Утверждение административного права Франции, или дело "Бланко"

Размещено на http://www.allbest.ru/

УТВЕРЖДЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ФРАНЦИИ, ИЛИ ДЕЛО «БЛАНКО»

Леонид Борисович МАЛАХОВ,

юрист, преподаватель кафедры публичного права

Университета Париж I Пантеон Сорбонна (2005 - 2008)

Россия, г. Москва

Аннотация

Статья представляет российскому читателю знаковое для французского административного права судебное решение, вынесенное в 1873 г. Конфликтным судом в деле «Бланко», а также заключение комиссара правительства Давида по нему; оба текста даны на русском языке в переводе автора. Решение суда утверждает как обособленность норм административного права, отличных от норм права частного, так и компетенцию административных судов по его применению. Решение является частью юридического наследия в административном праве Франции.

Ключевые слова: администартивное право, административное судопроизводство, ответственность органов власти, Франция.

Abstract

ESTABLISHING THE ADMINISTRATIVE LAW IN FRANCE, OR THE «BLANCO» CASE.

L. B. MALAKHOV, lawyer, lecturer at Paris-I Panthйon Sorbonne University (2005 - 2008) Russia, Moscow.

The article presents, to the Russian reader, the so-called «Blanco» case, decided by the French Conflict Court in 1873 and remaining, to the day, one of the most renowed cases in French public law. It gives a short survey of the French administrative law in two key areas the founding «Blanco» ruling dealt with: the liability for the torts of public officers and the competence of administrative courts to decide on them. Both aspects were slowly, gradually developped, mostly through case law. The opinion of the reporting juge Marie-Renй Emond DAVID, and the ruling itself, were translated from French into Russian by the author.

Keywords: Administrative law, liability of the public officers, legal redress, Conflict Court, French case law.

История французского позитивного права¹ насыщена множеством знаковых судебных решений - примеры таковых смогут привести представители практически любой отрасли права, но мало какое из них сопоставимо по степени известности и влияния на умы В понятие «позитивное право» здесь и далее мы включаем, в соответствии с устоявшейся во Франции традицией, правоприменительную практику судов. См., в частности: Capitant R. La coutume constitutionnelle // Gaz. Pal., 1930 ; Josserand L. Cours de droit civil positif, 1иre йd. Paris : Sirey, 1929-1930 (prйface). В частности, Жак Кайосс говорит о чрезмерности произведенной работы по истолкованию этого решения во французской доктрине, о его «сверх-интерпретации». См.: Caillosse J. Quel «droit administratif» enseigner aujourd'hui? // La constitution imaginaire de l'administration, 2008. Р 323-394. с решением, вынесенным 8 февраля 1873 г. в Париже в деле Агнес Бланко TC 8 fйvrier 1873, BLANCO, Rec. 1er supplt 61, concl. David..

Комментарием этого решения открывается регулярно переиздаваемый «Сборник великих постановлений административной юстиции» - одна из настольных книг административистов Франции; с его упоминания начинают читать введение в университетский курс по публичному праву; оно найдется в учебниках и конспектах лекций, в статьях и монографиях.

Не ставя перед собой цели синтезировать на русском языке существующий на тему «Бланко» материал Тем не менее см. работу на эту тему одного из крупнейших французских административистов Рене Шапю: Chapus R. Signification de l'arrкt Blanco // L'administration et son juge. PUF. Coll. «Doctrine juridique», 1999., мы хотели бы познакомить российского читателя - как представляется, административиста в первую очередь - с текстом решения, названного «краеугольным камнем» Выражение пущено в оборот уже в первом издании «Великих постановлений...». См.: Long M., Weil P., Braibant G. Les grands arrкts de la jurisprudence administrative. Paris : Sirey, 1956. P 6. административного права Франции. В равной, если не в большей мере, интересны заключения комиссара правительства «Комиссар правительства» - должность, существующая с 1831 г. и по сей день (с 2009 г. именуется «публичным докладчиком», во многом в силу критики, каковой этот старейший институт подвергался со стороны ЕСПЧ (см. дело «Кресс против Франции» от 7 июня 2001 г.) в административных судах, а также в Конфликтном суде. Будучи членом суда - но не членом коллегии, непосредственно голосующей по делу в совещательной комнате, - комиссар правительства, а ныне «публичный докладчик» вслух зачитывает свои заключения, независимо и непредвзято формулируя их; в них он дает свою оценку как фактическим обстоятельствам дела, так и применяемым к нему правовым нормам, после чего должен предложить суду вынести то или иное решение: «На основании вышесказанного, мы заключаем, что...». Но суд не обязан следовать личному мнению своего «комиссара правительства», хотя подчас и делает это. См. определение, дидактически данное этой должности Государственным советом в деле от 29 июля 1998 г. «Эсклатин»; подробное исследование института комиссара правительства с историческим очерком см. в монографии: Rainaud N. Le commissaire du gouvernement prиs le Conseil d'Etat. Paris : LGDJ, 1996. Давида, в соответствии с которыми решение было вынесено. Оба текста будут предложены читателю в первом и втором дополнениях соответственно.

