалення правового регулювання окремих етапів процедури державної реєстрації суб'єктів права вивчалися в роботі Грабильнікової О. [7]. Цілі, принципи та функції системи державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права розглядала Квасницька О. [8], правову сутність інституту державної реєстрації вивчали Руденко Н. [9] і Фетько Ю. [10].

Верховна Рада України, намагаючись покращити для МСП умови державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права, внесла зміни до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» шляхом додавання нової статті 25-1 [11].

Однак правова модель «державної реєстрації в автоматичному режимі», яку запроваджено новою статтею, стала джерелом виникнення низки правових проблем у процесі державної реєстрації фізичних осіб - підприємців. Насамперед, це стосується проблеми правової невизначеності: відсутності однозначного визначення змісту правовідносин, які мають місце в процесі державної реєстрації як у цілому, так і на окремих його стадіях; відсутність чіткого визначення конкретних суб'єктивних прав, юридичних обов'язків та юридичної відповідальності суб'єктів дотичних до цього процесу; необґрунтоване надання правового статусу так званому «програмному забезпеченню» як суб'єкту правовідносин щодо державної реєстрації тощо.

З огляду на важливість та перспективність упровадження цифрових технологій у сферу публічних відносин вважаємо вкрай актуальним визначення засад правового регулювання адміністративних правовідносин, зокрема в частині державної реєстрації правового статусу суб'єктів права, реалізація яких відбувається із використанням технологій штучного інтелекту.

Матеріали і методи

Методологічну основу дослідження складає широкий інструментарій методів наукового пізнання, зокрема, теоретичні загальнонаукові та комплексні методи, такі як: діалектичний, історичний, аналіз і синтез, абстрагування, аналогії, моделювання, сходження від абстрактного до конкретного. Методи групування: графічно-ілюстраційний, порівняльно-правовий, системно-структурний склали основу для спеціально-юридичних досліджень.

Переслідуючи позитивну мету мінімізації бюрократизму та автоматизації управлінських алгоритмів у процесі цифрової трансформації, законодавець під час оновлення правового регулювання не завжди приймає науково виважені та методологічно обґрунтовані рішення. Наприклад, при введенні автоматичного режиму державної реєстрації правового статусу суб'єктів права необгрунтовано визначається суб'єктний склад відповідних адміністративних правовідносин, що породжує правову невизначеність та створює підґрунтя для виникнення сумнівів щодо законності їх реалізації. Проведення досліджень нормативних підходів і механізмів правового регулювання процедур державної реєстрації ґрунтувалося на системному вивченні першоджерел і відповідних редакцій нормативних актів, пояснювальних записок до них.

Історичний та порівняльно-правовий метод у цьому дослідженні дозволили встановити системні недоліки перманентних змін до законодавства про державну реєстрацію юридичного статусу суб'єктів права. Діалектичний, історичний, ілюстраційно-графічний та порівняльно-правовий методи застосовувались у процесі дослідження певних етапів становлення та трансформації інституту державної реєстрації, юридичного статусу державного реєстратора та повноважень центральних органів виконавчої влади у сфері державної реєстрації. Використані методи дозволили виявити правову невизначеність, яка виникала у зв'язку із численними, негармонізованими та безсистемними змінами нормативно-правового регулювання процедур державної реєстрації. Дослідження дозволило встановити, що необґрунтовані зміни щодо введення автоматичного режиму державної реєстрації вносились у законодавство, в якому вже існувала певна низка протиріч у визначенні правових засад функціонування системи державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права.

Отримані висновки дозволи визначити подальшу логіку досліджень та необхідність розробки теоретико-методологічних засад та принципів правового регулювання публічних відносин, реалізація яких відбувається в умовах цифрової трансформації. Логіка дослідження вимагала відповіді на певні питання. Чи призводило впровадження цифрових технологій до необхідності вдосконалення правового регулювання суспільних відносин? Які у цьому випадку виникали правові проблеми, які протиріччя були причиною їх виникнення, як вони були виявлені та як вирішені? На основі порівняльно-правового методу було проаналізовано реалізацію інституту державної реєстрації в автоматичному режимі та правові процедури фото-відео фіксації порушень правил дорожнього руху в автоматичному режимі. Проведене порівняння дозволило сформувати базовий висновок: застосування цифрових технологій для реалізації конкретних публічних правовідносин не повинно мати наслідком зміну суб'єктивних прав та обов'язків, а також юридичної відповідальності їх суб'єктів.

