Проблеми та шляхи удосконалення законотворчої діяльності Верховної Ради України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

о.і. зозуля, завідуючий науковим сектором порівняльного

конституційного та муніципального права Науково-дослідного

інституту державного будівництва та місцевого самоврядування

НАПрН України, доктор юридичних наук, доцент

м. Харків

Анотація

Постановка проблеми. Законотворча діяльність парламенту в Україні, як демократичній парламентсько-президентській країні, особливо в умовах триваючої російсько-української війни, відіграє ключову роль у формуванні сучасного національного законодавства, його адаптації та розвитку відповідно до реалій і викликів сьогодення. Попри це робота Верховної Ради України значною мірою ускладнена недосконалістю існуючих процедур законодавчого процесу, випадками формалізму та зловживання при їх здійсненні як з боку депутатського корпусу, так і іншими суб'єктами відповідних правовідносин. У зв'язку з цим існує необхідність аналізу поточних проблем і шляхів удосконалення законотворчої діяльності Верховної Ради України. Метою роботи є поглиблений аналіз проблем законотворчої діяльності Верховної Ради України, визначення її сутності та особливостей, а також обґрунтування пріоритетних шляхів удосконалення законотворчості в Україні. Методи. Для вирішення задач дослідження використано низку методів наукового пізнання, серед яких формально-юридичний, за яким визначено зміст і недоліки різних етапів законотворчості Верховної Ради України, пов'язаних із підготовкою законопроєктів та їх внесенням до парламенту, розглядом законопроєктів, прийняттям законів та оцінкою їх застосування; порівняльно-правовий - розкрито особливості відмінних підходів до організації законодавчого процесу, протидії законодавчому спаму, експертного забезпечення законопроєктів та їх розгляду за різними парламентськими процедурами; системно-структурний - охарактеризовано концепцію законодавчого процесу "від початку до кінця", зміст і значення планування законодавчої роботи та оцінки ефективності виконання законів. Результат. Встановлено, що сьогодні законотворча діяльність Верховної Ради України значною мірою ускладнена прогалинами та неефективністю існуючих процедур законодавчого процесу, допускаючи нехтування та зловживання ними. Основними проблемами у сфері законотворення є: безсистемність законотворчого процесу, відсутність його цілісної концепції; формалізм і неефективність планування законопроєктної роботи Верховної Ради України; законодавчий і поправковий спам; формалізм при підготовці супровідних документів до законопроєкту; нераціональна організація роботи парламентської сесії та формування її порядку денного; низька роль комітетів у законодавчому процесі; слабке експертне забезпечення законотворчості, відсутність сталої практики громадського обговорення законопроєктів; нехтування повноцінною процедурою розгляду законопроєктів у трьох читаннях; зловживання Президентом України правом вето; відсутність системи оцінки ефективності застосування законодавства. Висновки. Обґрунтовано, що ключовими векторами підвищення ефективності законотворчої діяльності Верховної Ради України та якості прийнятих нею законів має бути насамперед впровадження цілісної концепції законодавчого процесу "від початку до кінця", покращення координації між суб'єктами законодавчого процесу, підвищення в ньому ролі уряду, перехід до колективного здійснення народними депутатами України права законодавчої ініціативи, посилення експертного забезпечення та реальне впровадження громадського обговорення законопроєктів, забезпечення дотримання регламентних законотворчих процедур, запровадження оцінки ефективності ухвалених законів тощо. верховна рада законотворчий законодавчий

Ключові слова: законодавчий процес; Верховна Рада України; планування; законодавчий спам; експертиза; громадське обговорення; скорочена процедура; оцінка ефективності закону

Annotation

o.i. zozulia, Head, Department of Comparative Constitutional and Municipal Law, Scientific Research Institute of State Building and Local Government, Doctor of Law, Associate Professor, Kharkiv,

PROBLEMS AND WAYS OF IMPROVING THE LEGISLATIVE ACTIVITY OF THE VERKHOVNA RADA OF UKRAINE

Problem statement. The legislative activity of the parliament in Ukraine, as a democratic parliamentary-presidential country, especially in the conditions of the ongoing Russian-Ukrainian war, plays a key role in the formation of modern national legislation, its adaptation and development in accordance with the current realities and challenges. Despite this, the work of the Verkhovna Rada of Ukraine is significantly complicated by the imperfection of the existing procedures of the legislative process, cases of formalism and abuse in their implementation both by the deputy corps and by other subjects of relevant legal relations. In this regard, there is a need to analyze current problems and ways to improve the law-making activity of the Verkhovna Rada of Ukraine. The purpose of the work is an in-depth analysis of the problems of legislative activity of the Verkhovna Rada of Ukraine, determination of its essence and features, as well as substantiation of priority ways of improving law-making in Ukraine. Methods. To solve the research problems, a number of methods of scientific knowledge were used, including the formal-legal method, which determined the content and shortcomings of various stages of law-making by the Verkhovna Rada of Ukraine, related to the preparation of draft laws and their submission to the parliament, consideration of draft laws, adoption of laws and assessment of their application. Comparative and legal method - there are disclosed features of different approaches to the organization of the legislative process, combating legislative spam, expert support of draft laws and their consideration according to various parliamentary procedures. Systemic-structural method - there are characterized the concept of the legislative process "from beginning to end", the content and significance of planning legislative work and evaluating the effectiveness of law enforcement. Results. It has been established that today the legislative activity of the Verkhovna Rada of Ukraine is significantly complicated by the gaps and ineffectiveness of the existing procedures of the legislative process, allowing them to be neglected and abused. The main problems in the field of law-making are: unsystematic nature of the law-making process, lack of its integral concept; formalism and ineffectiveness of planning the legislative work of the parliament; legislative and amendment spam; formalism in the preparation of accompanying documents to the draft law; irrational organization of the work of the parliamentary session and formation of its agenda. Other problems are also: low role of committees in the legislative process; weak expert support for law-making, lack of sustainable practice of public discussion of draft laws; neglecting the full procedure of consideration of draft laws in three readings; abuse by the President of Ukraine of the right of veto; lack of a system for evaluating the effectiveness of legislation. Conclusions. It has substantiated that the key vectors of increasing the efficiency of the legislative activity of the Verkhovna Rada of Ukraine and the quality of the laws should be the implementation of a holistic concept of the legislative process "from beginning to end", improving coordination between the subjects of the legislative process, increasing the government's role in it. In addition, there is a need for establishing the collective exercise of the right of legislative initiative by people's deputies of Ukraine, strengthening of expert support and beginning real public discussion of draft laws, ensuring compliance with regulatory law-making procedures, introduction of evaluation of the effectiveness of adopted laws, etc.