Печальным поводом к интересующему нас делу стал несчастный случай: 3 ноября 1871 г., несовершеннолетняя Агнес Бланко получила тяжелые ранения, попав под вагонетку государственной табачной мануфактуры. Пятилетний ребенок остался инвалидом. 24 января следующего года Жан Бланко, отец пострадавшей, обратился в суд города Бордо с требованием возместить нанесенный дочери ущерб на основании норм Гражданского кодекса Франции. В соответствии с применявшейся в ту пору и существующей в современной Франции по сей день практикой представитель государства оспорил компетенцию гражданского суда; 17 июля 1872 г. суд отклонил ходатайство префекта Жиронды и настоял на своем праве рассматривать дело. Вследствие этого постановлением префекта от 22 июля 1872 г. возникший «конфликт компетенций» был передан на рассмотрение специальной юрисдикции - Конфликтного суда Созданный в 1848 г. и существующий по сей день этот судебный орган, состоящий наполовину из судей («референдарных советников») Кассационного суда Франции и наполовину из судей («статских советников») Судебной секции Государственного совета, призван разрешать конфликты подсудности, время от времени возникающие во Франции между двумя частями ее судебной системы - административной и общей юрисдикции. Судьи, представляющие две верховные юрисдикции Франции, выбираются коллегами посредством голосования. Таким же образом избирается и председательствующий, уже внутри Суда, тайным голосованием, сроком на три года; до 2015 г функцию председателя Конфликтного суда осуществлял министр юстиции..

Префект полагал, что вопросы ответственности и возмещения ущерба девочке должны были быть решены административным, а не общегражданским судебным органом. Но никакого специального закона, изымающего подобные дела из ведения судов общей юрисдикции не существовало; какой из двух судов - гражданский или административный - должен был рассмотреть дело, на каком основании смог бы он это сделать и какие нормы должен был применить, чтобы разрешить спор?

Ответ - сжатый и лаконичный в свойственной высоким юрисдикциям Франции манере Краткость, хотя и сестра таланта, по известному выражению, оказалась не вполне уместна в свете желания властей сделать решения более «понятными» гражданам, а также в силу требований, предъявляемых на основе ст. 6.1 ЕКПЧ к мотивации судебных решений - см. решение ЕСПЧ от 21 марта 2000 г. «Dulaurans c. France», n° 34553/97, в особенности его пункт 38. С 1 января 2015 г. Кассационный суд пробует так называемую «обогащенную мотивацию», постепенно отступая от вековой традиции лаконичности формулировок (см., в частности: Bonnard J. Introduction au droit. Ellipses, 5иme йd. 2018, n° 556 а 561); а c 1 января 2019 г. обновленный и расширенный способ мотивации решений применяется и в административных судах, см. vade-mecum на сайте Государственного совета в формате PDF (http://www.conseil-etat.fr/content/download/149628/1515101/ version/1/file/Vade-mecum-Redaction-decisions-de-la-juridiction-administrative.pdf). n^o - представляет собой настоящую professio Ме1 административного права.

Отказываясь признавать компетенцию судов общей юрисдикции, прямо отрицая применение установленных законодателем в Гражданском кодексе норм, суд провозгласил, «что ответственность государства за вред, причиненный занятыми в публичных службах сотрудниками частным лицам, не может регулироваться установленными в Гражданском кодексе правилами отношений частных лиц друг с другом; что эта ответственность не всеобща и не абсолютна; что она имеет свои, специальные правила, различающиеся в зависимости от служебных нужд и необходимости примирять права государства с правами частными»^9-

Решение характерно тремя основными моментами, акцентированными в заключениях, в соответствии с которыми оно было вынесено: оно истолковывает старое революционное законодательство от 16-24 августа 1790 г. Здесь и далее перевод наш. - Л. М. «Судебные функции обособлены и впредь будут всегда отделены от административных функций. Под страхом должностного преступления запрещено судам каким-либо образом вмешиваться в действия административного корпуса, а также привлекать к суду госслужащих в связи с их должностными обязанностями» (Закон о судебной организации от 16-24 августа 1790 г). «Непрестанно запрещается судам рассматривать административные акты любого рода, под страхом нарушения закона» (Декрет 16 фрюктидора III года). Обе эти нормы визируются Конфликтным судом в наши дни. Weil P., Pouyaud D. Le droit administratif. Presses Universitaires de France, 2017. P. 64., запрещающее судам вмешиваться в деятельность администрации, как придающее последней самостоятельную судебную функцию в публично-правовой области; оно говорит о присутствии в деле публичной службы, как одном из критериев компетенции административного суда в случае, если эта компетенция не регулируется законом; оно, наконец, настаивает на применении «специальных правил» - т.е. норм публичного права, для разрешения дел об ответственности органов власти за ущерб, который они могут причинить.

Или же более кратко: компетенция следует за материальным правом¹¹; и материальное право это есть право административное, в сфере ответственности госорганов и не только в ней.

Как правило, университетский комментарий «Бланко» делится на две части, обособленных, но в то же время и связанных между собой логикой решения - одна часть касается вопросов определения компетенции административных судов, вторая затрагивает право «административной ответственности», т.е. право, регулирующее ответственность администрации за ущерб, который она может причинить частным лицам.

Формат данной публикации не позволяет нам затронуть оба этих аспекта; говоря о наследии дела ««Бланко» в современном публичном праве, мы ограничимся лишь кратким обзором права внедоговорной ответственности органов власти в рамках административной юрисдикции; в сфере компетенции последней укажем тем не менее на три обстоятельства.

