Проблемы правового регулирования обращения с безнадзорными животными в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы правового регулирования обращения с безнадзорными животными в России

Мария Алексеевна Шабалина

Аннотация

В статье проведено исследование понятия «безнадзорное животное», предусмотренного в России, с точки зрения потенциальной конкуренции норм ГК РФ и Федерального закона № 498-ФЗ и посредством сравнения с зарубежным опытом . Предложено авторское видение «разновидностей» безнадзорных животных и особенностей применения к ним института ответственного обращения, к их числу относится нетождествен- ность «правового положения» разных групп безнадзорных животных в России . Автор разграничивает три категории: безнадзорных животных, животных без владельцев и животных, от права собственности на которых отказались . В статье доказывается, что понятие «безнадзорное животное» является общим и включает в себя животных-ком- паньонов и сельскохозяйственных животных, а «животные без владельцев» и «животные, от права собственности на которых отказались», являются лишь разновидностью безнадзорных животных-компаньонов . Автор также провела сравнение действующего регулирования субъектов федерации в части порядка идентификации животных при отлове и возможности отлова владельческих животных . В статье приведены результаты авторского исследования регионального законодательства по критериям допустимости и необходимости отлова безнадзорных животных, дана таблица с группировкой оснований отлова от более строгих к менее строгим (где первые включают в себя множественные запреты отлова, а вторые допускают отлов всех безнадзорных животных без каких-либо ограничений) . Отдельно в статье освещены вопросы допустимости умерщвления безнадзорных животных как с точки зрения действующего регулирования, так и с точки зрения гуманности, а также отражены зарубежные подходы к применению данного института . Автором изучены вопросы гуманности и эффективности действующей в России программы контроля над численностью безнадзорных животных по методике «отлов -- стерилизация -- вакцинация -- выпуск» . Данная методика сравнивается с иными применяемыми в мире методиками . Проанализирован опыт стран Европы в рамках реализации программ контроля численности .

Ключевые слова безнадзорные животные, животные без владельцев, жестокое обращение с животными, негуманное обращение с животными, конкуренция законодательного регулирования .

Abstract

Legal Regulation of Treatment of Stray Animals in Russia Maria A. Shabalina

The article analyzes the concept of “stray animals” provided in Russia, both from the point of view of potential competition between the norms of the Civil Code and Federal Law No . 498- FZ and in comparison with the foreign approach . The article offers the author's vision of the legal “groups” of stray animals and establishes the application limits of the responsible treatment to such animals, which include the non-identical legal status of different groups of stray animals in Russia . Thus, the author distinguishes three categories: (i) stray animals, (ii) animals without owners, and (iii) animals that have been relinquished . The article proves that “stray animal” is general term which includes companion animals and farm animals, while “animals without owners” and “animals that have been relinquished” are only a variety of stray companion animals . The author compared the current regulation of the constituent entities of the Russia in terms of the procedure for identifying animals when catching and the possibility of catching owned animals . Also, it shows the results of author's research of the entire regional legislation on the criteria of stray animals catching . Moreover, the article highlights the admissibility of euthanasia of stray animals both from the point of view of the current regulation and of humanity, and foreign approaches to euthanasia . The author studied the issues of humanity and effectiveness of the program for controlling the number of stray animals in Russia using the method caught-sterilization-vaccination-release, compared it with other methods used and presented an analysis of the experience of European countries in the implementation of stray animals control programs .

Keywords stray animals; animals without owners; cruelty to animals; inhumane treatment of animals, competition of legal regulation .

Введение

Предметом исследования является правовое регулирование порядка обращения с безнадзорными животными в России, а также анализ проблем и законодательных пробелов в данной сфере. В рамках статьи использован сравнительно-правовой анализ российского и европейского регулирования, а также зарубежных научных исследований. Актуальность данной статьи обусловлена не только отсутствием должного регулирования вопросов обращения с безнадзорными животными, но и прямым указанием Президента Российской Федерации на необходимость формирования в обществе ответственного отношения к животным, в том числе к безнадзорным Перечень поручений Президента РФ от 15.05.2021 по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента по вопросам формирования в обществе ответственного отношения к животным).

Безнадзорные животные являются разновидностью домашних животных в соответствии с федеральным законодательством, следовательно, на них должны распространяться все гарантии, установленные законом для данного вида животных. Вместе с тем блок таких гарантий, относящийся к «пяти основным свободам» животных Здесь и далее по тексту -- указывая на пять свобод животных, автор отсылает к европейской концепции благополучия животных. Animal Welfare in the European Union., фактически не может быть применим к безнадзорным животным по причине отсутствия у них владельцев. Так, невозможно наложить обязанности, корреспондирующие основным «пяти свободам животных», на всех и каждого, что приводит к существованию единого статуса домашних животных только на бумаге.

Анализ гуманного отношения к безнадзорным животным неизбежно затрагивает вопрос допустимости их умерщвления. Данный вопрос прямо не урегулирован в России, что сохраняет актуальность проблемы умерщвления безнадзорных и иных домашних животных в отсутствие объективной необходимости этого.