Keywords: legislative process; Verkhovna Rada of Ukraine; planning; legislative spam; expertise; public discussion; abbreviated procedure; evaluation of the law's effectiveness

Постановка проблеми

Законотворча діяльність парламенту в Україні, як демократичній парламентсько-президентській країні, особливо в умовах триваючої російсько-української війни, відіграє ключову роль у формуванні сучасного національного законодавства, його адаптації та розвитку відповідно до реалій і викликів сьогодення. Разом із тим, робота Верховної Ради України значною мірою ускладнена недосконалістю існуючих процедур законодавчого процесу, випадками формалізму та зловживання при їх здійсненні як з боку депутатського корпусу, так і іншими суб'єктами відповідних правовідносин. У науковій літературі неодноразово звертається увага на хаотичність, безсистемність і недосконалість законотворчого процесу, низьку якість законопроєктів, законодавчий спам, недостатню координацію між учасниками законодавчого процесу та низький рівень залучення громадськості [1, с.350; 2, с.38; 3, с.247]. Вказане нерідко має наслідком або блокування ухвалення суспільно важливих законів, або навпаки прийняття законів, суперечливих за змістом і можливістю їх практичної імплементації. Відтак, усунення недоліків і прогалин законотворчої діяльності Верховної Ради України є одним із пріоритетів підвищення її інституційної спроможності та в цілому розбудови парламентаризму в України. З огляду на це нами й вбачається актуальним визначення поточних проблем і шляхів удосконалення законотворчої діяльності Верховної Ради України.

Зазначимо, що проблематика законодавчого процесу в Україні раніше вже розглядалась іншими вченими. Зокрема О.О. Бригінець, О.О. Галус та І.В. Рижук досліджували проблеми правового регулювання окремих стадій законодавчого процесу в Україні [2]; Н.П. Кризина та О.А. Якименко охарактеризували законотворчу роль Верховної Ради України в механізмі державної влади [4]; І.Л. Литвиненко - окремі напрямки вдосконалення законотворчого процесу в Україні [3]; З.О. Погорєлова - проблеми удосконалення законотворчої діяльності [5]; Г.І. Рожко та І.С. Щебетун - шляхи вдосконалення законотворчого процесу в Україні [6]. Водночас їх наукові роботи стосуються здебільшого лише окремих аспектів здійснення законодавчого процесу в Україні, комплексно не характеризуючи дану проблематику на сучасному етапі розвитку парламентаризму в Україні та з урахуванням викликів, зумовлених триваючою російсько-українською війною, європейською інтеграцією України тощо.

Загалом забезпечення підвищення ефективності законодавчого процесу та якості прийнятих законів потребує поглибленого аналізу проблем законотворчої діяльності Верховної Ради України, визначення її сутності та особливостей, а також обґрунтування пріоритетних шляхів удосконалення законотворчості в Україні, що і є метою статті. її новизна полягає у формулюванні ключових векторів оптимізації законотворчої діяльності Верховної Ради України на основі узагальнення існуючих прогалин і недоліків чинного конституційно-правового регулювання та парламентської практики у сфері законотворення з урахуванням нинішнього розвитку вітчизняного парламентаризму. Завданнями статті є аналіз специфіки та недоліків, а також визначення напрямків удосконалення різних етапів законотворчості Верховної Ради України, пов'язаних із підготовкою законопроєктів та їх внесенням до парламенту, розглядом законопроєктів, прийняттям законів та оцінкою ефективності їх застосування.

Передусім, відмітимо, що сьогодні у Верховній Раді України триває робота Робочої групи з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо внесення змін до законів України у сфері парламентського права [7], хоча все ще відсутні конкретні результати її роботи. Адже найбільш системний план парламентської реформи, викладений у Рекомендаціях щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України (Постанова Верховної Ради України від 17.03.2016 р. № 1035-VMI [8]), наразі вже або частково реалізований, або з плином часу потребує перегляду та доповнення. Варто відмітити й підготовку у 2021 році в рамках проєкту ЄС-ПРООН з парламентської реформи Концептуальної записки щодо удосконалення законодавчого процесу в Україні [9], що залишається є однією з найбільш комплексних експертних робіт, присвячених практичним питанням здійснення законотворчості в Україні. Певною мірою також може бути взятий до уваги підготовлений Національною радою з відновлення України від наслідків війни проєкт Плану відновлення України [10], пропозиції якого мають дістати більшого узгодження та обґрунтування.

Підготовка законопроєктів та їх внесення на розгляд Верховної Ради України

Концепція законодавчого процесу "від початку до кінця".