Во-первых, присутствие в деле публичных услуг, особо акцентированное Важно указать, что данный аспект дела «Бланко» был взят на вооружение идеологами так называемой «школы публичных услуг» (профессора Леон Дюги, Гастон Жез и др.) и сильно преувеличен ею в первой половине XX в. Когда Давид и его современники использовали выражение «service public», они в большей степени понимали под ним про-

явления властных полномочий госорганов. См.: Chapus R. Droit administratif gйnйral. T. 1. 15йme йd., Paris : Montchrestien. P. 830. комиссаром Давидом в заключениях, далеко не всегда влечет компетенцию административного суда - в одних случаях дело будет отнесено к ведомству судов общей юрисдикции в силу закона; в других - передано им правоприменительной практикой по той причине, что правовой режим оказания публичных услуг неоднороден Chapus R. DAG. P. 831. и частное право может доминировать в нем: в делах так называемых «промышленно-коммерческих публичных служб», когда государство, оказывая публичные услуги, по сути, действует как юридическое лицо частного права, не в последнюю очередь заботящееся о коммерческой рентабельности своего предприятия Базовым в этом отношении принято считать решение, вынесенное Конфликтным судом в деле, известном под названием «Паром Элока» - ТС 22 janvier 1921. Sociйtй commerciale de l'Ouest Africain, Rec. 91, D.1921.3.1, concl. Matter; S. 1924.3.34, concl. Matter.; тем более в ситуациях, когда публичные услуги оказываются юридическими лицами частного права вне режима концессии, без какого- либо формального, четко выявляемого в законах либо иных нормативных актах делегирования им подобной миссии CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire «Aide et protection». Rec. 417, D.1939.3.65, concl. R. Latournerie, note Pйpy..

Во-вторых, упомянутые Давидом нормы революционной эпохи, хотя и остаются актуальными в позитивном праве, не сковывают законодателя, имеющего возможность отступать от провозглашенных в них принципов и передавать судам общей юрисдикции целые категории дел публично-правового характера - но при определенных условиях. Условия эти были сформулированы в широко известном решении Конституционного совета по делу от 23 января 1987 г. Cons. const., 23 janvier 1987. № 86-224DC.: отказавшись прямо признать за законами 16 - 24 августа силу конституционной нормы, судьи, тем не менее, сочли, что «в соответствии с французской концепцией разделения властей, к числу признанных законами Республики фундаментальных принципов «Фундаментальные принципы, признанные законами Республики» - особая категория норм конституционного характера, выводимых конституционным судьей из массива республиканского законодательства, касающегося прав и свобод, утверждавшегося с относительным постоянством и предшествующего Конституции 1946 г., т.е. IV Республики. См.: Champeil-Desplats V. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rйpublique (Principes constitutionnels et justification dans les discours juridiques) // Economica. 2001. относится принцип, в соответствии с которым, за исключением относящихся по своей природе к компетенции судов общей юрисдикции дел Речь идет о делах, касающихся свободы личности, частной собственности, гражданского состояния и правоспособности лиц, функционирования служб правосудия. См. развернутый комментарий решения: Loпc P., Favoreu L. Les grandes dйcisions du Conseil constitutionnel. Dalloz, 2009, Р 537-553., к компетенции административных судов относятся дела об аннулировании либо реформировании решений, принятых в рамках осуществления прерогатив публично-правового властвования органами исполнительной власти, их агентами, территориальными образованиями Республики либо публичными структурами, находящимися под их властью или контролируемыми ими». Мотивировка как будто отражает сформулированное в ХІХ в. Давидом утверждение о бесспорности - как тогда представлялось - по сути ведомственной принадлежности административному судье дел об оспаривании действий и решений властей. Однако Конституционный совет добавляет, что в случаях, когда применение традиционных критериев разграничения компетенций может привести к излишним сложностям, «законодателю допустимо, в интересах надлежащего отправления правосудия, объединить правила подсудности в рамках одной из юрисдикций» Пункт 16 мотивировочной части решения Конституционного совета..

В-третьих, административные суды могут применять нормы частного права - такие примеры нередки Delvolvй Р. Les nouvelles dispositions du Code civil et le droit administratif // RFDA. 2016. Р 612. - либо заимствовать См. одно из наиболее фундаментальных и цитируемых исследований на тему использования гражданского права в строительстве права административного, сделанного профессором Бенуа Плессиксом в его диссертации: Plessix B. L'utilisation du droit civil dans l'йlaboration du droit administratif / ed. Panthйon-Assas, 2003. концепции частного права для нужд собственного нормотворчества, в то время как суды общей юрисдикции допускают, пусть и в весьма узко очерченном периметре случаев, применение норм публично-правового характера Традиционным примером служит постановление Кассационного суда от 23 ноября 1956 г по «делу доктора Жири» (Cass. civ. 23 novembre 1956, Trйsor Public c. Giry, Bull. civ. II, 407), в котором утверждается, что, хотя только суды общей юрисдикции могут решать вопрос ответственности властей за действия служб судебной полиции, делать они должны это, применяя нормы публичного, а не частного права. См. Grands arrкts... Р 483 ; Chapus R. DAG. P 765..

Тем не менее, вышесказанное не умаляет утверждаемую в «доктрине Бланко» отраслевую обособленность - если и когда административный судья находит нужным применить содержащиеся в частном праве нормы или вдохновиться ими для создания своих собственных правовых конструкций, то делает он это лишь потому, что находит нужным Grands arrкts... P. 6. это делать.

Одной из таких конструкций, проявляющих автономность публичного права, является право административной ответственности - важный и актуальный элемент наследия дела «Бланко».

