Государственный контроль и надзор в сфере образования: понятие, признаки, функции, юридическое значение в системе государственного управления образованием. Соотношение и разграничение данных категорий. Ответственные органы исполнительной власти.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

государственный контроль надзор образование

Введение

1. Государственный контроль: административно-правовая характеристика

1.1 Государственный контроль и надзор в сфере образования: понятие, признаки, функции, юридическое значение в системе государственного управления образованием

1.2 Государственный контроль и государственный надзор: вопросы соотношения и разграничения

2. Особенности организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования на федеральном и региональном уровнях

2.1 Разграничение полномочий по государственному контролю и надзору в сфере образования между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов

2.2 Органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере образования в субъектах Российской Федерации: система, структура, компетенция

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. В России на протяжении многих десятилетий образованию уделялось повышенное внимание. Советское образование считалось одним из лучших в мире. Образование, приобретенное в нашей стране, было престижно и почетно. Впрочем, сейчас в современной России требуется реформирование буквально всех составляющих образовательной системы: усовершенствование процесса обучения и воспитания на каждом уровне образования, модернизация выполнения общегосударственной итоговой аттестации и др., на которые ориентирует руководство нашей страны.

Актуальность выбранной тематики обусловлена двумя факторами: во-первых, значимостью социального института образования. Во-вторых, важностью правового института государственного контроля и надзора как одного из средств по созданию условий качественного образования, поддержанию единого и точного исполнения подвластными субъектами действующего законодательства, а также по обеспечению соблюдения прав и свобод граждан в образовательной среде.

Содержание образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на: обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации; развитие общества; укрепление, совершенствование правового государства.

Своим содержанием образование должно обеспечивать: адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества; формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира; интеграцию личности в национальную и мировую культуру; формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества; воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

Государственная политика Российской Федерации в сфере образования, выраженная в принципах и реализуемая через воздействия и меры, предпринимаемые и программируемые органами государственной власти по отношению к системе образования, определена нормами и положениями Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и рядом государственных стратегий развития образования: проектов, концепций, государственных программ, целевых программ, планов мероприятий («дорожных карт»).

Закон «Об образовании в Российской Федерации», помимо системы государственного надзора и контроля за системой образования, предусматривает возможность независимой оценки качества подготовки обучающихся, образовательной деятельности образовательных организаций, процедуры общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность, профессионально-общественную аккредитацию образовательных программ. В целом необходимость независимого контроля за процессом и результатами образовательной деятельности не вызывает сомнений.

На сегодняшний день государственный контроль (надзор) в целом достаточно обширно изучены в юридической науке. Общей теории государственного контроля и надзора посвящены фундаментальные исследования как ученых советского периода (например, В.М. Горшенева, М.С. Студеникиной, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной, В.Е. Чиркина), так и постсоветского периода (диссертации В.П. Беляева, С.М. Зырянова, А.В. Мартынова, А.В. Филатовой), научные работы С.М. Зубарева и А.Ф. Ноздрачева.

Значимый вклад в разработку проблематики отечественных традиций в системе государственного управления образованием внесли российские исследователи Д.А. Ягофаров, А.В. Филатова и другие.

Объект исследования - российская система государственного контроля в сфере образования в РФ.

Предметом исследования курсовой работы являются механизмы развития система государственного контроля в сфере образования в РФ.

Целью дипломной работы является выявление проблем и определение перспектив развития государственного контроля в сфере образования в РФ.

Исходя из поставленной цели, в работе определены и решены исследовательские задачи:

- ответить на вопрос о соотношении и разграничении категорий государственного контроля и государственного надзора;

- сформулировать понятие, основные признаки, функции государственного контроля и надзора в сфере образования, а также определить его юридическое значение;

- выделить и рассмотреть принципы организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования;

- выяснить особенности разграничения контрольно-надзорных полномочий в сфере образования между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- определить понятие, содержание, особенности правового статуса федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования;

- проанализировать структуру, а также компетенцию органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере образования в субъектах Российской Федерации.

Нормативную основу исследования в данной работе составляют: нормативные правовые документы, регулирующие сферу образования; научные труды отечественных и зарубежных авторов; результаты различных исследований системы образования; данные официальных органов статистики.

Методологическую основу работы составили общенаучные и специальные юридические методы. В частности применялись: метод системного анализа, метод синтеза и сравнительно-правовой (при изучении особенностей организации государственного контроля), статистический метод, контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций ученых по данной тематике (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов).

