Проверки в России: длящиеся проверки или непрерывный государственный надзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проверки в России: длящиеся проверки или непрерывный государственный надзор

Руслан Камилович Кучаков

Аннотация

В статье представлено новое понимание проверок -- одного из основных инструментов контрольно-надзорной деятельности государства. Значительная часть плановых и внеплановых проверок взаимосвязаны. Зачастую они образуют единые последовательности событий: плановая проверка может привести к цепочке внеплановых. Эти цепочки обусловлены одними и теми же нарушениями обязательных требований. Такие последовательности в статье предлагается называть длящимися проверками. Для обоснования этого термина демонстрируется длительный и непрерывный характер взаимодействия между контрольно-надзорным органом и проверяемой организацией. На основании широкого набора данных представлено фактическое распределение проверочной активности федеральных органов исполнительной власти по секторам экономики, видам собственности и размеру предприятий. На основании доступных данных проверок анализируются ограничения рискориентированного подхода и пространство для его внедрения. Проведено различие между контрольно-надзорными органами, выбирающими в качестве непосредственного объекта проверок организацию, которая осуществляет хозяйственную деятельность, и ведомствами, проверяющими используемые производственные объекты. В этом контексте подчеркивается важность учета территориальной распределенности деятельности предприятий для несмещенной оценки административной нагрузки. Проанализированы следствия приложения нового понимания проверки к проводимой реформе регулирования. Возможности для таргетирования числа контрольно-надзорных мероприятий в существующем институциональном контексте ограничены. Недоучет длительного характера взаимодействия между контролером и контролируемым может привести к смещениям в оценках административной нагрузки. В этих условиях повышение качества обязательных требований и изменение управленческих практик становятся ключевыми условиями для успеха реформы.

Ключевые слова: внеплановая проверка, контрольно-надзорная деятельность, регулирование, административная нагрузка.

Abstract

The Russian Inspections: Continuous and Uninterrupted

Ruslan K. Kuchakov

The paper presents a new take on the Russian state-sanctioned inspections. Scheduled and surprise inspections interconnect. More so, they make up chains of events: a scheduled inspection can result in several surprise ones aimed at correcting the original violation. The paper defines these chains as continuous inspections. In order to prove this thesis, the paper demonstrates that some inspections are a continuous and uninterrupted affair, a constant interplay between an inspectorate and an inspected organization. The research uses a wide array of datasets showing the actual distribution of inspectorate activities by ownership of organizations, their size, and type of economic activity. The paper analyzes the limitations of a risk-oriented approach and its application. The research distinguishes between the inspectorates focusing on organizations and real estate objects belonging to these organizations. This delineation highlights the importance of considering the geographical distribution of inspectorates for providing a proper evaluation of their respective administrative workloads. The discussion analyzes the possible implications of the proposed framework. The current institutional setting provides minimal opportunities for optimization or targeting. Therefore, ignoring the continuous nature of the inspection leads to a distorted view of administrative workload. The improvement of the quality of rules and business processes is the key to the reform's success. Keywords: surprise inspection, unscheduled inspection, regulation, regulatory burden.

Введение

По оценке Всемирного банка, Россия входит во вторую сотню стран по качеству регулирования По данным 2019 года, Россия занимает 132-е место среди 209 стран и территорий. https://info. worldbank.org/govemance/wgi/.. Несмотря на шестилетний срок реформирования Паспорт приоритетной программы. Реформа контрольной и надзорной деятельности. http:// static.government.ru/media/files/vu4xfkO2AdpTk1NaJN9gjDNtc69wa5fq.pdf. системы контрольно-надзорной деятельности (далее -- КНД), Россия ухудшает свои позиции в рейтинге Regulatory Quality Всемирного банка. Институциональные основания системы регулирования во многом остаются прежними. Количество видов государственного надзора (контроля) увеличивается. Если в 2013 году насчитывалось 208 видов контроля без учета лицензионного регулирования, то в 2019-м -- уже 241 [Плаксин и др., 2020]. Число полномочий федеральных органов исполнительной власти также растет: в 2003 году -- более 5 тысяч, в 2010-м -- более 7 тысяч, в 2016-м -- 10 тысяч [Кнутов, Синя- туллина, 2018]. До последнего времени росло и количество обязательных требований [Павлов, 2019] Только к концу 2020 года с развертыванием нового этапа реформы, направленного на снижение числа обязательных требований, тенденция начала изменяться. «План мероприятий (“дорожная карта”) по реализации механизма “регуляторной гильотины”» утвержден Правительством РФ 29.05.2019 № 4714п-П36. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_329301/..

