Соціальна політика: питання сучасної концептуалізації інституціоналізму

Размещено на http://www.allbest.ru/

Соціальна політика: питання сучасної концептуалізації інституціоналізму

С.А. Романюк, д-р екон. наук, проф. кафедри публічного управління та публічної служби, Національна академія державного управління при Президентові України

Стаття присвячена систематизації сучасних теоретичних поглядів на роль інституцій у суспільному розвитку. Актуальність визначається потребою ґрунтовного аналізу сучасних поглядів на роль і місце інституцій у суспільному розвитку в рамках концептуалізації різних підходів до розвитку інституціональної теорії. Новизна ж полягає в обґрунтуванні напрямів використання у вітчизняній науці та практиці сучасних підходів до інституціоналізму в цілому та різноманітних інституцій зокрема з метою удосконалення економічного та соціального розвитку країни, її регіонів і громад. Таким чином, мета статті -- узагальнити основні новітні теоретичні погляди на інституціональну теорію та практичне використання її складових при формуванні державної політики розвитку у різних сферах суспільного життя. Розглядаються наукові підходи до ключових складових інституціональної теорії. Висвітлені основні характеристики поняття інституцій як поширеного феномену у соціальній, політичній та економічній сферах.

Використання системного, мультидисциплінарного, а також порівняльного аналізу дозволило повною мірою дослідити та узагальнити багатоаспектний та комплексний характер складових напрямів інституціональної теорії та її використання. В роботі акцентована увага на координаційній ролі інституцій, важливості дослідження впливу на формування публічної політики як формальних, так і неформальних інституцій. Систематизовано підхід до аналізу інституцій з точки зору раціональної та соціологічної поведінкових моделей. Охарактеризовані та проаналізовані різноманітні наукові трактування інституціональної теорії на міждисциплінарній основі -- з точки зору організаційного інституціоналізму, інституціональної економіки та компаративного інституціоналізму. Визначені положення актуальних теоретичних підходів, які становлять найбільший інтерес для науковців,

Соціальна політика: питання сучасної концептуалізації інституціоналізму політиків, практиків у рамках інституціонального аналізу. Зокрема, відмічена важливість соціально-відповідального інвестування у розвиток людини, окремої території, країни в цілому -- взаємозв'язаних і взаємозумовлених процесів, що характеризують розвиток саморегулювання бізнес-середовища як форми існування неформальних інституцій. З'ясовано, що з точки зору формування та імплементації публічної політики органами влади різних територіальних рівнів, важливим є використання ідей компаративного інституціоналізму, зокрема щодо взаємної обумовленості та взаємної залежності інституцій у різних сферах суспільного життя. Здійснено узагальнення досліджень щодо імплементації країнами різних інституціональних форм для покращення політики розвитку, на основі чого визначена важливість комплементарності інституцій, діалектично пов'язаних між собою. У цьому контексті охарактеризовані ключові функції інституцій, критично важливі для формування та реалізації політики розвитку. Проаналізовано впровадження такого підходу до оцінювання ефективності інституцій, як «інституціональна відстань».

Ключові слова: інституції, інституціоналізм, інституціональна теорія, інституціональні форми.

Social policy: issues of the modern conceptualization of institutionalism

S.A. Romaniuk, Dr. Sc. (Economics), Director of High School of Public Administration, Head of Department of Public administration, National Academy of Public Administration Under the President of Ukraine

The article is devoted to the systematization of modern theoretical views on the role of institutions in social development. The relevance of the topic is determined by the need for a thorough analysis of modern views on the role and place of institutions in social development in the conceptualization of different approaches to the development of institutional theory. The novelty of the work lies in the substantiation of the directions of use in domestic science and practice of modern approaches to institutionalism in general and various institutions in particular in order to improve the economic and social development of the country, its regions and communities. The purpose of the article is to summarize the main latest theoretical views on institutional theory and the practical use of its components in the formation of state development policy in various spheres of public life. іп the process of preparing the article, such basic research methods as systematic and multidisciplinary, as well as comparative analysis were used, the joint application of which allowed to fully explore and generalize the multifaceted and complex nature of the components of institutional theory and its use.

Scientific approaches to key components of institutional theory are considered. The main characteristics of the concept of institutions as a common phenomenon in the social, political and economic spheres are highlighted. Emphasis is placed on the coordinating role of institutions, the importance of studying the impact on public policy-making of both formal and informal institutions. The approach to the analysis of institutions from the point of view of rational and sociological behavioral models is systematized. Various scientific interpretations of institutional theory on an interdisciplinary basis -- from the point of view of organizational institutionalism, institutional economics and comparative institutionalism -- are characterized and analyzed. The author identified provisions of these theoretical approaches, which seem relevant and are of greatest interest to scientists, politicians, practitioners in the framework of institutional analysis.

