Стимулюючий правовий режим господарювання у системі господарського права: поняття та співвідношення зі спеціальним режимом господарювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна установа «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України», м. Київ, Україна

Стимулюючий правовий режим господарювання у системі господарського права: поняття та співвідношення зі спеціальним режимом господарювання

О.Ю. Курепіна

канд. юрид. наук, докторант

Анотація

Обґрунтовано наукові підходи щодо виділення у системі господарського права стимулюючого правового режиму господарювання як одного з ключових елементів спеціального режиму господарювання. На основі теоретичних розробок у межах науки господарського права запропоновано визнати стимулюючий правовий режим господарювання субінститутом у межах інституту спеціального режиму господарювання із виділенням його структури. Запропоновано визначення стимулюючого правового режиму господарювання, систематику принципів права, які створюють основу для системного функціонування зазначеного режиму, ідентифіковано предмет його правового регулювання.

Ключові слова: спеціальний режим господарювання, стимулюючий правовий режим господарювання, господарське право, інститут, субінститут, принципи права, державна економічна політика, міжнародно-правове (наддержавне) регулювання, право ЄС.

O.Yu. Kurepina

State Organization “V. Mamutov Institute of Economic and Legal Research of NAS of Ukraine”, Kyiv, Ukraine

Stimulating legal regime of economic activity within the system of economic law: concept and relationship with special economic regime

Abstract

Scientific approaches to delineating the stimulating legal regime of economic activity as a key element of the special economic regime within the framework of Economic law are substantiated. A definition of the stimulating legal regime of economic activity is proposed as a system of legal norms aimed at regulating economic relations through the use of a complex of legally stimulating means, which pursue the goal of creating conditions for the implementation of state economic policies along its priority directions in a manner that ensures sustainable development of the state and society. Drawing upon theoretical developments within the field of Economic law, it is proposed to recognize the stimulating legal regime of economic activity as a sub-institute within the institution of the special economic regime, highlighting its structure. It is argued that the subject of the stimulating legal regime of economic activity, as a component of the special economic regime, is characterized by a certain specificity. Approaches prevalent in the economic-legal literature for defining the scope of the special economic regime, namely as parts of the state's territory, individual economic sectors, or types of economic activity, are deemed inappropriate for identifying the subject of the stimulating legal regime of economic activity. Particularly, the position is advocated that the scope of the stimulating legal regime of economic activity should encompass economic entities.

It is argued that in order to achieve the objectives of the special legal regime of economic activity as a whole, and specifically the stimulating legal regime of economic activity, certain legal constructs developed within the corresponding institutions of economic law acquire particular features, which are enshrined in the legislative acts of Ukraine. Within the framework of the stimulating legal regime of economic activity, legal conditions are integrated into the content of economic contracts, which reflect means of state regulatory impact on economic activity (e.g., conditions related to state support) or determine the extent of guarantees of the rights of economic entities against potential changes in legislation, thereby creating regulatory safeguards. Emphasis is placed on the coordinated operation of legal norms constituting the content of the stimulating legal regime of economic activity, achievable through adhering to legal principles during the construction of specific legal constructs.

Keywords: special economic regime, stimulating legal regime of economic activity, Economic law, institution, sub-institute, principles of law, state economic policy, international legal (supranational) regulation, EU law.

Вступ

стимулюючий правовий режим господарювання

У теоретичній площині та у сфері практичної юриспруденції особливим предметом наукових інтересів залишається проблематика спеціального правового режиму господарювання. Особливо затребуваними внаслідок сучасних змін у суспільстві, зумовлених постпандемічними, воєнними тощо чинниками, які мають значний вплив на економіку держави, постають теоретико-прикладні розробки, присвячені стимулюючим правовим засобам, здатним активізувати позитивні перетворення на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях.

Попри негативні зміни, які були привнесені у сферу спеціального режиму господарювання у 2022 р., зокрема через скасування ст. 415 Господарського кодексу України, Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» тощо, водночас слід наголосити, що створення сприятливих економіко-правових умов для залучення інвестицій продовжує залишатись одним із пріоритетів державної економічної політики. Про це зокрема свідчать обговорювані останнім часом зміни до Закону України «Про державну підтримку інвестиційних проєктів із значними інвестиціями в Україні», які отримали відображення у законопроєкті реєстр. № 8138 від 19.10.2022.

Відповідно одним із завдань правової науки, особливо науки господарського права, має залишатися інтенсифікація досліджень проблематики спеціального режиму господарювання, а надто у частині стимулюючої його складової, що і виявлено у межах проведеного дослідження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

У теорії господарського права ґрунтовна розробка проблематики спеціального режиму господарювання представлена в наукових роботах О.Р. Зельдіної. Додатково різним аспектам функціонування спеціального режиму господарювання присвятили низку наукових праць представники науки господарського права: Ю.Є. Атаманова, А.Г. Бобкова, В.Е. Вакім, М.Д. Василенко, О.М. Вінник, Л.В. Крупа, В. Матвєєва, Я.В. Петруненко, О.П. Подцерковний, В.В. Поєдинок, С.В. Сєрєбряк, Л.В. Таран, В.В. Чайковська та ін.

Зважаючи на значний потенціал спеціального режиму господарювання для відновлення економіки постконфліктних територій, наукову цінність має монографія «Території пріоритетного розвитку як інструмент вирішення соціально-економічних проблем Донецької та Луганської областей», підготовлена А.А. Устименком, О.Р. Зельдіною, О.Ю. Гостєвою та В.В. Гришком [1].

На тлі розгалуженості наукових розробок треба звернути увагу, що у теорії господарського права залишаються недостатньо дослідженими проблеми, пов'язані із методами та засобами стимулювання економічних процесів, які мають отримати системне вирішення на засадах стимулюючого правового режиму господарювання.

