Правотворчість українського народу як форма реалізації конституційно-правової політики держави

Демократичні перетворення, які тривають сьогодні у різних сферах життєдіяльності суспільства, спрямовані на належне забезпечення прав та свобод людини і громадянина, регламентованих Конституцією України. Однак відсутність Концепції конституційно-правової політики, яка б скеровувала в єдине русло розпорошені правові ідеї, суб'єктів права законодавчої ініціативи щодо пріоритетів правової реформи у світлі нагальності гармонізації національного законодавства із законодавством Європейського Союзу внаслідок одержання Україною статусу кандидата в члени ЄС, дезорганізують процес державоправотворення. Важливість концептуалізації правових ідей у сфері конституційного будівництва є очевидною: конституційно-правова політика є стратегічним видом правової політики держави, оскільки у межах даної політики розробляються, закріплюються на вищому законодавчому рівні і втілюються в життя найбільш принципові положення, що мають значення відправних начал для всіх інших галузей державної політики. О. Минькович-Слободяник наголошує, що саме цей вид правової політики є "необхідним стрижнем формування правової системи, оскільки саме конституційно-правова політика найближче знаходиться до загальнодержавної політики, адже основний нормативно-правовий акт нашої держави - це Конституція України, в якій закріплені стратегічні ідеї та цілі розвитку України як правової держави" [1, с. 22]. Крім того, правознавцями слушно наголошується, що в умовах правової глобалізації відбувається як активна інтернаціоналізація національних правових систем в першу чергу на конституційному рівні, так і вплив конституційного права на розвиток сучасного міжнародного права, тобто конституціоналізація міжнародного права [2, с. 10; 3, с. 531; 4, с. 179].

Конституційно-правова політика виникла як самостійний напрямок дослідження права в юриспруденції у другій половині ХІХ ст. ("політика права"), її завданням стало критичне оцінювання діючого законодавства і розробка ідей щодо удосконалення існуючого механізму правового регулювання. Категорію "конституційна політика" було введено до системи правознавства французьким вченим Б. Констаном, який обґрунтовував, оперуючи даним поняттям, у своїй праці "Курс конституційної політики" (1816-1820 рр.) необхідність деконцентрації влади держави шляхом її поділу, де глава держави виступає неупередженим арбітром між гілками влади, а також встановлення правових гарантій проти свавілля політиків та забезпечення суспільству громадянських свобод - свободи совісті, друку і промислової діяльності [5]. Сьогодні, вивчаючи актуальні питання державоправотворення слід вживати термін "конституційно-правова політика", оскільки він містить більш ширший зміст, ніж термін "конституційна політика".

Конституційно-правова політика є різновидом загальнодержавної правової політики, що являє собою сукупність правових ідей стратегічного характеру, які продиктовані органами державної влади та органами місцевого самоврядування за участю інститутів громадянського суспільства і втілені у правові акти, котрі передбачають удосконалення механізму конституційно-правового регулювання та охорони суспільних відносин [6, с. 75].

В юридичній літературі часто ототожнюють такі категорії, як "конституційно-правова політика" і "конституційна політика", "законодавча політика". Однак некоректно ототожнювати дані поняття внаслідок їх різних змістовних характеристик. Зокрема, конституційна політика спрямована на удосконалення Основного Закону держави і втілюється у проектах нової конституції, у конституційних поправках. Законодавча політика спрямована на удосконалення законодавства в цілому, починаючи із законотворчості і завершуючи ефективною реалізацією законів. Натомість конституційно-правова політика має більш ширше смислове наповнення, оскільки охоплює оптимізацію механізму конституційно-правового регулювання в цілому, включаючи Конституцію, поточне законодавство, підзаконні нормативно-правові акти, звичаї, правові пропозиції Конституційного Суду, а також міжнародні договори та акти, ратифіковані парламентом.

Конституційно-правовій політиці властиві державно-вольовий, засадничий і системоутворюючий характер, високий ступінь політизованості, цілеспрямованість, планомірність; цей вид правової політики реалізується у правових формах, за допомогою використання правових та неюридичних засобів, на відміну, наприклад, від кримінально-правової політики. Зміст конституційно-правової політики становлять політико-правові ідеї стратегічного характеру, що опосередковуються своєрідністю змісту вітчизняного конституційного права. Н. Оніщенко стверджує, що правова політика як важливий вид державної політики, крім інших факторів, прямо залежить від рівня правової культури, врахування традицій, моральних якостей, установ та цінностей пересічних громадян та посадових осіб різного рівня, особливостей їх менталітету та психології [7, с. 42]. Вважаємо, що ці фактори безпосередньо чинять прямий вплив на формування змісту саме конституційно-правової політики держави. Найбільш важливими завданнями конституційно-правової політики є: запровадження дієвої правотворчості Українського народу; удосконалення механізму правового регулювання та охорони; адаптація конституційного законодавства до acquis communautaire; забезпечення державою прав та свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, тощо.