В статье освещается вопрос гуманности и эффективности возвращения безнадзорных животных на прежние места обитания в рамках программы контроля численности по методике «отлов -- стерилизация -- вакцинация -- выпуск» (далее -- «ОСВВ»). Автором изучены альтернативные способы контроля численности безнадзорных животных на основании научных исследований и сделан вывод о приоритетности метода ОСВВ по сравнению с иными способами контроля как с точки зрения эффективности, так и с точки зрения гуманности по отношению к животным. Отдельное внимание уделяется недостаткам текущего регулирования программы ОСВВ ввиду отсутствия нормативно закрепленного понятия «прежнее место обитания» животного, что приводит к фактической невозможности должной реализации данной программы.

1. Установление понятия безнадзорного животного

Возможная конкуренция положений Закона о животных и ГК РФ в части вопросов обращения с животными

1.1 Соотношение предметов ведения ГК РФ и Закона о животных

С принятием Федерального закона от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ. 31.12.2018, № 53 (ч. I), ст. 8424. (далее -- «Закон о животных», «Закон») возникла конкуренция норм между этим Законом и Гражданским кодексом Российской Федерации (далее -ГК) «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. в части вопросов обращения с животными. Проблема является многогранной, в рамках статьи она будет рассмотрена только в части вопроса возможности совместного ведения нормативного регулирования вопросов обращения с безнадзорными животными, а также соотношения терминов, установленных обоими законами.

С одной стороны, согласно п. «о» ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы гражданского законодательства находятся в исключительной федеральной компетенции, однако в ст. 2 Закона о животных прямо закреплено, что вопросы обращения с животными Автор также обращает внимание, что из буквального толкования статьи видно, что речь идет о любых животных, а не только о домашних животных или животных-компаньо- нах, отношения с которыми регулируются Законом о животных в силу его ст. 1. находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Поскольку в силу прямого регулирования ГК (ст. 137) домашние животные являются имуществом, постольку все вопросы обращения с ними, относящиеся к гражданско-правовым отношениям (в частности, приобретение прав на животных, сделки с животными и др.), должны находиться в исключительном ведении федерации, что также подтверждается п. 3 ст. 212 ГК. Иными словами, Закон о животных в ст. 2 мог бы вступить в противоречие со ст. 71 Конституции в части регулирования обращения с домашними животными. В противоречие с регулированием обращения с дикими животными, находящимися в условиях естественной свободы, данный Закон не вступил, поскольку такие отношения относятся к совместному ведению федерации и ее субъектов в силу п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

С другой стороны, Закон о животных не вторгается в сферу гражданско- правового регулирования обращения с животными, а устанавливает скорее административно-правовые обязанности граждан. Так, ст. 2 ГК четко очерчивает предмет ведения гражданского законодательства, к которому относятся именно частноправовое отношения. «Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав... регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников».. При этом предмет ведения Закона о животных (ст. 1) ограничивается исключительно публично-правовыми аспектами обращения с животными «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными».. Предмет регулирования Закона о животных является скорее частью административного регулирования, нежели гражданского, что подтверждается ст. 1.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее -КоАП) «Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений»..

При анализе предметов ведения видно, что Закон о животных регулирует именно публичные обязанности граждан, а не частноправовые.

1.1.1 Соотношение закрепленной терминологии ГК и Закона о животных

Несмотря на обозначенное различие предметов регулирования ГК и Закона о животных, последний в ст. 3 предусмотрел новые термины и их дефиниции, не закрепленные в ГК. Так, ГК оперирует следующими основными понятиями: животные (ст. 137), безнадзорные животные (ст. 230-232), домашние животные (ст. 230), ни одно из которых не раскрывается (не определяется) в законе. При этом Закон о животных в ст. 3 ввел следующие основные термины: домашние животные, животное без владельца, дикие животные в неволе Также в Законе содержится понятие служебных животных и собаки-проводника, однако для целей настоящей статьи они не подлежат анализу, поскольку не входят в обозначенный предмет исследования.. Таким образом, возникает вопрос, насколько правомерно новые термины были установлены в Законе о животных, не противоречит ли такое регулирование ГК?

Автор полагает, что в рассматриваемом случае противоречия между законами не происходит. Во-первых, в ГК отсутствует закрепление четких дефиниций указанных терминов, что фактически приводит к правовому пробелу [Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И., 2014: 536]. Во-вторых, административное регулирование не ограничено в установлении1собственной терминологии. Так, ни у кого не вызывает сомнения в законности введения Правилами дорожного движения Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 «О Правилах дорожного движения» // Российские вести. 1993. № 227. таких понятий, как «транспортное средство», «мопед», «мотоцикл» и др., когда ст. 1079 ГК оперирует понятием «источник повышенной опасности». В-третьих, понятия, закрепленные в обоих законах, скорее не противоречат, а дополняют друг друга.

Соотношение установленных терминов в ГК

и Законе о животных и связанные с этим проблемы

Согласно подходу ГК, безнадзорные животные относятся к разновидности домашних животных, не имеющих владельцев. Так, ст. 230 ГК хоть и не дает дефиниции безнадзорным животным, однако четко указывает, что к их числу относятся безнадзорный и пригульный скот и другие домашние животные.