Далі необхідно було сформувати підходи для вирішення проблеми визначення засад правового регулювання адміністративних правовідносин, реалізація яких відбувається із використанням цифрових технологій. Метод абстрагування дозволив установити, що проблеми правового регулювання процедури державної реєстрації фізичної особи-підприємця в автоматичному режимі є частиною більш широкого дискурсу щодо створення та функціонування загальнодержавних публічних реєстрів. Системно-структурний метод та метод моделювання забезпечили розробку принципів побудови системи загальнодержавних публічних реєстрів, а метод групування дозволив для зазначеного випадку класифікувати особливості адміністративних відносин, основні права, обов'язки та відповідальність їх учасників.

З урахуванням отриманих теоретико-методологічних принципів функціонування системи загальнодержавних публічних реєстрів, завдяки застосуванню графічно-ілюстраційного методу, методу форсайт моделювання та прогнозування було побудовано соціально-правову модель системи державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права та її вдосконалену версію - форсайт соціально-правову модель системи державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права з використанням технологій штучного інтелекту (далі - ШІ).

Для подальших досліджень була використана раніше розроблена методологія щодо визначення засад правового регулювання приватних правовідносин, реалізація яких відбувається із використанням технологій штучного інтелекту [26; 27]. Так, було запропоновано введення правової фікції - ШІ як суб'єкт права, може розглядатися в якості суб'єкта публічного права, якщо йому делеговані повноваження іншим суб'єктом публічного права системи державної реєстрації. Детальне обґрунтування розповсюдження дії даної фікції на всю сферу публічних відносин потребує проведення додаткових конституційно-правових та адміністративно-правових досліджень, зокрема дослідження щодо можливості введення в публічному праві інституту делегування повноважень.

Теоретичну основу дослідження становлять наукові праці вітчизняних фахівців, присвячені дослідженню інституту державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права, використанню цифрових технологій у сфері державної реєстрації та власні наукові напрацювання щодо визначення теоретико-методологічних засад правового регулювання приватних правовідносин, реалізація яких відбувається із використанням технологій штучного інтелекту.

Нормативну базу цього дослідження складають нормативно-правові акти у сфері державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права, надання адміністративних послуг, функціонування електронних публічних реєстрів тощо. Емпіричну основу даного дослідження склали Рішення Конституційного Суду України та доктринальні підходи до формування засад правового регулювання приватних правовідносин, реалізація яких відбувається із використанням цифрових технологій.

Результати та обговорення

Економіка разом з іншими сферами суспільного життя останні декілька років знаходяться у процесі цифрової трансформації. Реформуються моделі ведення бізнесу завдяки використанню різноманітних цифрових технологій, зокрема технологій Інтернету речей, штучного інтелекту, смарт-контрактів, блокчейн технологій, обробки великих даних тощо. Так само в багатьох сферах діяльності, зокрема у сфері надання адміністративних послуг, класичні процеси змінюються на нові завдяки використанню цифрових технологій. Усе це створює виклики для правової системи, оскільки вимагає формування релевантного нормативного- правового підґрунтя для здійснення економічної чи будь-якої іншої діяльності.

У подальшому будемо використовувати наступне визначення: цифрові технології - це сукупність та послідовність методів, способів, засобів та процесів, що використовуються для створення, передачі (поширення, розповсюдження), обробки, використання та зберігання інформації (інформаційних продуктів) на основі застосування комп'ютерів, комп'ютерних програм і телекомунікацій [12].

В умовах широкомасштабної цифрової трансформації доцільно дотримуватися наступної стратегії створення нового або оновлення чинного законодавства:

1) формування змісту нових правовідносин має відбуватися за умови максимального використання існуючих положень правової доктрини та відповідних галузей права;

2) створення нового або оновленого законодавства можна вважати виправданим лише за умови появи особливостей у реалізації суспільних відносин, які будуть виникати завдяки застосуванню цифрових технологій.

Проведемо аналіз удосконалення чинного законодавства обумовлений процесами цифрової трансформації на прикладі внесення нової статті 25-1 до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» [11] (далі - Закон).

У частині перший статті 25-1 Закону встановлюється, що без участі державного реєстратора в автоматичному режимі з використанням Єдиного державного вебпорталу електронних послуг може проводитися низка реєстраційних дій в Єдиному державному реєстрі, зокрема державна реєстрація фізичної особи - підприємця. Крім того, у частині 5 цієї статі зазначається, що реєстраційна дія в Єдиному державному реєстрі, проведена в автоматичному режимі вважається дією технічного адміністратора Єдиного державного реєстру, а в частині 3 зазначається, що всі дії в процесі реєстрації «здійснює» програмне забезпечення в режимі реального часу.

