Місце актів міжнародних фінансових організацій у нормативно-правовому складнику міжнародного фінансового правопорядку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра європейського права та порівняльного правознавства

Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича

Місце актів міжнародних фінансових організацій у нормативно-правовому складнику міжнародного фінансового правопорядку

The place of acts of international financial organizations in the legal component of the international financial order

Вайцеховська О.Р., д.ю.н., доцент

Статтю присвячено дослідженню правової природи актів міжнародних фінансових організацій у рамках доктрини м'якого права та їхньому регулюючому впливу на нормативно-правовий складник міжнародного фінансового правопорядку.

Проаналізовано наукові підходи до правової природи та місця актів міжнародних організацій у системі джерел міжнародного права. Досліджено юридичну силу актів міжнародних фінансових організацій за допомогою правового аналізу їхнього регулюючого впливу у формальній площині шляхом з'ясування юридичної можливості міжнародної організації відповідно до її статуту приймати обов'язкові акти та в практичній площині - шляхом виявлення реального правового впливу актів організацій на держави та міжнародний фінансовий правопорядок у цілому.

Визначено, що серед актів міжнародних фінансових організацій частина належить до таких, що містять обов'язкові (тверді) норми міжнародного фінансового права і виступають його джерелом у силу формальних або фактичних підстав: 1) ыз формальних підстав (de jure) юридично обов'язковими є акти міжнародних організацій, у статутних документах яких така обов'язковість прямо зазначена (наприклад, ОЕСР) або випливає з інших положень статуту (наприклад, МВФ); 2) ыз фактичних підстав (de facto) - держави визнають акти міжнародних організацій обов'язковими для себе в силу настання наслідків у разі їх невиконання у вигляді погіршення їх репутації (занесення в «чорні списки») та усвідомлення необхідності імплементації фінансових стандартів у внутрішньодержавне законодавство задля підтримання стабільності національної фінансової системи, створення сприятливого фінансового клімату для іноземних контрагентів.

Ключові слова: м'яке право, акти міжнародних організацій, міжнародна фінансова організація, міжнародне фінансове право, джерела міжнародного фінансового права.

The paper deals with the study of the legal nature of acts of international financial organizations within the framework of the soft law doctrine and their regulatory impact on the legal component of the international financial order.

The scientific novelty of the research is to study the legal force of acts of international financial organizations by studying their regulatory impact formally - by clarifying the legal capacity of the international organization in accordance with its charter to adopt mandatory acts, and practically - by analyzing the factual legal impact of organizations' acts on states and the international financial order in general.

Among the acts of international financial organizations (which for formal reasons scientists define as provisions of soft rules), some pertain to the acts that contain mandatory (hard) rules of international financial law and function as its source due to formal or factual grounds: 1) formally (de jure), legally binding are acts of international organizations in the statutory documents of which this compulsoriness is explicitly stated (for example, the OECD) or follows from other provisions of the charter (for example, the IMF); 2) factually (de facto) - states recognize acts of international organizations as binding for themselves due to the onset of consequences in the event of non-compliance with them in the form of deterioration of their reputation (blacklisting) and awareness of the need to introduce financial standards into domestic legislation in order to maintain the stability of the national financial system and to create a favorable financial climate for foreign counterparties.

Key words: soft law, acts of international organizations, international financial organization, international financial law, sources of international financial law.

Вступ

Постановка проблеми. Тривалий час у міжнародному праві суб'єктами міжнародної правотворчості виступали винятково держави, які самостійно або за участю міжнародних організацій установлювали правомірні способи і правила створення міжнародно-правових норм і змінювали їх із метою адаптації до мінливих реалій міжнародної дійсності. Але швидкий темп розвитку міжнародних відносин і складна диференціація їх різновидів сприяли усвідомленню міжнародною спільнотою необхідності залучення до міжнародної правотворчості спеціалізованих міжнародних установ із метою підвищення якості та ефективності міжнародно-правової норми.

На сучасному етапі розвитку міжнародного права такі традиційні способи створення міжнародно-правових норм, як укладення міжнародних договорів і формування міжнародно-правових звичаїв, стали доповнюватися новими механізмами міжнародної правотворчості, в яких головну роль відіграють міжнародні організації. Тенденції зростання ролі міжнародної організації як форми багатостороннього співробітництва держав у розв'язанні проблем глобального характеру зумовили об'єктивну необхідність процесів легітимізації правотворчості міжнародних організацій.

У міжнародній практиці отримали поширення акти міжнародних організацій, які застосовуються поряд із міжнародними договорами, міжнародно-правовими звичаями та здійснюють суттєвий вплив на регулювання міжнародних відносин [1, c. 3]. В умовах фінансової глобалізації та швидких інтеграційних процесів акти міжнародних організацій усе більше виступають важливим правовим інструментом уніфікації національних систем фінансового права шляхом запровадження міжнародних фінансових стандартів. У зв'язку із цим у сучасній міжнародно-правовій науці обговорюються правова природа і статус актів міжнародних фінансових організацій, зокрема в контексті їх «наднаціонального» характеру та доктрини «м'якого права».

Аналіз останніх досліджень і публікації. Загальноприйнятого розуміння «м'якого права» в міжнародно-правовій науці не вироблено. Причому відсутність узгодженості позицій науковців полягає не лише в тому, чи належать резолюції міжнародних організацій до джерел міжнародного права. Сам термін «м'яке право» в міжнародно-правовій літературі іноді застосовується для позначення різних правових явищ: в одних випадках під ним розуміється особливий вид міжнародних договорів, які містять загальні настанови і не породжують конкретних прав та обов'язків (К. Чінкін [7]), тобто головним критерієм виступає «обов'язковість» самої норми, а не форма, де вона міститься; в інших - акти міжнародних організацій, що не мають обов'язкового характеру, проте виконуються державами з огляду на їх високе політико-моральне значення (наприклад, Л. Тарасова [4, с. 181]): головною ознакою виступає формальний аспект, незважаючи на обов'язковість норми; а іноді - у значенні, що об'єднує два перших підходи (наприклад, М. Веліжаніна [1, с. 11]).