Одним із безумовних пріоритетів удосконалення законотворчої діяльності Верховної Ради України наразі залишається необхідність схвалення цілісної та комплексної концепції законодавчого процесу "від початку до кінця". Про це прямо згадується у Принципах Торонто [11] та у Рекомендаціях від 17.03.2016 р. [8], акцентуючи увагу на важливості істотного посилення координації та узгодженості між усіма суб'єктами законодавчого процесу. Вказане має забезпечити системність, послідовність, прозорість і законність процесів підготовки, обговорення, розгляду, прийняття законопроєкту та моніторингу виконання прийнятого закону. Дана концепція змістовно охоплює активну роль уряду у підготовці та експертизі законопроєктів (зокрема й, наприклад, надання йому права визначати законопроєкти невідкладними), проведення оцінки впливу законопроєктів, їх реальне широке обговорення усіма зацікавленими сторонами, врахування висловлених пропозицій та зауважень, повноцінний розгляд законопроєктів у трьох читаннях, запровадження оцінки ефективності ухвалених законів тощо. Відповідне оновлення концепції законодавчого процесу України потребує комплексного підходу щодо усунення прогалин і колізій, існуючих на різних етапах законодавчого процесу згідно чинного Регламенту Верховної Ради України, поєднання зусиль усіх суб'єктів законодавчого процесу та впровадження кращих практик світового парламентаризму. Так, наприклад, має бути усунена законодавча неврегульованість етапу підготовки законопроєкту, пов'язаного з розробкою його концепції та Білої Книги, проведенням попередніх консультацій та експертиз, підготовкою супровідної документації тощо.

Планування законопроєктної роботи

Як відомо Верховна Рада України протягом року спроможна розглянути лише 180-250 законопроєктів [9, с.20]. Саме тому важливу роль для удосконалення законотворчої діяльності Верховної Ради України має відігравати ретельне планування її законопроєктної роботи, запроваджене Законом України від 03.10.2019 р. № 162-IX [12]. Це стало якісним зрушенням у напрямку забезпечення системності, організованості та послідовності законотворчості, а також сприяє узгодженості та координованості законопроєктних робіт Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Разом із тим, чинне регулювання з приводу планування законопроєктної роботи парламенту залишається досить обмеженим, а тому задля уникнення формалізму потребує більшої деталізації. Зокрема доцільно уточнити порядок формування пропозицій комітетів до Плану законопроєктної роботи (що мають включати й пропозиції від парламентської меншості) та їх узагальнення Апаратом Верховної Ради України. Оскільки пленарний час парламенту обмежений та частково відводиться на розгляд нагальних, заздалегідь незапланованих законопроєктів, необхідно закріпити граничний обсяг (кількість пунктів) Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України, як одну з умов його реальності.

Крім того, передбачене ч.3 ст.19-1 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. № 1861-VI недостатньо конкретне "врахування" Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України при формуванні порядку денного її сесії не може гарантувати фактичне виконання такого Плану чи його дійсно визначальну роль у визначенні порядку денного парламентської сесії. Тим більше, й з огляду на запізнілість строку затвердження Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України (лише на початку чергової сесії, у лютому) та відсутність чітких наслідків його невиконання (наприклад, щодо перенесення нерозглянутих пропозицій до Плану на наступний рік). Насамкінець, ефективність планування не в останню чергу залежить від подолання (мінімізації) законодавчого спаму у Верховній Раді України, відведення уряду провідної ролі у плануванні законопроєктної роботи парламенту, а також зосередження розробки законопроєктів в уряді та парламентських комітетах, а не ініціативно окремими народними депутатами України.

При цьому, цілком погоджуємось із вченими [3, с.249-250, 254; 5, с.27-28], що належне планування законотворчості не має обмежуватись лише щорічним Планом законопроєктної роботи парламенту, а також повинно включати підготовку та дотримання інших короткострокових, середньострокових і довгострокових планів законопроєктних робіт на основі стратегічної Програми розвитку законодавства на 10-15 років. Інші ж не менш актуальні рекомендації з даного питання викладені, наприклад, у Пропозиціях щодо основних підходів до планування та моніторингу законотворчої діяльності у Верховній Раді України [13, с.6-8].

З позитивного боку слід відзначити наразі так і не прийнятий законопроєкт від 01.03.2021 р. реєстр. № 5178 [14], який був покликаний усунути частину вищевказаних недоліків (зокрема щодо уточнення участі уряду у плануванні законотворчої роботи парламенту, врахування Плану під час визначення порядку денного його засідань, ранжирування питань Плану за пріоритетністю, звітування про стан його виконання тощо). На важливість ухвалення даного законопроєкту для удосконалення поточного та перспективного планування законопроєктної роботи парламенту також звертається увага і у Концептуальній записці Офісу парламентської реформи щодо удосконалення законодавчого процесу в Україні [9, с.32]. Сьогодні з даного приводу залишається все ще актуальним законопроєкт про правотворчу діяльність від 25.06.2021 р. реєстр. № 5707 [15]. Так, крім аналогічних положень щодо планування власне законопроєктної роботи Верховної Ради України він визначає додаткові засади оцінки впливу законопроєкту, способи та наслідки правового моніторингу, єдині для усіх суб'єктів права законодавчої ініціативи правила та стандарти нормопроєктування, загальні вимоги до розробки та оформлення законопроєктів і їх супровідних документів. Вказане загалом корелюється з пропозиціями проєкту Плану відновлення України [10, с.70] щодо підвищення якості законопроєктів шляхом встановлення чітких і більш регламентованих вимог до їх змісту, оформлення та змісту супровідних документів до законопроєктів.