Структура исследования определена задачами исследования, логикой раскрытия темы и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Государственный контроль: административно-правовая характеристика

1.1 Государственный контроль и надзор в сфере образования: понятие, признаки, функции, юридическое значение в системе государственного управления образованием

Статьей 43 Конституции Российской Федерации устанавливается право граждан на образование, закрепляется гарантированность общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование (1).

На сегодняшний день большое значение в сфере претворения в жизнь права каждого гражданина на образование имеет такая функция федеральных и региональных органов исполнительной власти, как государственный контроль и надзор в сфере образования.

Рассмотрим краткую историю эволюции законодательного закрепления понятия ГКИНВСО путем выделения следующих этапов его развития:

а) период отсутствия законодательной дефиниции государственного контроля и надзора в сфере образования и правовых форм указанной деятельности (1992-2010 гг.). В 1992 году принимается нормативный правовой акт - закон «Об образовании» (4), который, как отмечает В.М. Сырых, наравне с Конституцией Российской Федерации играл ведущую роль в управлении системой образования, являлся основополагающим документом в сфере образования (сырых). Достижениями рассматриваемого законодательного акта было установление отдельных глав, посвященных системе образования, экономики системы образования, а также управлению системой образования.

20.04.2007 года принимается Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», который вводит понятие формы осуществления государственного контроля качества образования: государственная итоговая аттестация выпускников аккредитованных образовательных учреждений, а также плановые и внеплановые проверки содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности реализации образовательных программ образовательных учреждений. Формулировки «государственный надзор в области образования» пока все еще не было (10).

В 2010 году в наименование и содержание статьи 38 закона «Об образовании» 1992 года вносится такая категория, как государственный надзор за соблюдением законодательства в области образования. Хотя определений государственного надзора и государственного контроля в сфере образования все равно еще нет, начинается установление системы субъектов, объектов, административных процедур их осуществления, которая, с учетом отдельных корректировок, продолжает действовать и по сей день.

б) период появления и совершенствования законодательного понимания государственного контроля и надзора в сфере образования и правовых форм указанной деятельности (2011 г. - настоящее время). Спустя 20 лет после начала действия закона «Об образовании» ситуация с дефинициями ГКИНВСО меняется с принятием в 2011 важного Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который вносил изменения и дополнения во многие документы, в том числе и в закон об образовании 1992 года. Появляется актуальное до сих пор разделение государственного контроля и надзора на федеральный государственный надзор в области образования и федеральный государственный контроль качества образования, а также определения рассматриваемых правовых форм деятельности органов исполнительной власти.

ГКИНВСО представляет собой направление деятельности (функцию) органов исполнительной власти. В данной позиции необходимо исходить из общего понимания законодателем государственного контроля и надзора как деятельности уполномоченных органов. Первым нормативным правовым актом, дающим разъяснения тому, что представляют собой государственный контроль и надзор, был Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в котором государственный контроль (надзор) понимались как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (2).

Понятия «контроль» и «надзор» не разграничивались, к объекту и предмету их осуществления относились только требования соответствия товаров, работ и услуг действующему законодательству. В 2008 году был принят новый законодательный акт, действующий и сегодня - упоминаемый выше Закон №294-ФЗ, в котором государственный контроль и надзор также не разграничиваются, однако их определение носит более подробный характер, из анализа которого можно сделать следующие выводы:

- государственный контроль и надзор - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

- цель данной деятельности - предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (обязательных требований);

- для достижения указанной цели организуются и проводятся:

- проверочные мероприятия: главный вид деятельности контрольно - надзорных органов, процедуры которых закрепляются в большинстве норм Закона №294-ФЗ;

- профилактические мероприятия: с 1 января 2017 года в Закон №294 - ФЗ вводятся статья 8.2, посвященная мероприятиям по профилактике нарушений требований законодательства, и статья 8.3, связанная с мероприятиями по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;

- юрисдикционные мероприятия: если в результате проверки будут выявлены нарушения, то контрольно-надзорные органы принимают меры по их пресечению и (или) устранению;

- аналитические мероприятия: систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями занимает важное место в деятельности контрольно-надзорных органов, так как позволяет делать выводы и предложения по совершенствованию осуществляемых ими контрольно-надзорных мероприятий.

Объектом ГКИНВСО является образовательная деятельность организаций, ее осуществляющих, предметами - качество и законность такой деятельности. Субъектами, осуществляющими ГКИНВСО, являются федеральные и региональные органы исполнительной власти, особенности системы, структуры, компетенции, правового статуса которых будут подробно раскрыты во второй главе настоящей диссертационной работы.