Як слушно зазначає К. Смирнова, «концепція м'якого права є полем для дискусії в теорії міжнародного права», «є своєрідною точкою для зіткнення різних ідей та поглядів, іноді навіть протилежних» і «саме це свідчить про незавершений характер такого явища як м'яке право в науці міжнародного права» [8, с. 74].

У рамках цієї статті важливим є аналіз наукових підходів до належності актів міжнародних організацій до системи джерел міжнародного права (а отже, і до джерел міжнародного фінансового права). У рамках даного питання в міжнародно-правовій науці сформувалося два підходи:

1) рекомендаційні норми не належать до системи міжнародного права (такої позиції дотримуються Н. Крилов, Г. Тункін, М. Веліжаніна та ін.). Учені вважають, що рекомендаційні норми - це явище міжнародної нормативної системи, а не міжнародно-правового її складника, оскільки головним критерієм юридичної норми є її обов'язковість [9, с. 84]. Г Тункін не відкидає важливість і дієвість рекомендаційних норм на практиці (за фактом), проте зазначає, що «дієвість норми як така не робить її юридичною» [10, с. 158]. М. Веліжаніна зазначає, що «м'яке право» не входить до системи міжнародного права, це самостійне явище, тісно пов'язане з міжнародним правом» [1, с. 11];

2) визначають вагомий вплив рекомендаційних норм на формування і модифікацію міжнародного права та розглядають «м'яке право» як джерело права міжнародних організацій і міжнародного права у цілому (С. Черніченко, Г. Вельямінов, Т Нешатаєва, Т. Ковальова, О. Київець, Н. Тазієв та ін.). О. Київець зазначає, що «аналіз рішень міжнародних організацій свідчить, що, поза сумнівом, вони є окремим джерелом закріплення прав та обов'язків суб'єктів міжнародного права» [11, с. 393].

Визнанням правотворчості міжнародних організацій у широкому сенсі (за суб'єктним складом) слугує позиція Н. Тазієва, згідно з якою у сучасній міжнародній правотворчості правила поведінки на міжнародній арені можуть створюватися у процесі діяльності міжнародних як міжурядових і неурядових організацій, так і міжнародних конференцій, у ході переговорів глав держав і урядів [12, с. 5].

Метою статті є здійснення правового аналізу актів міжнародних фінансових організацій та визначення їхнього місця в системі джерел міжнародного фінансового права.

Виклад основного матеріалу

Міжнародна правотворчість поступово стає все більш інституціоналізованою та набуває регулярного характеру. Така тенденція прямо пов'язана з активною нормотворчою діяльністю міжнародних організацій, які на правах суб'єкта міжнародного права створюють правові норми, сприяють їх подальшому розвитку та вдосконаленню [4, с. 181]. На думку М. Веліжаніної, акти «м'якого права» найбільш поширені в нових галузях міжнародного права, які переважно завдяки їм і сформувалися (право охорони навколишнього середовища, космічне право) [1, с. 3].

Окрім нових галузей міжнародного права, указаний різновид правотворчості притаманний галузям, де є швидкий розвиток правовідносин, які потребують оперативного регулювання шляхом міждержавної координації. Окрім цього, однією з причин поширеного застосування норм м'якого права, зазначає К. Браммер, є їх рекомендаційний характер, який зручний для держав, коли вони не хочуть брати на себе договірні зобов'язання, що дає їм змогу уникати міжнародної відповідальності та дає простір для маневру [5, с. 261].

Безпосередня участь міжнародних організацій у пра- вотворчості як складова частина міжнародної правотворчості у цілому [6, с. 10] виражається в різноманітних формах - від участі в договірній практиці до прийняття обов'язкових актів [4, с. 181]. Термінологічно акти, що приймаються органами міжнародних організацій, можуть іменуватися по-різному: резолюції, рекомендації, рішення, регламенти, директиви, висновки, доповіді тощо. Сила актів міжнародних організацій ніяк не залежить від їхньої назви, оскільки прийнята тією чи іншою організацією «рекомендація» може носити суворо зобов'язуючий характер, а в іншій організації мати лише факультативне значення [2, с. 110].

Дискусія стосовно правової природи актів міжнародних організацій зумовлена насамперед тим, що відправною точкою обґрунтувань науковців слугують різні явища: у першому випадку - формально-юридичні вимоги до створення міжнародно-правової норми; у другому - об'єктивна реальність. Складається стандартна ситуація для міжнародного права: практика міжнародних відносин пішла далі, а теоретики все ще продовжують дискутувати про наявність або відсутність такого феномену, як «м'яке право» [11, с. 401].

К. Смирнова зазначає, що «норми міжнародного права, які набувають форми «нестандартних» джерел права, умовно відносять до «м'якого права» [8, с. 76], яке «являє собою субсидіарний механізм регулювання відносин, що має власні особливості виразу та призначення» [8, с. 75].

У контексті вказаної дискусії вважаємо, що на відміну від односторонніх актів держав акти міжнародних організацій до односторонніх не належать, вони a priori є виразом колективної (інтегрованої) волі держав - членів організації. Рішення міжнародних організацій можна визначити як волевиявлення країн-членів через компетентний орган міжнародної організації відповідно до процедурних правил і статутних документів даної організації [13, с. 122]. Акти міжнародних організацій здійснюють нормативно-правовий вплив на міжнародні відносини, створюючи права й обов'язки для суб'єктів міжнародного права.

О. Київець, проводячи паралель між актами міжнародних організацій та міжнародними договорами, указує, що рішення міжнародних організацій подібне до міжнародного договору, адже відбувається формальне погодження волі держав (суб'єктів міжнародного права), врегульоване нормами міжнародного права, закріплене у письмовій формі й яке може мати різні назви (рішення, резолюція, стандарт, рекомендація) та складатися з одного або декількох документів, пов'язаних між собою. Єдине, що їх суттєво відрізняє між собою, продовжує науковець, - це порядок вступу в дію та юридична сила, хоча останнє все частіше співпадає [11, с. 393-394]. Узгодження волі держав відбувається під час формування змісту актів міжнародних організацій та голосування за її прийняття. А імплементація положень актів у національне законодавство відбувається шляхом прийняття державами відповідних національних нормативно-правових актів, що незначно відрізняється від прийняття державою договірної норми (наприклад, шляхом ратифікації).