Поскольку институциональные основания контрольнонадзорной деятельности остаются неизменными, сложно ожидать фундаментальных изменений в непосредственной практике контрольно-надзорных органов (далее -- КНО). Промежуточные итоги реформы это подтверждают. По данным ведомственной отчетности, количество проводимых в стране проверок с 2016 года практически не меняется, а в 2019-м впервые с начала реформы был отмечен рост их числа [Кучаков и др., 2019]. Профилактическая функция остается формальным и малоприменяемым инструментом в арсенале контрольно-надзорных органов [Зырянов, Калмыкова, 2019]. При этом оценка достижения ключевых показателей эффективности КНО в рамках базовой модели Распоряжение правительства от 17.05.2016 № 934-p описывает базовую модель показателей результативности как методологический инструментарий определения целей контрольно-надзорных органов и системы показателей, позволяющий оценить результативность и эффективность деятельности ведомств по их достижению. https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71301304/. со стороны граждан существенно расходится с ведомственной отчетностью [Масленникова и др., 2020, Южаков и др., 2019]. Опросы предпринимателей Соцопрос «Мнение собственников и руководителей высшего звена предприятий об административной среде в Российской Федерации», 2020. http://doklad.ombudsmanbiz.ru/2020/5.pdf. тоже свидетельствуют о том, что прорыва в снижении административного давления со стороны государства пока достичь не удается [Добролюбова и др., 2017; Южаков и др., 2020]. Первые оценки текущего этапа реформы -- «регуляторной гильотины» -- говорят о структурных недостатках в его планировании [Артеменко, 2021] и слишком амбициозных сроках реализации [Голодникова и др., 2021].

Несмотря на значительные усилия правительства по реформированию контрольно-надзорной деятельности, основным инструментом реализации государственного надзора на сегодня остается проверка. Федеральные органы исполнительной власти в среднем проводят около одного миллиона проверок в год В рамках Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (в ред. от 08.12.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_83079/.. По консервативной оценке, подготовка и проведение только плановых проверок обходится стране в 0,2% бюджета рабочего времени [Скуга- ревский и др., 2016].

Начальный этап реформы КНД во многом был сфокусирован на оптимизации проверочной активности федеральных ведомств и таргетировании числа проверок. Для достижения этих целей в деятельность КНО был внедрен целый комплекс мер, среди которых следует выделить следующие: рискориентированный подход, ограничения на проверку вновь созданных организаций, процедура согласования контрольно-надзорных мероприятий (далее -- КНМ) с органами прокуратуры и размещение сведений о проверках в открытом реестре. Сам же инструмент проверки, несмотря на масштаб явления и его цену для экономики, остается малоизученным. Это не позволяет корректно оценить ограничения, стоящие на пути изменений государственной политики в данной сфере.

Настоящая работа приглашает читателя посмотреть на проверку не как на общее число плановых или внеплановых контрольных мероприятий, а как на длительный процесс взаимодействия между экономическими агентами с противоположными интересами. Государство в лице контрольно-надзорных органов стремится обеспечить максимальный уровень соблюдения обязательных требований (compliance), что в рамках базовой модели должно привести к минимизации рисков для охраняемых законом ценностей. В свою очередь проверяемые организации заинтересованы в снижении издержек при соблюдении обязательных требований.

Обзор литературы

Одной из первых работ, посвященных изучению длительного взаимодействия между контролером и контролируемым, является исследование проверок безопасности атомных электростанций в США [Feinstein, 1989]. В этой работе впервые были сформулированы два фундаментальных вопроса для исследования эффективности проверок: серийность проверок и ее влияние на уровень обнаружения нарушений (detection rate), а также зависимость уровня обнаружения от личности инспектора. Исследование показало, что значительная часть проводимых проверок не фиксирует нарушений безопасности, а вероятность обнаружения каждого нового нарушения убывает экспоненциально с ростом числа проверок. Инспекторы, проводящие проверки, выявляли разное количество нарушений. В дальнейшем это нашло подтверждение в данных проверок Налоговой службы США [Feinstein, 1991] и Управления по охране труда, двух крупнейших федеральных контролеров США.

В ряде работ был продемонстрирован эффект первой проверки: вне зависимости от длины последовательности, состоящей из ряда контрольных мероприятий в отношении одного и того же предприятия, при первой проверке: (1) с большей вероятностью фиксируется нарушение, (2) число выявленных нарушений в среднем выше, чем при каждом последующем контрольном мероприятии [Gray, Jones, 1991; Ko et al., 2010; Weil, 1996; 2001]. Аналогичные результаты были получены и при проверках санитарно-эпидемиологического состояния ресторанов [Jin, Lee, 2014]. Длительная история наблюдений за проверками предприятий общественного питания показала, что эффект первой проверки сохраняется даже при замене инспектора [Jin, Lee, 2018].