In particular, the importance of socially responsible investment in the development of person, separate territory, country as a whole, as interconnected and interdependent processes that characterize the development of self-regulation of the business environment as a form of informal institutions. It is found that from the point of view of formation and implementation of public policy by authorities of different territorial levels, it is important to use the ideas of comparative institutionalism, in particular on the mutual conditionality and interdependence of institutions in different spheres of public life. The generalization of research on the implementation by countries of various institutional forms for the improvement of development policy is out, on the basis of which the importance of complementarity of institutions, dialectically interconnected, is determined. In this context, the key functions of institutions that are critical for the formation and implementation of development policy are described. The introduction of such an approach to evaluating the effectiveness of institutions as “institutional distance” is analyzed.

Keywords: institutions, institutionalism, institutional theory, institutional forms.

Постановка проблеми

Сучасні дослідження інституціональної теорії здійснюються на широкій міждисциплінарній основі й охоплюють практично всі сфери суспільного життя. Разом із тим, вони традиційно спираються на базові положення нового економічного інституціоналізму. Основна роль, яка визначається для інституцій у суспільстві -- встановлення «правил гри» з метою структуризації людської взаємодії. Економічною основою запровадження інституцій є їх вплив на зменшення трансакційних витрат, що виникають у рамках відносин різноманітних суб'єктів інституціонального процесу. Між тим, активізація теоретичних пошуків, присвячених інституціоналізму, значно розширює трактування інституцій. У цьому контексті корисним для науковців і політиків є певна систематизація різноманітних підходів до розуміння ролі та використання інституцій в якості інструментів суспільного розвитку.

Насамперед, йдеться про існуючу недооцінку важливості неформальних інституцій, що суттєво впливають на можливість здійснення публічної політики. Важливо розглядати та оцінювати конфігурації формальних та неформальних інституцій у діалектичній єдності. Іншим проблемним питанням є безуспішні спроби безоглядної трансплантації різноманітних інституціональних форм, які впроваджені свого часу у розвинених країнах. Особливо актуальними, зокрема для українських реалій, залишаються зауваження Д. Норта стосовно того, що формальні правила мало що означають, якщо вони не можуть бути впровадженими. Надзвичайно важливими залишаються і методологічні підходи до оцінювання ефективності здійснення функцій різноманітними інституціями.

Актуальність теми визначається потребою ґрунтовного аналізу сучасних поглядів на роль і місце інституцій у суспільному розвитку в рамках концептуалізації різних підходів до розвитку інституціональної теорії.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Різні аспекти сучасної інституціональної теорії досліджені у працях таких усесвітньо відомих зарубіжних вчених, як Д. Норт (D.C. North) [4]; О. Уільямсон (О. Williamson) [5]; К. Ерроу (K. Arrow) [11]; Е. Остром (E. Ostrom) [12; 15], Дж. Марч (J. March) [4]; В. Скотт (W. Scott) [18]. Суттєвий внесок у контексті адаптації та висвітлення проблематики інституціоналізму здійснили також вітчизняні науковці, зокрема П. Саблук (P. Sabluk) [1], Т. Лозинська (T. Lo- sinska) [2], Н. Обушна (N. Obushna) [3] та ряд інших. У той же час, узагальненню та систематизації сучасних підходів до інституціональної теорії приділено недостатньо уваги, що звужує напрями використання наукових розробок для суспільного розвитку.

Новизна роботи полягає в обґрунтуванні напрямів використання у вітчизняній науці та практиці сучасних підходів до інституціоналізму в цілому та різноманітних інституцій зокрема з метою удосконалення економічного та соціального розвитку країни, її регіонів і громад.

Мета статті -- узагальнити основні новітні теоретичні погляди на ін- ституціональну теорію та практичне використання її складових при формуванні державної політики розвитку у різних сферах суспільного життя. У процесі підготовки статті використано такі основні методи дослідження: системний і мультидисциплінарний, а також порівняльного аналізу, спільне застосування яких дозволило повною мірою дослідити й узагальнити багатоаспектний та комплексний характер складових напрямів інституціональної теорії та її використання.