Юридическое значение ГКИНВСО: А.В. Мартынов, рассуждая о роли контрольной власти в жизни общества, выделяет пять признаков ее назначения: посредством контрольной власти повышается качество государственного управления, его эффективность; контрольная власть служит важным средством обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении; с помощью контрольной власти обеспечивается безопасность граждан, благополучие населения; контрольная власть является способом охраны конституционных прав человека и гражданина; контрольная власть позволяет обеспечивать исполнение норм, приказов, положений, инструкций гражданами и юридическими лицами (25, с. 209-210).

Таким образом, государственный контроль и надзор в сфере образования - направление деятельности (функция) уполномоченных органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, включающее в себя государственный контроль качества образования и государственный надзор в сфере образования, представляющее собой комплекс профилактических, проверочных, юрисдикционных и аналитических мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений установленных законодательством требований к качеству образовательной деятельности, оказываемой организациями, ее осуществляющими, а также иных требований действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в образовательной сфере, являющееся важным средством обеспечения академических прав и свобод граждан и педагогических работников, дисциплины в системе образования и безопасности участников образовательного процесса.

В.М. Горшенев, И.Б. Шахов выделяют следующие функции контрольной деятельности: корректировки, социальной превенции и правоохраны (17, с. 31). Авторы монографии «Надзор как процессуальная форма юридической деятельности» составляют такой перечень функций контроля и надзора: корректировки, социальной превенции, оперативная, диагностическая, воспитательная и правоохранительная (15, с. 31).

Исходя из вышесказанного, хотелось бы отметить следующие функции рассматриваемого государственного контроля (надзора):

1. Превентивная - проведение ГКИНВСО предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий (бездействия). Указанная функция ярко выражена в правовых нормах, устанавливающих административные процедуры проведения ГКИНВСО, в которых, например, такие крайние меры государственного принуждения, как аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности и прекращение государственной аккредитации наступают только в исключительных случаях, когда все предыдущие средства превентивного воздействия на нарушителей исчерпаны;

2. Охранительная. Заключается в охране правопорядка, поддержании дисциплины и безопасности в системе образования, защите академических прав и свобод обучающихся и педагогических работников посредством применения различных мер государственного принуждения к нарушающим организациям, осуществляющим образовательную деятельность, к которым можно отнести:

во-первых, меры административного принуждения, установленные КоАП РФ;

во-вторых, меры государственного принуждения, которые не являются видом административного наказания: сюда входит приостановление органом исполнительной власти действия лицензии образовательной организации; аннулирование такой лицензии судом; прекращение государственной аккредитации образовательной деятельности и так далее.

3. Корректирующая. Сущность ГКИНВСО заключается не только в предупреждении, выявлении и пресечении нарушений в деятельности подконтрольных и поднадзорных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, но и осуществлении корректирующего воздействия на указанную деятельность, участия в исправлении всех имеющихся недочетов, ошибок в организации образовательного процесса. В этих целях, например, закрепляются административные процедуры выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений, в которых устанавливаются основные направления устранения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями нарушений и время для такого исправления;

4. Воспитательная. ГКИНВСО направлен на формирование определенного положительного качества сознания, осознанно активного правомерного поведения подвластных субъектов.

Итак, можно сделать следующие выводы:

1. Законодательное закрепление понятия государственного контроля и надзора в сфере образования, а также определение форм такой деятельности имеет два основных этапа своего развития: период отсутствия законодательной дефиниции государственного контроля и надзора в сфере образования и его правовых форм (1992-2010 гг.) и период появления и совершенствования законодательного понимания государственного контроля и надзора в сфере образования и правовых форм указанной деятельности (2011 - настоящее время);

2. Государственный контроль и надзор в сфере образования предлагается понимать как направление деятельности (функцию) уполномоченных органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, включающее в себя государственный контроль качества образования и государственный надзор в сфере образования, представляющее собой комплекс профилактических, проверочных, юрисдикционных и аналитических мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений установленных законодательством требований к качеству образовательной деятельности, оказываемой организациями;

3. Юридическое значение государственного контроля и надзора в сфере образования заключается в обеспечении образовательных прав и свобод граждан и педагогических работников;

4. Государственный контроль и надзор в сфере образования имеет следующие собственные функции: превентивную, охранительную, корректирующую и воспитательную.