Само выражение «административная ответственность» понимается российскими и французскими юристами диаметрально противоположно. Речь идет об ответственности администрации, ответственности публичной власти за ущерб, который она может причинить Наличие такой ответственности рассматривается Жаном Валином и Жаном Риверо как признак цивилизованности общества. См.: Rivero J., Waline J. Droit administratif. 19 йd. Paris : Dalloz, 2002. P. 259., общие контуры замысла которой были очерчены в заключениях Давида и в мотивировочной части постановления, вынесенного в соответствии с ними.

Показательно, что уже 30 июля того же года Конфликтный суд принял еще одно знаковое для административного права решение, и заключавшим комиссаром правительства по нему вновь был Давид: дело Пельтье TC 30 juillet 1873, Pelletier, Rec. 1er supplt. 117, concl. David.. В нем было сформулировано одно из ключевых различий в интересующей нас области публичного права, а именно различие - и критерий его применения - между виной личной и виной служебной. Первая, проявляющая, по известному выражению Эдуарда Лаферьера Из его заключений по делу «Ломонье-Карьоль». T.C. 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol, Rec. P. 437. Здесь стоит уточнить, что Эдуард Лаферьер, (бывший вице-президентом Государственного совета, т.е. в некотором смысле «верховным» административным судьей Франции) является автором основополагающей работы по праву административного судопроизводства, впервые четко классифицировавшей его ответвления, исходя из полномочий суда в каждом конкретном случае: где-то суд ограничится лишь проверкой законности акта и (возможным) признанием недействительности последнего в рамках спора о превышении полномочий, т.е. нормоконтроля, по сути; в других случаях, административный суд, обладая сходными с судом общей юрисдикции полномочиями, сможет признавать субъективные права, в рамках договорной и внедоговорной ответственности в частности - это так называемый спор полной юрисдикции. См. Laferriиre E. Traitй de la juridiction administrative et des recours contentieux. 2 vol., Berger-Levrault, 1887-1888, 2^e йd. 1896, rййdition LGDJ 1989., «человека, с его слабостями, страстями, с его неосмотрительностью», не предполагает оценки работы государственного органа и производится судом общей юрисдикции, по общим правилам гражданского (а то и уголовного) законодательства. Вторая же настолько связана с государственной службой, что оценить ее, не оценив при этом работу администрации, не представляется возможным; она же приводит к ответственности юридического лица публичного права и к компетенции административного суда для ее оценки - а не к личной ответственности работника и компетенции гражданского суда для привлечения к ней Grands arrкts... P. 11..

С тех пор право административной ответственности - автономное по отношению к праву ответственности гражданской, но и неизбежно пересекающееся с последним в ряде ключевых аспектов Основной работой на тему их взаимосвязей считается монография Ренэ Шапю «Ответственность публичная и ответственность частная». См.: Chapus R. Responsabilitй publique et responsabilitй privйe. Paris : LGDJ, 1954. - совершенствовалось, развивалось Не без влияния, и влияния существенного, доктрины на правоприменительную практику, «строившую» правовые режимы ответственности органов власти. См.: Deguergue M. Jurisprudence et doctrine dans l'йlaboration du droit de la responsabilitй administrative. LGDJ, 1993., «завоевывая», по выражению Жоржа Веделя Vedel G. Le droit administratif peut-il кtre indйfiniment jurisprudentiel? // EDCE. 1979-1980. n° 31. Р 35., все новые области.

Плод правоприменительной практики административного суда, регулирующее ответственность органов власти право, традиционно представляется преимущественно бинарной структурой Chapus R. DAG. P. 1230.: в одних случаях ответственность администрации возникает при условии доказанности вины последней; в других случаях доказывать вину не требуется. В то же время «архетипическая» бинарная структура подвергается эрозии Deguergue M. Regard sur les transformation de la responsabilitй administrative II Revue franзaise d'administration publique. 2013. n° 147. P 578. и требует переосмысления - она уже не во всем и не всегда отражает реальность современного позитивного права во всей его сложности.

Правоприменительная практика в сфере различения вины личной и вины служебной уточнялась в целях наибольшего благоприятствования потерпевшим: административные суды стали допускать ответственность государства сначала в случаях, когда личная и служебная вина как бы «накладываются» друг на друга (CE 3 fйvrier 1911, Anguet, Rec. 146 - работники почтамта грубо вытолкнули прошедшего через служебные помещения посетителя, получившего травму - вина личная; но потерпевший был направлен в эти помещения другими работниками службы, закрывшими главный вход почтамта раньше положенного времени; административный суд признал ответственность госоргана независимо от возможной личной ответственности служащих в судах общей юрисдикции) Grands arrкts... P 44.; а позже в случаях, когда одна вина - преимущественно личная вина сотрудника службы - влекла, помимо его личной, «чисто» гражданской, ответственности, ответственность администрации с ее особыми правилами (CE 26 juillet 1918, Epoux Lemonnier, Rec. 761, concl. Blum) Grands arrкts... P 197.. Как говорил комиссар правительства Леон Блюм в своих заключениях, «если совершение виновного действия обусловлено службой... административный суд может и должен сказать: вина, возможно, и отделима от службы - пусть суды общей юрисдикции оценят это - но служба не отделима от вины» Grandes conclusions... P 612.).

Наконец, постановлением от 18 ноября 1949 г. (CE 18 novembre 1949, Mimeur, Defaux et Besthelsemer, Rec. 492) ответственность администрации была признана за совершенное вне службы, - но не без связи с ней - личное виновное действие сотрудника (для каждого из трех заявителей речь шла о последствиях ДТП, спровоцированных водителями госучреждений во внеурочное время на служебном транспорте) Grands arrкts... P 199..