Виклад основного матеріалу дослідження

Значна кількість сучасних досліджень з інституціоналізму базується на теоретичних поглядах розробників та прихильників нового економічного інституціоналізму. Зокрема, вітчизняними науковцями [1, 2, 3] сприймаються основні положення наукових робіт лауреатів Нобелівської премії Д. Норта та О. Уільямсона, які стосуються інституцій та їх економічного змісту. Інституції (Institutions) розглядаються як «правила гри у суспільстві, або більш формально, це обмеження, запроваджені людством, що формують людську взаємодію. Як наслідок, вони структурують стимули у людському обміні -- політичному, соціальному чи економічному. Інституціональна зміна формує шлях, яким суспільство еволюціонує з часом, і це ключ до розуміння історичних змін» [4]. Цим підкреслюється важливість інституцій та їх еволюція для розвитку суспільства, що підтверджується численними дослідженнями.

Основна роль, яка відведена інституціям у суспільстві -- «зниження невизначеності через встановлення стабільної (але не обов'язково ефективної) структури людської взаємодії» [4, с. 6]. Економіка зменшення невизначеності полягає у створенні інституцій, які впливають на скорочення трансакційних витрат, що виникають при взаємодії суб'єктів ринку, формально наділених однаковими правами. У загальних рисах до цих витрат зараховують витрати на формування правил, установлення фактів їх порушень та здійснення відповідних покарань [4, с. 4]. Проте Д. Норт наголошував, що ряд існуючих інституціональних обмежень підвищують трансакційні витрати. Тому ринки в цілому становлять собою низку інституцій: деякі з них підвищують ефективність обміну, а деякі її знижують [4, с. 69].

О. Уільямсоном визначено поняття інституціонального середовища як сукупності правил, норм та санкцій, що створюють політичні, соціальні та юридичні рамки, в яких знаходяться учасники інституціональних відносин [5].

Дві характеристики позиціонують інституції як надзвичайно поширений феномен. Перша -- це те, що інституції можуть бути як формальними, так і неформальними обмеженнями. Дане положення дає змогу визначати інституціями практично увесь спектр людських відносин (індивідів і груп у рамках різноманітних організацій) у будь-якій суспільній сфері -- соціальній, економічній чи політичній, на будь-якому рівні (місцевому, національному, світовому) і будь-якого масштабу, починаючи від сім'ї і закінчуючи відносинами між державами та їх об'єднаннями. Інституціональна структура суспільства (формальна та неформальна, у діалектичному поєднанні) формує відносно обмежений спектр поведінки юридичних і фізичних осіб. Різниця між формальними та неформальними інституціями полягає у тому, що формальними обмеженнями є зафіксовані норми, правила, закони, рішення судів і т. п. Неформальні обмеження -- це конвенції, моральні та етичні правила поведінки, неофіційні кодекси тощо.

Друга характеристика полягає у тому, що інституції завжди організаційно оформлені. З цього приводу науковці мають різні погляди. До організацій Д. Норт зараховує усі групи осіб, пов'язані якоюсь спільною метою і об'єднані в рамках реалізації власних інтересів -- політичні органи (політичні партії, сенат, місцеві ради, регулюючі агентства), економічні органи (фірми, профспілки, сімейні господарства, кооперативи), соціальні органи (церкви, клуби, спортивні товариства), освітні органи (школи, університети, центри професійної підготовки) і т. п. Учений наполегливо відрізняв інституції від організацій: останні існують у рамках, визначених інституціями [4]. Така позиція Д. Норта щодо відмінностей між інституціями та організаціями неодноразово ставала предметом критики деяких дослідників, які відмічали нечіткість подібного розмежування [6, 7, 8]. Водночас О. Уільямсон фокусував увагу на організаціях як інституціональних формах -- системах управління для зниження трансакційних витрат, що передбачає існування «фонових умов», таких, як право власності, закони, норми та домовленості [9].

Ряд науковців вважають, що термін «інституція» стосується органів, які створюються та є відповідальними за колективні справи -- законодавчі

асамблеї, виконавчі органи влади й судові органи влади, а також правила відносно їх формування і функціонування [10].