Метою статті є обґрунтування наукових підходів щодо виділення у системі господарського права стимулюючого правового режиму господарювання як одного із ключових елементів спеціального режиму господарювання.

Результати дослідження

Система правового регулювання суспільних відносин побудована так, що залежно від мети та завдань державної політики щодо певної сфери відносин, у її структурі виділяються у групу правові норми, які утворюють особливу галузь, підгалузь, інститут чи субінститут.

Зокрема, у межах галузі господарського права ознаками інституту, на слушну думку О.Р. Зельдіної, наділений «спеціальний режим господарювання», який поєднує норми права про специфіку організації та здійснення господарської діяльності на певних територіях і у певних галузях економіки [2, с. 5]. У продовження цієї наукової позиції, а також на основі дослідження спеціального правового режиму в різних галузях права, дослідниця додатково запропонувала виокремити спеціальний режим господарювання як «правовий режим, що визначає порядок організації та здійснення господарської діяльності на певній території та у певній галузі економіки, що відрізняється від загального режиму господарської діяльності, передбаченого законодавством, і вводиться державою з певною метою для забезпечення розумного сполучення публічних і приватних інтересів за допомогою встановлення обмежень та/або заохочень для суб'єктів господарювання» [2, с. 9].

Також О.Р. Зельдіна запропонувала внутрішню класифікацію спеціального режиму господарювання за критерієм правових засобів, обраних законодавцем для досягнення мети, і виділила три види, кожний з яких містить певні підвиди спеціального режиму господарювання:

обмежувальний спеціальний режим господарювання, тобто режим, де законодавець за допомогою встановлення обмежень у процесі здійснення господарської діяльності досягає певних цілей з охорони територій, об'єктів тощо. До нього належать режими: державного кордону, надзвичайного і воєнного станів, виключної (морської) економічної зони, господарське забезпечення Збройних сил України;

заохочувально-обмежувальний спеціальний режим господарювання -- ті режими, де за допомогою сполучення певних обмежень у процесі здійснення господарської діяльності та надання пільг досягаються необхідні цілі. До цього виду можна віднести такі режими: концесія, санітарно-захисні й інші особливо охоронні території;

заохочувальний спеціальний режим господарювання -- містить ті підвиди спеціального режиму господарювання, уведення яких пов'язане з необхідністю вирішення соціально-економічних проблем, залучення інвестицій на певну територію держави, у певну галузь економіки, створення нових робочих місць за допомогою надання різного роду заохочень для суб'єктів господарювання. До цього виду належать: спеціальні економічні зони, території пріоритетного розвитку, єврорегіони, зони вільної торгівлі і господарська діяльність в окремих галузях народного господарства [2, с. 11--12].

У науковій літературі можна знайти різні підходи до розуміння правової сутності та класифікації спеціального режиму господарювання. Утім, незмінною залишається точка зору про особливий характер заохочувального (який ще називають пільговим, преференційним) виду спеціального режиму господарювання та обов'язкове виділення його у авторських розробках класифікації спеціального режиму господарювання.

Так, С.В. Сєрєбряк наголошує, що залежно від мети запровадження спеціальні режими господарювання характеризуються пільговою, обмежувальною або пільгово-обмежувальною спрямованістю [3, с. 88].

В.Е. Вакім за характером регулювання поділяє спеціальні режими господарювання на дві групи -- заохочувальні та обмежувальні. На думку дослідниці, три ключові елементи спеціального режиму заохочувального характеру -- це пільги, державна допомога суб'єктам господарювання та гарантії їхніх прав [4, с. 71]. Заохочувальний спеціальний режим господарювання, як зазначає В.Е. Вакім, передбачає, що держава спрямовує заходи допомоги фінансового, організаційного або іншого характеру на сприяння діяльності суб'єкта господарювання, який діє у рамках такого режиму. Зазвичай, як підкреслює науковець, спеціальний режим господарювання має передбачати пільгові режими оподаткування та сплати митних платежів [4, с. 70].

Привертає увагу і наукова позиція Л.В. Таран, яка полягає у тому, що спеціальний режим господарювання характеризується як особливий порядок правового регулювання певних суспільних відносин, що встановлюється до визначеного кола суб'єктів або сфери їхньої діяльності, який відрізняється від загального режиму пільговою або обмежувальною направленістю регулювання, обумовленою публічним інтересом, проявляючись у всіх елементах його механізму, зокрема через гарантії, пільги, форми державної підтримки, обмеження, заборони та додаткові підстави юридичної відповідальності [5, с. 86].

Можна зустріти і думку про те, що спеціальний правовий режим господарювання відрізняється від загального режиму або пільговою, або обмежувальною направленістю правового регулювання. Саме такого висновку доходить А.В. Матвєєва [6, с. 41].

Розглядаючи види режимів господарювання, що використовуються для регулювання відносин в інноваційній сфері, Ю.Є. Атаманова виділяє такі:

для суб'єктів господарювання, не зважаючи на галузеву належність та конкретний вид діяльності, в інноваційній сфері встановлений загальний режим, який закріплює загальні організаційно-правові умови здійснення інноваційної діяльності та спрямований на інституційне забезпечення реалізації інноваційних проєктів, шляхом формування та забезпечення функціонування національної інноваційної системи;

політика найбільшого сприяння реалізується через установлення спеціального заохочувального (пільгового) режиму господарювання. Він може встановлюватися: а) щодо обраних пріоритетних галузей національної господарської системи (наприклад, космічної галузі); б) щодо окремих територій (можуть бути створені як різновид спеціальних (вільних) економічних зон); в) щодо реалізації окремих інноваційних проєктів (наприклад, для технологічних парків);

щодо інноваційної діяльності у певних галузях або окремих об'єктів може запроваджуватися політика рестрикцій, шляхом установлення спеціального режиму господарювання обмежувального характеру [7, с. 360--361].