Враховуючи характер та соціальну значимість питань, які є предметом конституційно-правової політики, інститути громадянського суспільства мають брати саму активну участь у формуванні цього різновиду правової політики, зокрема, спільно з суб'єктами правотворчої діяльності визначати вектори розвитку євроатлантичної інтеграції, а також соціальної, економічної та правової реформ. Однак, думка громадськості мало цікавить суб'єктів правотворчої діяльності, що не сприяє якості національного законодавства. О. Ющик прямо зазначає, що тільки заінтересованість верховної влади у продукації певного законодавчого акта є тим вихідним суттєвим визначенням законотворчості, що зумовлює початок та ефективність конкретного законодавчого процесу [8, с. 90]. На жаль, такий підхід превалює у вітчизняній юридичній науці. Натомість інститути громадянського суспільства безпосередньо є суб'єктами конституційно-правової політики держави. Враховуючи це, мета даного дослідження полягає у виявленні та обґрунтуванні сутності, змісту та форм правотворчості Українського народу, який є одним з елементів системи громадянського суспільства.

Матеріали та методи

Інститути громадянського суспільства

Алексіс де Токвіль визначив поняття "громадянське суспільство" як систему добровільних громадських організацій, засобів формування громадської думки, тиску на політичну сферу, а також інших міжгрупових і міжособистісних стосунків, які створюють можливості для реалізації членами суспільства своїх інтересів [21]. Інституціоналізоване громадянське суспільство являє собою, на думку А. Колодій, розгалужену, багатоаспектну мережу різноманітних форм асоціативного життя, волевиявлення й формування громадської думки, забезпечених певною інфраструктурою й автономних стосовно держави [22]. До інститутів громадянського суспільства здебільшого відносять політичні партії, громадські організації, громадянські рухи і громадських активістів, місцеве самоврядування та народ у цілому. Неоднозначно визначаються інститути громадянського суспільства та їхня роль у сучасних зарубіжних джерелах. Так, розрізняють організації громадянського суспільства галузевої (бізнес, торговельні асоціації та асоціації роботодавців) та соціальної сфери (споживчі, організації інтересів та групи тиску, професійні асоціації, постачальники послуг, благодійні організації, некомерційні та неурядові організації), де останні поділяють на правові (громадські правові центри, юридичні асоціації та товариства, інші професійні групи) та неправові [23, с. 197]. Однак, можна зустріти і достатньо вузьке його трактування, а саме - "некомерційна, позапартійна дослідницька та освітня організація, яка зосереджується на сприянні громадянській участі в питаннях, які безпосередньо стосуються окремих людей і спільнот, у яких вони живуть і виховують свої сімї. Дослідницькі та освітні зусилля надають пріоритет підтримці демократичних інституцій і залученню громадян до вирішення проблем за допомогою інноваційних стратегій і унікальних партнерств" [24].

У сучасній українській юридичній літературі існує велика кількість визначень поняття громадянського суспільства та його ознак, які узагальнено можна звести до трьох найбільш важливих, а саме: демократичність громадянського суспільства; його соціальна спрямованість; урегульованість соціально справедливим правом [25, с. 13]. Саме на демократичності ми хочемо зупинитись більш детально.

Правова доктрина інтерпретує поняття "демократія" як "форму організації суспільства, його державно-політичного устрою, що ґрунтується на визнанні народу джерелом влади, послідовному здійсненні принципу рівності і свободи людей, їх реальної участі в управлінні справами держави і суспільства" [26, с. 61]. Тобто народовладдя передбачає активну участь громадян в управлінні важливими державними і суспільними справами. Однак, якщо участь у сфері державного управління опосередковується через інститут виборів, у сфері судочинства - через інститут присяжних засідателів, то у сфері правотворчості це право є суто декларативним. Свого часу Шеррі Р. Арнштейн, яка розподіляє форми громадської участі щодо створення державної політики на вісім рівнів, влучно зазначила, що ідея участі громадськості в державному управлінні шляхом прийняття рішень "схожа на поїдання шпинату", з одного боку ніхто не проти, оскільки участь представників громадськості в уряді є наріжним каменем демократії, але як тільки мова заходить про участь малозабезпечених соціальних груп у перерозподілі влади, то "американський консенсус щодо фундаментального принципу вибухає багатьма відтінками відвертої расової, етнічної, ідеологічної та політичної опозиції" [27, с. 216].