В Законе о животных отсутствует понятие безнадзорных животных, используемое ГК, а предусматривается иное понятие -- «животное без владельца» (пп. 6 п. 1 ст. 3 Закона). Под животным без владельца понимается две категории животных: животные, которые не имеют владельца и животные, владелец которых неизвестен. При этом Закон не использует ни в термине «животное без владельца», ни в его дефиниции указание на то, что такими животными являются домашние животные, что необоснованно расширяет данное понятие, позволяя формально включать в него и диких, и служебных, и иных животных На любых животных, обращение с которыми регулируется Законом о животных., несмотря на то, что понятие «животное без владельца» при системном толковании со ст. 230 ГК должно охватывать только домашних животных (животных-компаньонов и сельскохозяйственных животных (далее -- «с/х животные»)).

Автор полагает понятие «животное без владельца» некорректным, требующим конкретизации в части прямого указания на то, что к данной категории животных относятся только домашние животные, являющиеся безнадзорными в понимании ст. 230 ГК.. Такая конкретизация поможет избежать доктринальной дискуссии о соотношении понятий «животное без владельца» и «безнадзорное животное», а также приведет к унификации нормативного регулирования.

Ввиду дихотомии терминов ГК и Закона о животных в российской доктрине поднимается вопрос: как соотносятся термин «безнадзорное животное», закрепленный ст. 230 и 231 ГК, и термин «животное без владельца», введенный в п. 6 ст. 3 Закона о животных. Ученые сходятся во мнении [Горохов Д.Б., 2020]; [Хорьков В.Н., Аллес М.В., 2019], что данные термины являются синонимами.

Автор не может согласиться с подобным подходом. Понятие «безнадзорное животное», как оно закреплено в ГК, включает в себя всех домашних животных Данное утверждение корректно, если применить системное толкование понятия «животное без владельца» и ст. 230-231 ГК РФ., в том числе и с/х, что следует из буквального толкования ст. 230 ГК. При это термин «животное без владельца» используется законодателем только в отношении животных-компаньонов, т.е. одной из разновидностей домашних животных. К такому выводу позволяет прийти прямое исключение из сферы действия Закона о животных отношений с с/х животными (п. 2 ст. 1).

Ситуация с дихотомией терминов осложняется тем, что Закон о животных вводит еще одну разновидность животных без владельцев, а именно -- «животные, от права собственности на которых владельцы отказались» (ст. 16) (далее -- «животные-отказники» Термин введен автором настоящей статьи для удобства разграничения видов безнадзорных животных и не является законодательно установленным.). К ним также относятся только животные-компаньоны (в силу специфики регулирования Закона о животных), однако юридически эта группа отличается от «животных без владельцев». Последние представляют собой никому не принадлежащее имущество, в то время как животные-отказники подпадают под регулирование ст. 236 ГК, т.е. являются имуществом, от права собственности на которое отказались владельцы. Так, согласно ст. 236 ГК отказ от права собственности не влечет прекращения обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом. Таким образом, при отказе от права собственности бывший владелец утрачивает все права на животное, однако за ним сохраняются все возложенные на него Законом обязанности (в частности, предусмотренные ст. 9, 11, 13 Закона о животных).

Автор полагает, что понятие «безнадзорное животное» является более общим и включает животных-компаньонов и с/х животных, а «животные без владельцев» и животные-отказники -- это разновидности безнадзорных животных-компаньонов. Графически соотношение понятий можно изобразить следующим образом:

Схема корректна в рамках федерального регулирования, однако в Законе о животных имеется ряд существенных недостатков, один из которых -- выведение из сферы его действия вопросов обращения с с/х и лабораторными животными.

И c/х, и лабораторные животные формально могут оказаться и безнадзорными в понимании ГК, равно как и животными без владельцев или жи- вотными-отказниками в понимании ст. 3 и 16 Закона о животных. Так, если лошадь отобьется от табуна и не будет загнана в конюшню, она фактически окажется вне контроля владельца и по нормам ГК приобретет статус безнадзорного животного Более того, из буквального толкования ст. 230 ГК РФ вытекает, что российское законодательство также допускает существование безнадзорных с/х животных. В российском

правопорядке статус и порядок обращения с такими безнадзорными с/х животными не урегулирован, поэтому целесообразно обратиться к иным правопорядкам. Так, согласно Stray Animal Act (2000) в провинции Канады Альберте, безнадзорными с/х животными («stray livestock») признается скот, сбежавший от собственника и (или) последнего владельца животного. Собственник/владелец продолжает нести ответственность за ущерб, причиненный сбежавшим животным третьим лицам, а также обязан компенсировать ряд расходов лицу, осуществившим поимку такого скота (ст. 5 Акта). Вместе с тем данный Акт, в отличие от Закона о животных РФ, не содержит каких-либо указаний на необходимость гуманного обращения с животными, в том числе и ст. 13 и 24, допускающие умерщвление скота и безнадзорных собак.. Аналогично лабораторный кролик, выброшенный на улицу, может приобрести статус животного-отказника, поскольку он формально будет относиться к разновидности домашнего животного, от права собственности на которое отказались (ст. 236 ГК).

В Закон о животных необходимо внести изменения, скорректировав закрепленные в нем понятия и дополнив их дефинициями «животные-компаньоны», «сельскохозяйственные животные» и «лабораторные животные» (которые пока нигде не урегулированы), и предусмотрев новые положения по регулированию вопросов обращения с с/х лабораторными животными.