Подібну позицію займає Л. Тарасова, на думку якої сутність правотворчості міжнародних організацій як під час укладення міжнародного договору, так і під час прийняття, наприклад, резолюцій обов'язкового характеру - ідентична. Незважаючи на її різний зовнішній прояв, міжнародна правотворчість здійснюється через такі стадії: підготовка тексту, фіксація тексту, прийняття акта, набуття ним чинності, оприлюднення. Оскільки міжнародні організації на відміну від суверенних держав не можуть володіти законодавчими повноваженнями в прямому розумінні, правові норми, що містяться в актах міжнародних організацій, повинні пройти процедуру визнання державами для отримання статусу обов'язкових міжнародно- правових норм [4, с. 181].

Таке визнання державами актів міжнародних організацій шляхом внесення їхніх положень у своє національне законодавство окремими науковцями кваліфікується як opinio juris існуючої практики [14, с. 106], що була узагальнена міжнародною організацією (підтвердженням чого є відповідна резолюція). Позиція слушна, якщо йдеться про прийняття міжнародною організацією резолюції, положення якої стосуються тих правовідносин, що вже існували тривалий час, проте не були досі врегульовані на договірному рівні між країнами.

У сфері міжнародних фінансових відносин ті звичаєві правила поведінки, що мали місце в історії становлення вказаного виду відносин, переважно вже отримали своє договірне оформлення. Решта (незначна кількість) перебувають у статусі міжнародних звичаєвих норм завдяки opinio juris в актах міжнародних організацій. Ці два види норм становлять частину міжнародного фінансового права. Інша його частина охоплює всі інші акти міжнародних фінансових організацій, якими регулюються відносно нові міжнародно-правові відносини у фінансовій сфері.

Оскільки практика застосування подібних правил поведінки до моменту прийняття актів міжнародних фінансових організацій була відсутня, правова природа таких м'яких норм не є звичаєвою, а більше тяжіє (за процедурою появи) до договірної норми: 1) текст норми готується міжнародними організаціями; 2) набуття нормою юридичної сили відбувається шляхом визнання її такою державами шляхом імплементації у своє законодавство. Більше того, положення актів окремих міжнародних організацій (наприклад, FATF) за міжнародно-правовими наслідками у разі їх невиконання є класичними міжнародними нормами [11, с. 426].

Відповідь на питання про юридичну силу актів міжнародних організацій необхідно шукати як у формальній площині - шляхом з'ясування юридичної можливості міжнародної організації відповідно до її статуту приймати обов'язкові акти, так і в практичній площині - за допомогою аналізу реального правового впливу актів організацій на держави та міжнародний фінансовий правопорядок у цілому.

Відповідно до ст. 5 Статуту Організації економічного співробітництва і розвитку, для досягнення своїх цілей Організація може «приймати рішення, які, якщо не передбачено інше, обов'язкові для всіх держав-членів» [15]. Указана статутна норма знімає всі сумніви стосовно юридичної сили актів - вони є джерелом міжнародного права. Наявність у статуті міжнародної організації положень щодо обов'язкового характеру її актів є вагомим підтвердженням їхнього нормативно-правового характеру, оскільки в такому разі держави своїм волевиявленням наділяють міжнародну організацію міжнародною правосуб'єктністю у сфері правотворчості і, згідно з відповідними статутними нормами, визнають обов'язковими для себе акти організації. Наявність відповідних положень статутів щодо юридичної сили актів організації є колективним opinio juris державами майбутніх актів організації як джерел міжнародного права.

Однак відсутність таких положень ще не означає відсутність зобов'язуючого характеру актів організацій. Так, у статутах окремих міжнародних організацій немає прямої норми, яка б визначала обов'язковість актів, але з інших їхніх положень вона випливає. До того ж на практиці застосовуються різні механізми контролю та специфічні форми «санкцій», наприклад репутаційного характеру (наприклад, акти FATF). Більше того, у статутах деяких міжнародних організацій міститься норма, яка взагалі прямо вказує, що акти організації не мають юридичної сили (наприклад, Статут Базельського комітету), проте з інших положень самого статуту випливає інше, і на практиці держави застосовують акти таких організацій.

Сучасна практика міжнародних організацій свідчить про те, що функції, якими вони наділяються під час створення, у процесі модифікації міжнародного правопорядку та з появою нових глобальних загроз поступово змінюються, і організації отримують нові повноваження, перед ними висуваються нові завдання. Із цим і пов'язана поступова трансформація їх правотворчості, оскільки вона є головним правовим інструментом реалізації таких функцій. Проте на практиці зміни до статутів організацій щодо правової природи їхніх актів не вносяться, що зумовило наявність дисонансу «формального» з «фактичним». У зв'язку із цим дослідження правової природи актів міжнародних фінансових організацій потребує індивідуального правового аналізу кожної окремої організації.

У рамках дослідження джерел міжнародного фінансового права важливо визначити спектр міжнародних організацій, чиї акти впливають на формування міжнародного фінансового правопорядку, та проаналізувати порядок їхньої регулюючої дії на міжнародні фінансові відносини. Цілком очевидно, що серед міжнародних організацій, акти яких хоч якоюсь мірою мають регулюючий вплив на міжнародні фінансові правовідносин, питому вагу становлять міжнародні фінансові організації. Та окрім їхніх актів, у міжнародному фінансовому правопорядку відіграють важливу роль резолюції міжнародних організацій, мета діяльності яких не носить фінансового характеру. Це акти ООН, до яких належать Хартія економічних прав і обов'язків держав 1974 р. [16], Декларація про встановлення нового економічного порядку 1974 р. [17] тощо.