Дещо іншої думки щодо організацій був видатний вчений-економіст К. Ерроу, який зараховував до організацій не тільки органи влади та фірми: він дотримувався точки зору, що організації -- це засіб досягнення вигід колективної дії в ситуаціях, де ринкова система зазнає невдачі. Організаціями К. Ерроу вважав політичні партії, революційні рухи, університети, церкву -- усі об'єднання, які формують загальні характеристики необхідності колективної дії і розподілу ресурсів через неринкові методи. За його твердженням, формальні організації -- невичерпний перелік їх видів. Етичні кодекси і ринкова система також інтерпретуються як організації; ринкова система має складні детальні методи комунікації та спільного прийняття рішень. Це робить очевидною думку, що учасниками організацій можуть бути як самі організації, так і індивіди. Важливо підкреслити, що індивіди, як правило, входять до багатьох організацій. Ціль організацій -- використати ту обставину, що багато рішень (фактично всі рішення) потребують участі багатьох індивідів для їх результативності (effectiveness), особливо у випадках слабкості ринкової системи. І ці всі організації К. Ерроу зараховував до інституцій, зауважуючи, що крім них, існує інший ряд інституцій -- так звані непомітні (invisible) інституції: принципи етики та моралі. Ці принципи є угодами, усвідомленими чи ні, щодо отримання взаємних вигід [11].

Натомість лауреатка Нобелівської премії Е. Остром у роботі «Еволюція інституцій для колективних дій» визначала інституції як «сукупність робочих правил, котрі використовуються для визначення того, хто має право приймати рішення у певній сфері, які дії дозволено чи обмежено, які правила будуть використані, яких процедур слід дотримуватися, яку інформацію потрібно чи не потрібно надавати та які платежі призначатимуться особам залежно від їхніх дій. Усі правила містять приписи, що забороняють, дозволяють або вимагають певної дії чи результату. Робочі правила фактично використовуються, контролюються та застосовуються, коли люди роблять вибір щодо дій, які вони будуть здійснювати. Іншими словами, робочі правила є загальновідомими і контролюються та виконуються із застосуванням примусу. Робочі правила можуть нагадувати формальні закони, які відображаються у законодавстві, адміністративних нормах та судових рішеннях. Формальне законодавство, очевидно, є головним джерелом робочих правил у багатьох ситуаціях, особливо коли активно контролюється їх відповідність та застосовуються санкції за недотримання. Коли говорять про систему, що регулюється верховенством права, це виражає думку про те, що формальні закони та робочі правила тісно узгоджені і органи примусу несуть відповідальність, як і інші, за виконання правил» [12]. У ряді випадків робочі правила можуть значно відрізнятись від законодавчого, адміністративного чи судового регулювання, тобто від формалізованої системи законодавства. Отже, про організації як інституції тут не йдеться.

Відсутність загальноузгодженого підходу науковців з інституціоналізму щодо того, чи можуть організації визнаватись інституціями, чи інституціями вважаються лише правила і норми, залишає відкритою дискусію з цього приводу. На користь визначення організації як інституціональної форми свідчить те, що вона сама у своїх межах створює певні обмеження для реалізації своїх інтересів, і, таким чином, підпадає під широке визначення інституції. Організація виступає об'єктом обмежень (не інституцією), коли ці обмеження -- інституції - є зовнішніми для організації «правилами гри».

Важливо також підкреслити, що інституції, визначені як «правила гри», часто розглядаються дослідниками як координаційні інструменти і з цією метою повинні бути зрозумілими в їх взаємовідносинах з іншими інституціями та суб'єктами (індивідами та організаціями). Адже ефекти впливу інституцій завжди залежать від їх вбудованості до мережі інших інституцій та суб'єктів [13].

Координаційна властивість інституцій розповсюджується на формальні і неформальні форми її існування, що іноді розглядаються як альтернативні способи координації. У сучасних державах формальні інституції, як правило, фіксуються у законодавстві. Неформальні інституції часто функціонують неявно і їх можна спостерігати «заднім числом», або вони стають явними через конфронтацію чи порушення прав. Не всі неявні правила (наприклад, правила культури) є неофіційними. Вони можуть бути настільки ж вимогливими, як закон, і можуть бути перетворені на закон, коли існують відповідні умови. Крім формальних та неформальних інституцій, засновники еволюційної теорії врядування пропонують розглядати так звані мертві інституції (dead institutions) [13]. Подібні інституції раніше були формальними правилами, законодавчими актами, які фактично втратили координаційну функцію, проте ще не вилучені із законодавства і офіційно не скасовані (і свого часу можуть бути відроджені). «Мертві інституції» важливі для еволюції врядування, оскільки вони можуть відновлюватись в якості передавального механізму між суб'єктами, різними інституціями або надавати акторам, предметам нові значення та набувати більшої актуальності.

Формальні і неформальні інституції, що формують одна одну, не можуть бути зрозумілими без відносин між собою. Формальність знищує та створює простори для неформальності; перша створює функції для неформальності та умови для переходу формальних правил до неформальних. Формальність не може існувати без неформальності, для її генезису та її імплементації. З цієї причини недоцільно говорити про наслідки неформальпості чи формальності окремо: слід розглядати конфігурації формальних та неформальних інституцій, що мають оцінюватись як одне ціле [13].