Основна мета внесення нової статті 25-1 Закону - це спрощення та прискорення формальної процедури державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права. Для цього передбачено автоматизацію процесу державної реєстрації, що дозволяє виключити певні етапи, такі як: заповнення паперової заяви; подання її на розгляд державному реєстратору; перевірку правильності оформлення заяви і здійснення державним реєстратором реєстраційної дії шляхом внесення запису до Державного реєстру.

Дослідимо історію змін визначень засадничих термінів «державний реєстратор» та «державна реєстрація», а також повноважень органів центральної виконавчої влади у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (таблиці № 1 - № 3).

Таблиця 1. Державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців

Термін	Коментар
державна реєстрація
перша редакція Закону від 15.05.2003
- засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, а також вчинення інших реєстраційних дій, які передбачені цим Законом шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру (ч. 1 ст. 4);	Наявна правова невизначеність щодо державного статусу системи державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.
редакція Закону від 26.11.2015
- офіційне визнання шляхом засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи, ... , засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, зміни відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, про юридичну особу та фізичну особу - підприємця, а також проведення інших реєстраційних дій, передбачених цим Законом (п. 4 ст. 1);	Правова невизначеність усунена завдяки законодавчому віднесенню до функції держави питання створення та функціонування офіційної загальнодержавної системи державної реєстрації будь-яких юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Такий статус цієї загальнодержавної системи реєстрації відповідає її значущості як для виконання державою своїх функцій та завдань щодо функціонування будь-яких сфер соціальної активності в Україні, так і захисту прав і інтересів суб'єктів права.

Таблиця 2. Державний реєстратор юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців

Термін	Коментар
державний реєстратор
перша редакція Закону від 15.05.2003
- посадова особа, яка відповідно до цього Закону здійснює державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (ст. 1);	Наявна невизначеність правового статусу державного реєстратора у системи державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.
редакція Закону від 16.03.2006
- посадова особа, яка відповідно до цього Закону від імені держави здійснює державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців ... (ст. 1);	Правова невизначеність частково усунена завдяки законодавчому віднесенню шляхом декларативного делегування функцій держави щодо реєстраційних дії.
редакція Закону від 16.10.2012
- посадова особа центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, яка відповідно до цього Закону від імені держави здійснює . (ст. 1);	Правова невизначеність усунена повністю шляхом віднесення державного реєстратора до центрального органу виконавчої влади, у даному випадку до Міністерства юстиції.
редакція Закону від 26.11.2015
- особа, яка перебуває у трудових відносинах з суб'єктом державної реєстрації, нотаріус (п. 5 ст. 1);	Виникнення нової правової невизначеності щодо правомірності здійснення державним реєстратором реєстраційних дії від імені держави.
- суб'єкт державної реєстрації - виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації, нотаріуси, акредитовані суб'єкти (п. 14 ст. 1);
редакція Закону від 12.05.2022 (внесення до Закону нової статті 25-1)
- суб'єкт державної реєстрації - виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації, нотаріуси - у разі державної реєстрації юридичних осіб (крім випадків, передбачених абзацами другим - четвертим цього пункту) та фізичних осіб - підприємців (крім випадків, передбачених статтею 25-1 цього Закону) (п. 14 ст. 1).	Виникнення чергової правової невизначеності щодо правомірності здійснення реєстраційних дії без участі державного реєстратора. Відбулося поза будь-яким юридичним сенсом передача функції держави щодо офіційного визнання шляхом засвідчення державою факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою (ст. 25-1): - програмному забезпеченню Єдиного державного реєстру; - технічному адміністратору Єдиного державного реєстру.

