Судовий контроль за діяльністю приватних виконавців у виконавчому провадженні: концептуальні засади

Размещено на http://allbest.ru

Судовий контроль за діяльністю приватних виконавців у виконавчому провадженні: концептуальні засади

Овчаренко О.М. Овчаренко О.М., д.ю.н., доцент, доцент кафедри цивільної юстиції та адвокатури Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, адвокат, Дисциплінарний уповноважений Асоціації приватних виконавців України (2019-2022)

Анотація

Стаття присвячена проблемі судового контролю за діяльністю приватних виконавців у виконавчому провадженні. Під кутом зору чинного законодавства, актуальної практики Верховного Суду та поглядів науковців аналізується правова природа судового контролю за рішеннями, діями та бездіяльністю приватних виконавців, розглядаються питання співвідношення судового і відомчого контролю за цією професійною правничою спільнотою, здійснюється співвідношення процесуальної і дисциплінарної відповідальності приватного виконавця.

Доводиться, що судовий контроль за діяльністю приватних виконавців у виконавчому провадженні - це різновид юрисдикційної діяльності суду на стадії виконання судового рішення, яке є невід'ємною складовою процесу відправлення правосуддя, його фінальною стадією. Зміст такого судового контролю полягає у всебічній оцінці процесуальних рішень, дій та бездіяльності приватного виконавця під час вчинення виконавчих дій у виконавчому провадженні. Виключність судового контролю за діяльністю приватних виконавців у виконавчому провадженні ґрунтується на принципах самостійності й незалежності судової влади й процесуальній незалежності приватних виконавців.

Робиться висновок, що в ідеальній теоретичній моделі контрольні повноваження Міністерства юстиції України як державного регулятора професії приватних виконавців повинні поширюватися на організаційні питання, зокрема, доодержанням виконавцями стандартів ведення діловодства і статистичної звітності, облаштування офісу, розгляду звернень учасників виконавчого провадження, страхування цивільно-правової відповідальності тощо.

Обґрунтовується, що основним завданням судового контролю у виконавчому провадженні є забезпечення відновлення порушених прав сторін виконавчого провадження. Саме факт порушення своїх законних прав і охоронюваних законом інтересів має доводити боржник, подаючи скаргу на дії приватного виконавця у виконавчому провадженні, підкріплюючи цей факт належними і допустимими доказами.

Ключові слова: приватний виконавець, судова влада, принцип незалежності судової влади, Міністерство юстиції України, виконавче провадження, судовий контроль за рішеннями, діями та бездіяльністю приватних виконавців, дисциплінарна відповідальність приватних виконавців, процесуальна відповідальність приватних виконавців.

Abstract

Judicial control over the activities of private executors in executive proceedings: conceptual principles

The article is devoted to the problem of judicial control over the activities of private executors in enforcement proceedings. The legal nature of judicial control over the decisions, actions and inaction of private executors is analyzed from the point of view of the current legislation, the actual practice of the Supreme Court and the opinions of academics. The issue of the measures of judicial and corporate control over the private bailiffs is considered as well as the correlation of procedural and disciplinary responsibility of the private executors.

It is proven that judicial control over the activities of private executors in enforcement proceedings is a type of jurisdictional activity of the court at the stage of execution of court decisions, which is an integral part of the process of justice delivering, classified as its final stage. The content of such judicial control consists in a comprehensive assessment of procedural decisions, actions and inaction of private bailiffs in the process of execution of judicial and other decisions and regarding separate executive actions or proceedings. The exclusivity of judicial control over the activities of private executors in enforcement proceedings is based on the principles of autonomy and independence of the judiciary and on the procedural independence of private executors.

It is concluded that in an ideal theoretical model, the control powers of the Ministry of Justice of Ukraine as the state regulator of the profession over the private executors should extend to organizational issues, in particular, compliance by executors with standards of record keeping and statistical reporting, office arrangement, consideration of appeals by participants in enforcement proceedings, civil liability insurance etc.

It is stressed that the main task of judicial control in enforcement proceedings is to ensure the restoration of the violated rights of the parties to enforcement proceedings. The debtor must prove the fact of violation of his legal rights and interests protected by law when filing a complaint against the actions of a private executor in an enforcement procedure, supporting this fact with appropriate and admissible evidence.

Key words: private executor, judicial power, principle of judicial independence, Ministry of Justice of Ukraine, executive proceedings, judicial control over decisions, actions and inaction of private executors, disciplinary responsibility of private executors, procedural responsibility of private executors.

Вступ

Актуальність теми. Виконавче провадження є завершальною стадією судочинства, що покликано забезпечити конституційний принцип обов'язковості судових рішень.

Дії, бездіяльність та рішення виконавців перебувають у сфері уваги державного регулятора цієї правничої професії - Міністерства юстиції України, а також є предметом процесуального перегляду з боку органів судової влади. судовий виконавчий процесуальний контроль

Від майстерності та сумлінності осіб, які здійснюють примусове виконання рішень судів, істотною мірою залежить стан виконання цих рішень, який є в Україні з року в рік стабільно низьким. Військова агресія російської федерації 2022 р. дещо змістила фокус суспільної уваги, через трагічні події в державі реформа судоустрою і виконавчого провадження не є першочерговим завданням. Незважаючи на це, питання оптимізації взаємовідносин приватних виконавців із судами, удосконалення механізмів запобігання зловживанням з боку приватних виконавців потребують всебічного теоретичного дослідження з огляду на те, що дієве виконання рішень судів стане одним із першочергових завдань під час післявоєнної відбудови України.