1.2 Государственный контроль и государственный надзор: вопросы соотношения и разграничения

В апреле 2016 года Президент Российской Федерации В.В. Путин поддержал изложенную Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым идею реформирования российского государственного управления и предложил проработать концепцию изменений его системы. (37) Рекомендовано «определить ключевые показатели эффективности для каждого министерства и сформировать понятную «приборную панель» для государственной власти с учетом общественной оценки ее действий». (38), с. 129)

Безусловно, одним из важных направлений реализации такого нового витка административной реформы представляет собой деятельность по совершенствованию и оптимизации контрольных и надзорных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти, и одним из исходных начал данной деятельности должно быть составление точного понятийного аппарата, в первую очередь в виде разработки понятий контроля и надзора. (22.с. 100)

В свою очередь о надзоре как юридической форме деятельности рассуждают В.П. Беляев, Г.С. Беляева и В.В. Сорокина. (15, с. 129) В работе «Надзор как процессуальная форма юридической деятельности» авторы, отмечая, что «видами юридической деятельности являются контрольная и надзорная как самостоятельные (автономные) формы государственной деятельности, имеющие только им присущие черты», справедливо характеризуют надзор как вид юридической деятельности властных субъектов, осуществляющих полномочия по разрешению на поднадзорных субъектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими законодательства, в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений. (15, с. 32) Также стоит вспомнить о том, что надзор, как полагают некоторые исследователи, имеет правоохранительную природу и является видом правоохранительной деятельности.

Например, С.А. Сергеев считает, что надзор - один из видов правоохранительной деятельности, которая осуществляется с целью: 1) обеспечить образцовый общественный порядок; 2) предупредить и пресечь нарушения установленных правил и принять к нарушителям установленные меры воздействия (37).

Государственный контроль и государственный надзор соотносятся как целое и его часть. Данный критерий разделения преобладает в юридической и учебной литературе по административному праву и берет свое начало в советской административно-правовой науке. Так, в 1974 году М.С. Студеникина писала, что надзор - это суженный контроль, специфика которого проявляется в проверке законности деятельности конкретного субъекта, в отличие от контроля, который не ограничен вопросами, связанными с соблюдением предписаний - законов и других нормативных актов. Десятилетиями названная точка зрения превалирует в науке административного права. Приведем лишь несколько примеров воззрений ученых. Ю.А. Тихомиров считает, что «контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений», а разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, является, в том числе, административный надзор - специализированное наблюдение и проверка строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц. Административный надзор - один из видов государственного контроля, сущность которого заключается в наблюдении за исполнением действующих в управленческой области норм, обязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (38).

В противовес названной концепции разработаны теории, авторы которых пытаются соотнести контроль и надзор как самостоятельные категории. Думается, одним из ведущих исследователей проблем государственного контроля и надзора в рамках альтернативного подхода является А.В. Мартынов. Если в работе «Административный надзор в России: теоретические основы построения» автор утверждал, что административный надзор есть форма и способ контрольной власти, имеет специализированный характер и осуществляется органами государственной исполнительной власти, то в своей докторской диссертации исследователь уже рассматривает контроль и надзор как формы государственной управленческой деятельности, которые имеют различное содержание и направленность действия.

Таким образом, мы видим, что сегодня имеется большое количество научных мнений, порой противоположных, о соотнесении государственно-контрольной и государственно-надзорной деятельности. В 1981 году Е.В. Шорина выразила важную мысль о том, что на практике элементы контроля и надзора тесно переплетены, их весьма трудно разграничить, но это не может служить основанием для нивелирования понятий контроля и надзора (46, с. 255). В 2008 году похожее мнение высказал и В.Е. Чиркин, указав, что контроль и надзор могут сочетаться, при данной деятельности возможно использование одинаковых процедур, но сами процессы контроля и надзора различны (22, с. 109).

В юридической науке вопрос о критериях разделения контрольной и надзорной деятельности является дискуссионным. На наш взгляд, сегодня трудно выделить такие отличительные признаки контроля и надзора, которые бы четко позволяли разграничивать указанные категории. Зачастую контроль и надзор осуществляются одними и теме же органами исполнительной власти, пользуются одинаковыми методами воздействия, имеют схожие административные процедуры.

К сожалению, в науке административного права не выработано единого понимания того, какие элементы должны включаться в предмет государственного контроля, на что конкретно он должен быть направлен. Если предмет осуществления государственного надзора представляет собой деятельность поднадзорных субъектов, связанную с проверкой соблюдения юридическими, физическими лицами требований законности, то единого понимания того, чем является предмет государственного контроля, какие элементы в него входят в теории и законодательной практике на сегодняшний день не имеется. Во многом именно указанная неясность приводит к дублированию контрольных полномочий у органов исполнительной власти, к необоснованному расширению предмета проводимых органами исполнительной власти проверок.