Таблиця 3. Повноваження органів центральної виконавчої влади у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців

Повноваження	Коментар
редакція Закону від 15.05.2003
Спеціально уповноваженим органом з питань державної реєстрації є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері підприємництва. Спеціально уповноважений орган з питань державної реєстрації: забезпечує формування та ведення Єдиного державного реєстру (ч. 1 ст. 7).	Визначено центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері підприємництва.
Указ Президента України від 06.04.2011 № 395
Міністерство юстиції України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації політики з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців;	Не законом, а лише Указом Президента України визначено центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та забезпечення реалізації політики з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. Невідповідність положенням статті 19 Конституції України.
редакція Закону від 16.10.2012
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, здійснює реєстрацію (легалізацію) об'єднань громадян (у тому числі професійних спілок та їх об'єднань) ... (ч. 4 ст. 3).	Опосередковано визначено центральний орган виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації політики з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців - Міністерство юстиції.
редакція Закону від 26.11.2015
До повноважень Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації належить формування державної політики у сфері державної реєстрації 1) формування державної політики у сфері державної реєстрації; 5) здійснення повноважень держателя Єдиного державного реєстру (ч. 2 ст. 5).	Виникнення чергової правової невизначеності. Відсутність центрального органу виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

Таким чином, дослідження еволюції змін Закону свідчить в цілому про наявність системних недоліків, зокрема про наявність правової невизначеності в частині засадничих термінів «державний реєстратор», «державна реєстрація» та повноважень центральних органів виконавчої влади, про наявність юридичної непослідовності та алогічності, колізій, «білих плям» у визначенні обов'язків та відповідальності суб'єктів здійсненні державної реєстрації юридичних осіб.

З метою проведення подальшого аналізу на основі графічно-ілюстраційного методу розробимо соціально-правову модель Системи державної реєстрації відповідно до положень Закону: без автоматичного режиму державної реєстрації (без статті 25-1) - рисунок 1 та з наявністю автоматичного режиму державної реєстрації (зі статтею 25-1) - рисунок 2.



Звернемо увагу на положення статті 1 Закону України «Про державні адміністративні послуги», в якій зазначається наступне: адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або здійснення обов'язків такої особи відповідно до закону. Там же визначено, що державний реєстратор, суб'єкт державної реєстрації є суб'єктами надання адміністративної послуги [13].

Отже, державна реєстрація юридичного статусу суб'єктів права має правовий статус адміністративної послуги, що потрібно чітко визначити в Законі. Зрозуміло, що у такому випадку ані програмне забезпечення Єдиного державного реєстру, ані технічний адміністратор Єдиного державного реєстру не можуть бути визнаними суб'єктами надання адміністративної послуги.

Що стосується так званого «автоматичного режиму», то в Законі не надається тлумачення поняття «державної реєстрації в автоматичному режимі», але за своєю сутністю така дія має бути віднесена до адміністративної послуги.

Крім того, у статті 1 Закону України «Про особливості надання публічних електронних публічних послуг» зазначено наступне [14]:

- електронна публічна послуга - послуга, що надається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні, у тому числі адміністративна послуга (у тому числі в автоматичному режимі), яка надається з використанням інформаційно-телекомунікаційних систем ...;

- автоматичний режим надання електронної публічної послуги (далі - автоматичний режим) - надання електронної публічної послуги програмними засобами інформаційно-телекомунікаційних систем, без додаткового опрацювання суб'єктом надання електронної публічної послуги у режимі реального часу.

Отже, електронна публічна послуга або адміністративна послуга можуть надаватись органами державної влади або органами місцевого самоврядування, а автоматичний режим їх надання означає здійснення лише окремих певних операцій за допомогою цифрових технологій (програмних засобів інформаційно-телекомунікаційних систем), які не потребують додаткового опрацювання суб'єктом надання послуги. При цьому правовий режим реалізації основних правовідносин, наприклад, державної реєстрації не змінюється, тобто не змінюється їх склад, зміст, суб'єкти, їх права, обов'язки та відповідальність.

Крім того, слід звернути увагу на вислів, який позбавлено будь-якого правового сенсу: «автоматичний режим надання електронної публічної послуги - надання електронної публічної послуги програмними засобами інформаційно-телекомунікаційних систем».

Таким чином, згідно з базовими законами застосування автоматичного режиму не передбачає зміни правового режиму надання адміністративної послуги, а значить положеннями Закону не можна змінювати правовий режим державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права. Але згідно статті 25-1 Закону змінюється правовий режим державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права завдяки виключенню з цього процесу суб'єкта реєстрації - державного реєстратора (рисунок 1,б).

Висновок: редакція статті 25-1 Закону, в якій визначаються умови застосування автоматичного режиму проведення державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права призводить до правової невизначеності та виникнення правової колізії внаслідок виключення з процесу реєстрації державного реєстратора як суб'єкта права.

Чергова ситуація, яка породжує правову невизначеність та виникнення правової колізії, пов'язана з введенням у процес державної реєстрації «технічного адміністратора Єдиного державного реєстру». Частиною 5 статті 25-1 Закону встановлено, що реєстраційна дія в Єдиному державному реєстрі, проведена в автоматичному режимі, вважається дією технічного адміністратора Єдиного державного реєстру.