Стоит подчеркнуть, что при режиме ответственности администрации, основанном на виновном действии, основной акцент традиционно делается на степени тяжести вины и, соответственно, на степени сложности ее доказывания в суде. Принято считать, что принцип levissima culpa venit в публичном праве не применяется Chapus R. DAG. P 1303.: чем сложнее условия несения службы, тем больше вероятность того, что ответственность за причиненный в ее рамках ущерб будет увязана судом с необходимостью доказывать вину «тяжкую», что весьма не просто сделать. Иногда правоприменительная практика выстраивает свои прецеденты, рассматривая каждую службу в целом; чаще - идя от «акта к акту» внутри службы, дифференцируя их по степени сложности, что отнюдь не упрощает задачу потерпевшим и их защитникам³⁸.

К примеру, ответственность государственных служб контроля воздушного движения будет регулироваться по-разному: суд потребует доказать тяжкую вину в случае, если воздушное судно находилось в воздухе (CE 26 juill. 1982, Min. de la Dйfense et autres c/ Stй Spantax et autres, Rec.. Р 313), и вину «простую», если происшествие имело место во время рулежки на земле (CE 2 juin 1982, Vic, Rec., table. Р 761)³⁹.

В целом же область применения тяжкой вины сужается, уступая место вине «обычной»: как утверждал в своих заключениях к постановлению Encyclopйdie Dalloz, Rйpertoire de la responsabilitй de la puissance publique (sous la direction scientifique de Denys de Bйchillon). n° 108. Rйpertoire... n° 165. CE Sect. 20 juin 1997, Theux, Rec. 254 - административный суд отказался от требования тяжкой вины в делах, связанных с ответственностью службы скорой медицинской помощи. Судебной секции Государственного совета от 20 июня 1997 г комиссар правительства Жак Анри Шталь, тяжкая вина зачастую воспринимается истцами как «презумпция безответственности» органов власти, как «подслащенное наследие старорежимного принципа безответственности государства» - а «возмещающий ущерб судья не может создавать у своих сограждан устойчивое мнение, что он не способен ответить на их запросы» Опубликованы в RFDA. 1998. Р 82. CE Ass. 10 avril 1992, Epoux V, Rec. 171, concl. Legal. CE 29 avr. 1998, Cne de Hannapes, Rec. CE. Р. 185. CE, sect., 13 mars 1998, Amйon et autres, Rec. CE. Р 82. CE 2» mai 2003, Mme Chabba, Rec. 240. De Gaudemar H., Mognoin D. Les grandes conclusions de la jurisprudence administrative, Vol. 1 : 1831-1940, 1re йd., LGDJ. 2015. Р 178. CE 21 juin 1895, Cames, Rec. 509, concl. Romieu. Chapus R. DAG. P 1335..

Так, доказывание тяжкой вины не требуется административным судом в сфере медицинских и хирургических актов⁴² с 1992 г.; с 1998 - в оценке работы служб спасения⁴³ и центров технического контроля судов⁴⁴; с мая 2003 г. - пенитенциарных учреждений⁴⁵ и т.д.

В иных случаях ответственность администрации наступает вне наличия какого-либо виновного действия со стороны ее служащих. «Мы полагаем, - говорил комиссар правительства Ромьё в заключениях⁴⁶ к постановлению, впервые признавшему и применившему такой режим ответственности в 1895 г.⁴⁷, - что, в конечном счете, предлагаемое вам нами решение не входит в противоречие с законодательством; наоборот, оно представляется нам вытекающим из общих принципов нашего права и в то же время соответствует требованиям справедливости и человечности».

Здесь мы сталкиваемся с новаторством судьи, создающего те самые «специальные», отличные от принятых в частном праве нормы, о необходимости которых говорил Давид в своих заключениях. И действительно, такой режим ответственности был в конце XIX в. французскому гражданскому праву неизвестен⁴⁸.

Будучи одной из «самых замечательных конструкций административной правоприменительной практики» Llorens-Fraysse F. Le poids de la faute dans la responsabilitй administrative // Droits. 1987. n° 5. Р 76., не требующая вины ответственность администрации возникает в двух случаях: первый основан на идее риска; второй - на идее равенства перед общественными тяготами Fombeur Р Les йvolutions jurisprudentielles de la responsabilitй sans faute. AJDA. 1999. P. 100 et s..

Основанный на риске режим ответственности может, по выражению Ренэ Шапю, считаться «символом» ответственности без вины в публичном праве Chapus R. DAG. P. 1337., когда ущерб является результатом реализации определенного риска; речь идет о теперь уже хорошо известном цивилистам феномене «социализации» возмещения ущерба В рамках так называемой общественной солидарности для возмещения некоторых ущербов. Ежегодник Государственного совета, подробно освещавший этот вопрос в 2005 г.: Conseil d'Etat. Responsabilitй et socialisation du risque // Rapport public. 2005. Р 205..

Он, вне сомнения, благоприятствует потерпевшим: им не надо доказывать вину - пусть даже и не «тяжелую» - госоргана, и последний не избежит ответственности, доказав, что не совершал виновных действий; ответственность не наступит лишь в случае вины самой жертвы ущерба либо форс-мажорных обстоятельств Frier P-L., Petit J. Droit administratif. 10e йd. Paris : LGDJ, Lextenso йditions, 2015. Р 585.. Такой режим ответственности обладает и ярко выраженным процессуальным аспектом - вопрос его применения в деле должен быть поднят судьей ex officio, это вопрос «публичного порядка» Chapus R. Droit du contentieux administratif. P. 827. Llorens-Fraysse F. Le poids de la faute dans la responsabilitй administrative // Droits. 1987. n° 5. Р 71..