Залучення інститутів громадянського суспільства до правотворчості є базовим принципом демократичного законотворення, міцно вкоріненого в зобов'язаннях ОБСЄ. Вважається, що тільки демократична законотворчість гарантує, що процес прийняття законів є відкритим, інклюзивним і консультативним, а прийняті в результаті широкої участі представників різних соціальних груп (включаючи політичну участь жінки, молодь, особи з обмеженими можливостями, меншини та ін.) закони відповідають правам людини [20]. В Австралії, наприклад, соціологічні опитування демонструють, що організації громадянського суспільства сприймаються як важливий сполучний місток між урядом та певними незахищеними групами під час консультацій щодо реформування законодавства (участь у правовій реформі) [23, с. 198-200].

Вплив інститутів громадянського суспільства на державу в особі органів публічної влади у процесі правотворчості та безпосередня їх участь у цьому процесі є важливим чинником рівня демократії у країні та інструментом забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Українські правознавці у більшості одностайні у думці, що право не може існувати і розвиватися як абсолютно незалежне явище від функціонування громадянського суспільства [28], оскільки залежно від рівня участі інститутів громадянського суспільства у правотворчому процесі залежить безпосередньо відображення у праві інтересів різних соціальних груп [29, с. 44]. Як зазначив Ф.А. Хаєк, у суспільстві лише деякі з правил є продуктом свідомого заміру, а саме норми права, решта - це наслідок спонтанного розвитку [30, с. 46].

Суть політики, яку сповідує активна частина українського суспільства, полягає у створенні належних умов для вільного та всебічного розвитку особистості в Україні, викорінення чи хоча б зменшення впливу негативних явищ на кшталт корупції, злочинності, соціальної нерівності і несправедливості, що впливають на стан основоположних прав і свобод в Україні, можливості їх фактичної реалізації для кожного громадянина. Держава як чільний інститут політичної системи суспільства відіграє основоположну роль у правотворчому процесі, проводячи за допомогою права свою політику в життя, у тому числі правову політику. Однак такий підхід є правильним, на нашу думку, якщо йдеться про такі види правової політики, як адміністративно-правова, фінансово-правова та кримінально-правова політика, де монополія держави на вироблення правових рішень імперативного характеру є дійсно виправданою. Що ж стосується конституційно-правової політики, ми відзначаємо більш ширше коло її суб'єктів, виходячи з основ доктрини народного суверенітету. Тому ми підтримуємо позицію Г. Степеняна, який стверджує, що розглядати правотворчість як виключно діяльність держави та уповноважених нею органів є некоректно [31, с. 183]. Однак, переходячи від теорії до практики, можемо лише прикро констатувати, що інститути громадянського суспільства де-факто усунено від прямої участі у правотворчому процесі. Введення надзвичайного чи воєнного стану немає стати на заваді демократії та усунути інститути громадянського суспільства від участі в законодавчому процесі. Про такі тривожні тенденції застерігає безпосередньо Місія ОБСЄ, аналізуючи наслідки пандемії, яка продемонструвала слабкі законодавчі процеси в окремих країнах, де влада використовувала швидкі законодавчі процедури в обхід гарантій, встановлених для забезпечення обговорення, та уникнення публічності, консультацій для прийняття непропорційних законів, що обмежують права людини та основні свободи [20]. Крім того, слід погодитися з твердженнями, що незабезпечення повноцінної участі народу у вирішенні найбільш важливих для українського суспільства питань, фактичного його усунення, має своїм наслідком брак легітимності установчих актів, що яскраво демонструють події 31 серпня 2015 року, пов^?язані з голосуванням за закон України про внесення змін до Конституції України [32, с. 8].

Народна правотворчість

Дослідження правотворчості та її суб'єктів необхідно розпочати із сучасного розуміння понять "правоутворення", "правотворчість" та, можливо, інших дотичних до них понять. Правоутворення - це відносно тривалий процес формування юридичних норм, що починається з визнання державою певних суспільних відносин, усвідомлення необхідності їхнього правового регулювання, формального закріплення і державного захисту юридичних приписів. Процес правоутворення складається з кількох етапів. На першому "... відбувається формування певних суспільних відносин, які в результаті багаторазового повторення набувають нормативного характеру", на другому, який можна назвати правозакріпленням, "…відбувається державне санкціонування суспільної та державної (в історичному аспекті передусім судової) практики, її розгорнуте законодавче закріплення", на третьому - держава ". самостійно створює широке коло правових приписів [33, с. 320]. Саме цей етап ми будемо називати правотворчістю.