Мета дослідження. Метою нашого дослідження є всебічний аналіз інституту судового контролю у виконавчому провадженні. Зокрема, ми плануємо з'ясувати його правову природу, належних суб'єктів, особливості та юридичні наслідки.

Одночасно проаналізуємо актуальну судову практику Верховного Суду по справам з оскарження рішень, дій та бездіяльності приватних виконавців та новації законодавства у цій сфері. Наше дослідження базується як на вивченні релевантної судової практики і нормативно-правових актів, так і на особистому досвіді співпраці з Асоціації приватних виконавців України протягом червня 2019-червня 2022 рр. в якості Дисциплінарного уповноваженого Асоціації, основне функціональне призначення полягало в аналізі судової і дисциплінарної практики приватних виконавців, а також представництві інтересів окремих представників спільноти.

Науковий доробок з теми дослідження. Проблема судового контролю у виконавчому провадженні розглядалася представниками науки цивільного процесуального права, зокрема, професорами В.В. Комаровим [9], Д.Д. Луспеником [23], Т.А. Цувіною [32], М. В. Савчиним [29], С. В. Щербак [34], С. О. Кравцовим [7], О.Б. Вербою-Сидор [3] та іншими. Окремі питання судового оскарження рішень приватних виконавців висвітлювали і практикуючі правники: А.М. Авторгов [1; 2; 11], О.М. Соломко [12; 13; 31], О.М. Овчаренко [11-15]. Водночас динаміка законодавства і нові виклики, з якими Україна зіткнулася у зв'язку надзвичайними обставинами останніх років вимагають додаткового аналізу зазначеної проблематики.

Зміст дослідження

Конституційно-правові основи судового контролю у виконавчому провадженні. Відповідно до ст. 129^-1 Конституції України, контроль за виконанням судового рішення здійснює суд. Цей припис Основного Закону випливає із фундаментальних принципів самостійності, повноти і виключності судової влади.

Статтею 124 Конституції України встановлено, що делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Згідно ст. 19 Основного Закону, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Характеризуючи ці засади, у рішенні від 18 лютого 2020 р., № 2-р/2020 Конституційний Суд України підкреслив, що «визначальною властивістю судової влади в демократичній правовій державі є її самостійність, що означає її інституційну відокремленість від органів законодавчої та виконавчої влади, неприпустимість впливу останніх на виконання суддями їх професійних функцій, у тому числі й у спосіб не обумовленої суспільними прагненнями законодавчої реорганізації, зміни системи судоустрою» [24]. В рішенні від 30 червня 2009 р., № 16-рп/2009 Конституційний Суд вказав, що «суди здійснюють правосуддя з метою забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави. Винесення судом законного, обґрунтованого і справедливого рішення неможливе без проведення ним всебічного, повного, об'єктивного дослідження усіх обставин справи. При цьому судове рішення повинно базуватись на принципах верховенства права, неупередженості, незалежності, змагальності сторін та рівності усіх учасників судового процесу» [28].

В теорії права надають схожу характеристику змісту принципів самостійності, повноти і виключності судової влади. Так, на думку судді Конституційного Суду України В.В. Городовенка, повнота і виключність судової гілки влади полягає у відсутності аналогічних повноважень у інших органів і посадових осіб державної влади, а також автономності й самостійності суду під час ухвалення рішень, які віднесені до його повноважень [6, с. 221]. З іншого боку, незалежність судової влади полягає в «недопущенні будь-якого стороннього впливу на неї, повноцінну її автономність від інших гілок влади, що не лише означає невтручання у функцію правосуддя, а й передбачає дотримання суддівської незалежності в усіх її аспектах, гарантій недоторканності суддів у повному обсязі» [5, с. 92].

Приватні виконавці, як і суд, також наділені функціональною незалежністю, обсяг якої обумовлюється правовою природою і сутністю тих повноважень, якими вони наділені відповідно до чинного законодавства. Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» державний, приватний виконавець під час здійснення професійної діяльності є незалежними, керуються принципом верховенства права та діють виключно відповідно до закону [21].

Вартою уваги є і позиція судових органів європейського і національного рівня, відповідно до яких виконавче провадження розглядається як невід'ємна складова і фінальна стадія судового розгляду. В рішенні Європейського суду з прав людини «Крутько проти України» від 27 листопада 2008 р. підкреслено, що «провадження в суді та виконавче провадження є відповідно першою і другою стадіями одного провадження. ... виконавче провадження не має бути відокремлене від судового, і ці обидва провадження мають розглядатися як цілісний процес» (пар. 19) [8].

Конституційний Суд України в рішенні від 15 травня 2019 р., № 2-р(П)/2019 наголосив, що «забезпечення державою виконання судового рішення як невід'ємної складової права кожного на судовий захист закладено на конституційному рівні у зв'язку із внесенням Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII змін до Конституції України та доповненням її, зокрема, статтею 129^-1, частиною другою якої передбачено, що держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку» [27].

Зазначену правову позицію підтримують і науковці. Зокрема, С. О. Кравцов відзначає, що «судовий розгляд і подальше виконання судових рішень слід вважати двома частинами (стадіями) процесу захисту невизнаних, оспорюваних або порушених прав, свобод та інтересів осіб. Виконання судових рішень у структурі цивільного судочинства необхідно розглядати саме як провадження, що найадекватніше відображає структуру цивільного процесу як асиметричної системи горизонтальних і вертикальних проваджень» [7, с. 38]. А.М. Авторгов в своїх публікаціях доводить тезу про те, що контроль за процесуальною діяльністю приватних виконавців має бути виключно судовий, адже презумпція правомірності дій приватного виконавця може бути спростована лише в судовому порядку [2].