Законодавчий спам

Істотною, нагальною та водночас дискусійною залишається проблема законодавчого спаму у Верховній Раді України. В його основі зловживання народними депутатами України належним їм правом законодавчої ініціативи шляхом внесення до парламенту численних (нерідко низької якості та/або завідомо непрохідних) законопроєктів, пропозицій та поправок до них. На відміну від урядових законопроєктів щодо депутатських відсутня практика їх попереднього узгодження із заінтересованими органами та громадського обговорення. Це у свою чергу має наслідком переобтяження Верховної Ради України, її комітетів і Апарату необхідністю розгляду подібних депутатських законодавчих ініціатив в межах тривалої законодавчої процедури, що може затягувати підготовку, розгляд і прийняття парламентом дійсно важливих і актуальних законопроєктів. Так, лише за 3,5 роки роботи Верховної Ради України IX скликання було зареєстровано понад 5 тис. законопроєктів. Як констатує З.О. Погорєлова [16, с.74], в Україні з кількох тисяч депутатських законопроєктів законами зазвичай стають лише 12 % з них, тоді як решта місяцями й роками застрягають у комітетах або очікують розгляду в парламенті. За даними Концептуальної записки щодо удосконалення законодавчого процесу в Україні [9, с.15] у Верховній Раді України IX скликання залишаються неприйнятими 89 % законопроєктів, поданих народними депутатами України (аналогічний показник у парламенті VIII скликання взагалі складав 92 %).

Частково можна погодитись із О.М. Мудрою, що відсутність обмежень законодавчої ініціативи народного депутата України колективністю її внесення підкреслює демократичний характер законодавчої діяльності парламенту та надає більше можливостей в особистій роботі парламентарів [17, с.166]. Проте саме багаторічне зловживання народними депутатами України своїм індивідуальним правом законодавчої ініціативи актуалізувало його обмеження, що саме по собі не звужує демократичні засади парламентаризму, а навпаки покликано розблокувати законодавчий процес в Україні. Вирішення даної проблеми, наприклад, у проєкті Плану відновлення України [10, с.70, 91] вбачається у встановленні спеціальних вимог до депутатських законодавчих ініціатив: колективності таких ініціатив або обов'язкової підтримки фракції.

На нашу ж думку, найбільш оптимальним способом обмеження законодавчого спаму та підвищення якості законопроєктів вбачається перехід від індивідуального до колективного здійснення народними депутатами України наданого їм права законодавчої ініціативи. Адже за своїм формулюванням ч.1 ст.93 Конституції України [18] надає право законодавчої ініціативи загалом "народним депутатам України" (а не, наприклад, "народному депутату України"), безпосередньо не визначаючи порядок здійснення ними права законодавчої ініціативи. З огляду на це дані питання можуть бути врегульовані на законодавчому рівні у Регламенті Верховної Ради України, зокрема встановлюючи, що лише 15 (20) і більше народних депутатів України (чи у кількості, еквівалентній розміру найменшої депутатської фракції/групи) можуть спільно вносити до парламенту законопроєкти, пропозиції та поправки до них. Подібна практика застосовується, наприклад, в Іспанії та Німеччині. Водночас, як зазначається в експертній літературі [19, с.20], існує ризик, що в Україні такий підхід може не призвести до зменшення кількості депутатських законопроєктів через доволі поширену практику "фракційної" солідарності, що потребуватиме активного громадського моніторингу якості законопроєктів.

Дещо інший підхід пропонувався законопроєктом від 22.06.2017 р. реєстр. № 6640 [20], який передбачав необхідність заповнення відповідною кількістю парламентарів листа підтримки законопроєкту для його подальшого розгляду у комітетах Верховної Ради України. Вказане вбачається концептуально непослідовним, оскільки зберігає право законодавчої ініціативи за кожним окремим народним депутатом України, але штучно обмежує його реалізацію необхідністю заповнення листа підтримки вже поданого законопроєкту. Принагідно зауважимо недоцільність в умовах невирішеності проблеми законодавчого спаму говорити про розширення кола суб'єктів права законодавчої ініціативи (наприклад, І.Л. Литвиненко пропонує віднести до них Верховний Суд України та органи місцевого самоврядування [3, с.253-254]), що очікувано лише збільшить потік непродуманих і неякісних законопроєктів.

Скороченню кількості законопроєктів, поданих народними депутатами України, може сприяти запропонований Рекомендаціями від р. відбір лише 20 таких законопроєктів, які в подальшому розглядатиме Верховна Рада України на черговій сесії [8]. Викладене дійсно сприятиме розвантаженню парламенту та його комітетів, значна частина роботи яких сьогодні присвячена формальному опрацюванню значного масиву неякісних, безперспективних законопроєктів, поданих народними депутатами України. Натомість же зосередження парламенту на обмеженій кількості попередньо обраних ним законопроєктів потенційно може забезпечити більш тривале та ретельне обговорення і розгляд пріоритетних законодавчих ініціатив. Схожий підхід застосовується, наприклад, у Франції.

Разом із тим, запропонований підхід не може гарантувати фокусування парламенту виключно на найбільш суспільно важливих (а не політично заангажованих) законодавчих ініціативах. Адже обрання таких законопроєктів для розгляду мало би відбуватись на основі фракційної структури парламенту (що, до речі, навряд чи дозволило би врахувати законопроєкти від позафракційних парламентарів). Крім того, обрання обмеженої кількості важливих законопроєктів для їх наступного розгляду у Верховній Раді України може не узгоджуватись з системою її спеціалізованих комітетів. Внаслідок чого залежно від тематики обраних законопроєктів окремі парламентські комітети залишатимуться перевантажені, тоді як на розгляді інших - взагалі може не бути законопроєктів. Також попереднє обрання певної кількості законопроєктів для розгляду у парламенті не може виключати помилковість подібної розстановки пріоритетів законодавчого процесу чи виникнення під час їх розгляду потреби пріоритетного розгляду вже інших законопроєктів. Загалом же ранжирування законопроєктів на відміну від переходу до практики їх колективного внесення народними депутатами України не вирішує проблему значної кількості нерозглянутих законопроєктів. Враховуючи викладене, вважаємо дану пропозицію дискусійною, недостатньо вивіреною та актуальною, адже задля пришвидшення процедури розгляду важливих законопроєктів наразі вже є можливість їх визначення невідкладними.