Наведене твердження є надзвичайно важливим для органів влади при формуванні та імплементації публічної політики, коли необхідно враховувати діалектичну єдність формальних та неформальних інституцій. Особливу увагу варто приділяти неформальним інституціям, оскільки вони мають, головним чином, спонтанне походження; це означає, що з обдуманим прорахованим видом (формальним) вони пов'язані мінімально [5].

Слід також зауважити, що різні версії нового інституціоналізму призвели до різного трактування інституцій залежно від характеристики людської поведінки: з точки зору раціональної та соціологічної моделей.

У раціональній моделі поведінки уподобання є екзогенними: людина вирішує, яка альтернатива найкраще максимізує вигоди і потім відповідно діє. Науковці Дж. Марч та Дж. Олсен назвали це логікою послідовності. У соціологічній поведінковій моделі уподобання ендогенні: індивідуальне соціалізоване у певні цінності та норми, які визначають поведінку. Індивід оцінює ситуацію і діє відповідно тому, що підходить у даній ситуації більше, аніж розглядає наслідки. Вчені назвали таку поведінку логікою відповідності [14].

Е. Остром аргументувала, що ці дві моделі можуть бути концептуалізовані як основний підхід до аналізу інституцій. Її точка зору полягає в тому, що всі обмежені культурними цінностями та нормами. У цьому сенсі ми усвідомлюємо, що визначає доречність дії. Водночас норми та цінності нечасто дають нам конкретну вказівку щодо того, яку дію точно вибрати. Всередині правил, в яких ми існуємо, ми можемо вибрати між різними напрямами дії. Індивідуальний вибір обмежений тим, що є відповідним, але ми вибираємо серед дозволених дій, використовуючи логіку послідовності. У цьому сенсі два поведінкових припущення не просто використовують різні підходи для аналізу інституцій. Вони обидва формують припущення, що поведінка обмежена правилами, і ключове завдання для інс- титуційного аналізу стає в ідентифікації правил, що є релевантними для політичного явища, яке аналізується [15].

Отже, для людини homo economicus інституції є інструментами, що посилюють та обмежують реалізацію екзогенно розвинених цілей та діяльності, натомість у випадку homo sociologicus інституції насамперед відіграють роль у встановленні ідентичності індивідуальних акторів і відповідних сприйнятті та мотиваціях (табл. 1).

Інституції мають посилювати можливості трансакцій, які homo econo- micus переслідує здійснити, що означає: а) забезпечення інформації для зниження невизначеності; б) чіткі правила прийняття рішення та в) заходи контролю для суб'єктів трансакції. Інституції повинні забезпечити для homo sociologicus: а) підказки, які допомагають виявити попередні точки відліку в ситуації з метою зменшення неоднозначності; б) стимули, що мобілізують індивідуальні дії; в) особливості, що вносять узгодженість у спільні дії та взаємодії колективних акторів [16].

Розглядаючи різноманітні підходи до визначення інституцій, доцільно також враховувати, що інституціональна теорія формувалася і продовжує формуватися на міждисциплінарній основі, і, як результат, інституції визначають з урахуванням різних концептуалізацій.

Зокрема, Дж. Хото та Т. Педерсен [17] розрізняють три складові в інституціональній теорії: організаційний інституціоналізм, інституціональну економіку та компаративний інституціоналізм. Організаційний інституціоналізм виник від намагань пояснити відносини між суб'єктами (індивідами чи організаціями) та їх середовищем (соціальним, культурним, економічним чи політичним) для того, щоб визначити ступінь, до якої інституції обмежують поведінку цих суб'єктів [18]. Відповідно до тверджень ряду науковців, подібні обмеження можуть мати три форми: міметичну, примусову та нормативну [19]. Коли умови середовища не визначені, організації намагаються поводитись так, як і їм подібні для зниження можливих негативних наслідків зовнішнього впливу. Примусовий тиск часто виходить від впливових акторів, що домінують в інституціональному середовищі, таких, як органи влади чи інші великі організації, котрі також контролюють ресурси, що використовують менш потужні актори. У цьому контексті одним із висновків організаційного інституціоналізму є той факт, що у нестабільному або неоднорідному інституціональному середовищі суб'єкти, котрі мають вигідні соціальні позиції, можуть діяти як «інституціональні підприємці» та успішно впливати на те, які організаційні форми та практики сприймаються як легітимні [20].

Таблиця 1. Ідентифікація інституцій для різних поведінкових моделей