Підсумовуючи зазначене, підкреслимо, що принцип виключності судового контролю за діями, рішеннями та бездіяльністю приватних виконавців випливає із статусних і функціональних аспектів. До статусних передумов існування цього принципу належить правовий статус судової гілки влади, яка є самостійною, незалежною та наділеною виключними повноваженнями автономно і безперешкодно реалізовувати свої правомочності в межах, визначених чинним законодавством. Жоден інший суб'єкт, орган або особа не вправі користуватися винятковими правами суду. Ще однією передумовою є правовий статус приватних виконавців як незалежних посадових осіб у виконавчому провадженні, яким держава ввірила частину своїх примусово-владних повноважень. Функціональний аспект принципу виключності судового контролю за діями, рішеннями та бездіяльністю приватних виконавців проявляється у тому, що виконання рішення суду є фінальною стадією процесу відправлення правосуддя, заключним провадженням в структурі цивільного судочинства, основне призначення якого - відновлення і захист порушених прав осіб. Зважаючи на це, інші органи та посадові особи в системі органів державної влади, окрім суду, не мають права контролювати діяльність приватних виконавців у виконавчому провадженні з процесуальної точки зору.

Міжнародно-правові стандарти судового контролю у виконавчому провадженні. Європейський суд з прав людини має широку практику з тлумачення та реалізації частини 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка унормовує право на справедливий суд. Узагальнюючи відповідні прецеденти, А.М. Авторгов відзначає, що «метою судового контролю за виконанням рішення є: сприяння виконанню рішення й усунення перешкод при його виконанні; виконання рішення без зайвого формалізму; уникнення настільки, наскільки це можливо, створення нових перешкод при виконанні судового рішення, запобігання затягуванню процесу виконання» [1].

Як постійно підкреслює Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях, право на суд, захищене статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, було б ілюзорним, якби національна правова системи Високої Договірної Сторони дозволяла, щоб остаточне, обов'язкове для виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду будь-якій зі сторін. Ефективний доступ до суду включає право на виконання судового рішення без невиправданих затримок (рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», п. 51) [38].

У Висновку № 13 (2010) Консультативної ради європейських суддів Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо ролі суддів у виконанні судових рішень» відзначено, що: (а) виконання рішення не повинне підриватися зовнішнім втручанням з боку виконавчої або законодавчої влади шляхом прийняття ретроактивного законодавства (п. 11); (б) органи з виконання рішень не повинні мати повноважень оскаржувати або змінювати умови рішень (п. 14); (в) виконання має бути швидким і ефективним, тому для цього мають бути забезпечені необхідні кошти (п. 16); (г) для того, щоб судді могли виконувати свої повноваження, на судову владу мають покладатися такі завдання відносно виконання рішень: звертатися до судді, якщо виконання рішення не ініціюється або затримується відповідними органами; суддя також повинен залучатися, коли зачіпаються основні права сторін; у всіх випадках, суддя повинен мати право призначати справедливу сатисфакцію; звертатися або скаржитися до судді, якщо є будь-які зловживання в процедурі виконання; на заключному етапі суддя повинен використовувати всі можливі способи забезпечення виконання (п. 18) [37]. При цьому звернення з оскарженням дій у виконавчому провадженні у Висновку не передбачено.

У рекомендації № 16 (2003) Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо виконання рішень адміністративних і судових органів у галузі адміністративного права» підкреслено, що якщо адміністративний орган не застосовує процедуру примусового виконання, тим, чиї права й інтереси захищає невиконане рішення, слід надати можливість звернення до судового органу (d) [35].

Рекомендація № 17 (2003) Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо примусового виконання» наполягає на тому, що примусове виконання має здійснюватися на підставі норм відповідного права й судових рішень; норми законодавства мають бути достатньо детальними, щоб процедура примусового виконання характеризувалася правовою передбачуваністю й прозорістю, а також, наскільки можливо, прогнозованою й ефективною (b) [36].

Зі змісту цитованих міжнародних стандартів можна зробити висновок, що контроль за процесом виконання рішення суду має бути виключно судовий; представники інших органів державної влади не вправі втручатися у нього; суд повинен мати достатній обсяг повноважень для того, щоб ефективно контролювати дії або бездіяльність виконавця. З цієї точки зору таким важливим є дотримання принципу верховенства права як заборони свавілля. Як правильно розтлумачив Конституційний Суд України в Рішенні від 20 червня 2019 року № 6-р/2019, «верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб'єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат» [26].

«...Юридична визначеність забезпечує адаптацію суб'єкта правозастосування до нормативних умов правової дійсності та його впевненість у своєму правовому становищі, а також захист від свавільного втручання з боку держави» [26].

Таким чином, можна резюмувати, що з точки зору міжнародних стандартів, жоден орган, окрім судового, не вправі втручатися в рух виконавчого провадження з процесуальної, або оперативної точки зору. Будь-яке втручання в процес виконання рішення суду, окрім судового контролю, матиме характер свавільного втручання і створюватиме потенційну або безпосередню загрозу для реалізації принципу верховенства права.