Отсутствие требований к регистрации и учету домашних животных и его последствия для определения понятия «безнадзорное животное»

Отдельным вопросом в рамках анализа понятия «безнадзорных животных» является сложившаяся на практике проблема его фактического применения к животным, формально имеющим владельцев, установить информацию о которых невозможно. Федеральное регулирование не предусматривает единой системы регистрации и учета домашних животных, а также не обязывает собственников размещать на животных опознавательные знаки (адресники, клейма, метки, ошейники, иные идентификаторы). В силу отсутствия данных требований актуальной является ситуация, при которой владельческое животное без опознавательных знаков, находящееся на самовыгуле, может быть отнесено лицами, осуществляющими отлов, к безнадзорным животным и отобрано у его владельца.

Так, согласно Решению Центрального р/с Омска от 20.02.2020 по делу №2-528/2020 суд установил факт незаконного изъятия лицами, осуществляющими отлов безнадзорных животных, ряда владельческих собак, не имевших опознавательных знаков. Аналогично в Решении Татарстанского УФАС России от 29.03.2013 по делу № 44-гз/2013 суд прямо указал, что в силу положений ст. 230 ГК подразумевается, что любое безнадзорное животное потенциально имеет собственника, соответственно, любое отловленное животное может оказаться владельческим. По смыслу и названию этой статьи «безнадзорный или пригульный скот или другие безнадзорные домашние животные» называются собирательным юридическим термином «безнадзорные животные», в том числе в это понятие входят и любые собаки и кошки, находящиеся в зоне отлова без сопровождения человека, в том числе без идентификационных меток, поскольку зоологические виды животных -- собаки и кошки -- относятся к одомашненным видам животных, и точно установить, что у животного имеется либо отсутствует собственник, в момент отлова невозможно.

Таким образом, несмотря на формальное нераспространение ст. 230 ГК на владельческих животных, на практике ввиду невозможности идентификации животного без опознавательных знаков как владельческого, животные, находящиеся на самовыгуле, также могут подлежать в ряде субъектов Российской Федерации отлову и распределению в приюты После принятия Федерального Закона № 269-ФЗ от 22.06.2022 «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» имеется вероятность, что вопрос с отловом владельческих животных может быть разрешен, поскольку указанный Закон предоставил органам государственной власти субъектов РФ возможность устанавливать дополнительные требования к содержанию домашних животных, в том числе и их выгулу. Это может привести к установлению в отдельных регионах полного запрета на самовыгул, тем самым устранив проблему отлова владельческих животных без опознавательных знаков (п. 3 ст. 1)..

Допустимость отлова владельческих животных в субъектах (регионах) Российской Федерации

Поскольку обращение с животными относится к вопросам совместного ведения (ст. 2 Закона), регионы ранее приняли нормативные акты по вопросам обращения с животными, в которых регулируется и порядок отлова безнадзорных животных. При этом в отдельных субъектах их собственное регулирование допускает отлов владельческих животных.

В Москве до издания Приказа Департамента природопользования и охраны окружающей среды № 05-09-6/21 от 15.01.2021 действовал Регламент Приложение № 1 к распоряжению ДЖКХиБ Москвы от 28.11.2014 №05-14-379/4., согласно которому отлову подлежали все безнадзорные и «бесхозяйные» животные. Регламент устанавливал дефиницию безнадзорных и бесхозяйных животных: «Безнадзорные и бесхозяйные собаки и кошки -- животные, оставшиеся без попечения людей и не имеющие непосредственного надзора со стороны собственника (владельца), находящиеся на улице или в иных общественных местах без сопровождающего лица, и животные, не имеющие признаков собственности» (ст. 3.1).

Такая дефиниция ввиду явного разделения в ней животных на две группы (безнадзорных и бесхозяйственных) допускала отлов владельческих животных даже с опознавательными знаками в момент, когда собственник не осуществлял за животным непосредственного надзора. Так, отлову мог подлежать владельческий кот в ошейнике с адресником, сидящий на скамейке у дома. При этом Регламент не предусматривал порядок обращения с отловленными владельческими животными, имеющими опознавательные знаки, что свидетельствовало о пробеле в регулировании.

Указанная проблема была устранена путем принятия Приказа от 15.01.2021, согласно п. 2.5 которого отлову стали подлежать животные без владельцев, за исключением стерилизованных животных, имеющих несни- маемые и несмываемые метки и не проявляющие агрессивности. Отдельно указано, что животные, имеющие на ошейниках или иных предметах (чипах, метках) сведения об их владельцах, передаются владельцам. Новое регулирование различает безнадзорных и владельческих животных, имеющих опознавательные знаки Аналогичное положение было также установлено в Республика Адыгея..

Аналогично в Республике Марий Эл ранее действовавший порядок отлова указывал на допустимость отлова владельческих животных. Согласно п. 3 отлову подлежали все животные-компаньоны (в том числе имевшие ошейник или учетный знак), находившиеся без сопровождающего лица. Вместе с тем данный порядок предусматривал необходимость извещения собственников в случае отлова владельческого животного (п. 18). В новом порядке отлова в Республике Марий Эл предусмотрены положения, аналогичные указанным выше (п. 24) Постановление Правительства Республики Марий Эл № 408 от 24.12.2019..