Отже, аналіз різних авторських підходів засвідчує, що у межах спеціального режиму господарювання виділяється комплекс правових норм, якими створюються певні сприятливі умови для здійснення господарської діяльності.

Водночас вбачається за доцільне запропонувати використання універсального терміна для позначення вищенаведеної складової спеціального режиму господарювання, а саме стимулюючий правовий режим господарювання. Адже наявні сьогодні термінологічні конструкції не повною мірою розкривають потенціал саме стимулювання господарської діяльності.

Використання термінів «заохочувальний», «пільговий» чи «преференційний» доцільно розглядати у системному зв'язку з терміном «стимулювання», оскільки перші уособлюють певні форми виразу дій держави, спрямовані передусім на стимулювання розвитку економіки. Їх стисло можна охарактеризувати таким чином:

Заохочення можна розглядати як винагороду за певну прийнятну з правової точки зору та економічно важливу для держави поведінку суб'єкта господарювання. Наприклад, у ч. 1 ст. 385 Господарського кодексу України від 16.01.2003 закріплено норму про те, що оподаткування суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності має здійснюватися за такими принципами і серед останніх згадується «заохочення експорту продукції вітчизняного виробництва».

У наукових джерелах трапляється думка про те, що доцільно розрізняти категорії «стимулювання» та «заохочення», оскільки, як зауважує Ю.Г. Сльота, заохочення є адресним, а стимулювання -- безадресним [8, с. 92].

Пільги є одним із засобів стимулюючого впливу на поведінку суб'єктів господарювання, а їх встановлення -- одним із засобів державного регулювання господарської діяльності (ч. 2 ст. 12 Господарського кодексу України).

Термін «преференції» характерніший для сфери правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності. Зокрема у межах режиму найбільшого сприяння, впровадження якого допускається Законом України «Про зовнішньоекономічну діяльність» від 16.04.1991, іноземним суб'єктам господарської діяльності можуть бути надані преференції (ст. 7). Додатково у цьому Законі згадуються тарифні пільги (тарифні преференції) у вигляді звільнення від оподаткування ввізним митом, зниження ставок ввізного мита або встановлення тарифних квот та інші заходи, передбачені законами та міжнародними договорами України (ст. 29--1).

Доцільність вживання терміну «стимулюючий» для позначення комплексу правових норм, які встановлюють певні переваги, у межах спеціального режиму господарювання також підтверджується результатами досліджень у галузі теорії права щодо ролі та значущості правових стимулів.

Так, на думку О.Ф. Скакун, правовий стимул слід розглядати як «правове спонукання до законослухняної поведінки, що створює умови для задоволення власних інтересів суб'єкта. Наприклад, пільга, право на власність» [9, с. 486]. Правовий стимул, як вважають В.С. Ковальський, С.Л. Лисенков, А.М. Колодій, О.Д. Тихомиров -- це фактор і умова забезпечення правомірної поведінки, проявляється в правовій формі суб'єктивних прав, законних інтересів, пільг, привілеїв, імунітету, заохочень [10, с. 285--286].

Прикметним є те, що основні напрями економічної політики держави, визначені у ст. 10 Господарського кодексу України, спрямовані саме на «стимулювання» розвитку економіки, використання заходів «стимулюючого» впливу. Зокрема про це згадано в описі структурно-галузевої, податкової, грошово-кредитної та валютної політики. Невипадково Я.В. Петруненко пропонує розглядати спеціальні (вільні) економічні зони через призму засобу державного стимулювання саме економічного регіонального розвитку. На його думку, утворення спеціальних (вільних) економічних зон слід розглядати як один із засобів державної підтримки у формі стимулювання економічного розвитку регіонів [11, с. 143].

Зважаючи на те, що правовий режим вирізняється особливою метою, на що звертає увагу Л.В. Вакарюк [12, с. 13], у межах стимулюючого правового режиму господарювання такою метою може бути визнано створення передумов для реалізації державної економічної політики за її пріоритетними напрямами у спосіб, який забезпечить сталий розвиток держави та суспільства. Акцент на сталому розвитку свідомий, адже Україна приєдналася до резолюції Генеральної Асамблеї ООН від 25.09.2015 № 70/1 про глобальні цілі сталого розвитку до 2030 року та здійснила їх адаптацію з урахуванням національної специфіки, що детально висвітлено у національній доповіді «Цілі сталого розвитку: Україна» [13]. Доцільність здійснення перетворень саме на засадах сталого розвитку додатково отримала підтвердження в Указі Президента України від 30.09.2019 № 722/2019 «Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року».

Відповідно можна запропонувати розглядати стимулюючий правовий режим господарювання як систему правових норм, спрямованих на регулювання господарських відносин із використанням комплексу правових засобів стимулюючого характеру, які переслідують мету створення передумов для реалізації державної економічної політики за її пріоритетними напрямами у спосіб, який забезпечить сталий розвиток держави та суспільства.

Не менш важливим питанням, що потребує висвітлення та відповідного вирішення, слід визнати з'ясування підходів до визначення предмета стимулюючого правового режиму господарювання.

Незважаючи на очевидну відповідь, вважаємо за потрібне звернути увагу на окремі дискусійні аспекти. Зокрема на певні труднощі з ідентифікацією предмета регулювання стимулюючого правового режиму господарювання, які пов'язані з різними підходами до розуміння поняття «спеціальний режим господарювання» як родового стосовно першого.