Указані резолюції проголошують взаємовигідні основи економічної співпраці. Виконуючи позитивну регулюючу роль у становленні та розвитку справедливих і недискримінаційних фінансових зв'язків між державами, положення вказаних резолюцій ООН частково отримали закріплення в договірних нормах універсального характеру, частина положень являє собою opinio juris міжнародної практики (наприклад, принцип взаємної вигоди). Правова природа решти положень дає підстави визначати їх як міжнародно-правові рекомендаційні норми програмного характеру. Міжнародне програмне правове регулювання у правотворчості ООН набуло поширення із 70-х років ХХ ст., його розвиток зумовлений процесами глобалізації. Значна кількість резолюцій ГА ООН, спрямованих на вирішення проблем міжнародних відносин, має програмний характер, у яких спостерігається суміщення декларативних приписів і програмних норм, які можуть мати певних адресатів [18, с. 437]. Також прикладом важливих для міжнародного фінансового права актів ООН слугують резолюції «Про заходи зі зміцнення довіри в міжнародних економічних відносинах», «Про міжнародну економічну безпеку», а також різного роду «кодекси поведінки». Ці та інші акти ООН мають силу рекомендаційного характеру, але можуть часто набувати істотного нормовстановлюючого значення (de lege ferenda) виходячи з принципу «згода створює право» (consensus facit jus) [19, с. 95-97].

Основну регулятивну роль у міжнародному фінансовому правопорядку відіграє правотворчість насамперед міжнародних фінансових організацій, які являють собою сьогодні важливу правову платформу міждержавного співробітництва й узгодження інтересів у сфері фінансів. В останні десятиліття у сфері правотворчої компетенції міжнародних фінансових організацій відбулися значні зміни, зокрема змінилися зміст і характер угод, що укладаються міжнародними фінансовими організаціями [20, с. 4], переглядаються підходи до правової природи їхніх актів. На сучасному етапі активного розвитку міжнародних фінансових організацій акти останніх не лише здійснюють регулюючу функцію міждержавних відносин фінансового характеру, а й впливають на створення фінансових норм у національних системах права країн-членів [13, с. 5].

Важливу роль у рамках міждержавної координації дій країн із фінансових питань відграє Група 20 (G20), яка сьогодні є головним форумом міжнародного економічного співробітництва й офіційно відома як Саміт з фінансових ринків та світової економіки. Закріплені в документах Групи 20 положення мають вплив як на нормативно-правовий, так і на інституційно-суб'єктний складники міжнародного фінансового правопорядку, а їх змістовне наповнення, по суті, відображає «порядок денний» правового життя міжнародної спільноти в економічній сфері. Зокрема, серед іншого, вони зумовлюють зміни в міжнародному фінансовому праві та інституційній архітектурі вказаної галузі. Приміром, унаслідок реалізації прийнятих на Саміті G20 у 2012 р. рішень у сфері протидії розмиванню податкової бази у 2015 р. було розроблено «План дій, що стосуються розмивання податкової бази і виведення з-під оподаткування» та створено відповідний Проєкт BEPS у рамках ОЕСР. Згодом відбулося нормативно-правове закріплення заходів, спрямованих на протидію розмиванню податкової бази країн шляхом прийняття у 2016 р. Багатосторонньої конвенції про реалізацію заходів, пов'язаних із податковими договорами, щодо попередження розмивання податкової бази і виведення прибутку з-під оподаткування [21].

Важливою особливістю документів G20 є їх специфічна адресність. Окрім правових норм, які містяться в документах Групи 20, більшість положень має програмно-цільовий характер і трансформується в більш детальні правові норми в рамках інших міжнародних фінансових організацій. Наприклад, Рада з фінансової стабільності у своєму Звіті щодо вирішення проблем проциклічності фінансової системи запропонувала цілу низку заходів, спрямованих на пом'якшення механізмів, які посилюють проциклічність, що активізує появу економічних «бульбашок» [22]. Такі регуляторні програми реалізовуються за допомогою прийняття більш деталізованих стандартів так званими «міжнародними організаціями зі стандартизації», серед яких у фінансовій сфері діють МВФ, Група Світового банку, Міжнародна група з протидії відмиванню грошей (FATF), Базельський комітет з питань банківського нагляду (BCBS), Міжнародна організація комісій із цінних паперів (IOSCO), Міжнародна асоціація страхових наглядових органів (IAIS) та інші (більш розлого про правову природу актів Великої двадцятки див. [29, с. 246-249]).

Рада з фінансової стабільності, яка діє при Групі 20, прийняла низку загальних рекомендацій для зміцнення світової фінансової системи, включаючи Принципи для належної практики компенсацій, Звіт про підвищення ринкової та інституційної стійкості, спрямованої на вдосконалення вимог стосовно достатності банківського капіталу, стандартів бухгалтерського обліку та вимог про гарантійні депозити для певних видів торговельної діяльності та ін.

Центральною фігурою інституційного складника міжнародного фінансового правопорядку виступає Міжнародний валютний фонд, правовий статус якого, на думку окремих науковців, вирізняється з міжнародних організацій своєю наднаціональністю (владноорієнтованістю) [23, с. 35]. Т Нешатаєва зазначає, що наднаціональність міжнародної організації виникає внаслідок того, що держави передають відповідний обсяг компетенції у повне відання організації, тоді як у інших міжурядових організаціях їхня компетенція реалізовується спільно з державами [24, с. 86]. Об'єктивна необхідність створення таких організацій, як МВФ, зумовлена «приходом» у міжнародне право глобальних проблем [25, с. 83], вирішення яких можливе винятково в рамках універсальних міжнародних організацій.

Підкреслимо, що на відміну від окремих організацій (наприклад, ОЕСР), у статутах яких чітко прописано юридичну обов'язковість їхніх актів, статті Угоди Міжнародного валютного фонду не містять такої норми. Проте, відповідно до розділу 3 ст. IV Статуту МВФ, «Фонд здійснює суворий контроль за міжнародною валютною системою для забезпечення її ефективного функціонування, а також контролює виконання кожною державою-членом своїх зобов'язань. Для виконання вказаних функцій Фонд веде суворий нагляд за політикою держав-членів щодо їхніх обмінних курсів і встановлює конкретні принципи, якими керуються всі держави-члени у відношенні вказаної політики» [26] (виділено нами. - О.В.). Тобто, незважаючи на те що в ст. ХІІ (Організація і управління) Статуту МВФ юридична сила актів органів управління Фонду не визначена, вона випливає з інших положень, які закріплюють обов'язковість актів МВФ, виданих ним для виконання своїх статутних завдань.