Изменение порядка регулирования произошло и в Ростовской области См.: п. 2.2 Правил отлова и содержания безнадзорных животных, утвержденных Постановлением Правительства Ростовской обл. от 14.07.2016 № 489., однако по новым правилам отлову подлежат по-прежнему и владельческие животные с той лишь разницей, что животные, имеющие опознавательные знаки, возвращаются собственникам в течение трех дней после их регистрации (ст. 5) Порядок осуществления деятельности с животными без владельцев на территории Ростовской обл.. отлов безнадзорный животное владельческий

Ниже приведены результаты осуществленного автором исследования регионального законодательства об отлове животных в каждом из регионов. В рамках исследования были изучены нормативные акты 85 регионов, регулирующие вопросы обращения с безнадзорными животными и деятельность приютов Нормативные акты четырех новых субъектов -- ДЫР, ЛНР, Запорожской и Херсонской республик не охватывались исследованием, поскольку на данных территориях Закон о животных еще не начал действовать.. Исследование показало, что в 25 регионах осуществляется отлов животных без владельцев, за исключением стерилизованных особей, имеющих неснимаемые или несмываемые метки (далее -- «метки»), если они не проявляют немотивированной агрессии (далее -- «общее основание»). В других регионах указанное правило дополнено, в частности: запретом на отлов животных в квартирах, домах и огражденных территориях (далее -- «запрет отлова с территорий»), запретом снимать с привязи животных в общественных местах (далее -- «запрет снятия с привязи»), отлавливать щенков до 6 мес., отлавливать животных в ошейниках. В ряде регионов либо вовсе отсутствуют ограничения на отлов, либо такие ограничения минимальны и ограничиваются только метками или запретом снятия животных с привязи. В отдельных случаях региональное законодательство предусматривает специфические основания отлова, например, возможность отлова владельческих животных, находящихся без сопровождения владельца.

Ниже дана таблица с результатами исследования, в которой основания для отлова расположены от наиболее строгих к наименее.

В настоящее время правила отлова неоднородны, и в большинстве регионов отлов владельческих животных продолжает активно практиковаться, что подтверждается действием в каждом из 85 субъектов специальных правил порядка возвращения владельческих животных их владельцам. В 47 субъектах Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево- Черкессия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия, Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Красноярский край, Пермский край, Астраханская обл. Приморский край, Белгородская обл., Владимирская обл., Кемеровская обл., Курганская обл., Ленинградская обл., Нижегородская обл., Новгородская обл., Новосибирская обл., Омская обл., Оренбургская обл., Пензенская обл., Псковская обл., Ростовская обл., Саратовская обл., Тверская обл., Томская обл., Тульская обл., Ульяновская обл., Челябинская обл., Москва, Ханты-Мансийский автономный окр., Ямало-Ненецкий автономный окр. для возврата достаточно наличия на животном (его метках, чипах, ошейнике и пр.) сведений о владельце (номера телефона, ФИО, адреса и пр.), если таких сведений не имеется, то в 9 субъектах Ингушетия, Калмыкия, Краснодарский край, Калининградская обл., Кировская обл., Московская обл., Мурманская обл., Свердловская обл., Севастополь. установлено требование об обращении приюта или службы отлова в полицию или орган местного самоуправления для передачи данных о животном, в двух субъектах Крым, Татарстан. приют самостоятельно осуществляет поиск текущего владельца, если имеются основания полагать, что животное владельческое (породистое, с ошейником, но без адресника и пр.), в трех субъектах Ставропольский край, Кировская обл., Магаданская обл. приют содержит такое животное отдельно от остальных в течение 6 мес. Также в ряде субъектов установлены дополнительные требования о необходимости владельца предъявить документ, удостоверяющий личность, и доказательства права собственности/владения на животное Ивановская обл., Самарская обл., Тюменская обл., Ненецкий автономный окр., Амурская обл., Архангельская обл., Брянская обл., Вологодская обл., Воронежская обл., Костромская обл., Рязанская обл., Сахалинская обл., Смоленская обл., Тамбовская обл., Ярославская обл., Еврейская автономная обл..

Таким образом, даже новые правила субъектов по отлову допускают фактически отлов владельческих животных, что приводит к нарушению прав собственников.

Подходы законодательства европейских стран к понятию «безнадзорного животного»

Поскольку существование безнадзорных животных является глобальной проблемой, Dog Population Management Reports FAO/WSPA/IZSAM Expert Meeting. 14-19 March 2011. P. 8. постольку большинство стран предусматривает собственное регулирование порядка обращения с ними [Tasker L., 2007]; [Guseva V., 2013: 6-9]. Понятие безнадзорных животных также разнится от страны к стране ввиду обычаев содержания животных и местного регулирования. Например, в Чехии Act No. 246/1992 Coll. on the protection of animals against cruelty. безнадзорными признаются любые животные, находящиеся под «опекой» человека (т.е. владельческие животные с точки зрения российского права РФ), которые при этом не находятся под постоянным контролем или надзором и свободно перемещаются за пределы своего «места проживания», вольера или территории владельца. При этом чешское законодательство прямо различает безнадзорных животных (stray animals) и животных, от права собственности на которых отказались Животных-отказников в соответствии с терминологией настоящей статьи. (abandoned animals). Под последними понимаются любые животные, изначально находившиеся под «опекой» человека, которые не находятся под прямым кон- тролем или надзором, и их владелец отказался от содержания и ухода за такими животными Несмотря на обособление безнадзорных животных и животных-отказников в законодательстве Чехии, на обе группы распространяется исключительно общее регулирование -- защита от жестокого обращения и др..