Так, О.Р. Зельдіна, як раніше згадано у цій статті, окрему увагу приділяла таким ключовим ознакам спеціального режиму господарювання, як «організація та здійснення господарської діяльності на певній території, у певній галузі економіки». Зазначене також виявляється у критеріях віднесення до спеціального режиму господарювання, запропонованих ученою:

наявність спеціального нормативно-правового акта, що регулює господарську діяльність на певній території або в певній галузі економіки, який містить спеціальні правила, що відрізняються від загальних;

встановлення спеціального дозвільного порядку, який не передбачений загальним законодавством, для здійснення господарської діяльності на певній території або в певній галузі економіки;

законодавче закріплення обмежень та / або заохочень суб'єктів господарювання під час організації та здійснення господарської діяльності на певній території або в певній галузі економіки.

Усі перераховані критерії, як зазначає дослідниця, мають дотримуватися в сукупності, і тільки тоді той чи інший режим можна віднести до спеціального режиму господарювання [14, с. 18].

На думку В.В. Чайковської, певним недоліком запропонованого О.Р. Зельдіною концептуального підходу до виділення ключових елементів поняття «спеціальний режим господарювання» є обмеження сфери дії зазначеного правового режиму лише певною територією або певною галуззю економіки. На переконання В.В. Чайковської, особливості порядку організації та здійснення господарської діяльності можуть існувати й у певних сферах господарської діяльності, що не можна віднести до галузей економіки (наприклад, у сфері інвестиційної діяльності, діяльності Збройних сил України тощо), а також під час укладення довгострокових договорів (наприклад, концесійних) [15, с. 151--152].

Досліджуючи особливості спеціального режиму підприємницької діяльності у вільних економічних зонах України, Л.В. Крупа пропонує визначити поняття «спеціальний правовий режим» як особливий порядок правового регулювання певних суспільних відносин, який встановлюється стосовно конкретного кола суб'єктів або сфери їхньої діяльності і відрізняється від загального режиму пільговою або обмежувальною спрямованістю регулювання, зумовленою особливим публічним інтересом, який виявляється в усіх елементах його механізму, головним чином через гарантії, пільги, форми державної підтримки, обмеження, заборони і додаткові підстави юридичної відповідальності [16, с. 3--4].

Як зауважує В.В. Чайковська, серед позитивних рис, які запропонував Л.В. Крупа у визначенні, можна виділити можливість існування спеціального правового режиму щодо певної сфери діяльності суб'єктів господарювання, не обмежуючи цю сферу територією чи галуззю [15, с. 152].

Водночас недоліками визначення поняття «спеціальний правовий режим» у інтерпретації Л.В. Крупи визнано наголос на «публічному інтересі» та «механізмі публічного інтересу» без пояснення змісту останніх (В.В. Чайковська [15, с. 152]), а також акцентування уваги на пільговій або обмежувальній спрямованості регулювання, що, на думку Т.І. Швидкої та К.К. Халецької, призводить до звуження мети впровадження спеціального режиму, оскільки виключається можливість впровадження спеціального режиму, де пільги в певних аспектах (наприклад, у сфері оподаткування) застосовуються лише за дотриманням ряду обмежень [17, с. 89].

Привертає увагу позиція О.П. Подцерковного щодо ознак спеціального режиму господарювання, який пропонує відрізняти територіальну ознаку відповідного регулювання від організаційно-суб'єктної ознаки регулювання, що передбачає введення особливого режиму для суб'єктів певної організаційно-правової форми або господарювання. Організаційно-суб'єктна ознака, як зазначає О.П. Подцерковний, стосується введення спеціальних норм щодо окремих суб'єктів господарювання залежно від виду діяльності, яку здійснює така особа. Як наголошує науковець, спеціальний режим господарювання стає невизначеним, оскільки останній має включати діяльність у банківській сфері, сфері страхування, транспортної діяльності, капітального будівництва, зберігання, сільського господарства тощо, тобто в усіх галузях народного господарства, що збігається значною мірою з обсягом усієї особливої частини господарського права [18, с. 591].

Досліджуючи особливості спеціального режиму господарювання та спираючись на багатоманіття наукових поглядів щодо його правової природи, С.В. Сєрєбряк виділяє одну з ознак такого режиму, яка полягає у впровадженні останнього на певній території, у певній галузі економіки або відносно певного кола суб'єктів, або сфери їхньої діяльності. У підсумку науковець пропонує власну дефініцію спеціального режиму господарювання як правового режиму, який запроваджує особливий порядок здійснення господарської діяльності на певній території, у певній галузі економіки або щодо певного кола осіб, який характеризується або пільговою, або обмежувальною, змішаною направленістю правового впливу на господарські відносини для досягнення визначеної законодавцем мети [3, с. 88].

Як слушно зазначає А.В. Матвєєва, дотепер не напрацьовано єдиного підходу до визначення змістовного навантаження як самого поняття «спеціальний правовий режим», так і щодо його ключових складових елементів. За підсумками аналізу думок науковців, у яких предмет наукових інтересів складали зазначені питання, дослідниця доходить висновку про те, що спеціальний правовий режим визначається як:

надання іноземцям у якій-небудь сфері прав та/або встановлення для них певних обов'язків, що відрізняються від тих, які надаються в цій сфері для власних громадян відповідної держави;

надання іноземцям правового стану, що відрізняється від правового режиму громадян зменшенням прав іноземців;

надання спеціальних прав, які найчастіше встановлюються у договірній практиці;

надання іноземцям у якій-небудь сфері певних прав та/або встановлення для них певних обов'язків;

інститут господарського законодавства, що визначає особливий порядок здійснення господарської діяльності на певній території, у певній галузі економіки або у процесі здійснення господарського договору, який відрізняється від загального режиму господарської діяльності, передбаченого законодавством, та вводиться для досягнення цілей, встановлених державою та ін. [19, с. 125--126].

Цікавлять також консолідовані висновки А.В. Матвєєвої за підсумками аналізу наведених у наукових джерелах визначень поняття «спеціальний правовий режим» та законодавства у досліджуваній сфері відносин щодо ознак спеціального правого режиму із виділенням таких: 1) відрізняється від загального режиму господарювання або пільговою, або обмежувальною направленістю правового регулювання; 2) встановлюється на певній території, у певній галузі економіки; 3) встановлюється або відносно певного кола суб'єктів, або сфери їхньої діяльності [20, с. 143--144].

