Консультативна юрисдикція Європейського суду з прав людини відповідно до Протоколу 16 до Європейської конвенції з прав людини: перспективи її подальшого розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка

консультативна юрисдикція європейського суду з прав людини відповідно до протоколу 16 до європейської конвенції З ПРАВ ЛЮДИНИ: ПЕРСПЕКТИВИ ЇЇ ПОДАЛЬШОГО РОЗВИТКУ

Тархан Юсіф огли Шукюров, аспірант

Постановка проблеми

Прийняття та вступ в силу з 1 серпня 2018 р. Протоколу 16 до Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - ЄКПЛ) відкрило новий етап розвитку Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) та його співпраці з державами-учасницями Конвенції. Можливість звернення вищих судових органів держав до Європейського суду з питань тлумачення та застосування конвенційних прав у світлі справ, що знаходяться у їхньому провадженні, створює цілу низку можливостей як для держав, так і для зменшення навантаження самого Європейського суду, але водночас викликають і певні побоювання. Реалізація нових можливостей та практика, що з'явилася за перші роки нової юрисдикції ЄСПЛ, потребують детального аналізу, як і питання впливу консультативних висновків на підвищення ефективності імплементації Конвенції на національному рівні у державах, які ратифікували Протокол.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Незважаючи на значну увагу, яка приділяється різним аспектам функціонування Європейського суду з прав людини, питання його консультативної юрисдикції досі залишається малодослідженим внаслідок відсутності її реалізації протягом півстоліття, за винятком кількох консультативних висновків. Втім, розвиток консультативної юрисдикції у рамках Протоколу № 16 до ЄКПЛ є новим надзвичайно перспективним етапом діяльності Суду, який потребує детального аналізу. Окрему увагу консультативним висновкам ЄСПЛ у рамках Протоколу 16 у своїх працях приділяли Ф. Абдуллаєв, Л. Гусейнов, І. Бойко, К. Джаннопулос, К. Дзехтіару, Г. Раймонді, О. Чепель, С. Шевчук, Д. Шпільман. Однак нові запити національних судів та консультативні висновки потребує нового аналізу та продовження дослідження реалізації мети, яку було поставлено прийняттям зазначеного Протоколу. Аналіз розширеної консультативної юрисдикції ЄСПЛ має надзвичайно актуальні практичні аспекти, адже може допомогти суддям зрозуміти підходи та критерії для звернень із запитами до ЄСПЛ, їхню важливість для належного виконання державою своїх зобов'язань за Конвенцією.

Формулювання мети статті

Новий етап розвитку всієї конвенційної системи, який розпочався із змінами консультативної юрисдикції Європейського суду, може суттєво вплинути на ефективність імплементації Конвенції на національному рівні та покращити рівень її розуміння і застосування національними судами. За три роки з моменту відкриття вищим національним судам можливості звернення за запитом, певна практика вже почала формуватися, але поки залишається фактично невідомою. Вона потребує детального дослідження, як і готовність національних судів до звернень. Отже, метою статті є аналіз розвитку консультативної юрисдикції ЄСПЛ та її подальші перспективи і значення для держав-учасниць ЄКПЛ, а також аналіз потенційного впливу розширеної консультативної юрисдикції на імплементацію ЄКПЛ на національному рівні.

Виклад основного матеріалу

Європейський суд з прав людини є однією з найвідоміших міжнародних судових інституцій Європи, захист у рамках якої давно вийшов за межі текстуальних прав ЄКПЛ та її протоколів. ЄСПЛ передбачає унікальну можливість захисту для кожної особи, чиї права порушено чи не захищено державами - членами Ради Європи, до складу якої входять 47 держав Європи, за винятком Білорусі. З початку ХХІ ст. кількість скарг до Страсбурзького суду зростала у геометричній прогресії, перевищуючи його здатність розглянути їх у найближчі роки. Станом на кінець 2010 р. на розгляд очікували майже 140 000 заяв, а за рік їхня кількість зросла ще більше ніж на 10 000.