В Северной Каролине (США) под безнадзорным животным понимается любое животное, выброшенное или не имеющее владельца, или животное, кому не была сделана обязательная вакцинация против бешенства Para 91.06 Code of Ordinances Laurel park, North Carolina (Local legislation current through Ordinance passed 4-15-2021; and State legislation current through North Carolina Legislative Service, 2020 Regular Session Laws. Pamphlet No. 4.. В Ирландии нормативно определенного понятия безнадзорного животного нет, но предусмотрено различное регулирование stray dogs и unwanted dogs (животных, от права собственности на которых их владельцы планируют отказаться) Control of Dogs Act, 1986, pp. 11, 12..

Попытка классификации безнадзорных животных сделана в Луизой Та- скер, выделившей три их основные разновидности в законодательстве стран Европы [Tasker L., 2007: 7--8,11--39] В исследование вошла 31 страна, приведен полный их перечень.: безнадзорные -- одичавшие (feral) -- животные, не имеющие владельцев или лиц, заботящихся о них. Они плохо социализированы и зачастую являются безнадзорными не в первом поколении, выживают за счет питания остатками человеческого мусора или охоты, отличаются короткой продолжительностью жизни; бывшевладельческие (abandoned/unwanted by their owners) -- животные, ранее имевшие владельца, который впоследствии отказался от их содержания; зачастую подкармливаются за счет других лиц, отличаются короткой продолжительностью жизни; владельческие неконтролируемые (owned not controlled) -- животные, формально имеющие владельца, но находящиеся на «самовыгуле», или животные на содержании у группы людей (на предприятии, в магазине и др.); в питании полностью или частично зависят от человека, могут быть социализированы Аналогичная классификация есть также в дипломной работе Виктории Гусевой -- выпускницы университета Колорадо «Dog Ownership through the Eyes of Stray Dog: Property Rights and the Stray Dog Population».. Данная классификация также была использована WSPA (World Society for the Protection of Animals).

Каждая из приведенных групп может как подпадать под понятие безнадзорных животных в той или иной стране, так и не подпадать Dog Population Management Reports FAO/WSPA/IZSAM... 14-19 March 2011. P. 5.. В России с юридической точки зрения под понятие безнадзорных животных подпадают только первые две группы (одичавшие и бывшевладельческие), однако практически животные третьей группы также могут быть отнесены к безнадзорным, когда они не имеют опознавательных меток и были отловлены или пойманы иными лицами в общественных местах.

2. Нормативное регулирование обращения с безнадзорными животными и возможность применения к ним института ответственного обращения

2.1 Дефиниции «обращение с животными» и «деятельность по обращению с животными без владельцев»

Обращение с безнадзорными животными в России регулируется рядом нормативных актов, к числу которых относятся ГК РФ (ст. 137, 230-232), Закон о животных и Уголовный кодекс Российской Федерации (ст. 245) Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.. Закон о животных, являясь специальным по отношению к ГК РФ, устанавливает особенности порядка обращения с животными-компаньонами, в том числе и с безнадзорными животными Автор здесь и далее использует общее понятие безнадзорного животного применительно в том числе и к Закону о животных, несмотря на отсутствие в данном Законе указанного понятия.. В п. 2 и 9 ст. 3 Закона вводятся два понятия, а именно «обращение с животными» и «деятельность по обращению с животными без владельцев». Под первым понимается «содержание, использование (применение) животных, осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев и осуществление иной деятельности... в отношении животных, которые оказывают влияние на их жизнь и здоровье», а под вторым -- «деятельность, включающая в себя отлов животных без владельцев, их содержание . возврат на прежние места их обитания и иные мероприятия, предусмотренные . законом».

Ни одно из приведенных понятий нельзя считать самодостаточным и корректным. Так, понятие «обращение с животными» следует конкретизировать в русле требований по гуманному обращению, закрепленному в ст. 4 Закона о животных и ст. 137, 241 ГК, а также дополнить его прямым указанием не только на деятельность по обращению с животными без владельцев, но и непосредственно на обращение с животными без владельцев.

Такая необходимость обусловлена тем, что дефиниция «обращение с животными» фактически не распространяется на обращение с безнадзорными животными со стороны физических лиц, охватывая только вопросы их отлова, транспортировки и других мероприятий, предусмотренных Законом. Но значительный блок отношений приходится именно на взаимодействие физических лиц с безнадзорными животными, которые могут как осуществлять их кормление и стерилизацию, так и причинять вред их здоровью. Указанные в законе «содержание, использование (применение) животных» не охватывает таких взаимодействий, поскольку подобные отношения не являются ни содержанием, ни использованием в прямом смысле.

Второй термин -- «деятельность по обращению с животными без владельцев» -- следует дополнить указанием на необходимость гуманного обращения с безнадзорными животными, поскольку в текущей дефиниции все сводится исключительно к перечислению действий, осуществляемых в отношении безнадзорных животных.