Треба відверто визнати, що існують різні, інколи протилежні точки зору, відносно правотворчості і це, напевно, що, не є недоліком сучасної юридичної науки, а скоріше свідчить про багатоманітність, масштабність та різновекторність цього поняття. Так, правотворчість, за визначенням Ю. Перерви, це "спрямована на досягнення цілей розвитку суспільства організаційно оформлена діяльність держави щодо виявлення потреб у нормативному правовому регулюванні суспільних відносин і створення згідно з виявленими потребами нових правових норм, заміні чи скасуванню діючих" [34, с. 9]. Більш ширше розглядає дане поняття П. Рабінович, вважаючи, що "правотворчість - це діяльність компетентних державних органів, уповноважених державою громадських об'єднань, трудових колективів або (у передбачених законом випадках) усього народу із встановлення, зміни чи скасування юридичних норм" [35, с. 52]. Схожою є позиція українських правознавців, які визначаючи правотворчість як завершальну стадію процесу правоутворення, розглядають її як правову форму діяльності держави в особі уповноважених нею компетентних органів публічної влади, а також інститутів громадянського суспільства і народу щодо встановлення, зміни, скасування та систематизації правових норм [36, с. 225].

Виходячи з аналізу вищезазначених визначень правотворчості, в яких серед інших суб'єктів завжди називається народ, варто, насамперед, звернути увагу на безпосередньо правотворчі повноваження Українського народу. Адже, держава, у демократичних суспільствах, не може бути єдиним суб'єктом правотворчості, оскільки саме участь у цьому процесі народу, національних меншин, корінних народів, громадських об'єднань, трудових колективів, місцевого самоврядування забезпечує демократію, розвиток громадянського суспільства. Ґрунтуючись на вищевикладеному можна стверджувати, що не викликають сумнівів правоутворюючі повноваження Українського народу, адже існування права в ненормативному вигляді (правосвідомість, загально-соціальні принципи, правові теорії і концепції, конкретні правовідносини, моделі правової поведінки, що повторяються, ще до їх правового врегулювання), усе це і багато чого іншого зароджується та існує саме у середовищі Українського народу. З цих позицій дійсно треба погодитися із тим, що право спочатку виникає як певний тип суспільних відносин, які в результаті багаторазового повторення набувають нормативного характеру. Лише із часом відбувається правове закріплення певної моделі поведінки, принципу, теорії і т. д., які набувають вигляду норми права.

До того ж, є сенс звернути увагу на ч. 2 ст. 5 Конституції України, яка передбачає не тільки те, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, але й його право здійснювати владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування [13]. Є зрозумілим, що здійснювати владу безпосередньо та й через органи державної влади та місцевого самоврядування не можливо не приймаючи нормативно-правових актів, тобто не займаючись правотворчістю.

Ще більш конкретною у цьому відношенні є ч. 3 ст. 5 Конституції України, яка регламентує абсолютне право Українського народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні [13]. Оскільки є цілком зрозумілим, що визначати і змінювати конституційний лад, мирним шляхом, можна виключно шляхом прийняття нового, внесення змін і доповнень, відміни окремих положень існуючого, розділу І "Загальні засади" Конституції України. Таким чином пророчими видається теза згідно якої "Нарід" - це юридично загал горожан управнених приймати безпосередню участь в творенню законів, передусім голосувати над законопроектами, в міру відповідних постанов давати ініціятиву і т.д." [37, с. 102].

Враховуючи усе вищевикладене та аналізуючи і синтезуючи розуміння понять "правоутворення", "правотворчість", основоположних конституційних положень стосовно правоутворюючих та правотворчих повноважень Українського народу можна із повною впевненістю стверджувати, що правотворчі повноваження Українського народу - це сукупність його первинних, основоположних прав та обов'язків, що закріплені за ним у нормативно-правових актах або існують об'єктивно для забезпечення спроможності ініціювати, обговорювати, приймати, вносити зміни та доповнення, відміняти нормативно-правові акти, різної юридичної сили та територіального масштабу дії.