Регламентація судового контролю у виконавчому провадженні в процесуальному законодавстві. Відповідно до ч.1 ст. 74 Закону України «Про виконавче провадження» рішення, дії чи бездіяльність виконавця та посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами, іншими учасниками та особами до суду, який видав виконавчий документ, у порядку, передбаченому законом.

Безпосередня процедура прийняття та розгляду судами скарг на дії виконавців визначена процесуальними кодексами (Розділ VI ГПК України «Судовий контроль за виконанням судових рішень», Розділ VIII ЦПК України «Судовий контроль за виконанням судових рішень», Розділ IV Процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах КАС України).

Приписи процесуальних законів можна звести до наступного: по-перше, сторони виконавчого провадження мають право звернутися до суду, який постановив рішення у справі, зі скаргою, якщо вважають рішення або дії приватного виконавця протиправними або такими, що порушують їх суб'єктивні права; по-друге, за результатами розгляду такої заяви суд постановляє ухвалу, якою визнає дії або рішення приватного виконавця законними і відмовляє у задоволення скарги або вказує, що оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність неправомірні, зобов'язуючи при цьому виконавця усунути допущені порушення. У такому разі приватний виконавець повинен вжити заходів для усунення визначеного судом порушення, у тому числі скасувати вчинені ним акти у виконавчому провадженні, у такий спосіб поновивши порушене право сторони виконавчого провадження. У виконавця також існує обов'язок у десятиденний строк з дня отримання ухвали суду повідомити суд про вжиття ним дій, спрямованих на поновлення прав сторони виконавчого провадження. Ухвали суду із зазначеної категорії справ є предметом апеляційного і касаційного оскарження, що дозволяє Верховному Суду як найвищому судового органу в системі судоустрою України коригувати практику у сфері виконавчого провадження, яка довела свою неефективність, а також виправляти найбільш системні її недоліки, які порушують права боржників.

На практиці інститут судового контролю за діями та рішеннями виконавців є доволі дієвим, сторони виконавчого провадження регулярно звертаються до нього. Як вірно відзначає О.Б. Верба-Сидор, «специфіка судового контролю за виконанням рішень судів та інших юрисдикційних органів полягає у тому, що суд здійснює контроль лише у випадку звернення особи за захистом (зі скаргою на діяння виконавця), тобто, контроль суду не є ні періодичним чи поточним, ні плановим чи позаплановим тощо, на відміну від відомчого контролю; суд перевіряє законність діянь виконавця, а не їх доцільність; контроль суду здійснюється в межах процесуальної форми» [3, с. 88].

Основний дієвий результат судового контролю у виконавчому провадженні - поновлення порушеного незаконними діями або бездіяльністю приватного виконавця права боржника або стягувана. Як правильно відзначає з цього приводу суддя Львівського окружного адміністративного суду О. Сасевич, «головна мета судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах полягає, насамперед, у реалізації основних завдань адміністративного судочинства при здійсненні адміністративними судами правосуддя, оскільки воно не обмежується винесенням судового рішення, а також передбачає його виконання» [30].

Варто також підкреслити, що суд не втручається у поточну оперативну діяльність приватного виконавця; останній повинен відкоригувати допущені ним недоліки або помилки самостійно, скасувавши винесену ним постанову або вчинивши інші дії, спрямовані на поновлення прав сторони виконавчого провадження. Це підкреслює процесуальну незалежність приватного виконавця, а також доводить правильність висновків професорки Т.А. Цувіної, яка вважає, що «предметом судового контролю є перевірка законності дій приватного виконавця під час здійснення конкретних виконавчих дій у межах конкретного виконавчого провадження; він є єдиним способом оскарження рішень, дій чи бездіяльності приватного виконавця у виконавчому провадженні та спрямований на захист та поновлення прав та інтересів сторін у виконавчому провадженні» [32, c. 184]. При цьому професор В.В. Комаров підкреслює, що скарги на дії виконавців можуть стосуватися виключно тих їхніх дій, які тягнуть юридичні наслідки, приміром, проведення опису майна боржника, застосування іншого заходу примусового стягнення, ніж це передбачено законом тощо [9, c. 1006].

До недоліків судового контролю у виконавчому провадженні можна віднести її недостатню оперативність і численні зловживання з боку боржників. Однією із істотних проблем судової системи України є її затримки із розглядом справ, які протягом 2020-2022 років обумовлені об'єктивними надзвичайними обставинами (епідемією Ковід-19, військовою агресією російської федерації). Доволі типовою є ситуація, коли в судовому провадженні йде оскарження окремої виконавчої дії приватного виконавця, а судове рішення вже перебуває на фінальній стадії виконання, а к моменту набуття чинності відповідною ухвалою суду рішення суду, яке стало причиною відкриття виконавчого провадження, вже виконане. В такому випадку проблеми виникають і з скасуванням постанови або дії приватного виконавця, яка оскаржувалась стороною виконавчого провадження, так і відновлення порушеного права боржника / стягувача. Особливо гостро це питання постає, якщо майно, на яке було звернуто стягнення, було реалізовано в порядку, передбаченому Законом України «Про виконавче провадження», або якщо після повного фактичного виконання вихідного рішення суду пройшов тривалий проміжок часу (два-три-чотири роки). Чинне законодавство про виконавче провадження не містить достатньої кількості дієвих інструментів відновленого порушеного приватним виконавцем права. З іншого боку, боржники у виконавчому провадженні регулярно використовують інститут судового оскарження рішень і дій приватного виконавця з метою затягнути процес виконання рішення суду, уникнути такого виконання, позбутися наявних у них цивільно-правових або інших зобов'язань. Як правило, боржники прекрасно усвідомлюють, що оскаржуючи дії виконавця, вони уникають власної відповідальності й створюють передумови для порушення конституційно-правового принципу обов'язковості рішення суду. Судова практика окремих судів заохочує боржників до такої моделі поведінки, ухвалюючи необгрунтовані рішення про скасування окремих виконавчих дій або визнання окремих дій виконавців незаконними, незважаючи на те, що це не призведе до ефективного виконання первинного рішення суду, або на те, що порушення з боку приватного виконавця не було істотним. Як вірно відзначає з цього приводу А.М. Авторгов, на законодавчому рівні «судове оскарження дій виконавця має бути врегульовано максимально таким чином, аби боржник за судовим рішенням, що набрало законної сили, не міг би ініціювати судовий процес, з якого він вийде переможцем настільки, що зможе не виконувати судове рішення, або на невизначений час затягнути його виконання» [1]. На жаль, чинне законодавство не можна характеризувати у такий спосіб, оскільки воно не передбачає відповідальності боржників за зловживання своїми процесуальними правами, надаючи їм майже необмежені можливості до заперечень і оскаржень.