Таким образом, разделение по объекту и предмету, а также по степени вмешательства в содержание деятельности подконтрольных и поднадзорных субъектов оказываются одними из ключевых критериев разграничения государственного контроля и надзора, позволяющим понять сущность и юридическое значение рассматриваемых категорий, хотя мы и не умаляем ценность и важность иных отличительных признаков контроля и надзора (24).

Вызывает интерес позиция разграничения государственного контроля и государственного надзора, которая имелась в законопроекте «Об основах контроля и надзора» 2015. Под государственным и муниципальным контролем понималась деятельность соответственно уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и организаций, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в целях обеспечения законности, безопасности и иных целей особого порядка правового регулирования в соответствующих сферах деятельности, по результатам которой могут применяться меры административного принуждения и иные правоограничительные меры; под государственным и муниципальным надзором понималась деятельность соответственно уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и организаций, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, и осуществляемая в целях обеспечения законности и безопасности в соответствующих сферах деятельности, по результатам которой могут применяться меры административного принуждения.

Таким образом:

- Выделяется к пониманию правовой природы государственного контроля и государственного надзора: с одной стороны в указанные категории рассматриваются в качестве функций государственного управления, государственной власти, государственных органов различных ветвей власти, с другой стороны понимаются как правовые формы деятельности органов государственной власти.

- В связи с тем, что во многих случаях контрольная и надзорная деятельность осуществляется одним властным субъектом в отношении одних и тех же подконтрольных и поднадзорных лиц, зачастую используются похожие административные процедуры проведения проверок и принятия мер государственного принуждения к нарушителям, возможно, выделить интегративную контрольно-надзорную деятельность некоторых органов исполнительной власти.

- Основными критериями, позволяющими во многих случаях разграничить государственный контроль и государственный надзор, является, во-первых, объект и предмет их осуществления: в рамках реализации государственного контроля проверяется качество выполнения подконтрольными субъектами; в рамках осуществления государственного надзора - законность деятельности поднадзорных субъектов, то есть соответствие их деятельности действующему законодательству.

2. Особенности организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования на федеральном и региональном уровнях

2.1 Разграничение полномочий по государственному контролю и надзору в сфере образования между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов

Россия по своему государственному устройству, то есть административно-территориальной организации и характеру взаимоотношений между центральными и местными органами и составными частями, есть государство федеративное, характеризующееся разделением публичной власти между центральными (федеральными) властными органами и властными органами субъектов Федерации, обладающими определенной самостоятельностью в осуществлении полномочий на собственной территории (13, с. 48). Получается, и в нашей стране актуальна проблема поиска оптимального распределения компетенции между федеральной и региональной властью.

Конституция Российской Федерации закрепляет в статьях 71, 72 и 73 предметы ведения соответственно Российской Федерации, совместные предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, исключительные предметы ведения субъектов Российской Федерации. К исключительному ведению Российской Федерации принадлежат полномочия, обеспечивающие суверенитет государства, его верховенство на своей территории и территориальную целостность, а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то есть по вопросам компетенции в равной мере как федеральных, так и региональных органов государственной власти, отнесены такие области деятельности, которые представляются важными для интересов Федерации и могут затрагивать интересы нескольких субъектов Федерации. Предметы собственного ведения субъекта Российской Федерации определяются в его конституции (уставе) и включают в себя систему органов государственной власти субъекта, систему его законодательства, административно-территориальное устройство, наименование, государственную собственность, его бюджет, налоги, межрегиональные связи, государственную символику, почетные звания (31, с. 428-430).

Кроме того, с 2003 года полномочия по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов разделяются на две группы: полномочия органов государственной власти субъектов по вопросам совместного ведения, которые являются универсальными (нормотворчество, исполнение правовых норм, финансовое обеспечение полномочий) и не могут быть изъяты федеральными органами государственной власти и полномочия федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, которые могут быть реализованы без участия субъектов Российской Федерации: в эту группу входит и принятие делегирующих федеральных законов, передающих некоторые полномочия Российской Федерации регионам (30, с. 428-430).

Как отмечает профессор С.А. Авакьян, разграничение предметов ведения и полномочий в порядке федеративного устройства представляется основой рациональной организации общегосударственного и регионального управления, и из принципа разграничения полномочий вытекает возможность Федерации и ее субъектов влиять на решения друг друга (14, с. 101-102).