Ответственность без вины на основе риска может, в частности, применяться в случаях, когда администрация использует опасные вещи (28 марта 1919 г., Regnault-Desroziers - взрыв склада боеприпасов; 20 мая 1920 г., Colas - взрыв крейсера «Свобода») или применяет опасные методы (3 февраля 1956 г, Ministre de la justice c. Thouzellier - ущерб, причиненный несовершеннолетними правонарушителями, помещенными в специальное воспитательное учреждение с менее строгим, нежели в тюрьме, режимом), или создает опасные ситуации (16 мая 1995 г., Consorts Nguyen et autres - инфицированная ВИЧ кровь, поступившая в стационар из государственного центра переливания крови).

Режим ответственности, основанный на идее равенства перед общественными тяготами, в большинстве случаев не предполагает какого-либо происшествия; речь идет о естественных и зачастую вполне предсказуемых последствиях некоторых действий органов власти, когда определенные категории лиц вынуждены нести обременения, возложенные на них ради общего блага. Соответственно, наличие ущерба как такового само по себе еще не приводит к возникновению права на его возмещение: ущерб этот должен соответствовать критериям специальности и анормальности⁵⁵ - он должен касаться лишь четко очерчиваемой категории лиц и достигать определенной степени выраженности, т.е. выходить за пределы тягот, налагаемых самой жизнью в обществе Chapus R. DAG. P. 1364..

Так, ответственность может признаваться в случаях некоторых законных решений администрации, индивидуального (30 ноября 1923 г., Couitйas) или нормативного (22 февраля 1963 г., Commune de Gavamie) характера: в первом случае речь шла об отказе колониальных властей исполнить судебное решение, предписывавшее изгнать местные племена с принадлежащего заявителю на законных основаниях участка земли в Тунисе; во втором случае ущерб был связан с нормативным актом местной администрации, регулирующим передвижение туристов по горным маршрутам и разорившим сувенирную лавку, находившуюся в сезон на одном из них Chapus R. DAG. P. 1367, 1371..

Традиционно она может возникать и при так называемом «постоянном вреде от общественных работ» (8 ноября 1958 г, Sociйtй algйrienne des automobiles Renault- дорожные работы, вызвавшие временное закрытие магазина; 20 ноября 1980 г., Mme Rodal - строительство метро в Лионе, на несколько месяцев усложнившее доступ к магазину одежды), а также в случаях - довольно непростых, следует заметить, - ущерба вследствие законодательных актов (14 января 1938 г., Sociйtй La Fleurette) и международных договоров (30 марта 1966 г, Cie. radio-elйctrique): в обоих случаях, специальный и анормальный ущерб - если будет доказан - может быть возмещен при условии, что ни закон, ни международный договор открыто не исключают такой возможности (постановление от 1938 г. изменило правоприменительную практику в этой редкой области, перестав требовать, чтобы сам законодатель предусмотрел возмещение возможного ущерба, который закон может нанести; суду оказалось достаточно того, чтобы закон ясно не исключал такой возможности) Chapus R. DAG. P. 1376..

И в то же время, как мы уже упоминали ранее, бинарная схема классического периода начинает «размываться», теряя былую стройность и требуя, по мнению ведущего специалиста в области ответственности администрации Мариз Дегерг Deguergu, M. Regard sur les transformations de la responsabilitй administrative II RFAP. 2013. n° 147. Р 582 et s., переосмысления.

Так, в современной практике появляются новые, не классифицируемые традиционным образом режимы ответственности. Один из них есть прямое заимствование созданной правоприменительной практикой Кассационного суда конструкции Речь идет о широко известном, многократно комментируемом и изучаемом решении Кассационного суда от 1991 г., провозгласившем общий принцип ответственности за «другого» (тогда как ст. 1384 «наполеоновского» ГК предусматривала лишь несколько четко очерченных гипотез такой ответственности), без необходимости доказывать вину для привлечения к ней. См.: Cass., Ass. plйn., 29 mars 1991, Blieck: JCP G 1991, II, 21673, concl. Doutenwille, note Ghestin ; D. 1991. Р 324, note Larroumet ; D. 1991. Р 157, note Viney ; Gaz. Pal. 1992, II. Р 513, note Chabas ; Defrйnois 1991. Р 729, obs. Aubert ; RTD civ. 1991. Р 312, obs. Hauser et p. 541, obs. Jourdain.: в постановлении от 11 февраля 2005 г. (Страховая компания «Акса») ⁶¹ , Судебная секция Государственного совета признала ответственность без вины, основанную на идее опеки в случаях, когда ущерб нанесен «трудными» подростками, помещенными, в соответствии с решением государственных органов, в воспитательные учреждения, пусть даже и частные. В отличие от постановления 1956 г («супруги Тузелье», упомянутого нами выше), в деле «Акса» речь не шла о подростках, совершивших уголовно-наказуемые деяния - и классический критерий риска не был применен административным судом в качестве основания признания ответственности. Второй случай касается ответственности государства за несоблюдение его международных обязательств: постановление Ассамблеи Государственного совета от 8 февраля 2007 г. (Гардедье⁾⁶² говорит о необходимости «возместить всю полноту ущерба, возникающего вследствие принятия нарушающего международные обязательства Франции закона». При этом конкретное правовое обоснование такого решения остается туманным и не попадает в вышеперечисленные категории CE, S., 11 fйvrier 2005, GIE Axa Courtage, Rec. Р 45, concl. Devys ; RFDA. 2005. Р 595, concl. Devys. Р 602, note P Bon ; AJDA 2005. Р 663, chr. C. Landais et F. Lenica ; JCPA. 2005, 1132, note J. Moreau. CE, Ass., 8 fйv. 2007, Gardedieu, Rec. Lebon. Р 78, concl. L. Derepas ; RFDA. 2007. Р 525, note D. Pouyaud ; AJDA. 2007. Р 585, chr. F. Lenica et J. Boucher. Grands arrкts... Р 318..