Насколько известно автору, проверки в России еще не исследовались как последовательности событий. При этом в силу правовых особенностей устройства контрольно-надзорной деятельности в России проверки образуют не просто серии контрольно-надзорных мероприятий, как в примерах из практики американских КНО, но формируют длящиеся взаимодействия. Нарушение обязательных требований влечет за собой внеплановую проверку, предметом которой может стать только исполнение предписания об устранении выявленного нарушения. По сути, речь идет об одной проверке, состоящей из нескольких эпизодов, разнесенных во времени и обусловленных одним и тем же нарушением. Такое взаимодействие предлагается называть длящейся проверкой. Цель настоящей работы -- на основе эмпирических данных скорректировать существующее представление о проверках в России и дать целостное описание устройства проверочной активности федеральных органов исполнительной власти.

Для достижения поставленной цели последовательно анализируется проверочная активность контрольно-надзорных органов федерального уровня. Приводится правовой контекст проведе- ния проверок. Выделяются основные виды КНМ, и демонстрируется их востребованность в практике контрольно-надзорных органов. Далее рассматривается распределение проверок КНО по секторам экономики, видам собственности и производственным объектам с указанием правовых оснований и управленческих решений, приводящих к наблюдаемому положению дел. Показано, что в большинстве случаев непосредственным объектом проверки является не организация или ее деятельность, а используемый производственный объект. В результатах отмечается многозначность такого инструмента, как внеплановая проверка, под которым скрываются принципиально различные по своим управленческим задачам и целям инструменты государственной политики. Наконец, в исследовании продемонстрирована связь между плановой и большей частью внеплановых проверок, объединенных в последовательности событий. В заключительной части обсуждаются возможные следствия предложенного понимания проверки для исследования контрольно-надзорной деятельности в России.

Данные

В работе используются данные Единого реестра проверок ФГИС «Единый реестр проверок». https://proverki.gov.ru/. (далее -- ЕРП, реестр) с 2016 по 2019 год Из рассмотрения были исключены данные проверок за 2020 и 2021 годы по двум соображениям. Первое: пандемия короновирусной инфекции и вызванные ею изменения в жизни общества слишком существенны и масштабны, чтобы можно было рассматривать данные за эти годы в одном ряду с данными предшествующего периода. Второе: в 2020-2021 годах был введен мораторий на проведение контрольно-надзорных мероприятий по ряду оснований.. Из реестра были взяты данные о дате проведения проверки, адресе проверяемого объекта, контрольно-надзорном органе, проводящем проверку, факте нарушения, дате вынесения и окончания срока исполнения предписания. Из доступной совокупности плановых и внеплановых проверок федеральных органов исполнительной власти отобраны только оконченные проверки, реализованные в рамках 294-ФЗ, всего 2 515 270 контрольных мероприятий. В работе используются также данные ведомственной отчетности «1-Контроль» https://gasu.gov.ru/infopanel?id=11824., данные регистрации юридических лиц Федеральной налоговой службы https://www.nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/regstats/. и Единого государственного реестра юридических лиц.

Выделение последовательностей проверок. Для идентификации последовательностей проверок использовались данные предписаний инспекторов по устранению выявленных нарушений из ЕРП. Теоретически в рамках одной проверки организации может быть проверено n используемых в ее хозяйственной деятельности объектов и выявлено v нарушений на каждом из n объектов. На практике одна проверка в большинстве случаев ведется на одном объекте. Для упрощения представления в качестве начальной точки временного интервала использовалась дата проведения проверки, а в качестве конечной -- самый поздний срок исполнения предписания по всем выявленным нарушениям, обнаруженным в ходе этой проверки. Таким образом, был получен временной интервал проверки. Если последующая проверка проводилась после конечной даты, такая проверка рассматривалась как продолжение последовательности.

Ограничения метода. Качество данных ЕРП не позволяет надежно отделить все внеплановые проверки исполнения предписаний от проверок, проводимых по иным правовым основаниям. Однако последовательное выделение событий и тот факт, что от 38 до 50% внеплановых проверок проводится на основании предписаний, должны минимизировать возможные ошибки.

Правовой контекст

Контрольно-надзорные органы обладают широким набором полномочий для проверки соблюдения обязательных требований. Федеральное законодательство описывает девять видов контрольно-надзорных мероприятий Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 56 (закон вступил в силу 01.07.2021). Предшествующий рамочный закон для сферы КНД -- от 26.12.2008 № 294-ФЗ (в ред. от 08.12.2020) -- не содержит перечня видов контрольно-надзорных мероприятий. http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_358750/.. Среди них наиболее распространены документарная проверка и выездная проверка. Предметом обоих видов проверок являются сведения, содержащиеся в документах организации и связанные с исполнением обязательных требований. В случае выездного контрольного мероприятия предмет проверки также составляет соответствие средств организации (используемых объектов, фондов, работников и т. п.) обязательным требованиям.