У результаті формально-логічного аналізу Розділу 8 Господарського кодексу України, присвяченого спеціальним режимам господарювання, А.В. Матвєєва доходить висновку про можливість внутрішньої диференціації із виділенням спеціального правового режиму господарювання (як загальне поняття) та спеціального правового режиму господарювання в окремих галузях народного господарства (як родове поняття), які одночасно поіменовані авторкою як спеціальний правовий режим господарювання загального типу і галузевий спеціальний правовий режим [19, с. 125--126].

На її думку, усі види спеціальних режимів господарювання, окрім концесії, відповідно до їх регламентації законодавцем можна умовно поділити на два типи: 1) галузеві спеціальні режими господарювання (ті, які встановлюються у певних галузях народного господарства) та 2) територіальні спеціальні правові режими господарювання, які встановлюються на певній території [19, с. 128].

Деякою мірою усталений підхід до визначення предмета спеціального режиму господарювання наявний також у авторському визначенні цього режиму, запропонованому Т.І. Швидкою та К.К. Халецькою, під яким треба розуміти правовий режим, закріплений у спеціальному законодавстві та забезпечений державою, що встановлює особливий порядок регулювання господарських відносин, зумовлений публічним інтересом на певній території, у певному секторі економіки, шляхом встановлення широкого кола обмежень та/ або з наданням комплексу преференцій задля досягнення відповідної мети [17, с. 90--91].

У наукових джерелах можна також зустріти згадування про «спеціальний правовий режим економічної діяльності», до сфери дії якого О.О. Єгорова пропонує віднести не лише певну визначену локальну територію, але й певний вид підприємницької діяльності у будь-якому місті на території держави [21, с. 189].

Потрібно вказати, що вищенаведеними науковими підходами не обмежується весь спектр наукових поглядів на проблему визначення предмета спеціального режиму господарювання. Водночас переважна більшість наукових досліджень містить висновки про поширення особливого порядку застосування правових норм у межах спеціального режиму господарювання на певні території, певні галузі економіки, певне коло суб'єктів господарювання або їхню діяльність тощо.

До того ж предмет стимулюючого правового режиму господарювання як складової частини спеціального режиму господарювання все таки має певну специфіку та потребує відповідного уточнення. Вирішальним для визначення предмета стимулюючого правового режиму господарювання є правові норми, які визначають порядок та умови надання державних та/або місцевих ресурсів суб'єктам господарювання з метою створення сприятливих умов для здійснення відповідної господарської діяльності.

Нині вищезгадані правові норми знайшли системне відтворення у Законі України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» від 01.07.2014, які увібрали концептуальні підходи до розуміння державної допомоги, представлені у праві Європейського Союзу (далі ЄС). Зокрема поняття «допомоги, що надається державами» наведено у ст. 107 консолідованої версії Договору про функціонування ЄС, а саме наводиться таке визначення: «Якщо в Договорах не обумовлено інакше, допомога, яку в будь-якій формі надає держава-член або яку надано за рахунок державних ресурсів, що спотворює або загрожує спотворити конкуренцію, надаючи переваги певним суб'єктам господарювання або виробництву певних товарів, є несумісною з внутрішнім ринком тією мірою, якою вона впливає на торгівлю між державами-членами». Аналогічно поняття «державної допомоги» отримало вираз в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС, а також імплементовано у згаданий Закон України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» у значенні «підтримки у будь-якій формі суб'єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності».

У Повідомленні Комісії щодо поняття «державної допомоги», зазначеного у ст. 107 (1) Договору про функціонування Європейського Союзу від 19.07.2016 C/2016/2946 (далі ДФЄС) також наголошено на тому, що правила державної допомоги застосовуються лише тоді, коли бенефіціаром заходу є «підприємство» (п. 6). Водночас у п. 7 закріплено застереження про те, що «Суд Справедливості послідовно визначав підприємства як суб'єкти господарювання, які здійснюють економічну діяльність, незалежно від їх правового статусу та способу їх фінансування». Варто звернути увагу, що вживання термінів «підприємство» та «суб'єкт господарювання» не є ознакою певної суперечності у тлумаченні Суду Справедливості, оскільки, як зазначено у посібнику для суддів «Державна допомога суб'єктам господарювання», «Поняття суб'єкта господарювання, який визначає отримувача допомоги у ч. 1 ст. 107 ДФЄС, є економічним та функціональним поняттям у законодавстві ЄС про захист конкуренції, і його не потрібно плутати із поняттям юридичної особи, що використовується в цивільному праві (наприклад, товариство з обмеженою відповідальністю чи акціонерне товариство). У цьому контексті “суб'єкт господарювання” означає “економічну одиницю” чи “суб'єкт”, залучений до економічної діяльності, що може складатися з кількох юридичних осіб. Це може бути багатонаціональна група компаній, наприклад, із материнською/ холдинговою компанією та кількома дочірніми компаніями, усі з яких є окремими юридичними особами» [22, с. 21].

Відповідно невипадковим є згадування саме про «суб'єкта господарювання» у Законі України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».

Привертає увагу підхід, закладений у нормативну дефініцію реципієнта субсидії та представлений у Законі України «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» від 22.12.1998, який можна визнати закономірним продовженням імплементації Угоди про субсидії та компенсаційні заходи як додатку до Угоди про заснування Світової організації торгівлі. Зокрема реципієнтом визначено суб'єкта господарсько-правових відносин, що отримує грошові суми або доход від руху товару, який субсидується у розумінні зазначеного Закону (п. 17 ст. 1). Водночас субсидія визначається у Законі України «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» як фінансова або інша підтримка державними органами виробництва, переробки, продажу, транспортування, експорту, споживання подібного товару, у результаті якої суб'єкт господарсько-правових відносин країни експорту одержує пільги (прибутки).