2.2 Применение института ответственного обращения к безнадзорным животным

Животные признаются одной из разновидностей имущества. Особенность регулирования данной категории имущества объясняется способностью животных испытывать эмоции и чувства, что следует из системного толкования ст. 137, п. 2 ст. 231, ст. 241 ГК РФ, ст. 4 Закона о животных, поддерживается российской доктриной [Мохов А.А., Копылов Д.Э., 2006: 41]; [Горохов Д.Б., Горохова Ю.В., 2015] и иностранными эмпирическими исследованиями [Broom D., 1998: 371-403]. Ввиду этого законодатель прямо запрещает жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности.

При этом понятия жестокого и негуманного обращения не являются синонимами, несмотря на устойчивое их отождествление в российской судебной практике См.: Решение Ленинского р/с Курска от 16.11.2018 по делу № 2-5253/2018 и Решение с/у № 9 судебного района, в котором создан Кировский р/с Екатеринбурга Свердловской области от 22.04.2015 по делу № 2-259/2015.. Понятие жестокого обращения закреплено в п. 5 ст. 3 Закона о животных и включает три элемента: возможные последствия в виде гибели, увечья или иного повреждения здоровья животного; нарушение требований к содержанию, причинившему вред здоровью животного; неоказание владельцем помощи животному, находившемуся в опасном для жизни состоянии. Жестокое обращение всегда сопряжено с причинением животному вреда здоровью.

Негуманное обращение -- более широкое понятие и распространяется и на случаи несоблюдения лицом требований по гуманному отношению к животным, т.е. необеспечение животных условиями, соответствующими их индивидуальным особенностям и биологическим потребностям, неосуществление заботы о здоровье и о своевременном оказании ветеринарной помощи.

Однако российская судебная практика еще не «развилась» до такой степени, чтобы вкладывать в оценочное понятие гуманного отношения концепцию благополучия животных, используемую в Европе [Broom D., 1986: 524-526]; [Broom D., 2014: 27-28]; [Duncan I., 1981: 489-499] Animal Welfare in the European Union.. Автор полагает необходимым руководствоваться хотя бы концепцией основных пяти свобод для оценки ее объективной применимости к безнадзорным животным. К числу пяти основных свобод животных относятся: свобода от голода, недоедания и жажды; свобода от страха, стресса и страданий; свобода от теплового стресса или физического дискомфорта; свобода от боли, травм и болезней; свобода выражать нормальные модели поведения (т.е. вести себя естественным образом).

Некоторые из пяти свобод применяются российскими судами на практике, однако суды распространяют их на животных, имеющих собственника, на которого и возлагается обязанность по заботе и содержанию животного. Так, в решении Кировского р/с Омска от 16.04.2013 по делу №2-1880/2013 суд, рассматривая дело о виндикации собаки из чужого незаконного владения, установил, что изначальный владелец животного отказался от права собственности на него путем передачи в ветеринарную клинику на усыпление, поэтому вне зависимости от того, было фактически проведено усыпление или нет, собственник не может требовать обратно животное. Суд прямо указал, что «любое животное, находящееся в зависимости от человека, имеет право на надлежащий уход и заботу. Домашнее животное не должно быть неоправданно брошено или убито». Суд фактически применил четыре первые свободы, поскольку они нарушались бы в случае «выброса» животного.

Анализируя данные пять свобод в контексте их применимости к безнадзорным животным, автор приходит к следующим выводам. Во-первых, хотя российское законодательство формально устанавливает равное «правовое положение» Под данным термином автор понимает порядок обращения с указанными группами животных. владельческих и безнадзорных животных, на практике обязанности, корреспондирующие пяти свободам, могут быть возложены только на владельца животного, поскольку невозможно возложить на всех и каждого обязанность кормить безнадзорных животных или обеспечивать им свободу от болезней.

Во-вторых, основываясь на закрепленном в Законе о животных делении безнадзорных животных не имеющих владельцев, и животных-отказников, автор отмечает, что данные свободы должны соблюдаться в отношении последних, поскольку отказавшиеся от таких животных собственники не утрачивают возложенные на них обязанности по содержанию животных до момента перехода права собственности к иному лицу (ст. 236 ГК РФ).

В-третьих, минимально установленная гарантия о защите животных от жестокого обращения распространяется на всех безнадзорных животных вне зависимости от их группы.

Фактически российское регулирование предусматривает неравное «правовое положение» двух разновидностей безнадзорных животных: животных без владельцев и животных-отказников. Такое неравенство на практике компенсируется в пользу уменьшения прав животных-отказников до минимальной гарантии защиты от жестокого обращения путем неисполнения бывшими собственниками их обязанностей по содержанию животных, от прав собственности на которых они отказались. Обязанность по содержанию остается за бывшими собственниками согласно ст. 236 ГК, однако фактически такие собственники ее игнорируют ввиду отсутствия санкций и невозможности идентифицировать выброшенное животное Практически полная невозможность идентификации обусловлена отсутствием единой системы регистрации животных-компаньонов..

Автор полагает необходимым скорректировать существующее в Законе о животных понятие «обращение с животными», закрепив следующую дефиницию: «Содержание, использование (применение) и осуществление любых действий в отношении животных, осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев равно как и само обращение с животными без владельцев и осуществление иной деятельности, предусмотренной настоящим законом, а также совершение других действий в отношении животных, которые оказывают влияние на их жизнь и здоровье».