За визначенням (п. 16 ст. 1 Закону) технічний адміністратор Єдиного державного реєстру (далі - технічний адміністратор) - це визначене Міністерством юстиції України державне унітарне підприємство, віднесене до сфери його управління, що здійснює заходи зі створення, доопрацювання та супроводження програмного забезпечення Єдиного державного реєстру, порталу електронних сервісів та відповідає за їх технічне і технологічне забезпечення, збереження та захист даних, що містяться в Єдиному державному реєстрі, надає, блокує та анулює доступ до Єдиного державного реєстру та проводить навчання роботи з цим реєстром [11].

Адміністратором Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України, є державне підприємство «Національні інформаційні системи» (далі - ДП «НАІС») [15].

Згідно статуту, основними завданнями ДН «НАІС», є адміністрування систем, здійснення заходів зі створення, розробки, впровадження, супроводження та модернізації програмного забезпечення Систем, технічне та технологічне супроводження, збереження та захист даних, здійснення технічних та технологічних заходів з надання, блокування та анулювання доступу до Систем, інші заходи (дії) передбачені законодавством [16].

Отже, технічний адміністратор не має юридичних повноважень, пов'язаних з безпосереднім наданням адміністративної послуги з державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права, він не має права приймати жодного рішення з цього питання, він не може вчиняти жодних дій у процесі держаної реєстрації. Тому покладання відповідальності за юридичні наслідки реєстраційної дії відносно державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права на технічного адміністратора Єдиного державного реєстру призводить до виникнення чергової правової колізії. У свою чергу Законом не покладається відповідальність за негативні юридичні наслідки реєстраційної дії щодо державної реєстрації фізичної особи - підприємця на будь-якого іншого вповноваженого суб'єкта реєстрації, що призводить до правової невизначеності.

Конституційний принцип правової держави передбачає встановлення правопорядку, який повинен гарантувати кожному утвердження і забезпечення прав і свобод людини [17]. Елементами верховенства права є принципи рівності та справедливості, правової визначеності, ясності та недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці й неминуче призводить до свавілля [18].

Для гармонізації законних інтересів окремого індивіда та суспільства важливо відповісти на запитання: чи гарантована особі, громадянину належна правова процедура та чи не порушуються в цьому разі гарантовані конституційні права та основоположні свободи [19, с. 166].

У національній судовій практиці є прецеденти розгляду справ щодо правомірності встановлення певних юридичних фактів за допомогою цифрових технологій без участі уповноваженого представника держави. Прикладами цього можуть бути спірні питання про притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху, яке фіксується в автоматичному режимі.

КУпАП (у редакції від 16.11.2008) було доповнено статтею 14-1, згідно якої стало можливим визначати відповідальність власників (співвласників) транспортних засобів завдяки фіксації порушень у сфері безпеки дорожнього руху в автоматичному режимі, спеціальними технічними засобами, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, чи засобами фото- і кінозйомки, відеозапису [20]. Крім того, згідно статті 258 КУпАП, була визначена процедура застосування зазначеної норми, яка передбачала наступне:

- протокол про адміністративне правопорушення не складається, а постанова у справі про адміністративне правопорушення виноситься без участі особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, якщо таке правопорушення зафіксовано за допомогою працюючих в автоматичному режимі спеціальних технічних засобів;

- протягом 3-х днів постанова у справі про адміністративне правопорушення та матеріали автоматичної фотофіксації надсилаються особі, яка притягається до адміністративної відповідальності [21].

Практика застосування зазначеного механізму притягнення до адміністративної відповідальності спричинила великий суспільний резонанс, неоднозначну судову практику та широкий науковий дискурс. Зокрема, науковці звертали увагу, що запровадження подібного механізму порушує:

- важливі загальновизнані положення адміністративно-деліктного права;

- принципи адміністративної відповідальності, зокрема відповідальності лише за наявності вини, індивідуалізації відповідальності й покарання, обґрунтованості, презумпції невинуватості тощо;

- загальні правила накладення адміністративних стягнень [22, с. 103].

Конституційний Суд України визнав статтю 14-1 КУпАП неконституційною внаслідок порушення системи процесуальних механізмів провадження у справах про притягнення до адміністративної відповідальності та невідповідності конституційному визначенню України як правової держави [17]. Рішення Конституційного Суду було виконано у 2015 році шляхом внесення до КУпАП нових статей 14-2, 258 та 279-1.