Із зазначеного визначення можна вичленити наступні ознаки правотворчих повноважень Українського народу:

-це сукупність прав та обов'язків Українського народу або його певної частини, тобто це, насамперед, колективні права та обов'язки;

-правотворчі повноваження Українського народу є первинними, основоположними, засновницькими, невідчужуваними а це означає, що реалізуючи їх Український народ визначає головні закономірності правотворчих повноважень усіх інших суб'єктів;

- закріплюються у нормативно-правових актах або існують об'єктивно;

-надаються для забезпечення спроможності ініціювати, обговорювати, приймати, вносити зміни та доповнення, відміняти нормативно-правові акти. При цьому під ініціюванням розуміють внесення Українським народом пропозиції про прийняття, зміну або скасування нормативно-правового акту. Під обговоренням обмін поглядами, міркуваннями, враженнями і т. ін., у середовищі Українського народу, з приводу нормативно-правового акту. Під прийняттям треба розуміти їх ухвалення Українським народом у формах, визначених нормативно-правовими актами. Під внесенням змін та доповнень - запровадження їх якісних відмінностей у порівнянні із попередніми редакціями, а під відміною нормативно-правового акту (окремих його положень) - припинення в установленому порядку його реалізації або окремих його положень, що передбачається нормативно-правовими актами;

- зазначені нормативно-правові акти можуть бути різної юридичної сили. А саме: Конституція та закони України, підзаконні нормативно-правові акти, статути територіальної громади і т. д.;

- зазначені нормативно-правові акти можуть мати різний територіальний масштаб дії. Мається на увазі, що вони можуть бути загальнодержавними, прийнятими на всеукраїнському референдумі, Українським народом та місцевими, прийнятими на місцевому референдумі, територіальною громадою села, селища міста, як його частиною [38, с. 75-80].

Таким чином одним із найбільш важливих правотворчих повноважень Українського народу є його право приймати нормативно-правові акти різної юридичної сили на всеукраїнському та місцевому референдумі. У зв'язку із зазначеним необхідно погодитися із думкою Т. Рябченко, яка вважає, що "... пріоритетною правовою формою безпосередньої реалізації повновладдя народу у світі й в Україні є референдуми. Саме на всеукраїнському референдумі народ має легітимну можливість приймати правові акти, значна частина яких має нормативно-правовий характер" [39, с. 1]. При цьому дослідниця розрізняє конституційну референдну правотворчість, що забезпечує реалізацію установчої влади народу під час прийняття Конституції України чи внесення до неї змін на всеукраїнському референдумі, та законодавчу референдну правотворчість, яка забезпечує реалізацію права Українського народу приймати, змінювати чи скасовувати закони з найважливіших для суспільства та держави питань" [39, с. 4]. Погоджуючись з такою позицією правознавиці, ми, однак розглядаємо поняття референдної правотворчості більш ширше, а тому пропонуємо вирізняти: а) конституційну референдну правотворчість Українського народу; б) законодавчу референдну правотворчість Українського народу; в) підзаконну референдну правотворчість Українського народу; г) міжнародно-правову референдну правотворчість Українського народу. У США, після визнання на початку XIX ст. в американському праві конституції як закону, що має найвищу юридичну силу, вирізняють чотири основні типи прямої демократичної законотворчості залежно від широти правового визнання та частоти вживання: конституційний референдум (найбільш прийнятний), законодавчий референдум, законодавча ініціатива та конституційна ініціатива (найменш прийнятий) [40, с. 485-486].

При цьому варто врахувати, що чинна Конституція України розглядає референдум, по-перше, як конституційне право громадян, адже, у ч. 1 ст. 38, стверджується, що "Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування" [13] і, по-друге, як форму народного волевиявлення, оскільки у ст. 69 зазначається, що "Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії" [13], тобто форму у процесі якої реалізується право Українського народу, його певної частини, на вирішення найбільш важливих питань безпосередньо. Кидається у вічі те, що редакція ст. 69 Конституції України є невдалою, оскільки сформульована як така, що регламентує форму реалізації виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії, а, насамперед, треба було б передбачити, що це права Українського народу, а уже потім регламентувати форми реалізації цих прав. Можливо саме таке, неоднозначне, викладення ст. 69 Конституції України і зумовлює "віртуальність" повноважень Українського народу. До того ж, зовсім не зрозуміло, що мається на увазі під "... іншими формами безпосередньої демократії" [13]. Переконані, що не закінчених змістовно та логічно статей, які містять недовершені переліки, у нормативноправових актах, рівня конституції, та й інших нормативно-правових, загалом не повинно бути, особливо стосовно Українського народу або його частини, особливо якщо держава визнає себе демократичною, соціальною та правовою. У зв^?язку із зазначеним є сенс змінити назву і текст Розділу ІІІ Конституції України виклавши його у редакції "Безпосередня демократія".

При цьому ми чітко усвідомлюємо, що законопроект про внесення змін до розділу ІІІ "Вибори. Референдум" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України. Але, оскільки, зміни до Розділу ІІІ "Вибори. Референдум", затверджуються всеукраїнським референдумом, то є усі підстави стверджувати, що нова його редакція, як і уся майбутня Конституція України, також має бути прийнятою на всеукраїнському референдумі.