Одним із запропонованих у процесі реформування конвенційного механізму шляхів вирішення проблеми перевантаженості ЄСПЛ у довготривалій перспективі виявилася пропозиція «Групи мудреців» щодо кардинального розширення консультативної юрисдикції Страсбурзького суду. Маємо зауважити, що консультативна юрисдикція вже була передбачена Протоколом 2 до ЄКПЛ, прийнятим у 1963 р. та була включена до тексту Конвенції у редакції Протоколу 14. Втім, передбачена консультативна юрисдикція мала відверто обмежений характер та фактично не здійснювала ніякого впливу на формування практики, позицій Суду і, відповідно, на розвиток Конвенції та її імплементацію на національному рівні. Незважаючи на наявність трьох статей Конвенції, присвячених консультативній юрисдикції (ст. ст. 47-49), та низки положень Регламенту ЄСПЛ, їх реалізація була обмежена відповідно до п. 2 ст. 47 ЄКПЛ питаннями, що не стосуються змісту чи обсягу прав і свобод, визначених у розділі I Конвенції та протоколах до неї, та не стосуються будь-яких інших питань, які ЄСПЛ або Комітет Міністрів може розглядати внаслідок будь-якого провадження, що може бути порушене відповідно до Конвенції².

За десятки років існування юрисдикції надання консультативних висновків, ЄСПЛ тільки чотири рази стикався з її застосовуванням. Зокрема, висновок стосувався питання можливості відкликання державою списку кандидатів на посаду судді внаслідок відкликання своєї кандидатури одним з кандидатів (було зроблено Україною)³, а також питання включення до списку кандидатів на посаду судді представників однієї статі (ситуація виникла з обранням судді від Мальти)⁴. Тобто, два ухвалених консультативних висновків за ст. 47 Конвенції стосувалися процедури обрання суддів, що надає можливість стверджувати про більш процедурний характер таких висновків, ніж характер тлумачення та подальшого розвитку прецедентної практики ЄСПЛ, що скоріше і передбачалося ст. 47 Конвенції, виходячи із сформульованих обмежень предмета запитів. Щодо двох інших запитів, то ЄСПЛ встановлював відсутність у нього компетенції надання консультативного висновку. Так, відсутність компетенції надання консультативного висновку була констатована ЄСПЛ у 2004 р. щодо запиту про співіснування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод Співдружності Незалежних Держав та Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод⁵. Втім, така процедура запитів є чинною і сьогодні. Так, 15 вересня 2021 р. було ухвалено рішення щодо відмови у наданні консультативного висновку стосовно вимог, яким повинні відповідати захисні умови, зазначені у ст. 7 Конвенції про права людини та біомедицину, щоб ефективно захищати права людини відповідної особи та її цілісність. ЄСПЛ визнав, що відповідно до ст. 29 зазначеної Конвенції запит на такий консультативний висновок не входить до його компетенції⁶. У цілому поставлені перед Судом питання та їхня кількість підтверджують надзвичайно вузький характер цієї компетенції і відсутність будь-якого впливу на реалізацію Конвенції державами-учасницями та її тлумачення чи розуміння.

Отже, для розвитку консультативної юрисдикції ЄСПЛ необхідним було її кардинальне реформування. Такі пропозиції, як вже зазначалося вище, висловлювалися «Групою мудреців» ще у 2005 р. на третьому саміті глав держав та урядів держав-членів Ради Європи⁷ у контексті питання довгострокової ефективності контрольного механізму Конвенції та були з часом трансформовані у Протоколі 16, відкритому для підписання 2 жовтня 2013 р. 1 серпня 2018 р. Протокол вступив в силу після його ратифікації 10 державами: Албанією, Грузією, Вірменією, Естонією, Литвою, Сан-Марино, Словенією, Фінляндією, Францією, Україною. Станом на січень 2022 р. вже 16 держав ратифікували Протокол і ще шість підписали його, у тому числі у 2021 р.: Азербайджан, Чорногорія та Північна Македонія⁸.

У Протоколі консультативна юрисдикція Європейського суду з прав людини фактично отримала характер преюдиціальної процедури, що успішно функціонує у рамках Суду Справедливості ЄС. Мета такої процедури в ЄС полягає у правильному застосуванні законодавства ЄС національними судами його держав-членів, якщо виникає питання правильного тлумачення права ЄС чи його дійсності. Разом з тим необхідно зазначити, що згідно з преюдиціальною процедурою Суду ЄС будь-який національний суд держави-члена ЄС може звертатися з преюдиціальним запитом, на відміну від надання такого права виключно вищим судовим установам держав - учасниць ЄКПЛ на їхній вибір.