Згідно зі статтею 14-2 КУпАП фіксація правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху відбувається в автоматичному режимі за допомогою технічних засобів - приладів контролю за дотриманням правил дорожнього руху з функціями фото-, відеофіксації.

Відповідно до статті 279-1 КУпАП (у редакції від 18.10.2022) у разі якщо адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху зафіксовано в автоматичному режимі здійснюється наступне:

- посадова особа уповноваженого підрозділу Національної поліції встановлює відповідальну особу (ч. 1 ст. 279-1);

- посадова особа уповноваженого підрозділу Національної поліції після перевірки вносить інформацію про зазначене адміністративне правопорушення до Реєстру адміністративних правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху (ч. 6 ст. 279-1) [21].

Отже, сама по собі фото-фіксація порушень водіями правил дорожнього руху (далі - ПДР) є лише способом збору доказів правопорушення і жодним чином не змінює правову природу процедурної діяльності щодо адміністративного розслідування факту порушень особою ПДР і притягнення останньої до адміністративної відповідальності [23].

Протягом понад десяти років відбувалося вдосконалення законодавства щодо легалізації процедури фіксації в автоматичному режимі адміністративних правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. У результаті законодавець все ж таки визначив для прийняття рішення спеціальний суб'єкт права як представника державної влади - посадову особу вповноваженого підрозділу Національної поліції.

Таким чином, КУпАП (у редакції від 18.10.2022) повністю відповідає положенням Конституції України та адміністративно-деліктного права, оскільки:

— технічними засобами в автоматичному режимі здійснюється лише фіксація факту порушення водіями правил дорожнього руху;

— прийняття рішення щодо встановлення особи відповідальної за адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі здійснюється суб'єктом права як представником держави - посадовою особою вповноваженого підрозділу Національної поліції.

Таким чином, переслідуючи мету вдосконалення системи державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права шляхом зменшення організаційних та інших перепон завдяки введенню автоматичного режиму, законодавець повинен ураховувати конституційний принцип правової держави. Це означає забезпечення принципу рівності та справедливості, правової визначеності, ясності та недвозначності правової норми, уникнення колізій тощо.

Проблеми здійснення державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів в автоматичному режимі є частиною більш широкої наукової дискусії щодо визначення системи правового регулювання створення та функціонування загальнодержавних публічних реєстрів. Особливою проблемою при цьому є визначення засад правового регулювання забезпечення автоматичної реєстрації в загальнодержавних публічних реєстрах, зокрема з використанням технологій штучного інтелекту.

Загальнодержавні публічні електронні реєстри. При дослідженні правових проблем, пов'язаних із публічними електронними реєстрами потрібно враховувати наступне:

- офіційна інформація має надважливе значення при виконанні суспільно важливих завдань у сучасному взаємопов'язаному та взаємообумовленому динамічному світі;

- офіційна інформація має відповідати таким показникам якості як своєчасність, повнота, достовірність та актуальність;

- єдиним джерелом офіційної інформації має бути створена державою Система загальнодержавних публічних електронних реєстрів.

При створенні Системи загальнодержавних публічних електронних реєстрів доцільно дотримуватися наступних принципів:

1. Принцип стратегічного значення. Загальнодержавні публічні електронні реєстри (далі - публічні реєстри) мають стратегічне значення для ефективного функціонування держави та виконання нею завдань та функцій, для забезпечення ефективності діяльності в усіх сферах соціальної активності.

2. Принцип корисності. Публічні реєстри (реєстри, кадастри, регістри, бази даних тощо) призначені для реєстрації, накопичення, обробки та надання офіційної своєчасної, повної, достовірної й актуальної інформації, яка є корисно необхідною для найбільш важливих соціальних та особистих потреб.

3. Принцип централізації (державності). Забезпечення створення та функціонування загальнодержавних публічних електронних реєстрів - функція виключно держави.

4. Принцип конкретності. Функціонування кожного загальнодержавного публічного електронного реєстру забезпечується конкретним центральним органом виконавчої влади (далі - ЦОВВ).

5. Принцип ефективності. Ефективне забезпечення осіб, суспільства та держави корисною, необхідною, офіційною інформацією відбувається завдяки мінімізації правових, фінансових, організаційних та інших бар'єрів щодо користування публічними реєстрами, а також завдяки максимізації застосування цифрових технологій.