Акти МВФ, що приймаються з метою досягнення статутних цілей і спрямовані на забезпечення функціонування міжнародної валютно-фінансової системи, обов'язкові для виконання. До таких актів Фонду належать у першу чергу резолюції, якими вносяться зміни до статей Угоди Міжнародного валютного фонду (наприклад, Резолюція № 63-2 «Реформа квоти та голосу в Міжнародному валютному фонді» від 28.04.2008, Резолюція № 63-3 «Щодо нової моделі доходів та нової структури видатків» від 05.05.2008). Останні зміни до Статуту МВФ внесені Резолюцією № 66-2 «Чотирнадцятий загальний перегляд квот і реформа Виконавчої ради» від 10.11.2010. До положень указаних резолюцій, що містять поправки до Статуту МВФ, держави приєднуються в порядку, аналогічному приєднанню до міжнародного договору (наприклад, Україною прийнятий відповідний закон [27]).

Л. Волова розмежовує акти МВФ залежно від їхньої юридичної сили. Рішення, що адресовані державам-членам, можуть бути поділені на дві категорії: 1) резолюції МВФ, прийняті з метою реалізації тих статутних повноважень з урегулювання валютно-фінансової системи, які базуються на ознаці наднаціональності. Вони обов'язкові для виконання всіма державами-членами і повинні кваліфікуватись як джерела міжнародного права; 2) усі решта резолюцій Фонду, що мають рекомендаційний характер, належать до так званого «м'якого права» [29, с. 48-49]. Той факт, що рішення міжнародних організацій не згадуються у ст. 38 Статуту Міжнародного суду ООН, зазначає науковець, «не дає підстав унеможливлювати визнання їх джерелом міжнародного права, оскільки рішення міжнародних фінансових організацій мають складну юридичну природу і серед них є як рішення - джерела міжнародного фінансового права, так і рішення, що являють собою норми «м'якого права» [29, с. 50].

Велике значення для зміцнення міжнародної фінансової системи мають такі кодекси, прийняті в рамках МВФ, як Кодекс належної практики щодо забезпечення прозорості в бюджетно-податковій сфері 2007 р. [30] та Кодекс належної поведінки із забезпечення прозорості у грошово- кредитній та фінансовій політиці: декларація принципів від 26 вересня 1999 р. [31].

Кодекс належної практики щодо забезпечення прозорості в бюджетно-податковій сфері 2007 р. [30] закріплює такі інституційно-правові основи належного функціонування бюджетно-податкової системи країни: 1) відокремленість сектору органів державного управління від іншої частини державного сектору; 2) чітка визначеність і оприлюднення функцій у галузі політики й управління в рамках державного сектору; 3) відкритість бюджетних процесів; 4) доступність інформації для суспільства; 5) достовірність податково-бюджетних даних; 6) податково-бюджетна інформація повинна підлягати дієвому внутрішньому контролю та піддаватися зовнішній перевірці [30].

Кодекс належної поведінки із забезпечення прозорості у грошово-кредитній та фінансовій політиці: декларація принципів від 26 вересня 1999 р. [31] містить положення щодо забезпечення прозорості у фінансовій політиці держав. Прозорість трактується Кодексом як середовище, в якому цілі політики, її правові, інституційні та економічні рамки, рішення у сфері політики та їх обґрунтування, дані та інформація, що пов'язані з грошово-кредитною та фінансовою політикою, а також умови підзвітності агенцій надаються суспільству на основі принципів зрозумілості, доступності і своєчасності (п. 3 Кодексу) [31]. У Кодексі закріплюється доцільна практика забезпечення прозорості, якої повинні дотримуватися центральні банки в проведенні грошово-кредитної політики. Обґрунтуванням такої доцільності виступають два аспекти: 1) віддача від фінансової політики може бути збільшена, якщо цілі та інструменти політики відомі суспільству, а державні органи викликають довіру щодо їх забезпечення; 2) належне управління потребує підзвітності центральних банків [31].

Змістовне наповнення статутів міжнародних фінансових організацій універсального і регіонального рівнів свідчить про відсутність положень, якими б закріплювалися правотворчість організацій, її форма, юридична сила актів та їх класифікація. Переважно дається перелік конкретних повноважень органів управління приймати акти з метою виконання переважно організаційно-управлінських функцій. Позитивним у Статуті ЄБРР (який порівняно з іншими статутами є відносно новим) є закріплення у ст. 20 норми, згідно з якою ЄБРР може «здійснювати будь-які інші повноваження і приймати правила та положення, що можуть бути необхідними або доцільними для сприяння його меті та функціям...» [32]. У цьому разі йдеться про прийняття актів не індивідуально-управлінського, а загального характеру. Але на обов'язковість таких актів для країн-членів у Статуті не вказується.

Аналіз положень статутів міжнародних фінансових організацій із питань правотворчості їхніх органів свідчить про такі недоліки: 1) відсутність положень про юридичну силу актів організацій; 2) наявність прогалин такого характеру: а) у статутах відсутній вичерпний перелік повноважень органів щодо права приймати рішення (окремі з них просто випливають з об'єктивної необхідності прийняття того чи іншого акта органом або фрази «здійснення будь-яких інших повноважень»), б) відсутня чітка регламентація механізму прийняття рішень; 3) безсистемність даного блоку норм: у більшості статутів положення стосовно права органу організації приймати рішення з визначених питань розміщені в тих статтях установчого договору, які присвячені не організаційним питанням, що суттєво ускладнює сприйняття цілісної картини комплексу повноважень органів організації.

Однак незалежно від «ступеня імперативності» рішень міжнародних фінансових організацій їм притаманна (особливо МВФ) така особливість - вони виконуються державами в силу наступних чинників. Насамперед важливу роль відіграють репутаційні наслідки у разі невиконання державами таких норм. Держава, яка порушує зобов'язання перед міжнародною фінансовою організацією, ризикує потрапити в статус «ненадійного інвестиційного реципієнта», що спричинює настання для неї суттєвих фінансово-економічних утрат. Другою причиною є санкції з боку МВФ. Практика МВФ свідчить, зазначає Т. Нешатаєва, що «за невиконання таких норм у кожному конкретному випадку санкція застосовується до країни не за невиконання рекомендаційних норм (м'яких), а за невиконання статутних зобов'язань у цілому. Невиконання норм м'якого права є тільки приводом до серйозного аналізу фінансово-економічного стану країни-члена і його дій у контексті їх відповідності нормам статуту» [33, с. 35].