Ще одним правотворчим повноваженням Українського народу є право на народну законодавчу ініціативу, яка визначається "…як право чітко встановленої конституцією чи законом кількості громадян, які мають право голосу, запропонувати законопроект, що підлягає обов'язковому розгляду парламентом або виборцями на референдумі, за результатами якого приймається рішення про прийняття чи відхилення цього нормативно-правового акта" [32, с. 13]. Або її визначають "…як окресленого Конституцією України та законами України права народу самостійно та безпосередньо розробляти або брати участь у розробці проектів законів України та ініціювати перед парламентом або на референдумі їх обов'язковий розгляд. Запропоновано в класичному розумінні народну законодавчу ініціативу розглядати як форму вираження безпосередньої волі народу через ініціювання у встановленому порядку перед законодавчим органом прийняття закону, внесення змін до чинного закону або його скасування за умови зібрання необхідної кількості підписів громадян, які мають право голосу" [41, с. 8].

Враховуючи це можна стверджувати, що народна законодавча ініціатива може реалізовуватись у наступних формах: а) шляхом визнання народу суб'єктом права законодавчої ініціативи у парламенті, тобто встановлена у законодавстві кількість громадян отримує право ініціювати прийняття конкретного закону або іншого нормативно-правового акту, внесення до нього змін, у тому числі і щодо конституції, і цьому їх праву відповідає обов'язок парламенту розглянути ініціативу (право народної законодавчої ініціативи); б) шляхом прийняття закону або іншого нормативно-правового акту з ініціативи народу на референдумі (право народної референдної ініціативи); в) комбінованим використанням вищезазначених двох прав.

На відміну від національного законодавства право народної законодавчої ініціативи передбачається конституціями багатьох країн світу. Загалом, вважається, що воно було вперше проголошене у "Декларації прав людини і громадянина" від 26.08.1789, у ст. 6 якої передбачалося, що "Закон є виразом загальної волі. Усі громадяни мають право брати участь особисто або через своїх представників у його створенні. Він має бути однаковим для усіх, захищає він чи карає. Усі громадяни рівні перед ним і тому мають у рівній мірі доступ до всіх посад, місць і занять, відповідно до їх здібностей і без будь-яких розрізнень, крім тих, що обумовлені їхніми чеснотами і талантами" [14]. Згідно абз. 4 ст. 29 Основного закону Федеративної Республіки Німеччини від 23.05.1949 питання зміни приналежності території, яка розташована у декількох землях та населення якої налічує не менше одного мільйона мешканців, десята частина яких користується правом обирати до Бундестагу, вирішується шляхом народної ініціативи введення на цій території єдиної приналежності до землі, а федеральний закон протягом двох років має визначити, чи буде змінена приналежність даної території до певної землі відповідно до абзацу 2 або в зацікавлених землях буде проведено народне опитування [15]. Частина 2 ст. 41 Конституції Австрійської Республіки Федерального Конституційного Закону від 10.11.1920, врегульовуючи порядок внесення пропозицій до Національної ради, яка разом із Федеральною радою здійснює законодавчу владу передбачає, що кожна пропозиція, що надходить від ста тисяч громадян, які мають право голосу, або від однієї шостої частини громадян трьох земель, які наділяються правом голосу (народна ініціатива), повинна бути переданою Центральною виборчою комісією на обговорення Національної ради. Пропозиція, що висувається у порядку народної ініціативи, повинна бути представлена у формі законопроекту [16]. Стаття 65 Конституції Латвійської Республіки від 15.02.1922 передбачає що законопроекти можуть вносити у Сейм: Президент Республіки, Кабінет Міністрів, різні комісії Сейму, групи депутатів у кількості, не менше п^?ять осіб, а також у випадках та в порядку, передбаченому Конституцією, одна десята частина виборців [17].

Аналізуючи викладене, можна сформулювати висновок, що необхідно внести зміни до Конституції та законів України передбачивши інститут права народної ініціативи, а у його межах право народної законодавчої ініціативи та право народної референдної ініціативи, можливості комбінованого використання вищезазначених двох прав.