"Біла Книга" та концепція законопроєкту

Одна з Рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України від 17.03.2016 р. стосується подання урядом до офіційного внесення "важливого" законопроєкту його "Білої Книги" до профільного парламентського комітету для пояснення політичних цілей такого законопроєкту та запропонованих ним заходів. Загалом слід підтримати прагнення налагодження комунікації та співпраці між парламентом і його органами з суб'єктами законодавчої ініціативи щодо внесених ними законопроєктів. У той же час зазначена "Біла Книга" не повинна розглядатись як черговий формальний документ, своєрідний розширений аналог Пояснювальної записки, що мав би вибірково готуватись до обраних законопроєктів. Вважаємо, що у даному разі має йтися про попередню підготовку концепції законопроєкту, що відображатиме поточний стан регулювання у відповідній сфері, прогнозований вплив запропонованих змін, оцінку їх наслідків, необхідні для виконання такого законопроєкту заходи тощо.

З одного боку, необхідність попереднього обговорення профільним комітетом "Білої Книги" може дещо відволікати його від безпосередньо законотворчої та контрольної діяльності (особливо в умовах притаманного Україні законодавчого спаму). З іншого ж боку, обговорення положень майбутнього законопроєкту на ранніх етапах його розробки може сприяти напрацюванню найбільш консенсусного варіанту законопроєкту, що позитивно позначиться на його якості та швидкості наступного проходження у парламенті. У свою чергу несхвалення профільним комітетом концепції законопроєкту також позбавляло би сенсу подальшу його розробку, що звільнить парламент, його комітети та апарат від необхідності опрацювання та розгляду заздалегідь "непрохідних" законопроєктів. У такому разі вимога щодо попереднього подання до профільного парламентського комітету концепції чи "Білої книги" (не тільки абстрактно "важливих", а всіх системних, засадничих) законопроєкту має стосуватись не лише уряду, а й усіх суб'єктів права законодавчої ініціативи. Крім того, як зазначає В.Ф. Нестерович [21, с.28], відповідно до зарубіжного конституційно-правового досвіду оприлюднення "Зеленої" та "Білої" книг може бути корисним також і для збирання різних думок громадськості щодо законопроєкту та посилення її ролі при розробці його тексту.

При цьому, ключове значення має чітке визначення правил підготовки та внесення законодавчих пропозицій, порядку розгляду профільним парламентським комітетом подібних концепцій законопроєктів, конкретні правові наслідки ухвалення комітетом висновків щодо них. Хоча, на нашу думку, питання врахування позиції профільного парламентського комітету щодо концепції чи "Білої книги" законопроєкту без істотного перегляду змісту права законодавчої ініціативи залишається здебільшого у площині політичної та правової культури його суб'єктів.

"Закони-матрьошки"

Зазначимо, що зміни до низки законів сьогодні можуть бути внесенні лише відповідними законами про внесення до них змін, зокрема це Кримінальний, Податковий, Цивільний кодекси України, Закон України "Про судоустрій і статус суддів" і т.д. В іншому ж в останні роки в Україні склалась поширена практика включення до тексту певного законопроєкту окремих норм, які регулюють зовсім інші відносини (не пов'язані з предметом регулювання такого законопроєкту). Вказане дозволяє спростити й пришвидшити прийняття подібних законодавчих змін, уникнути їх розгляду (якби вони оформлялись у вигляді самостійного законопроєкту) профільним комітетом. Відтак, це порушує правила законодавчої техніки та саму логіку законодавчого процесу, а у підсумку ще й ускладнюватиме правозастосування. Протидія вказаній практиці крім її прямої заборони має передбачати віднесення подібної неузгодженості законопроєкту до підстав його повернення, неприпустимість доповнення законопроєкту новими правилами поведінки у вигляді пропозицій і поправок до нього тощо. Частково на вирішення даної проблеми спрямований законопроєкт від 28.03.2023 р. реєстр. № 9153 [22], яким забороняється поєднувати законопроєкт про внесення змін до одного закону з змінами до іншого закону, якщо зміни до нього можуть вноситися виключно окремим законом.

Супровідні документи до законопроєкту

Існує також проблема переважання формального підходу до підготовки пояснювальних записок та фінансово-економічного обґрунтування законопроєктів. Зокрема нерідко у пояснювальних записках попри формальне дотримання вимог ч.1 ст.91 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. № 1861-VI [23] щодо їх структури фактично відсутнє достатнє обґрунтування цілей, основних положень та очікуваних наслідків застосування законопроєкту, обмежуючись, наприклад, загальними фразами та неаргументованими судженнями авторів законопроєкту, цитуванням його положень. У зв'язку із цим слід загалом підтримати пропозицію щодо реєстрації виключно тих законопроєктів, які супроводжуються "достовірними пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням" [8]. У той же час зрозуміло, що питання "достовірності" пояснювальної записки, що є доволі гнучким, суб'єктивним критерієм, не може бути підставою відмови у реєстрації законопроєкту. Адже це надало би допоміжному парламентському органу, яким є Апарат Верховної Ради України, змоги на свій розсуд за досить розпливчастою підставою фактично блокувати внесення законодавчих ініціатив. Не виключається у такому разі й гіпотетичне зловживання зазначеною можливістю.

У цьому контексті у Концептуальній записці Офісу парламентської реформи щодо удосконалення законодавчого процесу в Україні пропонується введення додаткових вимог перевірки (із визначенням її чітких меж) відповідності на етапах реєстрації законопроєкту, до його реєстрації чи на стадії попереднього розгляду [9, с.74]. А у проєкті Плану відновлення України [10, с.93] згадується навіть запровадження низки дореєстраційних спеціалізованих експертиз законопроєктів. На нашу ж думку, враховуючи обмеженість ролі Апарату Верховної Ради України у законодавчому процесі та часомісткість не формальної, а змістовної перевірки законопроєктів, можливим і доцільним вбачається посилення ґрунтовної експертизи (перевірки) законопроєктів вже на етапі їх попереднього розгляду головним комітетом. Це також має дозволити інтенсифікувати практику повернення законопроєктів, наприклад, через порушення правил їх оформлення.