Судовий контроль у виконавчому провадженні під час військового стану. У лютому 2022 р. на території України Указом Президента України було введено воєнний стан через військову агресію російської федерації [18]. Перші кілька місяців війни охарактеризувались закриттям доступу правничих спільнот до юридичних реєстрів та баз даних, припинення функціонування більшості органів державної і місцевої влади. Правнича спільнота приватних виконавців не стала винятком, фактично до літа 2022 виконавці були позбавлені технічної можливості здійснювати професійну діяльність, і тільки після набуття чинності Законом України від 27 липня 2022 р., № № 2455-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності приватних виконавців та примусового виконання судових рішень, рішень інших органів (посадових осіб) у період дії воєнного стану» [20] Міністерство юстиції України поступово почало відновлювати діяльність тих приватних виконавців, які знаходяться на підконтрольних Україні територіях.

Вказаним нормативним актом тимчасово, на період дії воєнного стану, фактично була змінена модель відомчого контролю за діяльністю приватних виконавців. Так, відповідно до пп. 1 ч. 1 ст. 17 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» [21] Міністерство юстиції України формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень, виконуючи роль державного регулятора спільноти приватних виконавців. Текстуальний аналіз зазначеного припису закону засвідчує наявність у Міністерства юстиції України доволі широких повноважень щодо регламентації організаційних аспектів діяльності приватних виконавців, унормування порядку вчинення виконавчих дій, а також контролю за професійною діяльністю приватних виконавців, правову природу якого можна охарактеризувати як функціонально-організаційну. Відповідно до ч. 1 ст. 34 вказаного закону контроль за діяльністю приватного виконавця здійснюється Міністерством юстиції України шляхом проведення планових і позапланових перевірок у порядку, встановленому Міністерством юстиції України. Примітно, що в жодному із приписів Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», який є профільним щодо правового статусу приватних виконавців, немає згадки про те, що Міністерство юстиції України має право перевіряти законність вчинення приватними виконавцями виконавчих дій з процесуальної точки зору. Немає таких згадок і в ч. 1 ст. 74 Закону України «Про виконавче провадження» [19], яка чітко говорить, що «рішення, дії чи бездіяльність виконавця та посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами, іншими учасниками та особами до суду, який видав виконавчий документ, у порядку, передбаченому законом». Відсутністю у посадовців Міністерства юстиції України права скасовувати або змінювати постанови, акти та рішення приватних виконавців процесуальний статус останніх істотно відрізняється від державних виконавців, які підпорядковані своїм безпосереднім керівникам. Згідно абз. 2 ч. 3 ст. 74 Закону України «Про виконавче провадження» начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, при здійсненні контролю за рішеннями, діями державного виконавця під час виконання рішень має право у разі, якщо вони суперечать вимогам закону, своєю постановою скасувати постанову або інший процесуальний документ (або їх частину), винесені у виконавчому провадженні державним виконавцем, зобов'язати державного виконавця провести виконавчі дії в порядку, встановленому цим Законом. Натомість, приховані повноваження Міністерства юстиції

України щодо проведення перевірок процесуальних дій приватних виконавців містяться у підзаконних актах відомства. Так, згідно абз. 3 п. 6 Розділу ІІІ Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22.10.2018 р., № 3284/5 [17] план проведення планової перевірки виконавця має обов'язково містити: дотримання приватним виконавцем вимог законодавства під час вчинення виконавчих дій; дотримання вимог законодавства під час розгляду звернень учасників виконавчого провадження, фізичних та юридичних осіб стосовно діяльності приватного виконавця. Розділом ІІІ, абзацом 19 цього ж Положення передбачено, що позапланові невиїзні перевірки діяльності приватного виконавця проводяться, серед іншого, на підставі письмових звернень учасників виконавчого провадження щодо рішень, дій або бездіяльності приватного виконавця. На підставі пп. 8 ч. 1 ст. 17 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» здійснює контроль за діяльністю приватних виконавців та визначає порядок здійснення контролю за діяльністю приватного виконавця.