К тому же от избранного подхода к разграничению предметов ведения и полномочий во многом завит качество государственного управления в масштабе федеративного государства в целом и в составляющих его системах. При этом полномочия органов власти можно понимать как «комплексную совокупность прав и обязанностей, устанавливающих место конкретного органа власти в общей системе органов государства», совокупность прав и обязанностей по реализации исполнительных и распорядительных функций в той или иной сфере правоотношений. Суть процесса разграничения предметов ведения и полномочий состоит в переорганизации функций и в изменениях организационной структуры, причем переорганизации подлежат не только полномочия и ресурсы для их исполнения, но и ответственность государственных органов за их ненадлежащую реализацию (39).

Стоит заметить, что контрольно-надзорные полномочия, согласно федеративному делению российского государства, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, закрепляющими особенности разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, также могут быть дифференцированы на контроль и надзор, реализуемый федеральными органами исполнительной власти и, соответственно, органами исполнительной власти субъектов, то есть на федеральный и региональный государственный контроль и надзор. Изучение особенностей исполнения полномочий на каждом из указанных уровней позволит выявить как достижения, так и проблемы осуществления органами исполнительной власти контрольной и надзорной деятельности (39).

Анализ основных признаков разграничения рассматриваемых полномочий невозможен без основного, системного (так называют его некоторые исследователи) нормативного правового акта в данной сфере - Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», определяющего федеральный государственный контроль и надзор как деятельность федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации, а региональный государственный контроль и надзор - как деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемую данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Таким образом, законодатель отдельно указывает, что региональный государственный контроль и надзор есть самостоятельная, независимая в экономическом и функциональном плане от федерального и местного контроля и надзора деятельность, имеющая свои цели, задачи, функции, полномочия (2).

Л.С. Козлова, Т.Д. Садовская выделяют три группы видов контрольно - надзорных полномочий субъектов Российской Федерации:

- контрольно-надзорные полномочия, которые полностью подпадают под действие федерального Закона №294-ФЗ;

- контрольно-надзорные полномочия, которые не подпадают под действие Закона №294-ФЗ, но в отношении них федеральными законами могут быть установлены особенности;

- контрольно-надзорные полномочия, которые хотя и осуществляются в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но исключены из сферы действия Закона №294-ФЗ.

Среди 38 видов государственного контроля и надзора, осуществляемого с учетом положений названного законодательного акта, выделяется 3 вида регионального государственного контроля и надзора, 17 видов федерального государственного контроля и надзора, 18 видов государственного контроля и надзора, в отношении которых не закреплено, являются ли они федеральным или региональным. В отношении последних двух видов возможна передача контрольно-надзорных полномочий Российской Федерации ее субъектам.

Правовой институт переданных полномочий тесно связан с понятием «децентрализация», которую в науке связывают с распределением полномочий между уровнями власти. Достаточно подробное исследование проблем децентрализации в рамках публичного управления проведено в работе С.Н. Махиной «Административная децентрализация в Российской Федерации», в которой исследователь рассматривает указанное явление с различных сторон: в качестве принципа публичного управления, способа (метода) управленческого воздействия, управленческого режима, формы организации публичной власти и публичного управления, процесса. Суть децентрализации публичной власти указанный автор заключает в «распределении и реализации государственно-властных функций и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационно-правовых форм». Профессор И.В. Понкин утверждает, что не существует универсального понимания децентрализации публичного управления и ее можно рассматривать как принцип, метод и процесс, в последнем из которых децентрализация определяется как длящиеся во времени и привязанные к определенному периоду распределение системы публично - властных полномочий и связанной с ними ответственности в целях передачи таких полномочий и ответственности с иерархически более высоких уровней на иерархически более низкие уровни публичной власти (39).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять не только региональный государственный контроль и надзор, но и переданные контрольно-надзорные полномочия Российской Федерации в отельных областях, в том числе в сфере образования.

Следовательно, среди форм децентрализации, выделяемых исследователями указанного правового явления, наиболее подходящей для системы переданных полномочий по ГКИНВСО является делегирование, особенности которого хотелось бы рассмотреть ниже.

1. Нормативно-правовая регламентация. Впервые субъекты Российской Федерации стали осуществлять переданные контрольно-надзорные полномочия в сфере образования в 2009 году. В результате проведенной законодательной работы произошло развертывание действенной деятельности по надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере образования, которая ранее в субъектах Российской Федерации осуществлялась фрагментарно, и значительное упорядочение осуществления процедур лицензирования и государственной аккредитации, в том числе контроль за их своевременным проведением(40).