Дослідження правових проблем функціонування загальнодержавних публічних електронних реєстрів в автоматичному режимі будемо проводити з використанням форсайт соціально-правової моделі. Така модель має будуватися на основі науково обґрунтованих уявлень про результати майбутніх соціальних та цифрових трансформацій з урахуванням положень правової доктрини, теорії права, Конституції України, результатів правових досліджень у сфері впровадження цифрових технологій.

Сформуємо форсайт соціально-правову модель системи державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - Система державної реєстрації, СДР) як типову форсайт модель складових Системи загальнодержавних публічних електронних реєстрів.

Форсайт соціально-правова модель СДР повинна мати такі основні характеристики:

1) система державної реєстрації є стратегічно важливою для забезпечення прав, інтересів та потреб людини, суспільства та держави в усіх сферах соціальної активності завдяки актуальному визначенню правового статусу юридичних суб'єктів - юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;

2) формування та реалізації державної політики щодо СДР покладається на конкретний центральний орган виконавчої влади (далі - ЦОВВ), який є відповідальним за її ефективне та стале функціонування;

3) у СДР функціонує Загальнодержавний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - Єдиний державний реєстр, ЄДР), який призначено для забезпечення реєстрації, накопичення, оброблення, зберігання та надання офіційної інформації щодо юридичного статусу суб'єктів права;

4) ЄДР функціонує як єдина державна інформаційно-телекомунікаційна система. Відповідальність за своєчасність, повноту, достовірність та актуальність даних в ЄДР несе ЦОВВ;

5) внесення до ЄДР визначеної законом інформації є офіційним визнанням та засвідчення державою правового статусу юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;

6) ЦОВВ є держателем ЄДР, який для забезпечення його функціонування вживає необхідних правових, організаційних, фінансових та інших заходів відповідно до своїх прав, обов'язків та відповідальності, визначених законом;

7) ЦОВВ має визначені законом повноваження щодо можливості делегування виконання частини своїх повноважень, завдань та функцій іншим суб'єктам СДР (суб'єктам державної реєстрації);

8) делегування повноважень, завдань та функцій іншим суб'єктам СДР та порядок їх виконання здійснюється відповідно до положень, затверджених постановою Кабінету Міністрів України;

9) ЦОВВ здійснює оперативне керування СДР через функціональний структурний підрозділ з державної реєстрації.

Форсайт соціальна-правова модель СДР з використанням технологій штучного інтелекту описує процеси державної реєстрації як у звичайному режимі, так і в автоматичному режимі зображена на рисунку 3.

Майбутня СДР з використанням технологій штучного інтелекту передбачає:

1) визначення мети функціонування СДР як виконання державою функції в частині реєстрації, накопичення, оброблення, зберігання та надання офіційної інформації щодо юридичного статусу суб'єктів права;

2) створення та функціонування СДР як єдиної цілісної системи із вичерпно визначеною сукупністю системоутворюючих та допоміжних функцій;

3) визначення ЦОВВ головним у формуванні та реалізації державної політики щодо СДР;

4) можливість делегування ЦОВВ своїх певних повноважень щодо деяких дій із державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права;

5) встановлення адміністративно-організаційного зв'язку між ЦОВВ та суб'єктами державної реєстрації;

6) визначення повноважень суб'єкту державної реєстрації положеннями Закону, постанов КМУ та наказами ЦОВВ;

7) повну цифровізацію процесу державної реєстрації, зокрема таких його складових як прийом документів, перевірка змісту документів та юридичних фактів, формування висновків щодо реєстрації або відмови в реєстрації тощо;

8) два варіанти дій заявника:

- у звичайному режимі, коли інформаційна взаємодія відбувається безпосередньо з суб'єктом державної реєстрації;

- в автоматичному режимі, коли інформаційна взаємодія з питань державної реєстрації відбувається безпосередньо із програмним комплексом ЄДР.