Тому питання забезпечення достовірності пояснювальних записок більшою мірою залежить не від запровадження додаткових парламентських процедур, а від удосконалення парламентської культури та практики. Водночас це не перешкоджає уточненню чинних вимог до оформлення пояснювальних записок (супровідних документів), зокрема шляхом більшої деталізації їх структури та обсягу, закріплення основ методології підготовки пояснювальних записок. Подоланню формалізму сприятиме й проведення відповідних тренінгів з питань законотворчості для народних депутатів України, їх помічників і працівників Апарату Верховної Ради України. А з огляду на недосконалість не тільки супровідної документації, але й самих законопроєктів (у тому числі їх невідповідність правилам законодавчої техніки), спираючись на позитивний зарубіжний досвід [24] і проєкт Плану відновлення України [10, с.88], може бути слушним утворення при Верховній Раді України Офісу нормопроєктування, який би на фаховій основі здійснював підготовку законопроєктів і надавав би з даного приводу допомогу суб'єктам законодавчої ініціативи.

Крім того, слід визнати неприйнятною повсюдну практику зведення фінансово-економічного обґрунтування до того, що прийняття певного законопроєкту нібито "не потребує додаткових видатків з Державного бюджету України". З огляду на це вважаємо, що в частині фінансово-економічного обґрунтування законопроєкту може бути доцільно закріпити обов'язковість наведення у пояснювальній записці попередньої оцінки (розрахунків) його впливу або не впливу на дохідну та видаткову частини Державного бюджету України. У науковій та експертній літературі також висловлюється пропозиція закріпити у Регламенті Верховної Ради України наразі все ще відсутню вимогу щодо заборони реєстрації законопроєктів без їх фінансово-економічного обґрунтування [1, с.351; 9, с.113; 25, с.25-26]. З іншого боку, раніше ми вже відзначали [26, с.61; 27, с.148], що насправді не кожен законопроєкт дійсно потребує бюджетних видатків. А тому за наявності у головного комітету права повернути законопроєкт через відсутність його фінансово-економічного обґрунтування (п.3 ч.2 ст.94 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. № 1861 -VI) може бути надмірним встановлення загальної заборони реєстрації усіх законопроєктів без такого обґрунтування.

Розгляд законопроєктів у Верховній Раді України

Планування роботи парламентської сесії.

В рамках оптимізації законодавчої роботи Верховної Ради України загалом можна підтримати викладену у Рекомендаціях від 17.03.2016 р. [8] пропозицію щодо перегляду існуючого чіткого поділу на окремі тижні для пленарних засідань, для роботи у парламентських комітетах і фракціях. Адже згідно ч.3 ст.19 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. № 1861-VI на тижні, відведеному для пленарних засідань, вже відводиться час для роботи у комітетах і фракціях (друга половина середи). Аналогічно пленарні засідання доцільно проводити на тижні, наразі призначеному для роботи лише у комітетах і фракціях. Це очікувано сприятиме збільшенню спроможностей Верховної Ради України та пришвидшенню розгляду та прийняття нею законів. Тим більше, як відомо, протягом комітетського тижня лише невелика частина комітетів реально проводить свої засідання, рівень відвідуваності яких є низьким [28, с. 7] (принаймні був таким до запровадження у 2019 році припинення відшкодовуються депутатських витрат через прогул засідань комітетів).

Так само вважаємо нераціональним відведення для самостійної роботи народних депутатів України понеділка та другої половини п'ятниці за умови скасування Законом України від 15.09.2020 р. № 893-IX [29] вечірніх засідань у вівторок і четвер тижня, відведеного для пленарних засідань. Як на нас, цілком можливо додатково проводити ранкове засідання також і у понеділок тижня, відведеного для пленарних засідань, приділяючи на цьому тижні, наприклад, другу половину понеділка, вівторка та четверга (що наразі взагалі не враховані у плануванні роботи парламентської сесії) для самостійної роботи або роботи у комітетах і фракціях.

У цьому контексті слід вказати й на нагальність вдосконалення підходів до формування порядку денного сесії Верховної Ради України, що зазвичай переобтяжений великою кількістю законопроєктів, експертиза, підготовка та розгляд яких фізично неможливих в межах однієї парламентської сесії. Як приклад можна вказати порядок денний дев'ятої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання, затверджений Постановою від 07.02.2023 р. № 2911-IX [30]. З огляду на це наголосимо на доцільності встановлення чітких правил формування реалістичного порядку денного парламентської сесії, який першочергово повинен спрямовуватись на виконання Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України та Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Крім того, в експертній літературі [19, с.29] слушно звертається увага й на доцільність раціонального обмеження кількості (та, можливо, тематичного групування) законопроєктів, які виносяться на обговорення протягом тижня (умовно до 10 законопроєктів із пріоритетом урядових).

Законотворча діяльність у парламентських комітетах

Зазначимо, що ми раніше вже розглядали на монографічному рівні особливості законопроєктної функції комітетів Верховної Ради України, зокрема їх роль у розробці та попередньому розгляді законопроєктів, підготовці законопроєктів до першого, другого і третього читань [27, с.132-165; 31, с.146-190]. Оскільки більшість висловлених нами висновків і пропозицій зберігають свою актуальність, дана проблематика детально нами не розглядається в межах даної роботи. Лише стисло зауважимо, що основні заходи із удосконалення законопроєктної діяльності парламентських комітетів в Україні мають бути спрямовані на деталізацію порядку та строків підготовки комітетами законопроєкту до розгляду на пленарних засіданнях, запобігання штучному затягуванню розгляду законопроєктів у комітетах, підвищення ролі їх висновків, розширення практики повернення неякісних законопроєктів, обов'язкове врахування експертних пропозицій до них, забезпечення реального подолання головним комітетом розбіжностей у висновках різних комітетів.