Як наголошує О.Е. Ліллемяе, спостерігається певна кореляція у підходах, що напрацьовані у межах права Світової організації торгівлі (далі СОТ) щодо поняття «субсидія» та у праві ЄС у контексті методологічних засад інституту державної допомоги. Зокрема попри певні об'єктивно наявні відмінності у регулюванні надання субсидій та державної допомоги, ознаки селективності і адресності (специфічності) дуже схожі між обома системами [23, с. 129-130].

Селективність (вибірковість) як одна з ознак державної допомоги характеризується тим, що створюються будь-які обмеження здатності всіх підприємств скористатися державними «благами» в рамках програми уряду. Саме таку оцінку цієї ознаки наводить О.Е. Ліллемяе із посиланням на дослідження іноземних фахівців [23, с. 126; 24]. З метою яскравої демонстрації практичної реалізації селективності державної допомоги вона згадує один із цікавих кейсів із посиланням у джерельній базі власного дисертаційного дослідження на відповідне рішення Європейської Комісії, який вбачаємо за доцільне також відтворити у цій статті: «Так, наприклад, і в ЄС, Європейська Комісія та Європейський Суд визнали, що захід, який сприяє певному регіону країни, можна вважати селективним. Це було у випадку, коли регіональна влада на Азорських островах ввела зниження ставки корпоративного податку, яке автоматично застосовується до всіх суб'єктів господарювання. Зниження податків було введено тільки в Азорському регіоні, а не в іншій частині Португалії. Комісія визнала, що якщо конкретний податковий захід надає допомогу будь-якому підприємству держави-члена без розсуду в повному обсязі, то він буде розглядатися в якості загальної міри і не підпадати під дію ст. 87 (1) Договору про заснування Європейської Спільноти (нині ст. 107 ДФЄС), але якщо допомога розповсюджується тільки на певну галузь або певного типу підприємство, тоді цей захід державного регулювання набуває ознак селективності і визнається як державна допомога. Допомога надана всім компаніям на Азорських островах буде розглядатися в якості державної допомоги, а не загального заходу, оскільки йдеться про допомогу тільки в цій частині держави-члена.» [23, с. 126-127; 25, с. 52].

Відповідно акцент у визначеннях «спеціального режиму господарювання», запропонованих науковцями, представленими у цьому дослідженні на певних частинах території держави, галузях економіки, видах господарської діяльності навряд чи можуть бути прийнятними для ідентифікації предмета стимулюючого правового режиму господарювання. Вбачаємо за доцільне відстоювати позицію про поширення сфери дії стимулюючого правового режиму господарювання саме на суб'єктів господарювання. Адже масштаб діяльності суб'єктів господарювання (територія регіону, певна галузь тощо), класифікація суб'єктів господарювання (великі, середні, малі), функціональна мета стимулюючих заходів (проведення наукових досліджень, технічний розвиток, інноваційна діяльність, збереження культурної спадщини, працевлаштування та створення робочих місць, подолання наслідків COVID-19, збройної агресії тощо) є невід'ємним елементом критеріїв оцінки допустимості надання державних та/або місцевих ресурсів через відповідні форми державної допомоги чи субсидій, або ж виключення певних видів державної допомоги зі сфери дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання». Зокрема, такі критерії щодо окремих категорій державної допомоги затверджуються Кабінетом Міністрів України на підставі ч. 2 ст. 6 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».

Із викладених міркувань можна дійти висновку про те, що стимулюючий правовий режим господарювання перебуває під значним впливом міжнародно-правових норм, що дає підстави стверджувати про притаманність цьому режиму пріоритетності міжнародного права, міжнародно-правового регулювання над національним рівнем правового регулювання. До того ж, як наголошує Г.І. Пастушок, особливою підсистемою міжнародного права стає європейське право, яке у вузькому розумінні наближається до права ЄС у значенні «сукупності правових норм, які містяться в актах Європейського Союзу та Європейського співтовариства» [26, с. 41--42; 27, с. 398]. Убачається, що закономірним буде твердження про пріоритет у межах ЄС наддержавного або, як ще його називають, комунітарного права над національним правом. Додаткову аргументацію цієї тези із посиланням на практику Суду ЄС наводить Г.І. Пастушок, який зазначає, що принцип верховенства права у діяльності Європейських співтовариств означає «верховність», примат комунітарного над національним правом. Цей принцип закріплено у справах Van Gend & Loos, Flaminio Costa V. Enet, Simmenthal, у яких Суд ЄС встановив, що правова природа Співтовариств унеможливлює «відповідне прийняття нових національних норм у тій частині, в якій вони були несумісні з положеннями права Європейських співтовариств». Додатково акцентовано увагу на тому, що Суд ЄС постановив, що у разі колізій між правом Співтовариств і національними нормами, останні не лише не беруться до уваги, а й можуть «бути відкинуті» судами [26, с. 113; 28, с. 73].