На сегодняшний день одной из проблем действующего федерального законодательства является недостаточно четкое определение механизма организации взаимодействия и координации деятельности федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации (29).К счастью, образовательное законодательство традиционно подробно закрепляет полномочия органов различных уровней публичной власти в сфере образования, и сейчас продолжается процесс устранения дублирования и пробельности, характерных для сферы образования в последние годы.

В законе об образовании содержится четыре статьи, закрепляющие полномочия федеральных, региональных, местных органов власти в области образования. Вызывает интерес статья 7 указанного нормативного правового акта, регулирующая вопросы переданных полномочий Российской Федерации, имеющая следующую структуру: устанавливаются полномочия, передаваемые Российской Федерации для осуществления ее субъектам: государственный контроль и надзор в сфере образования, лицензирование и государственная аккредитация образовательной деятельности, а также подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации; закрепляются особенности финансирования переданных полномочий и права федеральных и региональных органов государственной власти.

Указанные полномочия носят контрольно-разрешительный характер, их передача субъектам Российской Федерации с одной стороны направлена на усиление роли таких субъектов в реализации государственной политики и расширение возможностей их влияния на образовательные организации, а с другой стороны сохраняется вариант закрепления унифицированных требований к проведению контрольно - разрешительных действий на всей территории Российской Федерации (39).

2. Полномочия в сфере образования можно разделить на две группы:

а. В зависимости от властного субъекта контрольно-надзорных правоотношений: полномочия, реализуемые Рособрнадзором и органами исполни тельной власти субъектов Российской Федерации;

б. В зависимости от подвластного субъекта контрольно-надзорных правоотношений: круг полномочий Рособрнадзора ограничен организациями, осуществляющими образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования; федеральными государственными образовательными организациями, реализующими образовательные программы в определенных законом сферах деятельности (обороны, внутренних дел, безопасности и т.д.); российских образовательных организаций, находящихся за рубежом и иностранных образовательных организаций, чьи филиалы осуществляют образовательную деятельность на территории Российской Федерации.

Контрольно-надзорные полномочия в сфере образования по своей правовой природе являются делегированными вследствие того, что хотя они и реализуются региональными органами исполнительной власти, доля участия федерального органа в лице Рособрнадзора в процедурах общей организации осуществления проверочных мероприятий определяется достаточно высоко. Данный вывод исходит из норм действующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в области образования: так, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации имеет право принять административный регламент по исполнению переданных полномочий только в случае отсутствия такового на федеральном уровне (пункт 5 части 8 статьи 7 закона об образовании); Рособрнадзор согласовывает структуру региональных органов власти, реализующих переданные полномочия, осуществляет контроль и надзор за полнотой, качеством и законностью осуществляемых переданных полномочий (часть 7 статьи 7 закона об образовании); в случае принятия нормативного правового акта, касающегося переданных полномочий, региональный орган исполнительной власти обязан оповестить об этом Рособрнадзор (40).

Исходя из этого, под делегированием полномочий по государственному контролю и надзору в сфере образования можно понимать урегулированную нормами действующего законодательства об образовании совокупность административных процедур по предоставлению ограниченного количества прав, обязанностей и ответственности в области организации и осуществления контрольных и надзорных мероприятий в образовательной сфере с федерального на региональный уровень, характеризующейся относительной самостоятельностью реализации контрольно-надзорных мероприятий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при участии в принятии управленческих решений федеральных органов. На сегодняшний день можно констатировать факт наличия проблемы определения критериев разграничения полномочий между различными уровнями власти, выражающейся в отсутствии определенных принципов такого разграничения, что касается и рассматриваемой нами области (27, с. 64). Приведем интересный вывод А.Ф. Ноздрачева, который верно отмечает, что среди негативных черт, которыми характеризуется современное состояние правового регулирования государственного контроля, выделяется проблема отсутствия четкого определения и разграничения контрольных полномочий между федеральными, региональными и местными органами исполнительной власти (26).

Таким образом, под делегированием полномочий по государственному контролю и надзору в сфере образования можно понимать урегулированную нормами действующего законодательства об образовании совокупность административных процедур по предоставлению ограниченного количества прав, обязанностей и ответственности в области организации и осуществления контрольных и надзорных мероприятий в образовательной сфере с федерального на региональный уровень, характеризующейся относительной самостоятельностью реализации контрольно-надзорных мероприятий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при участии в принятии управленческих решений федеральных органов. Необходимо шире использовать практику делегирования полномочий не только от Российской Федерации ее субъектам, но и от субъектов к Российской Федерации.