Происходит то, что автор называет «тихой реновацией основ ответственности администрации» Deguergue M. Regard... Р 580.: традиционные принципы равенства и справедливости, на которых доктрина основывала ответственность органов власти в классический, последовавший за решением по делу ««Бланко» период, транслированные в сферу права через принцип равенства перед общественными тяготами, заменяются принципами свободы и безопасности. Это обстоятельство может привести к размыванию специфичности и автономности права ответственности администрации по отношению к праву гражданской ответственности, т.е. частному праву. Это требует задуматься о ее будущем: на смену известному афоризму Мориса Орью: «Пусть [власть] действует, но пусть и платит [за ущерб от действий]» - перекликающемуся с делом ««Бланко» и остающемуся актуальным и по сей день, мог бы, по мнению профессора Дегерг, постепенно прийти принцип «сознательной и просвещенной подготовки действия» Mazиres J-A. Recherche sur les fondements mйtaйthiques de la responsabilitй II Vers de nouvelles normes en droit de la responsabilitй publique? Colloques du Sйnat, 11-12 mai 2001. Р 325., требующий от органов публичной власти по возможности избегать ущерба, руководствуясь умеренно понимаемым принципом осмотрительности Mazиres J-A. Ор.сй. Р 586..

8 мая 1874 г. Государственный совет поставил точку в деле «Бланко»: ребенку была назначена пожизненная пенсия по инвалидности. И все же можно задаться вопросом: а почему все-таки именно административный судебный орган должен был вынести такое решение? Почему не «обычный» суд? Теперь, по прошествии почти 150 лет, вопрос этот может показаться праздным. Он, тем не менее, так или иначе все еще задается Vйnйzia J-C. Le droit administratif franзais est-il encore un droit dйrogatoire au droit commun? // Mйlanges Spiliotopoulos. Bruxelles, 1998. Р 453., и задается неспроста, хотя бы уже потому, что сам критерий административного права - если таковой вообще можно выделить - неоднозначен Rivero J. Existe-t-il un critиre du droit administratif? // RDP. 1953. Р 279..

В статье «Основополагающие мифы административного права» Bigot G. Les mythes fondateurs du droit administratif //RFDA. 2000. Р 527 et s. Грегуар Биго указывает, в частности, на необоснованность апелляции Давида к идее своих предшественников - статского советника Булатинье в первую очередь - о том, что революционное законодательство, строго запрещающее судам вмешиваться в вопросы госуправления и отделяющее судебные органы от органов административных, должно трактоваться как придающее администрации право на судебную функцию. Иными словами, если закон не разрешает судам осуществлять управление, то это еще не значит, что он позволяет администрации осуществлять правосудие; это, по мнению Биго, не что иное, как «историческая деформация» Bigot G. Op cit. текстов 16 - 24 августа 1790 г.; а кроме того, настоящие истоки административного права следует искать не в специальном - и ограниченном - праве внедоговорной ответственности администрации, а в массиве решений, вынесенных органами административной юстиции начиная с Французского консулата, и эту работу по раскрытию «секрета» административного права якобы все еще предстоит осуществить.

И тем не менее «величайшее искусство интерпретации состоит не в том, чтобы что-либо извлечь из текста, а в том, чтобы что-либо включить в него» Еллинек Г. Изменения и преобразования конституций / пер. с нем. ; под ред. пр.-доц. Моск. ун-та В. М. Устинова. СПб. : Тип. Н. Н. Клобукова, 1907. С. 27.; и многие достижения права были бы невозможны без смелости в истолковании текстов и не оставили бы потомкам наследия - наследия, частью которого является вынесенное в 1873 г. в Париже решение.

Библиография

Заключения по делу «Г-н Бланко против префекта Жиронды».

Господа, обстоятельство, послужившее причиной данного спора о подсудности, просто и печально; пятилетняя девочка по имени Агнес Бланко была тяжело ранена груженой табаком вагонеткой, направляемой через улицу, отделявшую магазин от склада, четырьмя рабочими расположенной в г. Бордо Бакаланской табачной мануфактуры.

На основании ст. 1382 ГК отец ребенка обратился в суд общей юрисдикции г. Бордо с иском как к четырем рабочим, совместно причинившим увечья его дочери, так и к государству, несущему гражданскую ответственность за нерадение своих служащих.

Иск имел целью солидарно взыскать с рабочих и государства 40 000 франков в счет возмещения ущерба. Отклоняющее подсудность ходатайство префекта Жиронды оспаривало компетенцию суда, как в отношении рабочих, так и в отношении государства.

Ходатайство было отклонено судом по обоим пунктам 17 июля 1872 г., и постановление префекта о конфликте, представленное на ваше рассмотрение, настаивает на компетенции административного органа лишь в вопросе иска к государству, а право судебных органов рассмотреть претензии г-на Бланко к рабочим не оспаривает.