Таким чином, згідно чинного законодавства, Міністерство юстиції України здійснює як організаційний, так і процесуальний контроль за діями приватних виконавців, не маючи при цьому права скасовувати або змінювати дії або рішення приватного виконавця. Контроль Міністерством юстиції України процесуальної діяльності приватних виконавців у виконавчому провадженні з огляду на приписи ст. 129^-1 є також доволі спірним, що підтверджують і розробки вітчизняних науковців, зокрема, Т.А. Цувіної [32, с. 176-192], О.Б. Верби-Сидор [3, с. 84-98], А. М. Авторгова [2; 11], О.М. Соломка [12; 13; 31], наші праці [11-15]. Як вірно відзначає Т.А. Цувіна, «відомчий контроль, що здійснюється Міністерством юстиції України, не має процесуальної природи, тому повинен стосуватися не процесуальних, а організаційних питань роботи приватного виконавця, зокрема правильності ведення ним діловодства, статистики, дотримання стандартів організації офісу тощо» [32, с. 186]. Повністю підтримуючи висловлені позиції колег щодо відсутності представника органу виконавчої влади, яким є Міністерство юстиції України, легітимного права контролювати процесуальні дії приватних виконавців під час відомчих перевірок, підкреслимо, що такі перевірки, особливо за скаргами сторін виконавчого провадження, носять характер втручання у процес відправлення правосуддя, що суперечить фундаментальному принципу незалежності судової гілки влади. Приватні виконавці не є суддями, але вони уповноважені державою виконувати рішення судів, тому і право процесуального нагляду за ними є виключне і належить судовій гілці владі. Відзначимо, що за своїм характером, 90 % контрольно-перевірочної діяльності Міністерством юстиції України, як під час планових, так і під час позапланових перевірок приватних виконавців, носить характер перевірки законності й доцільності саме їх процесуальної діяльності, що дуже часто дублюється із аналогічними судовими провадженнями сторін виконавчого провадження й сприяє тому, що виконання рішень судів затягуються або ускладняються.

Законодавчі зміни повоєнного часу щодо контролю Міністерства юстиції України над діяльністю приватних виконавців полягають у такому:

по-перше, на період дії воєнного стану встановлені законом строки розгляду Дисциплінарною комісією подань про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності та прийняття рішення про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення;

по-друге, планові та позапланові перевірки діяльності приватних виконавців не проводяться;

по-третє, діяльність приватного виконавця може бути зупинена строком на один місяць на підставі наказу Міністерства юстиції України за поданням керівника структурного підрозділу Міністерства юстиції України, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері примусового виконання рішень, погодженим не менше ніж п'ятьма членами Дисциплінарної комісії, у разі виявлення ознак грубого порушення (мотивоване обґрунтування грубості порушення визначається у тексті наказу) приватним виконавцем вимог законодавства щодо примусового виконання рішень під час виконання ним професійних обов'язків;

по-четверте, постанова або інший процесуальний документ (або їх частина), винесені у виконавчому провадженні приватним виконавцем, якщо вони суперечать вимогам законодавства щодо примусового виконання рішень, можуть бути скасовані за зверненням сторони виконавчого провадження або особи, права якої порушені, постановою керівника структурного підрозділу Міністерства юстиції України, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері примусового виконання рішень, крім випадків одночасного судового оскарження відповідного процесуального документа виконавця [20].

Безперечно, військовий час обумовлює наявність певних обмежень прав та свобод людини, однак надання Міністерству юстиції України права прямого втручання в процесуальну діяльність приватних виконавців з виконання рішень судів, на нашу думку, не має істотних і системних правових аргументів з точки зору теорії права. Після відновлення діяльності більшості державних інституцій у квітні-травні 2022 р. припинення діяльності Дисциплінарної комісії приватних виконавців, яка з 2020 р. через карантинні обмеження працювала повністю або частково в он-лайн форматі, виглядає доволі сумнівним рішенням. Окрім того, надання посадовцям Міністерства юстиції України права скасовувати процесуальні документи приватних виконавців фактично прирівнює останніх до виконавців державних та повністю нівелює принцип їх незалежності, передбачений законом. Інші правничі спільноти, зокрема приватні нотаріуси або адвокати, таких обмежень своєї діяльності не зазнали. Можемо висловити сподівання, що вказані законодавчі новації матимуть тимчасову дію й будуть скасовані відразу по завершенню воєнного стану в державі.

На нашу думку, в перспективі модель взаємодії приватних виконавців із Міністерством юстиції України має бути відкоригована. Враховуючи взятий в Україні курс на впровадження європейських практик і скорочення чисельності приватних виконавців, істотну частину функцій і повноважень державних виконавців, повинна взяти на себе спільнота приватних виконавців, права і повноваження яких в частині виконанні різних категорій рішень мають бути розширені. Таке організаційне рішення здатне частково зняти навантаження на Державний бюджет України з утримання державних виконавців, і водночас, підвищить дієвість виконання рішень судів в Україні, яка є традиційно низькою, адже приватні виконавці більш зацікавлені в результатах своєї роботи, ніж державні чиновники. Про розширення мандату приватних виконавців йдеться, зокрема в Законі України № 825-IX від 25.08.2020 р. «Про ратифікацію Меморандуму та Кредитної угоди між Україною та Європейським Союзом щодо отримання макрофінансової допомоги ЄС у сумі до 1,2 млрд євро» [22].

Основне функціональне навантаження з контролю за діяльністю приватних виконавців має здійснювати суд, який постановив відповідне рішення, та органи Асоціації приватних виконавців України. Так, Рада приватних виконавців України вправі право за зверненням учасника виконавчого провадження або за власною ініціативою здійснити перевірку діяльності приватного виконавця на предмет дотримання ним: (1) статуту Асоціації приватних виконавців України; (2) Кодексу професійної етики приватного виконавця; (3) рішень Ради приватних виконавців України та з'їзду приватних виконавців України, пов'язаних із діяльністю приватних виконавців (ч. 1 ст. 35 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів»).