2.2 Органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере образования в субъектах Российской Федерации: система, структура, компетенция

Рассмотрение регионального аспекта осуществления ГКИНВСО необходимо провести путем анализа основных характеристик контрольно - надзорных органов субъектов Российской Федерации, которым переданы федеральные полномочия в сфере образования, главным образом их структуры и системы, а также компетенции.

В первую очередь конкретизируем значения слов «система» и «структура». В Толковом словаре С.А. Ожегова, Н.Ю. Шведовой система понимается в нескольких смыслах: как «определенный порядок в расположении и связи действий», «форма организации чего-то», «нечто целое, представляющее собой единство расположенных и находящихся во взаимной связи частей», а также как «совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое» (11, с. 719). При этом структура мыслится только как «строение, внутреннее устройство» (11, с. 775).

С философской точки зрения систематизировать, применить принцип системности означает рассмотреть объект как целостную систему, выделить в этом объекте элементы и взаимоотношения, взаимосвязи между ними, провести исследование этих элементов путем выявления их свойств, функций и места в определенной системе (12, с. 169).

В итоге: понятие системы шире понятия структуры. Последнее отражает внутреннюю совокупность и устройство связей, свойств и функций элементов системы. Из указанных значений слова «система» для нашего исследования наиболее точным представляется определение ее как организационной и единой совокупности элементов (в том числе учреждений, организаций), однородных по имеющимся у них определенным целям и задачам, объединенных в одно целое. Структура - внутреннее устройство, строение взаимосвязей таких элементов.

Далее выясним, как в научной литературе и действующем законодательстве рассматриваются система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Так, под системой органов исполнительной власти исследователи предлагают понимать совокупность видов органов, которые в нее входят, сочетание различных (по уровням и по функциям) взаимозависимых элементов, структурно и организационно объединенных институтом главы государства и нормами российского права, организационное единство органов исполнительной власти (34, с. 5). При этом структура уясняется как перечень конкретных органов, входящих в систему органов исполнительной власти (33, с. 15).

По верным размышлениям В.Г. Вишнякова, система и структура органов государственной власти есть зависимые друг от друга понятия, которые не существуют раздельно, и система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение. Поэтому под структурой системы стоит понимать внутреннюю структуру органа, системы органов, системы власти (23, с. 69). К похожему выводу приходят и авторы работы - «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития», по мнению которых термины «система» и «структура» органов исполнительной власти являются соподчиненными, и содержание системы раскрывается через структуру составляющих ее организационных и функциональных элементов. Система суть результат объединения образующих ее единиц в единстве и целостности (19, с. 126).

Анализируя действующее российское законодательство на предмет наличия дефиниций системы и структуры региональных органов исполни - тельной власти, отметим Закон Республики Крым «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», в статье второй которого система исполнительных органов устанавливается как совокупность органов государственной власти Республики Крым, деятельность которых направлена на обеспечение исполнительной власти в Республике Крым путем государственного управления, наделенных в этих целях государственно - властными полномочиями, закрепленными в действующем законодательстве Российской Федерации; структура исполнительных органов государственной власти Республики Крым - конкретно-определенный перечень исполнительных органов государственной власти Республики Крым, включая их официальные наименования, образованных в соответствии с Конституцией Республики Крым, указанным законом и иными нормативными правовыми актами. Нам импонирует тот факт, что настоящие определения корректны, соответствуют научному пониманию системы и структуры органов исполнительной власти. К сожалению, в аналогичных законах иных субъектов Российской Федерации нормативно-правового закрепления понятия рассматриваемых нами институтов не наблюдается (41).

С.Н. Махина отмечает, что «детальное и скрупулезное исследование эволюции российской системы государственного управления (администрирования) помогает не только глубже понять современные проблемы, но и порой предвидеть дальнейший ход событий (цикличность развития)». По справедливому замечанию автора, вследствие таких проблем современной системы и структуры органов исполнительной власти, как громоздкость, тяжеловесность, информационная закрытость необходимо усиление не централизации, а перевода децентрализованных начал управления в научно обоснованное и обеспеченное правом русло. Именно в рамках начал децентрализации и строится сегодня система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих ГКИНВСО, обладающая следующими характерными чертами:

1. Регулирование нормами как федерального, так и регионального законодательства. Особенность построения системы описываемых нами органов заключается в регулировании как федеральными нормативными правовыми актами законодательного и подзаконного уровней, так и законодательством субъектов Российской Федерации, к которому относятся конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы о системе и структуре региональных органов исполнительной власти, положения об органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, осуществляющих ГКИНВСО, административные регламенты указанных органов по осуществлению переданных контрольно-надзорных полномочий и т.д.