Как следует из названий КНМ, документарная проверка проходит в удаленном режиме и представляет собой истребование документов. Выездная проверка предполагает посещение инспектором организации по месту нахождения или ведения деятельности. Для многих органов власти по состоянию на 2019 год документарная и выездная проверки были единственными используемыми видами КНМ. Соотношение этих двух видов мероприятий в практике контрольно-надзорных органов существенно различается [Куча- ков и др., 2019]. В целом же в 2019 году 83% всех проверок, проведенных в рамках 294-ФЗ, были выездными Проверки всего финансово-экономического блока контрольно-надзорных органов выведены из-под действия 294-ФЗ. Для этих ведомств характерно доминирование документарных проверок..

И документарная, и выездная проверки могут проходить как планово, так и внепланово. Плановые проверки проводятся на основании согласованных с органами прокуратуры и утвержденных контрольно-надзорными органами ежегодных планов проверок. Именно оптимизация плановых проверок является основной целью внедрения рискориентированного подхода. В общем порядке плановые проверки должны проходить не чаще чем один раз в три года. Частотность таких проверок определяется на основе использования категории риска организации / производственного объекта Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (ред. от 20.03.2021) «О применении рискориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_203819/.. Категория риска должна присваиваться государственным органом отдельно в рамках каждого реализуемого вида государственного контроля (надзора) на основании оценки тяжести потенциальных негативных последствий несоблюдения обязательных требований и вероятности подобного нарушения.

Выбор в качестве непосредственного объекта проверки между предприятием как организацией, осуществляющей хозяйственную деятельность, и используемыми тем же предприятием производственными объектами (зданиями, территориями и т. п.) зависит от профиля деятельности конкретного контрольно-надзорного органа и тесно связан с предпочитаемыми видами КНМ. Так, МЧС и Роспотребнадзор практически не проводят документарных проверок и в силу характера полномочий фокусируются на производственных объектах; в то же время Роструд и Роскомнадзор проводят сопоставимое количество выездных и документарных проверок и часто обращаются к деятельности головных организаций [Кучаков и др., 2019. Рис. 9].

Внеплановые проверки в отличие от плановых в гораздо меньшей степени включены в текущую реформу контрольнонадзорной деятельности. На внеплановые проверки фактически не распространяются рискориентированный подход и ряд иных ограничений при их проведении. Для организации подавляющего большинства внеплановых проверок государственным органам не требуется согласования с органами прокуратуры, хотя они и обязаны уведомить ее об их проведении путем внесения сведений в ЕРП. Из данных Единого реестра проверок следует, что в среднем на одну плановую проверку приходятся две с полови ной внеплановых. Правовые основания проведения внеплановых проверок представлены на рис. 1. Наиболее распространенные основания, согласно 294-ФЗ и отчетной форме «1-Контроль», следующие:

• истечение срока исполнения организацией предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требования (проверки по предписанию);

• мотивированное представление должностного лица контрольно-надзорного органа на основании обращений и заявлений граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц информации от органов государственной власти и местного самоуправления, а также средств массовой информации (проверки по обращениям) Внеплановые проверки, проводимые по данному основанию, требуют согласования с органами прокуратуры.;

• приказ руководителя контрольно-надзорного органа, изданный в соответствии с поручениями президента и правительства (проверки по поручению).

Источник: данные отчетности федеральных органов исполнительной власти по форме «1-Контроль». https://gasu.gov.ru/infopanel?id=11824

Рис. 1 Структура правовых оснований внеплановых проверок федерального уровня, 2011-2019 годы (%) Fig. 1 The Legal Basis of Surprise Inspections at Federal Level, 2011-2019 (%)

Важным правовым механизмом, объединяющим значительное число проверок, является предписание об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Предписание -- один из возможных результатов проверки, как плановой, так и внеплановой. Если по итогам контрольно-надзорного мероприятия обнаружено нарушение обязательных требований, инспектор обязан вынести предписание об устранении выявленного нарушения и принять меры по контролю его устранения в установленный срок (вплоть до временной приостановки деятельности организации). Одной из форм контроля устранения нарушения является внеплановая проверка. Из рис. 1 следует, что от 38 до 50% всех внеплановых проверок в разные годы проходили на основании предписаний, выданных по результатам предшествующих проверок.

Кого проверяют в России

Экономическая специализация