Як зазначає О.В. Баклан, принцип верховенства європейського права стосовно національного знаходить вияв у таких фундаментальних засадах:

національне право за жодних обставин, зокрема у тих випадках, які пов'язані з часом ухвалення державою-членом тих чи інших правових актів, не може превалювати над загальноєвропейським правом;

у випадках невиконання державами -- членами ЄС своїх зобов'язань, що випливають з установчих європейських договірних актів, як причина невиконання зобов'язань неможливе посилання на невідповідність тих чи інших положень договорів національним конституціям;

держави-члени не можуть ухвалювати і застосовувати в процесі свого повсякденного функціонування правові та інші заходи (засоби), які перешкоджали б ефективному застосуванню положень договорів;

юридична сила актів, що виходять від ЄС, не може бути різною стосовно різних держав-членів;

держави -- члени ЄС не можуть давати офіційні висновки, пов'язані з тлумаченням регламентів -- актів Європейської Спільноти, що мають для них обов'язковий характер;

національні суди не мають юрисдикції, яка стосується перевірки європейського права на предмет його відповідності конституціям держав -- членів ЄС;

у тих випадках, коли Європейський Суд справедливості виявить невідповідність національного права європейському, законодавчі органи держав -- членів ЄС зобов'язані усунути цю невідповідність, а національні суди повинні простежити за тим, щоб рішення Європейського Суду справедливості, у якому міститься вказівка на цю невідповідність, були б точно виконані;

держави -- члени ЄС жодним чином не можуть заборонити своїм судам загальної юрисдикції та спеціалізованим судам застосовувати в разі потреби європейське право;

національне право має створювати всі можливі умови і у такий спосіб сприяти реалізації тих суб'єктивних прав, які даються фізичній чи юридичній особі європейським правом [29, с. 109--110].

Особливо яскраво пріоритет міжнародно-правового (наддержавного) регулювання у контексті превалювання підходів, напрацьованих у межах правової системи ЄС, проявлений у євроінтеграційних процесах, активним учасником яких є Україна як суб'єкт міжнародного права. Адже набуття Україною статусу кандидата у члени ЄС ще більше зобов'язує органи державної влади забезпечувати адаптацію національного законодавства до Acquis communautaire -- правової системи Європейського Союзу, яка охоплює акти законодавства ЄС (але не обмежується ними), ухвалені в рамках Європейського Співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ (Розділ II «Визначення термінів» Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, затвердженої Законом України від 18.03.2004 № 1629-IV).

Безперечно, за такого підходу можна стверджувати, що пріоритет міжнародно-правового регулювання над національним рівнем правового регулювання набуває ознак наскрізного принципу функціонування та розвитку більшості галузей вітчизняного права. Утім, ступінь інтенсивності імплементації міжнародно-правових норм (зокрема права ЄС як їхньої складової) у різні галузі національного законодавства неоднакові, що може створювати асинхронне правове регулювання суспільних відносин, зокрема охоплених у межах стимулюючого правового режиму господарювання.

Наприклад, як було зазначено, державна допомога, яка розглядається у межах цього дослідження як один із ключових економіко-правових засобів реалізації стимулюючого правового режиму господарювання, посіла окреме місце у Аналітичному звіті, що доповнює висновки Європейської Комісії щодо заявки України на вступ до ЄС (далі Аналітичний звіт), який було підготовлено у лютому 2023 р. Зокрема, увагу було виділено стану розвитку законодавства у сфері державної допомоги у главі 8 «Конкурентна політика» із зазначенням про те, що дотримання правил державної допомоги в Україні залишається проблематичним, оскільки міністерства та інші надавачі не завжди повідомляють Антимонопольний комітет України про заплановані заходи. Як вказано в Аналітичному звіті, Україна має вжити заходів для підвищення прозорості відносин між державою та державними підприємствами [30, с. 25].

До речі, значну увагу в Аналітичному звіті приділено також публічним закупівлям, а саме у межах глави 5 «Публічні закупівлі» [30, с. 8--10], стимулюючий потенціал яких залишається недооціненим, особливо тоді, коли стимулюючий ефект досягається шляхом забезпечення досягнення пріоритетних цілей державної економічної політики. Публічні закупівлі вбачається за можливе розглядати як один з механізмів приведення у дію стимулюючого правового режиму господарювання, коли такі закупівлі розглядаються як одна з істотних умов надання державних та/або місцевих ресурсів суб'єкту господарювання (наприклад, господарська діяльність з надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес, виключається з-під сфери дії законодавства про державну допомогу у разі дотримання низки правових умов, серед яких, як випливає з рішення Суду Справедливості у справі Altmark, згадується обов'язковість обрання суб'єкта господарювання -- надавача послуг відповідно до процедури публічних закупівель [31]), або ж як безпосередній засіб реалізації стимулюючого правового режиму господарювання, коли публічні закупівлі спрямовані, зокрема, на досягнення «горизонтальних» цілей. В.К. Малолітнева за функціональним призначенням або «горизонтальною» ціллю, яка реалізується у закупівлях, виділяє такі субінститути: публічних закупівель з метою захисту навколишнього середовища (так звані «зелені» закупівлі); соціально-відповідальних публічних закупівель; публічних закупівель для розвитку інновацій; публічних закупівель для захисту національних виробників, окремих територій, підтримки малих та середніх суб'єктів господарювання [32, с. 41].

Відповідно можна дійти висновку, що окремі правові засоби реалізації стимулюючого правового режиму господарювання набувають значно більшої ваги у контексті адаптації національного правового поля до законодавства ЄС. Також важливо усвідомлювати, що саме через призму загальновідомих правових принципів та підходів, які водночас отримали специфічне змістовне наповнення з боку юрисдикційних органів ЄС під впливом фундаментальних засад права ЄС, здійснюється оцінка можливих правових ризиків заходів, упроваджуваних у межах стимулюючого правового режиму господарювання на національному рівні. Зокрема доречним буде навести практику застосування принципу легітимних (законних) очікувань, який, як відомо, є складовим елементом принципу верховенства права, у сфері надання державної допомоги у межах Європейського Співтовариства, представлений у дисертаційному дослідженні Д.Ю. Сіюшова.