К чему и сводится спор о подсудности; вопрос же, который он требует разрешить, заключается в следующем: какой из двух органов, административный или судебный, обладает общей компетенцией рассматривать иски о возмещении ущерба к государству со стороны частных лиц, привлекая его к гражданской ответственности по вине сотрудников публичных служб в ситуации, когда специальное законодательство не регулирует вопросы такой ответственности и не указывает, какой из органов должен оценить ее.

Вопрос этот был предметом постоянного расхождения между Кассационным судом и Государственным советом, и оба в равной степени твердо настаивали на своих доктринах, противоположных друг другу.

Перед тем, как приступить к обсуждению, следует уточнить, к чему сводится отныне их спор.

Как и Государственный совет, Кассационный суд признает, что наши законы, утверждающие разделение судебных и административных органов, (Законы от 22 декабря 1789 - 8 января 1790, ч. 3, ст. 7; от 16-24 августа 1790, гл. 2, ст. 13; от 16 фрюктидора III г.) запрещают последним любое рассмотрение, любую критику, как нормативных актов компетентных органов, так и инструкций и приказов в отношении их сотрудников, а равно и бездействия этих органов.

Таким образом, Кассационный суд не признает компетенцию гражданских судов рассматривать иски частных лиц к государству с целью возмещения ущерба, причиненного либо исполнением нормативных и иных актов административных органов, либо непринятием последними диктуемых осмотрительностью и осторожностью мер (постановление от 3 июня 1840 г., Де Ротру). Этот первый момент не вызывает вопросов.

Иначе обстоит дело с исками частных лиц к государству о возмещении ущерба, основанными не на применении каких-либо административных мер, а поданными в связи с виной либо недосмотром находившихся при исполнении своих обязанностей госслужащих. Какой орган компетентен рассматривать дела по существу в этих случаях?

Именно в этом пункте между Кассационным судом и Государственным советом постоянно существовало радикальное, абсолютное разногласие. Вопрос поднимался в Конфликтном суде в 1850 и 1851 гг. В делах, которые он рассматривал, речь шла о тяжбах с почтовым ведомством из-за виновных, а иногда даже и преступных действий его работников; чтобы определить, были ли эти действия совершены служащими при исполнении их обязанностей и в какой мере они могли повлечь ответственность государства, Суд счел необходимым изучать и оценивать содержание нормативных актов, регламентирующих работу почты, и пришел к выводу, что, давая подобную оценку, судебный орган вмешался бы в вопрос контроля административных актов, что запрещалось ему законами о разделении властей. Это особенное обстоятельство, влекущее необходимость исследования и оценки административных актов, послужило для Суда основанием признать компетенцию административных органов в целом ряде подобных дел (см., в особенности, 20 мая 1850 г., Манури; 17 июля 1850 г., Лётелье; 7 апреля 1851 г., Кайо).

Существующий уже в наше время Упразденный в 1852 г. при Второй империи суд был воссоздан Законом от 24 мая 1872 г. (касавшимся преобразования Государственного совета и сильно укрепившего самостоятельную судебную роль последнего - Совет перестал выносить решения формально от имени главы государства). Конфликтный суд недавно вынес два аналогичных в мотивационной и диспозитивной части решения в связи с возбужденными префектом Роны делами о подсудности в рамках поданных железнодорожной компанией «Париж-Лион-Средиземноморье» исков: компания требовала привлечь государство к ответственности за ущерб, нанесенный взрывами пороховых бочек, спровоцированными, по ее мнению, неосторожностью упаковывавших и складывавших порох госслужащих. И хотя интересующий нас вопрос и не получил в вышеупомянутых делах принципиального разрешения, они, надо признать, сильно сузили его сферу: сомнения теперь остаются лишь в случае, когда оценка принципа и степени ответственности государства за вину госслужащего ни в коей мере не требует оценки нормативного акта администрации.

И именно этот случай представился в настоящем деле. С одной стороны, вменяемая рабочим табачной мануфактуры г. Бордо неосторожность при направлении сбившей и травмировавшей маленькую Бланко вагонетки действительно прямо относится к их обязанностям.

С другой же стороны, в управлении табачных мануфактур отсутствует какой-либо административный регламент - трудно себе представить, чтобы он вообще мог быть там, - который регулировал бы последствия подобного случая с точки зрения ответственности государства в отношении третьих лиц.

Таким образом, мы имеем дело с иском частного лица к государству, с целью признать государство ответственным на основании квазиделикта, вменяемого находившимся при исполнении их служебных обязанностей госслужащим, вне рамок какого-либо административного регламента, который мог бы уточнить и ограничить ответственность государства в отношении третьих лиц. судебное решение бланко давид

Кто обладает компетенцией разрешить такой спор? В отсутствие специального текста, регулирующего подсудность, вопрос может быть решен лишь на основании общих принципов. Здесь мы сталкиваемся с двумя противоположными доктринами Кассационного суда и Государственного совета. Первая из них целиком основывается на идее, что ст. 1384 ГК, объявляющая домовладельев и работодателей ответственными за нанесенный их слугами и работниками ущерб, применима как к частными лицам, так и к государству; отсюда следовало бы, что судебные органы общей юрисдикции единственно компетентны делать на ее основании законные выводы, как в отношении государства, так и в отношении простых частных лиц (Кассационный суд, 1 апреля 1845, D.P.45.1.261; 19 декабря 1845, D.P.55.1.37).