Вагомий вплив на нормативно-правовий складник міжнародного фінансового правопорядку мають акти Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). Відповідно до ст. 5 Статуту ОЕСР, для досягнення своїх цілей Організація може: «а) приймати рішення, які, якщо не передбачено інше, обов'язкові для всіх держав-членів; б) давати рекомендації державам-членам; с) укладати угоди з державами-членами, державами, які не є членами, і міжнародними організаціями» [15]. Указане положення чітко визначає наднаціональний характер рішень ОЕСР і дає підстави вважати їх джерелом міжнародного права.

ОЕСР від моменту свого заснування (Конвенція про заснування ОЕСР підписана у 1960 р.) прийняла 25 рішень та 177 рекомендацій [34] (станом на 03.01.2020). Для розвитку міжнародних фінансових відносин мають особливо велике значення рішення ОЕСР стосовно руху капіталу між країнами. Рішення Ради про прийняття Кодексу лібералізації капіталу від 1961 р. покладає на держави зобов'язання «поступово скасовувати між собою. обмеження на рух капіталу настільки, наскільки це необхідно для ефективного економічного співробітництва» [35] (ст. 1 ч. 1 Рішення ОЕСР). Рішення Ради про прийняття Кодексу лібералізації поточних невидимих операцій від 1961 р. стосується лібералізації фінансових відносин між державами щодо невидимих операцій. Відповідно до ст. 5 ч. 1 Рішення, держави-члени «повинні максимально спростити всі формальності, що пов'язані з авторизацією або перевіркою поточних невидимих операцій, і за необхідності співпрацювати для досягнення такого спрощення» [35]. Важливо, що у цих рішеннях положення щодо зобов'язань країн-членів виконувати низку заходів у напрямі спрощення транскордонного переміщення капіталу не перешкоджають країні на свій розсуд здійснювати дії для захисту її основних інтересів у сфері безпеки або виконувати свої обов'язки, що стосуються міжнародного миру та безпеки [35] (ст. 3 ч. 1 Рішення). Така норма є свідченням відповідності положень рішень ОЕСР 1961 р. не лише нормам Статуту ООН, а й міжнародним нормам, що спрямовані на боротьбу з фінансуванням тероризму.

До рекомендацій ОЕСР із фінансових питань належать Рекомендація Ради про політичні рамки для ефективного і дієвого фінансового регулювання (2009 р.), Рекомендація Ради про принципи захисту фінансових споживачів (2012 р.), Рекомендація Ради з ефективних державних інвестицій (2014 р.), Рекомендація Ради щодо принципів незалежних фіскальних інститутів (2014 р.), Рекомендація Ради про політичні рамки щодо інвестицій (2015 р.), Рекомендація Ради з бюджетного управління (2015 р.), Рекомендація Ради про застосування податку на додану вартість/ податку на товари і послуги в міжнародній торгівлі послугами і нематеріальними активами (2016 р.) та ін. [35].

Рекомендації Організації не лише здійснюють м'яке регулювання міжнародних фінансових відносин шляхом міждержавної координації їхніх дій у цій сфері. М'які правові положення окремих рішень Організації стають передумовою створення відповідних твердих міжнародно-правових конвенційних норм. Наприклад, Рекомендація Ради про заходи стосовно розмивання та переміщення прибутку у зв'язку з трансфертним ціноутворенням від 2015 р. стала правовим стартом для створення нормативно-правового механізму регулювання міждержавних відносин у цій сфері. У рамках ОЕСР також прийнято Багатосторонню конвенцію про реалізацію заходів, пов'язаних із податковими договорами, щодо попередження розмивання податкової бази і виведення прибутку з-під оподаткування [21] («Конвенція MLI»).

Серед актів, що приймаються ОЕСР, велике значення в галузі оподаткування мають типові конвенції про уникнення подвійного оподаткування. Такі типові конвенції є формальним проявом узагальнення довготривалої практики держав у цій сфері і після застосовування державами їхніх положень у міжнародних двосторонніх договорах про уникнення подвійного оподаткування стають міжнародно-правовими звичаєвими нормами (які обов'язкові для всіх країн незалежно від членства в ОЕСР).

ОЕСР формує «чорні списки» країн, які не імпле- ментують у своє національне законодавство міжнародні податкові стандарти. У квітні 2009 р. ОЕСР на зустрічі Великої двадцятки підготувала доповідь про юрисдикції, над якими здійснюється нагляд глобальним форумом ОЕСР щодо введення міжнародних податкових стандартів. Юрисдикції країн були поділені на три категорії:

1) юрисдикції, які достатньо імплементували податкові стандарти; 2) юрисдикції, які взяли на себе зобов'язання з імплементації, але ще не імплементували; 3) юрисдикції, які не взяли на себе зобов'язання щодо імплементації податкових стандартів.

Наступним суб'єктом правотворчості в міжнародному фінансовому правопорядку є Міжнародна група з протидії відмиванню грошей (FATF), яка діє у сфері боротьби з відмиванням коштів, фінансуванням тероризму та фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення. Рекомендації FATF являють собою вичерпну та послідовну систему заходів, які повинні бути імплементовані державами для боротьби з відмиванням коштів і фінансуванням тероризму, фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення та іншими загрозами цілісності фінансової системи. Стандарти FATF містять Рекомендації та Пояснювальні записки до них (разом із відповідними визначеннями у Глосарії).