Право народної законодавчої ініціативи доцільніше було б називати правом народної правотворчої ініціативи, оскільки, у його межах, може ініціюватися прийняття, внесення змін, доповнень до конституції, законів, підзаконних, міжнародно-правових нормативно-правових актів. Але найбільш важливим є конкретне врегулювання, у майбутньому Законі України "Про народну правотворчу ініціативу": кількості громадян або виборців, що є ініціаторами; вимог, що висуваються до ініціаторів (право голосу, строк проживання, належність до певної територіальної одиниці); предмету ініціативи (конституція, закони, підзаконні, міжнародно-правові нормативно-правові акти); застережень до предмету ініціативи (не ініціюються законопроекти про податки, амністію, бюджет, ратифікацію міжнародних договорів); порядку внесення пропозиції (вимога, обґрунтування, законопроект); порядку реалізації пропозиції (через парламент або референдум); юридичних наслідків народної правотворчої ініціативи [42, с. 313-316]. До речі, приблизно аналогічну структуру майбутнього Закону України "Про народну законодавчу ініціативу" або, що є більш вірним, з нашої точки зору, "Про народну правотворчу ініціативу" пропонували й інші науковці, що займалися зазначеною проблемою [43, с. 16].

Досліджуючи народну ініціативу, яка реалізується шляхом прийняття закону або іншого нормативно-правового акту з ініціативи народу на референдумі або право народної референдної ініціативи хотілося б також згадати, що ч. 2 ст. 72 Конституції України запровадила проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області [13].

Одразу ж хотілося б наголосити на тому, що це правотворче повноваження Українського народу, яке, до речі, може бути не тільки правотворчим, є надзвичайно важливим, адже поєднує у собі фактично два його права - право на народну ініціативу і право на референдум. І як тут не погодитися із думкою О. Чернеженко згідно якої "... інститути прямої демократії в Швейцарії (референдум та право народної ініціативи) є взаємодоповнюючими інструментами, що дозволяють народу та суб^?єктам федерації (кантонам) найбільш ефективно та напряму брати участь у здійсненні публічної влади, а також в ухваленні важливих для держави та суспільства рішень" [44, с. 5].

При цьому надзвичайно важливо з'ясувати відмінності між референдумом і народною законодавчої ініціативою, які проглядаються у наступному. По-перше, якщо на референдум може виноситися будь-яке питання, у тому числі і законопроект, то здійснення народної законодавчої ініціативи стосується тільки конкретного законопроекту, який вноситься до законодавчого органу або виноситься на розгляд референдуму. По-друге, у референдумі приймає участь увесь народ (загальнодержавний референдум), або його певна частина (місцевий референдум), а для реалізації народної законодавчої ініціативи достатньо участі чітко визначеної кількості представників народу.

Дуже близьким до попереднього, правотворчим повноваженням частини Українського народу, а саме територіальної громади села, селища, міста, району у місті, є право на місцеву ініціативу. Адже, ч. 1 ст. 9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №©– 280/97-ВР встановлює, що "Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування" [45]. Тобто, йдеться саме про право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання у тому числі і нормативно-правового акту. При цьому в ч. 2 ст. 9 зазначеного Закону регламентується, щоправда дуже схематично, порядок внесення ініціативи на розгляд ради, у частині 3 - порядок її розгляду, а у частині 4 - порядок обнародування рішення ради. При цьому прикметно, що у частині 4 йдеться саме про рішення ради, як її нормативно-правовий акт, що також є доказом того, що це право є, насамперед, правотворчим.

На підтвердження того, що право територіальної громади села, селища, міста, району у місті на місцеву ініціативу та й багато інших прав, цієї частини Українського народу, має більш детально регулюватися саме загальнодержавним нормативно-правовим актом хотілося б зазначити, що уже достатньо тривалий час у вітчизняних юридичних джерелах вноситься пропозиція про необхідність прийняття Закону України "Про територіальні громади" та єдиного "Модельного статуту територіальних громад України" [46, с. 8].

До цієї ж групи повноважень Українського народу належить право народного вето, яке, на жаль, також не регламентується вітчизняними нормативно-правовими актами. На противагу цьому ст. 72 Конституції Латвійської Республіки від 15.02.1922 регламентує право Президента Республіки затримати опублікування закону на два місяці з власної ініціативи та на вимогу третини членів Сейму. Затриманий таким чином закон має бути винесений на народне голосування, якщо цього вимагатиме не менш як одна десята частина виборців. Якщо протягом зазначених вище двох місяців таку вимогу не буде висунуто, то після спливу зазначеного строку закон підлягає опублікуванню. Народне голосування, однак, не відбувається, якщо Сейм удруге висловиться за цей закон і якщо прихильниками його прийняття виявляться не менш як три четвертини всіх депутатів [17]. Ще більш конкретнішою є ч. 1 ст. 75 Конституції Італійської Республіки від 22.12.1947, яка проголошує, що референдум назначається для повної або часткової відміни законів або актів, що мають силу закону, коли цього вимагає 500 тис. виборців або п'ять обласних рад [18].