Експертиза законопроєктів

В рамках удосконалення законотворчої діяльності Верховної Ради України не можна не звернути увагу на важливість посилення експертного забезпечення законотворчості. Адже, як свідчить практика, абсолютна більшість зареєстрованих законопроєктів в результаті їх експертизи виявляють істотні змістовні та/або технікоюридичні недоліки. Підвищенню ефективності експертизи законопроєктів, прозорості та демократичності її проведення загалом сприятиме більш предметне та розгорнуте врегулювання даних питань на законодавчому рівні. Щодо цього слід підтримати пропозицію низки вчених і експертів [9, с.78, 85; 32, с.171; 33, с.47; 34, с.4, 5] прийняти Закон України "Про експертизу проєктів законів" або "Про експертну законопроєктну діяльність в Україні", який би комплексно визначав поняття експертизи законопроєктів, її завдання та види, уніфіковані правила та сучасні методики проведення експертиз законопроєктів (включаючи оцінку їх впливу), вимоги до експертних висновків тощо. Покращенню експертизи законопроєктів також опосередковано сприятиме вище вже вказане нами зменшення законодавчого спаму та належне планування законопроєктної роботи у Верховній Раді України, що об'єктивно знизить надмірну завантаженість суб'єктів проведення такої експертизи.

Спеціалізована (антикорупційна, бюджетна, евроінтеграційна та інші) експертиза законопроєктів сьогодні покладена на відповідні профільні парламентські комітети (ч.1 ст.93 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. № і8б1 -VI). При цьому, такі комітети, як і парламент в цілому, утворюються на політичній, а не професійній основі відповідно до принципу пропорційного представництва депутатських фракцій з числа народних депутатів України, щодо яких також відсутні будь-які вимоги до рівня їх компетенції. З огляду на це та, враховуючи значний обсяг подібної експертної роботи (яка має проводитись щодо кожного зареєстрованого законопроєкту), виникають сумніви щодо спроможності відповідних комітетів (та їх секретаріатів) дійсно фахово та своєчасно здійснювати різні види спеціалізованої експертизи законопроєктів. Тому, забезпечуючи розмежування політичної та професійної оцінки законопроєктів, вбачається слушним покласти здійснення спеціалізованої експертизи законопроєктів не на комітети, а на профільні підрозділи Апарату Верховної Ради України (які вже здійснюють наукову та юридичну експертизи). Вказане загалом корелюється з тезою Рекомендацій від р. [8] щодо потреби проведення Апаратом Верховної Ради України ґрунтовного аналізу кожного запропонованого законопроєкту на предмет уникнення його суперечності з чинним законодавством.

Хоча тут й слід зробити ремарку, що потенційно неупереджена експертиза законопроєктів мала би проводитись окремими від парламенту структурами (а не його апаратом), організаційно та політично незалежними від нього. Сьогодні ж висновки наукових установ і профільних громадських організацій здебільшого все ще готуються ініціативно та без належного фінансування, не мають статусу експертних висновків і не обов'язкові для врахування. Задля вирішення існуючих проблем у даній сфері у науковій літературі також пропонується створення Національної координаційної комісії з експертизи законопроєктів [35, с.28]. На нашу думку, це може як позитивно позначитись на злагодженості та організованості різних видів експертизи законопроєктів, так і навпаки додатково ускладнити її проведення та надмірно централізувати таку експертну діяльність.

З приводу спеціалізованих експертиз також відзначимо, що О.Г. Мінковою було запропоновано перенесення їх проведення на етап після першого читання [36, с.30]. На нашу думку, така ініціатива в цілому є недоречною, оскільки одержання результатів даних експертиз саме на етапі попереднього розгляду законопроєкту вже мало би впливати на прийняття рішення про його включення чи не включення до порядку денного парламентської сесії. Однак, може бути виправданим повторне проведення відповідних спеціалізованих експертиз щодо законопроєктів перед їх остаточним прийняттям (про що йдеться у проєкті Плану відновлення України [10, с.93]), адже в процесі розгляду парламентом таких законопроєктів їх текст міг зазнати істотних змін. Дещо незрозумілою є й пропозиція З.О. Погорєлової "запровадити на постійній основі наукову експертизу найбільш важливих законопроєктів" (із доповіддю її результатів "на першому читанні") [37, с.48], адже даний вид експертизи усіх (а не тільки "важливих") законопроєктів вже в обов'язковому порядку здійснюється фаховим підрозділом Апарату Верховної Ради України. Водночас слід підтримати ініціативу щодо запровадження обов'язковості проведення у парламенті антидискримінаційної, ґендерно-правової та екологічної експертиз законопроєктів [34, с.4], адже такі види експертизи вже здійснюються щодо урядових законопроєктів та проєктів підзаконних нормативно-правових актів. Також не можна залишати поза увагою важливість проведення за потреби кримінологічної, соціологічної та інших експертиз законопроєктів.

Відносно експертизи законопроєктів при їх підготовці до першого читання слід відзначити й деякі інші недоліки. Перш за все, це остаточно невизначене значення (наслідків) висновків наукової, юридичної та іншої експертиз для проходження законопроєкту, що нерідко залишаються без уваги. Зокрема згідно ч.5 ст.103 Регламенту Верховної Ради України такі висновки мають "враховуватись" головним комітетом при розгляді законопроєкту та прийняття рішення стосовно подальшої роботи над ним, що насправді не вимагає від головного комітету (та й від парламенту в цілому) взагалі певним чином реагувати на висловлені в експертних висновках зауваження. Відтак, задля підвищення ефективності проведення експертиз законопроєктів і недопущення безпідставного нехтування їх результатами пропонуємо зобов'язати головний комітет у разі підтримки ним законопроєкту безпосередньо обґрунтувати неврахування ним конкретних висловлених до нього зауважень і пропозицій. Проте ми не підтримуємо визначення наявності негативних експертних висновків обов'язковою підставою для відмови у прийнятті позитивного висновку головним комітетом щодо відповідного законопроєкту [9, с.78]. Адже такий підхід надмірно обмежуватиме роль головного комітету, рішення якого ставитимуться у повну залежність від змісту експертних висновків окремих підрозділів Апарату Верховної Ради України.