3. Запрет умерщвления животных как один из элементов ответственного обращения

Концепция пяти свобод животных направлена на обеспечение их благополучного существования. Необходимость недопущения беспричинного умерщвления должна распространяться в том числе и на безнадзорных животных. В России вопрос допустимости умерщвления домашних живот- ных Здесь и далее понятие “домашнее животное” используется в широком его значении, включающем в себя всех животных-компаньонов и с/х животных. прямо не урегулирован, законодатель запрещает только жестокое обращение, противоречащее принципам гуманности (п. 5 ст. 3, ст. 4, п. 1 ст. 17 Закона о животных, ст. 137 ГК).

Единственной нормой, предусматривающей прямой запрет на умерщвление домашних животных, является п. 11 ст. 16 Закона о животных, который распространяется исключительно на деятельность приютов. Данная норма допускает умерщвление только при условии неизлечимого заболевания или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью. Норма была введена законодателем для недопущения злоупотреблений со стороны приютов См., напр., дело пункта передержки в ЯНАО, где администрация пункта умертвила более 200 животных, содержавшихся в пункте передержки, ссылаясь на якобы выявленный антиген бешенства у одной из особей собак.. Вместе с тем нахождение данной нормы в статье о деятельности приютов ставит под сомнение допустимость ее применения к иным безнадзорным животным (животным без владельцев и животным- отказникам).

До вступления в силу п. 11 ст. 16 Закона о животных судебная практика допускала умерщвление и в иных случаях, не предусмотренных этой статьей. Однако, ссылаясь на формальное отсутствие запрета умерщвления на федеральном уровне, суды тем не менее проводили анализ коллизии норм Закона о животных (еще не вступивших в силу на момент вынесения судебных актов) и санитарных и иных норм.

Так, в решении Пермского краевого суда от 20.09.2019 по делу № 3а- 481/2019 суд указал, что Закон о животных не содержит прямого запрета на умерщвление, а его ст. 16 должна применяться с учетом санитарных и иных норм, которые не запрещают умерщвления агрессивных животных, не испытывающих боли и страданий от травм или неизлечимых болезней К аналогичным выводам пришел Свердловский областной суд в Решении от 31.10.2019 по делу № 3а-423/2019, а также АС Новгородской обл. в Решении от 11.06.2019 по делу № А44- 3590/2019.. Решение отражает противоречие между законодательным актом -- Законом о животных, устанавливающим исчерпывающий перечень случаев, допускающих умерщвление, и подзаконными актами -- санитарными и иными правилами, предусматривающими дополнительные случаи такого умерщвления; противоречие в большинстве случаев решалось судами в пользу последних Дело-исключение: Решение Татарстанского УФАС России от 29.03.2013 по делу № 44- гз/2013..

Неоднозначность такого судебного подхода заключается в том, что ранее вступления в силу п. 11 ст. 16 Закона о животных в судебной практике уже сложился подход, согласно которому данная норма должна применяться с учетом санитарных и иных правил при том, что такие правила на федеральном уровне не содержат регулирования вопросов умерщвления. Пункт 5.6 санитарных правил по болезням, общим для человека и животных СП 3.1.096-96. ВП 13.3.1103-96. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство. Санитарные правила. Ветеринарные правила. М., 1996. и положения Модельного закона Межпарламентской ассамблеи государств-участ- ников СНГ «Об обращении с животными», к которым апеллировали суды при установлении действующего в России порядка умерщвления животных, не являются федеральными нормативными правовыми актами Определение ВС РФ № КАС08-539 от 28.10.2008., соответственно они обладают меньшей юридической силой по сравнению с нормами Закона о животных.

В настоящее время в нормативных актах субъектов России также не имеется единства подхода к порядку и условиям применения «эвтаназии». В 36 субъектах Адыгея, Алтай, Бурятия, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Алтайский край, Забайкальский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Астраханская обл., Белгородская обл., Брянская обл., Владимирская обл., Кировская обл., Липецкая обл., Нижегородская обл., Новгородская обл., Новосибирская обл., Омская обл., Оренбургская обл., Орловская обл., Рязанская обл., Саратовская обл., Смоленская обл., Томская обл., Ульяновская обл., Еврейская автономная обл. правила об умерщвлении животных в приютах резонно отсылают к акту федерального регулирования -- п. 11 ст. 16 Закона о животных. Некоторые субъекты установили более жесткие требования применения рассматриваемой процедуры: в трех субъектах Башкортостан, Марий Эл, Московская обл. устанавливается перечень недопустимых способов умерщвления, в 21 субъекте Крым, Курганская обл., Курская обл., Пензенская обл., Ярославская обл., Санкт- Петербург, Чукотский автономный окр., Приморский край, Вологодская обл., Воронежская обл., Ивановская обл., Кемеровская обл., Костромская обл., Мурманская обл., Псковская обл., Сахалинская обл., Свердловская обл., Тамбовская обл., Тверская обл., Архангельская обл., Ненецкий автономный окр. требуется обязательное предварительное медикаментозное отключение сознания животного, в 5 субъектах Марий Эл, Московская обл., Волгоградская обл., Магаданская обл., Севастополь. установлен запрет на умерщвление животных в бодрствующем состоянии и (или) на виду у других животных. Неоднородность регулирования отражается также в том, что в четырех субъектах фе- дерации Дагестан, Кабардино-Балкария, Камчатский край, Тульская обл. полностью отсутствует требование об использовании гуманных методов умерщвления или проведении процедуры ветеринарным врачом.