З моменту початку свого існування в 2017 р. Асоціація вже пройшла доволі складний і достатньо результативний шлях в становленні внутрішніх механізмів врегулювання різноманітних аспектів функціонування спільноти, а також в питаннях впровадження контролю за діями приватних виконавців. Діяльність як Ради приватних виконавців України, так і Комітету з етики, який утворений при Раді, на нашу думку, засвідчує успішний досвід виконання функції внутрішнього контролю за діяльністю приватних виконавців та оперативного реагування на незаконні та неетичні дії окремих представників спільноти [4].

Органи самоврядування приватних виконавців працюють відкрито і публічно, оперативно реагують на виклики часу і демонструють прагнення до професійного розвитку. Ця тенденція повинна мати такий же позитивний розвиток у майбутньому.

Відповідальність приватного виконавця і судовий контроль у виконавчому провадженні. Відповідно до ст. 37 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» приватний виконавець несе за свої рішення, дії чи бездіяльність та завдану третім особам шкоду цивільно-правову, адміністративну чи кримінальну відповідальність у порядку та обсягах, установлених законом, а також дисциплінарну відповідальність у порядку, встановленому цим Законом.

Серед підстав для дисциплінарної відповідальності приватного виконавця Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» визначає: (1) факт зайняття несумісною діяльністю; (2) порушення правил професійної етики приватного виконавця; (3) розголошення професійної таємниці або вчинення дій, що призвели до її розголошення; (4) невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків; (5) невиконання статуту Асоціації приватних виконавців України, рішень Ради приватних виконавців України та з'їзду приватних виконавців України (ст. 38).

Застосування дисциплінарних стягнень до приватних виконавців покладено на Дисциплінарну комісію приватних виконавців, яка функціонує при Міністерстві юстиції України, і складається із п'яти представників відомства і чотирьох - спільноти приватних виконавців.

За вчинення дисциплінарного проступку до приватного виконавця може бути застосовано одне з таких дисциплінарних стягнень: (1) попередження; (2) догана; (3) зупинення діяльності приватного виконавця на строк до шести місяців; (4) припинення діяльності приватного виконавця (ч. 1 ст. 41).

Дисциплінарна відповідальність приватного виконавця з точки зору теорії права є різновидом професійної відповідальності, яка реалізується державним регулятором за участю представників професійної спільноти приватних виконавців у процедурі, передбаченої законом. Важливим принципом дисциплінарної відповідальності приватного виконавця є пропорційність застосування санкцій, що передбачено ч. 5 ст. 40 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів».

Верховний Суд детально розтлумачив цей принцип у постанові від 10 січня 2020 р. по справі № 2040/6763/18, вказавши, що «Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб'єкта владних повноважень. Про дотримання членами комісії означеної процедури свідчитиме належна мотивація прийнятого рішення: встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення висвітлених у скарзі питань; посилання на докази, якими такі обставини обґрунтовані, із зазначенням причин їх прийняття чи відхилення; оцінка доводів та аргументів особи, що до якої застосовуються дисциплінарне стягнення; норми права, що застосовані, і ті, що не застосовані, з викладенням мотивів їх незастосування». Також у цій справі вперше на рівні Верховного Суду Дисциплінарну комісію приватних виконавців було прирівняно до суду в сенсі частини 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Поширення на Дисциплінарну комісію приватних виконавців гарантій справедливої судової процедури означає обов'язок цієї комісії дотримуватися відповідних процедурних гарантій по відношенню до приватного виконавця, діяльність якого є предметом її розгляду.

Насамперед це вимагає від членів Комісії неупередженості й всебічності під час аналізу матеріалів кожної справи. Вмотивованість рішень Комісії також повинна бути стандартом її діяльності, якого, як свідчить судова практика не завжди дотримуються.

Різновидом відповідальності приватного виконавця, який найтіснішим чином пов'язаний із відповідальністю дисциплінарною, є процесуальна відповідальність.

Даючи характеристику цивільно-процесуальної відповідальності, відомий вітчизняний науковець М.Й. Штефан писав, що у «санкції - це встановлені в нормах цивільного процесуального права наслідки, що настають у разі їх недодержання і порушення, тобто всі правові наслідки, які забезпечують реалізацію норм; ними є заходи захисту і заходи відповідальності» [33, с. 261-262].

Незважаючи на те, що багато вчених заперечують самостійність процесуальної відповідальності як інституту права, процесуальний закон містить декілька механізмів впливу на неправомірну поведінку учасників судового процесу і сторін виконавчого провадження. Як ми вже з'ясували вище, суд, який постановив рішення у справі, і здійснює контроль за рішеннями, діями та бездіяльністю приватного виконавця, наділений всією повнотою повноважень з реагування на незаконні акти виконавця; вказівки ж суду для останнього носять імперативний характер.

На нашу думку, скасування судом постанови або іншого рішення приватного виконавця або визнання його дій чи бездіяльності незаконними є класичними проявами процесуальної відповідальності виконавця.

Негативні наслідки для нього в такій ситуації полягають у тому, що він зобов'язаний скасовувати власні постанови, вносити зміни в Автоматизовану системи виконавчих проваджень, вчиняти інші дії, спрямовані на відновлення порушених прав сторін виконавчого провадження.