Крім того, згідно ч.4 ст.103 Регламенту Верховної Ради України експертні висновки повинні бути подані до парламенту не пізніше 14 днів з дня надходження такого звернення, а, якщо у цей строк висновки не одержано, вважається, що зауваження відсутні. Проте на практиці деякі законопроєкти ухвалюються одразу або незабаром після їх реєстрації, що позбавляє можливості вчасно провести належні наукову, юридичну та інші експертизи законопроєктів. Наприклад, поданий 11.05.2016 р. законопроєкт реєстр. № 4645 вже наступного дня, "пройшовши" всі стадії законодавчого процесу, був прийнятий парламентом і навіть підписаний главою держави. Тому слід підтримати Рекомендації від р. [8] щодо гарантування в цілому достатньої кількості часу для розгляду законопроєктів комітетами Верховної Ради України. У даному контексті актуалізується не лише посилення гарантій дотримання строків підготовки експертних висновків, а й можливе врахування у виняткових випадках на наступних етапах законодавчого процесу експертних висновків, поданих із порушенням встановленого строку.

Також законопроєкти можуть направлятись для одержання експертних висновків до уряду, відповідних міністерств чи інших державних органів, хоча насправді вони чомусь не несуть відповідальності за не підготовку запитуваних експертних висновків. Виправлення цього насамперед потребує чіткого юридичного зобов'язання відповідних суб'єктів надавати свої експертні висновки у встановлений строк, невиконання якого має бути поєднане з заходами політико-правової чи дисциплінарної відповідальності. При цьому, у більшості випадків отримання Верховною Радою України (оптимально ще до першого читання) висновку (позиції) уряду щодо законопроєкту має бути обов'язковою складовою законодавчого процесу. Тут можна погодитись із Г.І. Рожко та І.С. Щебетун щодо потреби переходу від існуючої системи парламентської "самоекспертизи" до пріоритетності експертизи законопроєктів виконавчою владою, що й має визначати їх подальше просування [6, с.109, 112]. Вважаємо, що це сприятиме посиленню координації між парламентом і урядом, забезпеченню реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України та належній попередній оцінці реальності виконання законопроєкту.

Громадське обговорення законопроєктів

Окремо слід зупинитись на нерозвиненості в Україні громадського обговорення законопроєктів, що має важливе значення для реальної відкритості парламенту, участі громадян в управлінні державними справами, забезпечення зворотного зв'язку громадян і парламентарів, підвищення якості та легітимності прийнятих законів. При цьому, громадське обговорення законопроєктів досі не врегульоване як самостійний етап законодавчого процесу, внаслідок чого одержання висновків громадської експертизи, публічні консультації, проведення парламентських і комітетських слухань, інші форми залучення громадськості до обговорення законопроєктів юридично не є обов'язковими та на практиці проводяться епізодично. Навіть коли застосовуються ті чи інші форми громадського обговорення важливих, резонансних законопроєктів відсутня вимога щодо обов'язкового врахування його результатів, розгляду у парламентських комітетах висловлених громадськістю зауважень і пропозицій, належного обґрунтування відмови від їх прийняття.

Так, попри загальний курс на діджиталізацію публічної влади в Україні, що особливо актуалізувалось в умовах довготривалих пандемії COVID-19 та російсько-української війни, наразі все ще відсутні ефективні інструменти для громадського обговорення законопроєктів онлайн. Незважаючи на те, що на розгляді парламенту одночасно перебувають сотні законопроєктів, станом на травень 2023 року на відповідній онлайн-платформі Верховної Ради України не триває жодних обговорень законопроєктів і попередньо було завершено обговорення 27 законопроєктів [38]. Отже, по сьогодні всупереч Плану дій з реалізації Декларації відкритості парламенту від 05.02.2016 р. [39] фактично нереалізована можливість вільно коментувати законопроєкти постатейно і в цілому, відслідковувати результати розгляду та врахування таких зауважень і пропозицій від громадян. Навіть у разі проведення окремих форм громадського обговорення законопроєктів громадськість переважно залишається недостатньо поінформованою та зацікавленою брати у них участь.

Враховуючи викладене, маємо погодитись з С.О. Дорогих щодо необхідності затвердження у Регламенті Верховної Ради України детальної процедури надання, реєстрації та обговорення пропозицій до законопроєктів від громадян, наукових і громадських організацій [40, с.109]. Зокрема, наприклад, "опублікування законопроєкту в офіційному друкованому виданні для всенародного обговорення" (рішення щодо чого може прийматись після його розгляду в першому читанні) потребує не лише конкретизації правової процедури, але й певного осучаснення та застосування онлайн засобів громадського обговорення законопроєктів. Крім того, висловлюються пропозиції щодо обов'язкового зазначення у пояснювальній записці інформації стосовно попереднього проведення консультацій з приводу законопроєкту з потенційно зацікавленими суб'єктами [41, с.і2, 28]. На нашу ж думку, хоча громадське обговорення законопроєкту на етапі його підготовки дійсно є виправданим, вищенаведена пропозиція надто формалізована, що не виключатиме проведення таких консультацій виключно на папері з спеціально утвореними для цього фіктивними неурядовими організаціями.