Протокол не встановлює вимоги стосовно вищих судів держав-учасниць ЄКПЛ, залишаючи право вибору за державами. Водночас більшість держав, які ратифікували Протокол, право звертатися із запитом до ЄСПЛ надають вищому або верховному суду та конституційному суду (Албанія, Андорра, Грузія, Словенія, Словаччина). Деякі держави включають всі вищі судові спеціалізовані інституції відповідно до національної судової системи, зокрема Греція надала таке право Верховному спеціальному суду, Верховному цивільному та кримінальному суду, Державній раді та Суду аудиту; у декларації Люксембургу таке право надано Конституційному, Адміністративному, Касаційному та Апеляційному судам. Нетиповий підхід обрала Румунія, включивши до переліку судів, окрім Вищого суду касації та справедливості і Конституційного суду, всі апеляційні суди держави (15 судів). Надання право апеляційним судам звертатися за консультативними висновками свідчить про серйозні наміри держави ефективно застосовувати ЄКПЛ та практику ЄСПЛ на національному рівні та може бути реальним кроком на шляху підвищення ефективності імплементації Конвенції на національному рівні. Також зазначений підхід може бути пояснений особливостями національної судової системи, в рамках якої у певних категоріях справ апеляційні суди можуть бути останньою інстанцією. Водночас можна констатувати й достатньо обережний підхід окремих держав до таких звернень їхніх судів. Так, Естонія та Україна у своїх деклараціях вказали тільки Верховний суд⁹.

Вказані у деклараціях держав вищі судові органи чи трибунали можуть у будь-який момент звертатися за консультативним висновком до ЄСПЛ щодо «принципових питань, які стосуються тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією або протоколами до неї» у контексті справи, яка перебуває у їхньому провадженні¹⁰. З метою детальної регламентації процедури надання консультативного висновку відповідно до Протоколу 16 було розроблено та включено до Регламенту ЄСПЛ спеціальний окремий розділ (розділ 10, правила 91-95)¹¹.

Основною новизною, запровадженою Протоколом 16 нової консультативної юрисдикції ЄСПЛ, було надання права вищим судовим установам держав - учасниць ЄКПЛ, які ратифікували зазначений Протокол, звертатися за консультативними висновками з питань, чітко визначених у тексті Протоколу, але сфера звернень викладена надзвичайно широко, і порівняно зі ст. 47 Конвенції якраз стосується питань, з приводу яких надання консультативних висновків не передбачалося раніше. Така розширена сфера застосування Протоколу 16 повністю корелюється з юрисдикцією ЄСПЛ, передбаченої у ст. 32, яка поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї. Єдиною умовою, якою обмежені такі запити у рамках зазначеного Протоколу, це їх прямий та безпосередній зв'язок із справами, що перебувають у проваджені відповідного суду, який звертається за запитом. Тобто, коли національний суд, якому держава надала можливість звертатися за висновком до ЄСПЛ, вважає, що справа, яку він розглядає, порушує нове питання у контексті Конвенції та протоколів до неї або не підпадає під застосування практики ЄСПЛ, що склалася, або практика виявляється суперечливою¹², або з інших питань, коли національний суд вважає за необхідне отримання відповідного роз'яснення від Страсбурзького суду, може звертатися за консультативним висновком до ЄСПЛ. Чіткого визначення чи пояснення того, які питання вважатимуться «принциповими», як вказано у тексті Протоколу, ані сам Протокол, ані Регламент ЄСПЛ не надають. Такі пояснення та підходи до розуміння «принциповості» з часом сформулює сам Суд, як, наприклад, було зроблено стосовно нового критерію прийнятності «суттєва шкода», втім не зрозуміло, чи має національний суд у своєму запиті презюмувати чи обґрунтовувати принциповість питання, з яким звертається, водночас сам запит, безумовно, має бути обґрунтованим та відповідати певним вимогам, що випливають з Протоколу. Треба також враховувати необхідність представлення запиту однією з офіційних мов Ради Європи, що передбачає у переважній більшості випадків переклад такого запиту національним судом.

Увесь процес від розробки до вступу в силу Протоколу 16 до ЄКПЛ було позитивно охарактеризовано фахівцями як нову реальну можливість покращення роботи системи захисту прав людини в Європі. Зокрема, Г. Раймонді, голова ЄСПЛ у відставці, називав Протокол важливою подією в історії Конвенції та захисту прав людини в Європі, яка має посилити діалог між Європейським судом з прав людини та вищими національними судовими установами, сприяти імплементації Конвенції на національному рівні відповідно до принципу субсидіарності¹³. Інший голова ЄСПЛ, Дін Шпільман, також називав Протокол 16 «Протоколом діалогу між вищими судами та Європейським судом з прав людини». З таким твердженням важко не погодитися, але, водночас, необхідно розглядати Протокол 16 у двох основних аспектах, спрямованих як на посилення національної імплементації ЄКПЛ, так і на суттєве зменшення навантаження на ЄСПЛ у довгостроковій перспективі. У документі, підготовленому для дебатів у Парламентській асамблеї Ради Європи щодо Протоколу 16, зазначалося, що цей протокол сприятиме «вирішенню питань тлумачення на національному рівні, заощаджуючи цінні ресурси Суду, і дозволить швидше розв'язувати аналогічні справи на національному рівні, зміцнюючи тим самим принцип субсидіарності»¹⁴. Парламентська асамблея одностайно підтримала розроблений проєкт протоколу.