Перші (оригінальні) сорок Рекомендацій FATF були розроблені як ініціатива з боротьби з незаконним використанням національних фінансових систем особами, які відмивають кошти від продажу наркотиків. Після перегляду у 1996 р. Рекомендацій FATF їхня сфера була розширена за межі відмивання коштів від продажу наркотиків і містила положення, які відображали розвиток тенденцій і технік відмивання грошей, які мають місце на практиці. Після розширення мандата FATF у 2001 р. (внесені питання щодо боротьби з фінансуванням терористичних актів) були прийняті Спеціальні рекомендації із запобігання фінансуванню тероризму. У Спеціальних рекомендаціях міститься вимога стосовно приєднання країнами до Міжнародної конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму від 1999 р., норми якої разом із положеннями цих рекомендацій сьогодні являють собою загальновизнані міжнародні стандарти з протидії відмиванню коштів та протидії фінансуванню тероризму (схвалені більше ніж 180 країнами). У 2008 р. результатом чергового розширення мандата FATF (до сфери дії внесено питання боротьби з фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення) було прийнято Рекомендацію (Міжнародні стандарти з протидії відмиванню доходів та фінансуванню тероризму і розповсюдження зброї масового знищення), спрямовану на забезпечення послідовної та ефективної імплементації цільових фінансових санкцій, у разі якщо вони накладаються Радою Безпеки ООН [37].

Установлені міжнародні стандарти FATF імплементу- ються в національне законодавство за допомогою методів, адаптованих до конкретних обставин. Положення актів FATF містять низку спеціальних рекомендацій, адресованих державам, щодо здійснення системи заходів, у першу чергу внутрішньодержавного характеру, спрямованих на: 1) виявлення ризиків, розроблення політики та координацію дій на національному рівні; 2) переслідування відмивання коштів, фінансування тероризму та фінансування розповсюдження зброї масового знищення; 3) застосування запобіжних заходів для фінансового сектору та інших визначених секторів; 4) установлення повноважень та обов'язків компетентних органів (наприклад, слідчих, правоохоронних та наглядових органів) та інших інституційно-правових заходів; 5) підвищення прозорості та доступності інформації щодо бенефіціарної власності юридичних осіб та правових утворень; 6) сприяння міжнародному співробітництву [38].

Заходи, викладені у Стандартах FATF, упроваджуються країнами - учасницями FATF і Регіональними Групами за типом FATF. Їх імплементація ретельно оцінюється за допомогою: 1) методології з оцінки відповідності рекомендаціям FATF і ефективності систем протидії відмиванню коштів та боротьби з фінансуванням тероризму; 2) Міжнародним валютним фондом та Світовим банком на основі спільної методології оцінки FATF. Також FATF видає керівництва, кращі практики та інші поради (містяться на офіційному сайті організації) для сприяння країнам в імплементації Стандартів FATF, які не є обов'язкові під час оцінки країн щодо дотримання Стандартів FATF, проте вони цінні для держав у процесі імплементації Стандартів у національне законодавство (наприклад, Керівництво для фінансових установ щодо виявлення фінансування тероризму 2002 р., Міжнародна краща практика: боротьба зі зловживаннями альтернативними системами грошових переказів 2003 р., Керівництво до розслідування фінансових злочинів 2012 р. та ін.).

На тлі «лояльного» характеру норм міжнародного права в питанні притягнення суб'єктів міжнародного права до відповідальності за порушення норм надзвичайно важливими задля підвищення ефективності Стандартів FATF є її «санкційні» дії. Експерти FATF контролюють виконання країнами Рекомендацій за низкою критеріїв, які переважно кореспондують «40 рекомендаціям» щодо боротьби з відмиванням грошей (визнання державами відмивання грошей злочином та встановлення кримінальної відповідальності за такі злочини; конфіскація отриманих злочинним шляхом доходів; створення спеціального державного фінансового органу контролю за сумнівними фінансовими операціями; створення обов'язкових вимог стосовно ідентифікації фінансовими установами своїх клієнтів; співпраця з відповідними міжнародними організаціями в боротьбі з відмиванням грошей, у тому числі видача злочинців, та ін.).

За результатами перевірок у своїх річних звітах FATF публікує списки «некооперативних» країн, які не дотримуються цілеспрямованих заходів, передбачених Рекомендаціями. Головним негативним наслідком для цих країн (окрім репутаційних ризиків) є рекомендація фінансовим інститутам інших держав «вживати посилених заходів належної перевірки під час установлення ділових відносин та проведення операцій фізичними і юридичними особами та фінансовими установами з країн на заклик FATF» (Рекомендація 19). Правовим оформленням такого «заклику» FATF є опублікування «чорного списку» країн, які за результатами перевірок експертами FATF визначені як високоризикові.

Прикладом реалізації на практиці таких «санкційних» дій FATF є прийняття Департаментом із посилення боротьби з фінансовими злочинами Міністерства фінансів США у 2000 р. рекомендаційного документа для банків та інших фінансових інститутів США, в якому, з огляду на перебування Росії в «чорному списку», містилися такі положення: ретельно досліджувати всі доступні факти щодо угод із російськими контрагентами, які перевищують 5 тис дол. (щодо інших країн ця межа - 10 тис дол.) з метою визначення їх підозрілості; виявляти особливу обережність щодо трансакцій із відсутньою інформацією про клієнтів, трансакцій із Росії, що здійснюються через треті країни [39] тощо.

Підкреслимо, що у процесі виконання своїх функцій FATF тісно співпрацює з багатьма міжнародними фінансовими організаціями, серед яких - Спеціальний комітет експертів Ради Європи з питань взаємної оцінки заходів протидії відмиванню грошей (PC-R-EV, MONEYVAL). Відповідно до Статуту MONEYVAL, Комітет є контролюючим органом Ради Європи, який здійснює оцінювання країн щодо відповідності основним міжнародним стандартам з протидії відмиванню грошей і фінансуванню тероризму, а також розробляє рекомендації національним органам влади щодо необхідних удосконалень їхніх систем (п. 1 ст. 1). MONEYVAL бере до уваги процедури та практику оцінки, що використовують FATF, МВФ і МБРР, та розробляє свої рекомендації щодо оцінювання країн стосовно їх відповідності визначеним критеріям. За результатами оцінювання MONEYVAL може вживати заходи до країн, які не дотримуються відповідних міжнародних стандартів. У Статуті MONEYVAL закріплено переважно процедурні норми проведення оцінювання країн стосовно дотримання міжнародних стандартів у сфері боротьби з незаконними трансакціями, питому вагу з яких становлять Рекомендації FATF. Більше того, MONEYVAL та FATF здійснюють спільні оцінки країн - членів FATF (правило 11 Правил та процедур 5-го раунду взаємних оцінок Комітетом MONEYVAL). Співробітництво MONEYVAL та FATF сприяє підвищенню ефективності контролю стосовно дотримання Стандартів FATF тими країнами, які не є членами FATF, проте є членами MONEYVAL.