Інформаційна взаємодія в СДР може класифікуватися наступним чином:

1) за суб'єктним складом: ЦОВВ, суб'єкти державної реєстрації, заявники, програмне забезпечення ЄДР;

2) за характером інформаційної взаємодії: інтерактивна, передбачає наявність інформаційного обміну щодо змісту документів та інформації, яку необхідно надати для проведення реєстрації;

3) за характером обробки інформації суб'єктом державної реєстрації:

- складна обробка - передбачає застосування складних когнітивних функцій таких, як прийом інформації, розпізнавання, аналіз та порівняння змісту інформації, виявлення невідповідності поданої інформації встановленим вимогам, формування рекомендацій для усунення невідповідності та інших недоліків, запит інформації, прийняття рішень щодо: - виявлення недоліків щодо наданої інформації та формування зауважень; - надання інформації про реєстрацію; - надання інформації про відмову в державній реєстрації тощо;

- проста обробка - передбачає перевірку інформації за фактичними даними на основі звіряння з інформацією з інших реєстрів;

4) за характером інформаційної взаємодії:

- безпосередня - інформаційний обмін здійснюється безпосередньо між суб'єктом права та суб'єктом державної реєстрації;

- гібридна - інформаційний обмін суб'єктів права здійснюється як безпосередньо із суб'єктами державної реєстрації, так і з програмним забезпеченням ЄДР.

Для здійснення складної обробки інформації за допомогою програмного забезпечення ЄДР відповідно до сучасного розвитку цифрових технологій доцільно використовувати технології штучного інтелекту.

У такому випадку, будемо спиратися на наступне визначення: штучний інтелект (далі - ШІ) - це певна сукупність методів, способів, засобів та технологій, зокрема, комп'ютерних програм, що імітує (моделює) одну, кілька або всі когнітивні функції, які мають критерії, характеристики та показники, еквівалентні критеріям, характеристикам та показникам відповідних когнітивних функцій людини [12].

Отже, ми підійшли до формулювання базового для сучасного процесу цифрової трансформації проблемного питання, яке потребує фундаментальних юридичних досліджень.

У загальному це питання звучить так:

- хто чи що має бути визначено як «суб'єкт» правовідносин у випадку автоматичного режиму реалізації суспільних відносин, коли частина або всі функції цього суб'єкту виконуються завдяки використанню цифрових технологій, зокрема технологій штучного інтелекту?

У контексті цього дослідження деталізуємо базове питання для певних етапів державної реєстрації:

1) які особливості формування та реалізації правовідносин мають місце за умови введення автоматичного режиму державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права?

2) які функції державного реєстратора виконуються в автоматичному режимі завдяки використанню цифрових технологій, зокрема технологій штучного інтелекту?

3) кого чи що має бути визначено «суб'єктом» правовідносин у випадку автоматичного режиму державної реєстрації юридичного статусу суб'єктів права, коли частина або всі функції державного реєстратора виконуються завдяки використанню цифрових технологій, зокрема технологій штучного інтелекту?

Виходячи з класичного визначення можливо стверджувати, що правовідносини це завжди вольові суспільні відносини безпосередньо між суб'єктами, які регулюються нормами права в частині встановлення суб'єктивних прав, обов'язків і відповідальності цих суб'єктів по відношенню один до одного [24]. Підкреслюючи безпосередність відносин між суб'єктами правовідносин, ми тим самим звертаємо увагу на наявність безпосередньої інформаційної взаємодії між ними. Наявність безпосередньої інформаційної взаємодії між суб'єктами права і безпосереднього виявлення ними волі на вчинення тієї чи іншої дії (бездіяльності) є визначальним на всіх етапах правовідносин: формування, фіксації та реалізації.

Суспільні відносини, які регулюються нормами права, є найбільш важливими для суспільства, тому має бути чітко обґрунтована необхідність правового регулювання та його цілі, що мають бути досягнуті. Крім того, необхідно досліджувати можливі наслідки дії майбутнього правового регулювання: економічні, політичні, соціальні [25].

Будемо виходити з концепції незмінності сутності правовідносин, навіть якщо для їх реалізації використовуються цифрові технології, зокрема технології штучного інтелекту. Тобто автоматизація певних процесів, як застосування цифрових технологій, сама по собі не змінює сутність процесів надання адміністративних послуг, зокрема послуг державної реєстрації юридичного стану суб'єктів права. Застосування цифрових технологій не має призводити до викривлення компетенції, повноважень, прав та обов'язків держави суб'єктів процесів державної реєстрації. Але треба завжди бути готовими до врахування певних особливостей реалізації традиційних правовідносин, які можуть виникнути завдяки застосуванню цифрових технологій.

Проблема визначення засад правового регулювання суспільних відносин, які реалізуються завдяки використанню штучного інтелекту, сьогодні найбільш актуальна та дискусійна у світових юридичних колах. Суттєвою перешкодою для побудови єдиних правових засад щодо регулювання застосування штучного інтелекту стало не досягнення консенсусу в отриманні відповіді на питання: штучний інтелект - це об'єкт чи суб'єкт суспільних відносин?