Як зазначає цей дослідник із посиланням на практику Суду Справедливості ЄС, для застосування принципу захисту законних очікувань необхідно встановити наявність декількох обставин, а саме [33, с. 167]: по-перше, повинен існувати акт чи дія органів ЄС, що визнають законною певну поведінку особи [34, пар. 31]. Під дією може розумітись певна адміністративна практика (наприклад щодо трактування критерію «перевага» у справах про державну допомогу) або усні чи письмові роз'яснення; по-друге, особа, до якої застосований певний акт чи захід, не повинна була мати можливість передбачити зміну законодавства чи підходів до його трактування зі сторони органів ЄС. Як зазначає Суд Справедливості ЄС у справі C-459/02 (справа Willy Gerekens та Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitiure Procola проти Великого Герцогства Люксембург) «якщо розсудливий та обережний трейдер міг передбачити, що впровадження заходу Співтовариства могло вплинути на його інтереси, він не може посилатися на принцип захисту законних очікувань, якщо цей захід буде прийнятий» [35, пар. 29].

Далі Д.Ю. Сіюшов наводить судову позицію у справі C-24/95 (справа Alcan Deutschland), згідно з якою «підприємства, яким надана допомога, не можуть покладатися на принцип захисту законних очікувань для обґрунтування законності допомоги, якщо вона не була надана відповідно до встановленої процедури... старанний бізнесмен, як правило, має змогу визначити, чи була ця процедура дотримана» [33, с. 167--168; 31, пар. 25]. Резюмуючи, науковець зазначає: «Отже, якщо держава-надавач допомоги не дотрималась встановленої процедури (наприклад, державний орган вважав, що відповідний податковий захід не є державною допомогою, отже не підлягає повідомленню Європейської Комісії), така держава разом із бенефіціарами допомоги позбавлена права на застосування принципу захисту законних очікувань, зокрема з метою запобігання поверненню допомоги, оскільки ризик визнання допомоги незаконною був (чи повинен був бути) передбачуваний з початку її надання» [33, с. 168; 36, пар. 104].

Отже, вітчизняна правотворча та правозастосовна практика, спрямована на впровадження стимулюючого правового режиму господарювання, має враховувати напрацьовану практику Суду Справедливості ЄС та Європейської Комісії у відповідних сферах суспільних відносин, зокрема у сфері державної допомоги. З огляду на загальну оцінку глави 8 «Конкурентна політика» у Аналітичному звіті на рівні «деяка відповідність праву ЄС», при тому, що, як зазначає В.А. Устименко, система оцінювання представлена за п'ятибальною шкалою: 1 -- початковий рівень, 2 -- деяка відповідність праву ЄС, 3 -- помірна відповідність, 4 -- добра відповідність, 5 -- просунутий рівень [37, с. 65], можна стверджувати, що адаптація цього сектору правового поля до Acquis communautaire відбувається дуже повільно. Як помічено у анотованому підсумку, «Україна повинна продовжувати узгоджувати свою законодавчу базу з питань конкуренції та державної допомоги з відповідними частинами acquis ЄС» [30, с. 25]. Не кращою ситуація є у сфері правового регулювання публічних закупівель, яка також отримала оцінку «деяка відповідність праву ЄС» [30, с. 10].

Описані вище проблеми -- результат масштабнішої наукової дискусії щодо примату національного чи міжнародного (наднаціонального) права, що згодом з теоретичної площини перейшло у сферу практичної юриспруденції. Зокрема Г.І. Пастушок, наводячи приклади ставлення представників двох сучасних філософських шкіл до актуального питання міжнародної взаємодії держав і спираючись на наукову роботу С.І. Максимова, зазначає, що на пріоритеті міжнародного права наполягають прихильники універсалістсько-ліберальної етики справедливості, які наголошують на пріоритеті прав для всіх над благом для партикулярного співтовариства. Натомість пріоритет національного права відстоюють апологети комунітаристської етноетики, що вважають високо ціннісною партикулярну культурну традицію [26, с. 40; 38, с. 28].

У підсумку у вітчизняному законодавстві закріпився примат національного права, що текстуально відображено у такій лексичній конструкції: «Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені цим Кодексом (або Законом), застосовуються правила міжнародного договору». Наприклад, таке формулювання є у Податковому кодексі України від 02.12.2010 (п. 3.2 ст. 3), Законі України «Про концесію» від 03.10.2019 (ч. 2 ст. 2) та інших нормативно-правових актах України.

Зважаючи на те, що в умовах поглиблених інтеграційних процесів превалюють колективні підходи до вибору методів та засобів правового регулювання суспільних відносин, які є предметом спільних домовленостей, актуалізується потреба у забезпеченні прямої пріоритетної дії на території держави норм міжнародно-правових договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Попри те, що Конституцією України встановлено, що такі міжнародні договори визнаються частиною національного законодавства України (ч. 1 ст. 9), форма закріплення в актах чинного законодавства порядку застосування міжнародно-правових норм свідчить про визнання за останніми факультативного характеру.

Відповідно зміщення пріоритету з національного на міжнародне право фактично створило б передумови для виключення дискреції центральних органів державної влади, насамперед Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, в ухваленні на основі суб'єктивної оцінки рішень щодо інтенсивності імплементації норм міжнародного права, вагомою частиною якого є також право ЄС.

Зазначені зміни у парадигмі сприйняття ролі та значення наддержавного регулювання у глобалізаційну епоху, беззаперечно, матимуть вирішальний вплив на формування сучасного ефективного законодавчого поля, особливо у частині визначення відправних засад побудови стимулюючого правового режиму господарювання, його місця у системі господарського права та законодавства.

Так, у науці господарського права сформувався підхід, започаткований О.Р. Зельдіною, згідно з яким спеціальний режим господарювання кваліфікується як комплексний інститут господарського права. Як слушно зазначає науковець, інститут спеціального режиму господарювання охоплює норми, що регулюють організаційно-господарські, виробничо-господарські відносини, а також організацію, здійснення господарської діяльності, деякі норми митного, податкового, природоохоронного й іншого законодавства і взаємодіє із суміжними галузями [2, с. 10].