Разом з тим хотілося б застерегти, що народне вето, як правотворче повноваження Українського народу, яке стосується виключно нормативно-правових актів і яке реалізується через народне голосування, тобто, фактично, шляхом проведення референдуму, необхідно відрізняти від права на референдум за народною ініціативою, загалом, на який може бути винесено будь-яке питання. І ще одне зауваження, з цього приводу, беззаперечно, що запровадження інституту народного вето у вітчизняне конституційне законодавство та, особливо, у практику значно демократизує їх, забезпечить можливість Українському народу впливати на владу, правову систему, систему національного законодавства, загалом якісно посилить конституційно-правовий статус Українського народу.

З цих позицій вірною є думка, що запровадження механізмів народної законодавчої (правотворчої) ініціативи та народного вето є безпосередньо посиленням народного суверенітету у сфері правотворчості, де народне вето визначається як "форма безпосередньої участі народу як носія суверенітету і джерела публічної влади у реалізації законодавчої функції держави шляхом відхилення (або заперечення) законопроекту (закону), попередньо прийнятого парламентом" [47, с. 11].

Не можна не згадати за таке правотворче повноваження Українського народу, як право на народне обговорення проектів нормативно-правових актів, яке є різновидом народного обговорення, загалом. Народне обговорення проєктів нормативно-правових актів, на жаль, відверто недостатньо регламентоване чинними нормативно-правовими актами, але воно витікає із аналізу конституційних та інших галузевих правових норм. Це, наприклад, ч. 4 ст. 15 Конституції України, яка передбачає, що "Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України" [13], ч. 1 ст. 34 де йдеться про те, що "Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань" [13] та багато ін.

Народне обговорення проєктів нормативно-правових актів, насамперед, передбачене Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10.02.2010 №2 1861-VI, який у п. 4 ч. 1 ст. 114 передбачив, що за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада України може прийняти рішення про "... опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друкованому засобі масової інформації для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання" [48].

До того ж, народне обговорення проєктів нормативно-правових актів передбачене Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII, який врегульовуючи ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад, у ч. 3 ст. 5 передбачив, що "Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи", а у частині 4, що "Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою" [49]. Тобто, у процесі цього громадського обговорення тільки вивчається пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад. Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад йдеться також у статтях 6, 8¹, вищезазначеного законодавчого акту.

Не можна не зазначити, що на противагу вітчизняним нормативно-правовим актам, які тільки починають передбачати народне обговорення проєктів нормативно-правових актів, конституційних законодавством окремих зарубіжних держав це давно вже визначено. Так, частина 1 ст. 40 Глави другої "Нові права та гарантії" Конституції Держави Аргентина від 1 травня 1853 р. (з поправками 1860, 1866, 1898, 1957 і 1994 років) передбачає, що "За ініціативою Палати депутатів Конгрес може винести законопроект на всенародне обговорення" [19].

Отже сутність народних обговорень з питань проєктів нормативно-правових актів криється у тому, що виявляється суспільний інтерес та воля Українського народу стосовно проектів нормативно-правових актів, з метою набуття ними чинності, їх зміни, доповнення або відміни. Завдяки тому, що народне обговорення проектів нормативно-правових актів майже не передбачається нормативно-правовими актами воно має найбільш неформалізований характер і відображає дійсні вподобання Українського народу.

Дуже близьким до попереднього і, насамперед, правотворчим, є таке повноваження Українського народу, як право народного опитування у тому числі і стосовно нормативно-правових актів. Розглядаючи його, є сенс наголосити, що абз. 5 ст. 29, яка регламентує зміни території Федерації, Основного закону Федеративної Республіки Німеччини від 23.05.1949 встановлює, що "Мета народного опитування має бути спрямована на те, щоб встановити, схвалюється чи ні запропонована законом зміна приналежності території до землі. Закон може виносити на народне опитування різні пропозиції, але їх має бути не більше двох. Якщо більшість ухвалить запропоновану зміну приналежності до землі, то протягом двох років федеральний закон має встановити, змінюється приналежність до землі відповідно до абзацу 2 чи ні", а абзац 6 цієї ж статті, що "Більшістю на референдумі та при народному опитуванні визнається більшість поданих голосів, якщо вона охоплює не менше четвертої частини виборців, які мають право голосу на виборах у Бундестаг. Подробиці проведення референдуму, народної ініціативи та народного опитування регулюються федеральним законом; закон може також передбачити, що народна ініціатива не може бути повторно запропонована раніше ніж через п'ять років" [15].