Велике значення для міждержавної координації та уніфікації національних законодавств у податковій сфері мають акти Базельського комітету з питань банківського нагляду (Basel Committee on Banking Supervision - BCBS). Комітет шляхом прийняття рекомендацій для органів нагляду країн-членів упроваджує єдині стандарти у сфері банківського регулювання та нагляду. Від моменту заснування (у 1974 р.) Комітетом прийнято низку документів, серед яких для міжнародної банківської системи особливе значення мають Основні принципи ефективного нагляду 1997 р. (переглянуті в 2006 р.), Міжнародна гармонізація вимірювань та стандартів капіталу (Базель І) 1988 р., Міжнародна конвергенція вимірювання капіталу і стандартів капіталу: уточнені рамкові підходи 2004 р. (Базель ІІ), Глобальна нормативна база більш стійких банків і банківських систем 2010-2011 рр. (Базель ІІІ) та ін.

Варто зазначити, що причинами появи більшості з документів Комітету були міжнародні банківські кризи, які змушували BCBS шукати нові підходи та методи для вироблення механізму протидії негативним процесам, що зменшують стійкість міжнародної банківської системи. Це здійснювалося шляхом прийняття нових або перегляду старих актів. Усвідомлення кожною державою масштабів небезпек для національної фінансової системи у разі системних криз міжнародної банківської системи створило об'єктивні передумови для правової імплементації банківських стандартів BCBS у своє законодавство.

Як вітчизняні, так і західні науковці висловлюють думку щодо відсутності в актів BCBS прямої юридичної сили (legal force) через неформальний характер Базельського комітету з питань банківського нагляду, проте наголошують на їх «юридичній значимості» (legal significance). Як зазначає Д. Нортон, «юридична значимість виражається у здатності генерувати правові норми, зачіпати приватні та публічні операції та впливати на процес прийняття рішень компетентними органами банківського нагляду» [40, с. 83]. На думку Н. Єрпильової, «прагнення держав інкорпорувати вироблені Базельським комітетом принципи у своє внутрішнє право надає його документам елементу юридичної обов'язковості» [41, c. 188].

Відповідно до розділу 3 Статуту, Комітет «не володіє формальними наднаціональними повноваженнями. Його рішення не мають юридичної сили. Скоріше, BCBS, як зазначено в розділі 5, для виконання свого мандата покладається на виконання своїх обов'язків державами- членами» [42]. До обов'язків членів BCBS, згідно з розділом 5, належать: працювати разом для досягнення мандата BCBS; сприяти фінансовій стабільності; постійно підвищувати якість банківського регулювання і нагляду; здійснювати активний внесок у розроблення стандартів і методів BCBS; утілювати і застосовувати стандарти BCBS для оцінки послідовності і ефективності внутрішніх правил та наглядової практики у відношенні стандартів BCBS; просувати інтереси глобальної фінансової стабільності, а не тільки національні інтереси, беручи участь у роботі BCBS і прийнятті рішень [42].

Членами BCBS є організації з прямим банківським наглядом і центральні банки країн. Відповідно до зазначених положень Статуту BCBS, центральні банки країн повинні виконувати приписи актів BCBS у силу взятих на себе зобов'язань, закріплених у розділі 5. Тому рішення BCBS, з одного боку, належать до «м'якого права» з формальних причин, з іншого - виконуються державами на практиці в силу: 1) усвідомлення небезпек, які несе нестабільна національна банківська система; 2) прагнення держав створити сприятливий економічний клімат у своїх країнах; 3) збереження державами репутаційного іміджу як перед іншими державами, так і (що головне) перед міжнародними фінансовими організаціями. BCBS співпрацює з такими міжнародними організаціями, як МВФ, ОЕСР, FATF, IOSCO та ін., окремі з яких публікують «чорні списки» ненадійних країн (FATF, ОЕСР).

Наступним джерелом міждержавної координації в міжнародному фінансовому правопорядку є акти Міжнародної організації комісій із цінних паперів (IOSCO), за допомогою яких вона розробляє, втілює і сприяє виконанню стандартів, що визнані на міжнародному рівні. Основним правовим документом IOSCO, положення якого спрямовані на втілення міжнародних стандартів щодо регулювання обігу цінних паперів, є Цілі та принципи регулювання ринку цінних паперів. Документ схвалений G20 і Радою з фінансової стабільності як відповідні стандарти у цій сфері. Він визначає 38 принципів регулювання ринку цінних паперів, які повинні бути впроваджені у законодавчу базу кожної держави так, щоб відповідати таким вимогам: захист інвесторів; забезпечення функціонування справедливого, ефективного та прозорого ринку; зниження системних ризиків. Закріплені в даному документі 38 принципів поділяються на такі групи: 1) принципи, які стосуються регулятора ринку цінних паперів; 2) принципи стосовно саморегулювання; 3) принципи щодо правозастосування під час регулювання ринку цінних паперів; 5) принципи співробітництва під час регулювання; 6) принципи діяльності емітентів цінних паперів; 7) принципи щодо діяльності аудиторів, кредитних рейтингових агентств та інших надавачів інформаційних послуг; 8) принципи щодо схем колективного інвестування; 9) принципи щодо діяльності ринкових посередників; 10) принципи, які стосуються вторинного ринку [43].

Із метою виконання статутних цілей Міжнародною організацією комісій із цінних паперів розроблено низку резолюцій, серед яких - Резолюція «Про затвердження принципів нагляду за електронними системами торгівлі похідними цінними паперами», Резолюція «Про відмивання коштів», Резолюція «Про транснаціональні порушення законодавства на ринку цінних паперів» та ін. Ураховуючи дедалі зростаючу міжнародну активність на ринках цінних паперів та, відповідно, необхідність у взаємному співробітництві і консультаціях серед членів IOSCO, для забезпечення дотримання та примусового виконання їхніх законів та підзаконних актів між країнами-членами укладено Багатосторонній меморандум про взаємне розуміння щодо консультування та співробітництва й обміну інформацією 2002 р.