Позитивно оцінюють потенціал розширеної консультативної юрисдикції ЄСПЛ і науковці. Зокрема, українська дослідниця О. Чепель підкреслює, що це розширює можливості для діалогу між національними судами та ЄСПЛ «стосовно чіткого розуміння змісту норм ЄКПЛ та її протоколів для справедливого правосуддя на національному рівні»¹⁵. Погоджуються науковці і стосовно того, що наслідком реалізації такої розширеної консультативної юрисдикції має стати і зменшення кількості звернень до ЄСПЛ. Втім, окремі науковці та практики висловлюють і певні побоювання щодо наслідків застосування передбаченої Протоколом консультативної юрисдикції.

Достатньо цікаву точку зору було висловлено О. Анащиком, який вважає, що на розгляд до ЄСПЛ може потрапити одна й та сама ситуація у вигляді індивідуальної заяви та звернення за консультативним висновком, адже певні вищі судові органи/трибунали можуть не визнаватися ЄСПЛ необхідним засобом захисту для подання заяви відповідно до п. 1 ст. 35 ЄКПЛ, але бути передбаченими державою у рамках статті 1 Протоколу 16¹⁶. Таке зауваження є, безумовно, справедливим, але воно не несе реальної загрози появи різного тлумачення одного й того самого питання ЄСПЛ, принаймні не більше ніж таке побоювання стосовно різних підходів у різних секціях чи палатах.

Більше занепокоєння викликає можливе неврахування консультативних висновків, наданих ЄСПЛ відповідним національним судам. Консультативні висновки мають виключно рекомендаційний характер. Будьяких санкцій, безумовно, не передбачається, однак це може бути підставою у подальшому для індивідуального звернення до ЄСПЛ або, залежно від питання, може потягнути за собою потік однотипних заяв проти цієї держави.

Поряд із питанням врахування національними судами наданих консультативних висновків постає питання добросовісного підходу національних судів до можливості звернення за консультативним висновком. Так само, як і в рамках преюдиціальної процедури у Суді ЄС, розгляд справи після звернення за консультативним висновком призупиняється. Враховуючи численні порушення розумного строку розгляду справ у національному провадженні та час, який може знадобитися ЄСПЛ для вирішення питання щодо надання висновку, його підготовку чи відмови у цьому, питання також може поставати щодо дотримання права особи на справедливий судовий розгляд. Отже, теоретично за допомогою такого звернення можуть затягуватися судові процеси, можуть бути зловживання наданим правом. Але напряму це буде залежати від швидкості реагування ЄСПЛ на такі запити.

Перший запит стосовно сурогатного материнства було подано французьким касаційним судом 12 жовтня 2018 р. і вже 3 грудня палата з п'яти суддів погодила розгляд цього запиту Великою палатою ЄСПЛ, тобто рішення про те, що консультативний висновок буде надано, Європейський суд ухвалив менш ніж за два місяці, що може розглядатися як надзвичайно оперативне реагування. Ще через чотири місяці, 10 квітня 2019 р., ЄСПЛ одностайно було прийнято консультативний висновок за цим запитом¹⁷. Суд зазначив, що з цього питання було проаналізовано у порівняльному аспекті законодавство 43 держав-учасниць ЄКПЛ, окрім Франції, суд якої і звертався за запитом, відповідно, національне законодавство і практика були ще більш детально розглянуті. Для порівняння, можна розглянути час, який заява потребує для розгляду її Великою палатою. Так, у нещодавно розглянутій справі М. А. проти Данії заява була подана у січні 2018 р., майже через рік 19 листопада 2019 р. Палата із семи суддів відмовилася від своєї юрисдикції на користь Великої палати, і для ухвалення самого рішення Великій палаті знадобилося ще майже два роки¹⁸. Отже, враховуючи середню тривалість розгляду справ в ЄСПЛ у кілька років, необхідно зауважити, що така швидкість ухвалення консультативного висновку нівелює скептичні ставлення до неї та побоювання впливу на загальну тривалість розгляду справ у національному провадженні з урахуванням призупинення розгляду справи.