Процесуальна відповідальність приватного виконавця проявляється під час судового контролю за його діяльністю. Можна також зробити застереження, згідно з яким правом застосовувати заходи процесуальної відповідальності до приватного виконавця у період воєнного стану наділено Міністерство юстиції України.

Зв'язок інститутів дисциплінарної і процесуальної відповідальності приватного виконавця можна відстежити у приписі ч. 2 ст. 40 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», відповідно до якого у разі, якщо подання до Дисциплінарної комісії про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності внесено за результатами перевірки діяльності приватного виконавця, здійсненої на підставі скарги учасника виконавчого провадження, яка одночасно є предметом судового розгляду з оскарження рішень, дій або бездіяльності приватного виконавця, Дисциплінарна комісія відкладає розгляд цього подання до набрання законної сили судовим рішенням за результатами розгляду такої скарги.

Правова позиція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно приватних виконавців виходить із автономності судового і відомчого контролю за діями виконавців, допускаючи їх субсидіарний зв'язок:

«38. Характерною ознакою судового контролю у цивільних, господарських та адміністративних справах є принцип диспозитивності, згідно з яким суд розглядає справи не інакше як за позовною заявою та в межах позовних вимог, якими кожна особа розпоряджається на власний розсуд.

39. Водночас адміністративний (відомчий) контроль з боку Міністерства юстиції України здійснюється за діяльністю приватного виконавця, що включає як організаційні питання (відповідність офісу приватного виконавця вимогам законодавства; забезпечення виконання приватним виконавцем вимог законодавства щодо страхування цивільно-правової відповідальності; стан ведення діловодства, статистичної звітності, достовірність наданих статистичних даних тощо), так і питання дотримання приватним виконавцем вимог законодавства під час вчинення виконавчих дій.

При цьому на відміну від судового контролю за виконанням судових рішень, який має на меті поновлення порушеного права учасника виконавчого провадження, зокрема шляхом скасування рішення приватного виконавця, наслідком відомчого контролю за діяльністю приватного виконавця є застосування заходів дисциплінарного впливу, призначенням яких є превентивна функція. Дисциплінарна відповідальність має позасудовий характер.

Таким чином, у контексті частини другої статті 129^-1 Конституції України, відповідно до якої держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку, судовий контроль за виконанням судових рішень і відомчий контроль за діяльністю приватного виконавця є самостійними (альтернативними) видами контролю, які здійснює держава через національні організаційно-правові та процесуальні механізми для забезпечення належного виконання судових рішень». (постанова КАС ВС від 28 квітня 2021 р. у справі № 320/1771/19).

Із власного практичного досвіду роботи дисциплінарним адвокатом в Асоціації приватних виконавців (2019-2022 рр.) можемо констатувати, що у практиці Дисциплінарної комісії приватних виконавців дуже частими є випадки, коли в разі визнання процесуальних дій приватного виконавця незаконними, скасування судом постанов або інших дій або рішень приватного виконавця в порядку, передбаченому процесуальним законодавством для оскарження дій приватного виконавця, Дисциплінарна комісія приватних виконавців також знаходить підстави для притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності.

І такі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців доволі складно після цього скасувати в судовому порядку.

Останні фактично сприймаються судами як преюдиції, що на думку судді Верховного Суду К.М. Пількова, «є підставою звільнення від доведення у значенні тягаря подання доказів, квазідоказом в тому значенні, що, хоча до джерела інформації про преюдиціальний факт, яким є текст судового рішення, не застосовуються всі критерії прийняття і оцінки доказів, все ж з допомогою преюдиціального факту сторона виконує чи звільняється від тягаря подання доказів» [16, c. 106-116].

В нашій особистій трирічній практиці роботи з приватними виконавцями не було жодного випадку, коли б Дисциплінарна комісія приватних виконавців встановила порушення в діях або рішеннях приватного виконавця, а суд виправдав би його під час розгляду тотожної за змістом скарги сторони виконавчого провадження.

Утім, нам знайомі випадки, коли Дисциплінарна комісія приватних виконавців не знаходила підстав для притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності в разі, якщо аналогічні дії або рішення виконавця були визнані незаконними в судовому порядку. Все ж таки, такі прецеденти тлумачення підстави для відповідальності приватного виконавця є рідкими винятками із негласного правила, основний зміст якого полягає у застосовуванні до виконавця подвійних заходів відповідальності за одні й ті самі дії: і процесуальної, і дисциплінарної.

Незважаючи на те, що преюдиційного зв'язку між процесуальною і дисциплінарною відповідальністю приватного виконавця не існує, він вироблений і активно застосовується в судовій і дисциплінарній практиці. На нашу думку, така практика порушує конституційно-правовий принцип, закріплений у ч. 1 ст. 61 Конституції України, згідно якого ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення, а також принцип пропорційності юридичної відповідальності, відповідно до якого будь-які санкції мають бути співмірні із ступенем протиправності і тяжкістю вчиненого порушення закону.

Один із найяскравіших прецедентів - це справа приватного виконавця виконавчого округу м. Києва Х. Спочатку суди, від першої до касаційної інстанції, визнали неправомірним факт стягнення приватним виконавцем основної винагороди у справі, де не відбулося фактичного стягнення боргу (постанова КАС ВС від 28.10.2020 у справі № 640/13697/19), а невдовзі на підставі цього рішення Верховного Суду приватний виконавець був притягнутий до дисциплінарної відповідальності рішенням Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 05.03.2021 р.