Станом на початок 2022 р., тобто менш ніж за 3,5 роки функціонування процедури запитів вищих національних судів за консультативним висновком, ЄСПЛ було ухвалено два висновки на запити від Касаційного суду Франції щодо питання батьківських прав у випадках народження дітей від сурогатних матерів за кордоном (2019 р.) та Конституційного Суду Вірменії (2020 р.) стосовно конституційності Кримінального кодексу Вірменії, за яким було порушено кримінальну справу проти колишнього Президента Вірменії¹⁹. У наданні консультативного висновку за запитом Верховного суду Словаччини ЄСПЛ відмовив, визнавши, що питання, поставлені в запиті, через їхній характер, ступінь новизни, складність чи інші причини, не стосуються питання, щодо якого суд мав би отримати роз'яснення Європейського суду у вигляді консультативного висновку, щоб забезпечити дотримання прав за Конвенцією при вирішенні справи, що знаходиться на його розгляді. Часові рамки у представлені відмови у консультативному висновку залишаються швидкими: запит надійшов до Секретаріату ЄСПЛ 5 жовтня 2020 р., а у грудні було прийнято рішення про відмову.

Статистика за 2021 р. свідчить про те, що одна відмова ЄСПЛ у наданні консультативного висновку не зупинила національні суди. Три інші запити вже схвалені колегією з п'яти суддів та очікують на висновки. Так, 28 січня 2021 р. ЄСПЛ погодився надати консультативний висновок на поданий 5 листопада 2020 р. Вищим адміністративним судом Литви запит про надання консультативного висновку щодо законодавства про імпічмент; рішення про прийняття до розгляду запиту від Державної ради Франції про надання права об'єднанням землевласників вилучати свої землі з території офіційно затвердженого мисливського товариства було ухвалено 15 квітня 2021 р.; 11 березня було ухвалено рішення про надання висновку на запит Касаційного суду Вірменії про відповідність незастосування строків давності для притягнення до кримінальної відповідальності за катування або еквівалентні кримінальні злочини з урахуванням джерел міжнародного права зі ст. 7 Конвенції, якщо національне законодавство не вимагає незастосування вказаних строків давності. Враховуючи строки надання перших висновків, маємо очікувати у перший половині 2022 р. три нові висновки. Звертаємо увагу, що за перші кілька років суди вже чотирьох держав скористалися своїм правом на запит до ЄСПЛ, причому по два запита подано від різних судових органів Франції та Вірменії.

Отже, така активність свідчить про готовність ЄСПЛ надавати пріоритет підготовці консультативних висновків та готовність вищих судів, принаймні окремих держав, звертатися до ЄСПЛ за такими висновками. Разом із тим, на жаль, серед перших запитів немає судів держав, проти яких подається переважна більшість заяв, зокрема вищих судів/суду Російської Федерації, Туреччини, які не ратифікували Протокол, та від вищого суду України, яка його ратифікувала. Верховний суд, якому Україна надала можливість звернення із запитом, вже кілька разів стикався з Протоколом 16 у своїх провадженнях, розглядаючи клопотання сторін у справах про звернення до ЄСПЛ за консультативним висновком. Однак Верховним судом сторонам у клопотанні було відмовлено, аргументуючи тим, що сторони не зазначали раніше при розгляді в інших інстанціях наявність будь-яких проблемних питань тлумачення чи застосування Конвенції та протоколів до неї. Необхідно погодитися з думкою, яку висловлюють українські фахівці, що поки Верховний суд покладає тягар доведення необхідності звернення із запитом до ЄСПЛ на заінтересовану сторону²⁰. Таким чином, український суд вирішує не обтяжувати себе розглядом доцільності запиту до Європейського суду з прав людини, покладаючи тягар на сторони у справах, що значно звужує можливість таких звернень. Такий підхід не сприятиме появі запитів до ЄСПЛ від Верховного суду держави, яка є одним із лідерів за кількістю заяв до Європейського суду з прав людини.

Висновки

Протокол 16 до ЄКПЛ відкрив новий етап розвитку практики Суду та його співпраці з національними судовими установами держав-учасниць Конвенції з прав людини. Розуміння національними судами ЄКПЛ у контексті її тлумачення Європейським судом та активне застосування Конвенції у поєднанні з практикою ЄСПЛ має призвести до належної реалізації принципу субсидіарності та підвищити рівень і якість імплементації Європейської конвенції з прав людини на національному рівні. За три роки функціонування розширеної консультативної компетенції ЄСПЛ з'явилася перша практика її застосування, детальний аналіз якої надихає на позитивні міркування стосовно майбутнього консультативної юрисдикції ЄСПЛ.